于樹一 黃瀟

[摘要]脫貧攻堅戰(zhàn)勝利收官是全面建成小康社會取得決定性成就的關鍵，而財政資金在脫貧攻堅的偉大歷程中發(fā)揮了基礎性的物質保障作用。為鞏固拓展脫貧攻堅成果，實現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，中國將在五年過渡期內，保持原有政策及資金力度不減，并將原中央財政專項扶貧資金更名為“中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金”，讓其在以鄉(xiāng)村振興為平臺的相對貧困治理中繼續(xù)發(fā)揮基礎性作用。為此，需從資金監(jiān)管的角度，分別以問題和效率為導向，為這部分財政資金構建起“雙框架”監(jiān)管體系。一方面基于中國特色反貧困理論構建資金監(jiān)管體系的理論框架，另一方面根據(jù)財政資金投入使用安全、規(guī)范的需要構建資金監(jiān)管體系的實際運行框架，二者相輔相成，共同構成財政資金“雙框架”監(jiān)管體系，促進財政資金監(jiān)管效能提升。

[關鍵詞]財政資金監(jiān)管中國特色反貧困理論脫貧攻堅鄉(xiāng)村振興

[基金項目]中國社會科學院馬克思主義理論學科建設與理論研究工程項目“成就與變革：黨的十八大以來我國經濟領域的改革研究”（2018mgchq008）

[作者簡介]于樹一，中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院副研究員，經濟學博士;黃瀟，中國社會科學院大學經濟學院博士生（北京100006）

[DOI編號]10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2022.01.011

一、引言

改革開放40余年來，中國始終遵循社會主義本質的內在要求，為中華民族徹底擺脫貧困進行著不懈努力。尤其是黨的十八大以后，在習近平扶貧論述的指導下，打響了以精準扶貧為抓手的脫貧攻堅戰(zhàn)，制定了“確保到2020年在現(xiàn)行標準下全部農村貧困人口實現(xiàn)脫貧”[1]的時間表和任務書。經過全國上下的不懈努力，2020年底，中國高質量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，出色完成各項既定任務，為實現(xiàn)全面建成小康社會的百年奮斗目標、推進世界減貧進程作出了巨大貢獻。

財政資金一直是中國開展扶貧工作、提高貧困地區(qū)群眾生活水平的基礎性物質保障，特別是在新冠肺炎疫情全球肆虐的背景下，為中國如期取得脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利發(fā)揮了重要作用。新冠肺炎疫情帶給脫貧攻堅最大的挑戰(zhàn)便是來自資金的挑戰(zhàn)。一方面，疫情阻礙經濟增長，財政面臨大幅減收;另一方面，政府出臺應對疫情和提振經濟的各項舉措，均需由財政埋單，財政面臨大幅增支。在如此嚴峻的財政形勢下，國家仍盡全力保障脫貧攻堅所需的財力，2020年中央財政扶貧資金不減反增，不但延續(xù)了每年200億元的固定增量，還通過結轉結余資金一次性增加300億元，資金規(guī)模較2019年增長40%。這一方面反映出中央對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決心，另一方面對財政資金的投入產出的要求也比以往更高。因為在財政困境中，被優(yōu)先保障的財政扶貧資金投入須獲得高產出，任何資金低效使用的現(xiàn)象都沒有理由存在。從這個角度看，加強資金監(jiān)管具有較高的必要性和緊迫性。

為鞏固脫貧攻堅成果、實現(xiàn)從脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興新階段的平穩(wěn)過渡，中央設立脫貧攻堅五年過渡期，保持原有政策及資金力度不減，并將中央財政專項扶貧資金更名為“中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金”（以下簡稱“銜接資金”）在財政部、國家鄉(xiāng)村振興局等部門2021年出臺的《中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》中，將“中央財政銜接推進鄉(xiāng)村執(zhí)行補助資金”，簡稱為“銜接資金”，本文沿用該提法。。2021年，中央財政預算安排銜接資金1561億元，較2020年中央財政專項扶貧資金規(guī)模再增加100億元，用于支持鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。由此可見，銜接資金與財政扶貧資金一脈相承，在過渡期之后，此類財政資金還將在鄉(xiāng)村振興階段持續(xù)發(fā)揮作用?；诖?，本文將在同一框架下、依同一渠道將分別投入到脫貧攻堅階段、過渡期、鄉(xiāng)村振興階段的財政資金作為研究對象，并統(tǒng)稱為“財政資金”。我們將基于脫貧攻堅的經驗構建科學高效的財政資金監(jiān)管體系，讓其在過渡期和鄉(xiāng)村振興階段發(fā)揮關鍵作用。尤其是脫貧攻堅業(yè)已收官，社會對依原渠道繼續(xù)擴大規(guī)模投入使用的財政資金關注度更高，加強監(jiān)管的意義更為重大，需要直面尚未解決的問題，構建高效能的監(jiān)管體系，將財政資金籌集、分配、投入、使用、見效等各個環(huán)節(jié)，都納入監(jiān)管體系框架下。

二、在過渡期構建財政資金監(jiān)管體系的必要性分析

《中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）除了對“銜接資金”的用途和相關要求作出規(guī)定外，專門設置“對銜接資金使用管理情況開展監(jiān)管”的條款，充分體現(xiàn)了財政資金監(jiān)管體系構建的現(xiàn)實需求。事實上，財政資金監(jiān)管體系的構建既需要以效率為目標，也需要以問題為導向。為此，我們分別從效率和問題兩個方向出發(fā)，通過發(fā)現(xiàn)資金使用效率與最優(yōu)水平之間的差距以及有關資金安全性、規(guī)范性的問題，論證在過渡期構建財政資金監(jiān)管體系的必要性。

（一）效率：尚有提升的空間

在過渡期，要發(fā)揮財政資金在鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉(xiāng)村振興中的重要作用，不僅要保持資金投入規(guī)模，還要不斷提高資金的投入使用效率，而資金效率的提高與否需以前一階段作為參照系。那么在持續(xù)推進脫貧減貧階段，中國財政資金的投入使用效率如何？需要借助統(tǒng)計數(shù)據(jù)和實證分析方法進行測算，找到資金投入使用與貧困人口減少、貧困發(fā)生率降低、貧困者收入增加等脫貧攻堅成果之間的關系。因為脫貧攻堅是包括財政資金投入使用在內的多項舉措的集合體，脫貧攻堅取得的成效也是多項舉措共同作用的結果，要確定資金投入使用的成效，需要采用科學方法將其從脫貧攻堅總體成效中剝離。

我們通過建立財政資金投入使用總的投入產出關系模型和具體用途的投入產出關系模型，利用計量軟件對國家扶貧重點縣扶貧總體成效與資金數(shù)據(jù)以及貧困地區(qū)衛(wèi)生室、村通公路、村通農網(wǎng)和電力設施建設三項用途的資金數(shù)據(jù)進行實證分析，得出財政扶貧資金投入使用的總體成效和具體成效（見表1）。

實證分析得出如下三方面結論：第一，在中國脫貧攻堅戰(zhàn)中財政資金投入使用總體成效顯著。在其他條件不變的情況下，財政資金總投入每增加1億元，扶貧重點縣農村居民人均純收入增加6.94元、貧困發(fā)生率下降0.05個百分點、貧困人口數(shù)量相應減少10.15萬人。同時，從總體來看，資金投入使用產生了規(guī)模效應，在上述三個方面分別節(jié)約資金18.6億元、55.1億元、44億元。

表1財政資金投入使用總體成效和具體成效測算目前關于扶貧資金的統(tǒng)計缺乏穩(wěn)定性，綜合考慮統(tǒng)計數(shù)據(jù)的可得性、統(tǒng)計口徑的一致性，對總體成效的測算選用2002—2010年國家扶貧重點縣扶貧資金數(shù)據(jù);對具體成效的測算，根據(jù)重要性原則，選用2014—2016年用于貧困地區(qū)衛(wèi)生室、村通公路及農網(wǎng)完善、無電地區(qū)電力設施建設的扶貧資金數(shù)據(jù)。主要原因是國家統(tǒng)計局農村貧困監(jiān)測調查根據(jù)各縣扶貧資金的來源與投向上報數(shù)據(jù)進行的匯總統(tǒng)計，到2016年終止。盡管受統(tǒng)計數(shù)據(jù)的限制，難以獲得最優(yōu)的測算結果，但并不影響定量分析的結論。

第二，不同用途的財政資金的具體成效表現(xiàn)出結構分化特征。其中：衛(wèi)生院、衛(wèi)生室建設投資、村通公路投資、農網(wǎng)完善及無電地區(qū)電力設施建設投資每增加1億元，所在自然村有衛(wèi)生站的農戶比重、所在自然村通公路的農戶比重、所在自然村能接收有線電視信號的農戶比重分別提升0.61個百分點、0.006個百分點、0.18個百分點。但是，前兩項用途的財政資金投入使用產生了規(guī)模效應，分別節(jié)約資金0.03億元和11.2億元，而根據(jù)測算結果，農網(wǎng)完善及無電地區(qū)電力設施建設投資需要增加38.33億元財政資金投入，但實際增加39.2億元，多支出0.87億元，說明該項用途的財政資金效率略低，存在一定程度的資金浪費。

第三，分省份看，大部分省份財政資金投入使用的規(guī)模效率較高，但技術效率和綜合效率尚有較大的提升空間，且省間效率差距較大。我們還以2019年“中央財政專項扶貧資金”在21省的分配值作為投入指標，以各省的減貧人數(shù)、貧困發(fā)生率以及農村人均可支配收入的變化值作為產出指標，并以各省人均GDP及人均財政支出作為環(huán)境變量，建立三階段DEA模型，測算此項財政資金投入使用效率。測算結果顯示，2019年此項財政資金在21個省份的平均技術效率為0.780，規(guī)模效率為0.909，綜合效率為0.697（見表2）。規(guī)模效率值相對較高，說明資金較為充足，能夠滿足脫貧攻堅需求。但是技術效率和綜合效率相對較低，原因之一是省份之間存在著較大的差距。如表2所示，有3個省份三項效率值均為1，處于效率前沿面，而技術效率、規(guī)模效率、綜合效率最低值分別為0.35、0.31、0.31，與前沿面的差距懸殊，且有9個省份存在規(guī)模報酬遞減的情況。這說明，部分省份距離現(xiàn)有資金水平下的最佳投入使用狀態(tài)尚有一定差距，此項財政資金的減貧成效尚有較大的提升空間。

綜上所述，在持續(xù)推進減貧脫貧階段，中國財政資金投入使用效率總體較高，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)貢獻了重要力量。但是部分用途和部分地區(qū)的資金使用效率仍存在改進空間。因此，進入全面推進鄉(xiāng)村振興新階段，為有效鞏固脫貧攻堅成果，有必要強化財政資金監(jiān)管，全面提升資金效率。

（二）問題：尚亟待解決

在脫貧攻堅階段，除了部分財政資金投入使用低效外，在實際運行中，還存在著因信息不對稱、道德風險引發(fā)的挪用、騙取或套取、少撥或滯撥、侵占財政扶貧資金及違規(guī)收費等違紀違規(guī)行為。要讓過渡期的財政資金投入使用成效更大，就要根本解決這些問題，問題的出路在于強化監(jiān)管，搭建財政資金監(jiān)管體系框架。

在脫貧攻堅階段，財政扶貧資金投入使用存在如下四方面問題。第一，資金統(tǒng)籌整合未徹底且有資金閑置。盡管通過涉農資金統(tǒng)籌使用改革實現(xiàn)了涉農資金“化零為整”，但受資金分散管理的路徑依賴影響，統(tǒng)籌整合并不徹底，還導致大量資金閑置，每年審計均有相關報告，且比重不低。資金閑置相當于資金規(guī)模被縮減，統(tǒng)籌整合不到位相當于資金形成的合力還有保留，二者均影響資金投入使用成效。而要獲得最大的資金成效，首要條件是資金全部且集中用于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興。

第二，資金投入使用的精準度有待提高。在習近平總書記提出的精準脫貧思想指導下，中國對扶貧的財政資金投入使用精準度大幅提升，但受基層治理現(xiàn)代化程度所限，仍有繼續(xù)提高的空間。其中具有延續(xù)性、需在鄉(xiāng)村振興階段解決的問題有兩個方面：一是部分資金用于“錦上添花”而非“雪中送炭”，沒有用于脫貧和鄉(xiāng)村振興最需要之處。同時，資金投向存在偏差，需要幫扶者沒有享受到幫扶，不符合幫扶標準者卻享受幫扶的問題在一定范圍內存在。二是惠民惠農財政補貼資金“一卡通”管理制度和小額信貸制度尚不健全，前者存在多頭管理、“一卡多戶”發(fā)放資金等情況，后者存在風險規(guī)避與資金需求的矛盾處理難題，均影響財政資金功能的有效發(fā)揮。

第三，政策執(zhí)行的偏差導致資金浪費。財政資金投入使用是扶貧和鄉(xiāng)村振興政策落實的保障，反過來，政策的落實程度也影響財政資金投入使用效益。在脫貧攻堅階段，相關政策在實施過程中還存在四個問題，造成了資金的浪費，需在過渡期和鄉(xiāng)村振興階段加以改善。一是超標準、超范圍發(fā)放政策性補助。二是由財政資金支持的就業(yè)、保障性住房、醫(yī)療及教育等政策落實不到位。三是重前期投入而輕后期績效。四是作為政策載體的相關項目存在拖延、廢棄及虛報完工進度、缺乏有效質量監(jiān)控等問題。

第四，資金監(jiān)管因未體系化仍存在漏洞。目前，中國相關法律法規(guī)日益健全，在脫貧攻堅階段，扶貧領域的財政資金審計逐漸常態(tài)化、制度化，在過渡期和鄉(xiāng)村振興階段可以被沿用和進一步完善。同時，財政部門、人大、紀檢以及專項督查巡查機構也履行著部分財政資金監(jiān)管職能，但因這類財政資金數(shù)額較大，資金分散程度較高，相關數(shù)據(jù)信息的及時獲取與共享難度較大，尤其是資金監(jiān)管尚未形成體系，監(jiān)管效能尚未實現(xiàn)最大化，存在一定的改進空間。主要表現(xiàn)為三個方面：一是事前監(jiān)管略顯不足，主要體現(xiàn)在對立項的監(jiān)管，因評估手段和信息不全面等原因，項目未能被最優(yōu)確定。二是事中監(jiān)管不夠及時，過程管理仍然不夠規(guī)范。三是事后監(jiān)管方式單一、監(jiān)管力度不夠，未能達到監(jiān)管效能最大化。

由此可見，在全面推進鄉(xiāng)村振興的新階段，構建科學的財政資金監(jiān)管體系對于脫貧攻堅成果得到有效鞏固、增強脫貧效果可持續(xù)性是非常必要的，而構建相應的體系框架則是更為必要的基礎性工作。

三、以中國特色反貧困理論構建財政資金監(jiān)管體系理論框架

財政資金監(jiān)管體系的構建既需要堅實的理論指導，也需要在實踐中錘煉?；诖?，有必要根據(jù)脫貧攻堅階段財政資金監(jiān)管經驗，嘗試構建過渡期銜接資金監(jiān)管體系的“雙框架”結構，一是由理論支撐的外延型理論框架，二是以實踐承載的內涵型實際運行框架，從而實現(xiàn)提高效率和解決問題的雙重目標，并能夠被運用到過渡期之后的全面推進鄉(xiāng)村振興階段。

黨的十八大以來，習近平總書記圍繞精準扶貧、精準脫貧所作的系列重要論述，是對中國改革開放四十年來反貧困實踐的深刻凝練，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)最重要的理論武器，更構成了中國特色反貧困理論的基本內核[2]。中國特色反貧困理論既適用于絕對貧困治理，也適用于相對貧困治理;既適用于脫貧攻堅階段，也適用于過渡期和鄉(xiāng)村振興階段。其中關于扶貧資金投入使用的內容，為中央和地方合理、有效使用扶貧資金和科學、嚴格監(jiān)管扶貧資金提供了強有力的理論依據(jù)，對于過渡期和鄉(xiāng)村振興階段的財政資金投入使用同樣具有重要的指導意義[3]。將相關論述進行具體化、系統(tǒng)化地梳理歸納，可為財政資金監(jiān)管體系搭建理論框架。

（一）中國特色反貧困理論對資金投入使用的重要論述

中國特色反貧困理論對資金投入使用的重要論述，主要圍繞著資金投入總量、資金使用結構、資金使用效率三個方面展開。在總量方面，聚焦反貧困的關鍵需求——資金需求，一是強調增加財政投入規(guī)模，二是提出拓展資金渠道。在結構方面，強調資金精準投入，一是扶弱，補齊“木桶的短邊”;二是根據(jù)形勢變化動態(tài)調整資金投入和使用方向。在效率方面，一是重視內在的體制機制完善，二是強調外在的資金監(jiān)管發(fā)揮作用。

1.關于財政資金投入規(guī)模的論述

中國特色反貧困理論關于扶貧資金投入使用的重要論述突出強調扶貧資金投入規(guī)模對脫貧攻堅全局的至關重要性，提出“扶貧開發(fā)投入力度，要同打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的要求相匹配”[4]40-43，強調“增加投入是保障”[5]。將其應用范圍擴大到鄉(xiāng)村振興的相對貧困治理，可解讀為：財政資金投入力度要同鄉(xiāng)村振興的要求相匹配，以增加投入來保障政策的落實和項目的落地。充足的資金投入是農村發(fā)展經濟、提供優(yōu)質基礎設施及公共服務、提高人民生活水平的物質保障。脫貧攻堅勝利的實踐證明，中國大規(guī)模貧困人口脫貧是與大規(guī)模的扶貧資金投入成正比的，中國特色反貧困理論著重強調財政資金投入規(guī)模，源自堅實的實踐基礎。

2.關于財政資金渠道拓展的論述

國家財政資金有限，不足以滿足脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興對資金的需求。針對這一問題，中國特色反貧困理論中有拓展資金渠道的思路：“增加金融資本對脫貧攻堅的投放，吸引社會資金參與扶貧開發(fā)”[5]“積極開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發(fā)資金” [6]100“用好扶貧的土地和金融政策”[7]3。這要充分發(fā)揮財政的間接支持作用，吸引、鼓勵金融資本和社會資本投入。在以鄉(xiāng)村振興為載體的相對貧困治理階段，對財政直接支持的需求越來越少，對財政間接支持的需求越來越多。而為了拓寬資金渠道、挖掘金融資本和社會資金的扶貧潛力，須借助財政之力加快農村金融改革，完善金融資本、社會資本向相對貧困地區(qū)傾斜的激勵機制，進而有效激發(fā)市場活力，增強相對貧困地區(qū)經濟發(fā)展的內生動力。

3.關于財政資金對政策落實的論述

在資金規(guī)模確定之后，就需要對資金進行分配使用，而后者決定于相關政策。政策具有扶弱的傾向性，實踐證明，深度貧困的地區(qū)能夠如期脫貧主要是政策集中發(fā)力。在這樣的背景下，中國特色反貧困理論洞悉“深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的堅中之堅”，要求“新增脫貧攻堅資金主要用于深度貧困地區(qū)”，并具體分析了深度貧困的特征和成因，從八個方面明確深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的路徑，全力破除“木桶效應”[8]。在這一論述的指導下，各級政府認識到深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅最難啃的硬骨頭，是取得脫貧攻堅戰(zhàn)全面勝利的關鍵，所以要求新增脫貧攻堅資金主要用于這些地區(qū)，要求新增扶貧項目向這些地區(qū)傾斜，加大對這些地區(qū)的轉移支付規(guī)模等等。從當前來看，這些已脫貧地區(qū)的自然條件仍然較差，經濟基礎仍然較弱，應該作為過渡期和鄉(xiāng)村振興重點幫扶之處，確保財政資金按需投入。正因如此，《管理辦法》才做出“對國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣及新疆、西藏予以傾斜支持”的要求。

4.關于提高資金使用精準度的論述

中國特色反貧困理論強調的“七個堅持”中，就有習近平總書記提出的“精準扶貧”方略，精準扶貧內涵的“六個精準”要求，“資金使用精準”位列其中。這一要求矯正了多年來中國在扶貧資金投入使用中存在的粗放式“大水漫灌”的傾向，讓有限的財政資金投入到真正需要的地方，強調聚焦和力度，而不是“撒胡椒面”式的廣覆蓋、輕支持。在經過從地區(qū)到縣、再到村逐漸縮小“瞄準”對象的過程后，資金投入已精準到人。在脫貧攻堅階段要求“聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，確保不漏一村不落一人”[9]。在過渡期，需聚焦脫貧人口，重在防止返貧。在鄉(xiāng)村振興階段，則需聚焦低收入人口，因為他們既是鄉(xiāng)村振興的短板，也是中國經濟發(fā)展的短板，還是實現(xiàn)共同富裕目標的短板，應是財政資金集中發(fā)力之處。此外，中國特色反貧困理論還涉及加大對特定地區(qū)的基礎設施建設及基本公共服務提供力度，加快勞動密集型產業(yè)在地區(qū)間轉移，發(fā)揮財政資金的“造血”功能等內容，均適用于過渡期和鄉(xiāng)村振興階段?？梢姡珳史鲐毞铰再x予中國特色反貧困理論更大的包容性，財政資金的投入使用方向和力度隨著反貧困進程動態(tài)調整更加精準而發(fā)揮功效，向最終的共同富裕目標一步步邁進。

5.關于完善相關體制機制的論述

有限的財政資金要取得最大化的產出還需要體制機制的保障，解決資金投入使用過程中存在的老問題，防止未來出現(xiàn)新問題。在脫貧攻堅階段，扶貧資金投入使用存在問題的原因是多方面的，而資金分散是重中之重，需要強有力的體制機制促進扶貧資金的統(tǒng)籌整合，讓有限的資金實現(xiàn)規(guī)模經濟、提高資金效率。習近平總書記曾指出“資金使用效率低下，問題表現(xiàn)在下邊，根子在上邊”[4]40-43，并要求“加大財政涉農資金整合力度，加強扶貧資金監(jiān)管，提高資金使用效率和效益”[4]40-43，即從統(tǒng)籌整合資金和提高資金使用效率兩個方面，給出了體制機制建設的方向，成為中國特色反貧困理論的重要內容之一。在中國的實踐中，包括扶貧資金在內的涉農資金統(tǒng)籌整合改革取得了巨大成效，如完善涉農資金管理體系，并賦予基層更多資金整合使用的自主權，公益性建設項目取消對縣級配套資金的要求等等，均是對中國特色反貧困理論的充分貫徹。在該理論的指導下，《管理辦法》對中西部地區(qū)繼續(xù)按規(guī)定開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金試點工作的脫貧縣作出了安排。

6.關于加強財政資金監(jiān)管的論述

在中國特色反貧困理論中，關于加強資金監(jiān)管方面的內容具有較強的現(xiàn)實性，更具有較強的前瞻性。針對數(shù)字脫貧、虛假脫貧現(xiàn)象，該理論明確要求：“脫貧計劃不能脫離實際隨意提前，扶貧標準不能隨意降低”，“要實施最嚴格的考核評估”，“加強督查問責”，同時，要求“嚴把退出關”，對摘帽設置過渡期，在過渡期內，原有政策延續(xù)[8]。那么，為了防止脫貧再返貧，保障政策落實的扶貧資金不能減少，銜接資金才得以發(fā)揮應有的作用。這些前瞻性的安排反映出加強財政資金監(jiān)管的重要性和緊迫性，為健全資金監(jiān)管體系提供了強有力的理論依據(jù)。

（二）構建財政資金監(jiān)管體系的理論框架

黨的十八屆三中全會確定了國家治理的基礎和重要支柱的財政新定位，我們將這一思路沿用到過渡期和鄉(xiāng)村振興階段財政資金監(jiān)管體系理論框架的構建中來，拓展運用“蓋房子”打基礎、立支柱、上橫梁并分別加固的思路，分別在基礎層、支柱層、橫梁層及其加固層中，為中國特色反貧困理論所涉及的關于財政資金投入使用的內容找到最適合的位置，按如下思路搭建整體理論框架[10]。

第一，以關于資金投入規(guī)模的論述搭建基礎層，以關于資金渠道拓展的論述加固基礎層;第二，以關于資金落實扶持政策的論述搭建支柱層，以關于完善相關體制機制的論述加固支柱層;第三，以關于提高資金使用精準度的論述搭建橫梁層，以關于資金監(jiān)管的論述加固橫梁層。其邏輯關系是：財政資金投入規(guī)模是脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利的基礎，更是過渡期鞏固拓展脫貧攻堅成果、減少相對貧困現(xiàn)象、推進鄉(xiāng)村振興的重要保障。財政資金畢竟有限，需要通過拓展資金渠道來擴大資金總量;資金使用由相關政策決定，但能否用最小化的資金成本支持政策落實到位，還需要相關體制機制加以保障;資金高效投入使用的核心是精準，用精準作為標桿約束每一個環(huán)節(jié)，但畢竟內生的約束力不足，還需要外部監(jiān)管增加約束力。

從整體框架看，財政資金監(jiān)管的作用是加固房梁、支撐屋頂?shù)?，這部分理論框架的構建必然與整體一脈相承，可以沿用整體框架的搭建思路，考慮從以下五個方面進行構建。

1.根據(jù)階段性目標任務和財政資金目標成效設立資金規(guī)模監(jiān)管依據(jù)

在脫貧攻堅階段，習近平的扶貧論述多次強調要確保財政投入同脫貧攻堅目標任務相適應。在以鄉(xiāng)村振興為載體的相對貧困治理新階段，中國特色反貧困理論需強調財政投入同鄉(xiāng)村振興目標任務相適應。完善財政資金監(jiān)管體系，必須將新的目標任務實現(xiàn)程度作為重要的考核指標，并以此作為衡量中央及地方政府財政資金投入規(guī)模和力度的監(jiān)管依據(jù)。這就需要對過渡期及鄉(xiāng)村振興總目標實現(xiàn)程度進行評估，找到資金投入使用的差距和薄弱環(huán)節(jié)。同時，還可通過測算資金的實際成效，將其與既定的目標成效進行對比，以對比結果作為后續(xù)資金總量安排是否合理的監(jiān)管依據(jù)。

2.根據(jù)精準方略設立財政資金配置監(jiān)管依據(jù)

“既不急躁蠻干，也不消極拖延，既不降低標準，也不吊高胃口，確保焦點不散、靶心不變”[9]是精準扶貧方略的內在要求，其在過渡期和鄉(xiāng)村振興階段也仍然適用。對于財政資金監(jiān)管體系建設，需以資金投入精準度為依據(jù)，對資金使用結構實施監(jiān)管。一方面將“六個精準”的深刻內涵拓展到鄉(xiāng)村振興時期，作為衡量財政資金投入精準不精準的監(jiān)管依據(jù)。另一方面以相關支持政策落實到位程度作為衡量財政資金是否覆蓋所有目標群體的監(jiān)管依據(jù)。同時，還要以政策性補助發(fā)放的標準和范圍作為衡量財政資金是否使用過度的監(jiān)管依據(jù)。

3.以財政資金的可持續(xù)性為標準設立資金使用監(jiān)管依據(jù)

增強資金及其投入使用效果的可持續(xù)性是資金監(jiān)管的另一視角。在脫貧攻堅階段，習近平扶貧論述中“增強貧困地區(qū)自我發(fā)展的‘造血’能力”[11]“支持貧困戶發(fā)展生產和就業(yè)創(chuàng)業(yè)” [12]等內容就體現(xiàn)了財政資金的可持續(xù)性監(jiān)管視角。大規(guī)模的財政資金投入使用不僅要保障短期的“脫貧”，更要立足長遠的“致富”，支持鞏固拓展脫貧攻堅成果、解決相對貧困問題長效機制的建立;不僅要采取單一的“輸血”幫扶方式在短期內防止返貧，更要放眼長遠實現(xiàn)共同富裕目標。據(jù)此，需要以財政資金的可持續(xù)性為基礎設立監(jiān)管依據(jù)，衡量資金投入及項目選擇是否有利于增強脫貧地區(qū)經濟發(fā)展的內生動力，是否能夠提升脫貧群眾自我發(fā)展的“造血”能力。

4.根據(jù)財政資金統(tǒng)籌整合要求設立制度保障監(jiān)管依據(jù)

涉農資金統(tǒng)籌整合是此類財政資金制度建設的一項重要內容，在過渡期，一方面，將資金統(tǒng)籌整合作為重要監(jiān)管依據(jù)，判別資金整合及統(tǒng)籌使用情況是否符合制度要求，及時發(fā)現(xiàn)資金被分割、散亂、閑置等問題并予以糾正，促進分散管理的資金形成合力。另一方面，將給基層政府適當下放財政資金整合使用的自主權作為監(jiān)管依據(jù)，一是判別是否按規(guī)定下放了這項自主權，二是對自主權的行使予以跟蹤與監(jiān)管，避免產生基于權利的違法違規(guī)行為。

5.根據(jù)陽光化監(jiān)管理念設立財政資金合法合規(guī)監(jiān)管依據(jù)

將脫貧攻堅階段習近平扶貧論述中的陽光扶貧、廉潔扶貧的理念應用到過渡期和鄉(xiāng)村振興新階段，以財政資金和項目的公告公示制度是否健全、資金和項目是否得到多元化的有效監(jiān)督、相關管理制度是否嚴格規(guī)范等為監(jiān)管依據(jù)，一是衡量財政資金是否被納入陽光化管理，二是衡量群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督有效性的高低。

圖1財政資金監(jiān)管體系的理論框架

由此可見，為財政資金監(jiān)管體系構建理論框架就像蓋房子一樣（見圖1），只有房屋框架結實牢固，房屋才能堅不可摧。然而房屋的框架不可能平地而起，需要堅實的“地基”提供支撐。為該理論框架“打地基”的過程，就是梳理中國特色反貧困理論關于財政資金投入使用及其監(jiān)管的脈絡使之清晰化的過程。

四、構建財政資金監(jiān)管體系的實際運行框架

在構建起理論框架后，還需立足于資金投入使用實際情況及監(jiān)管現(xiàn)狀，以加強制度建設、完善頂層設計為重點，將現(xiàn)代信息技術及大數(shù)據(jù)平臺用于監(jiān)管過程中，構建財政資金監(jiān)管體系的實際運行框架。實際運行框架包括兩個層次：功能層和保障層，前者強調體系內在功能，后者強調配套措施的保障。二者的邏輯關系是：只有財政資金監(jiān)管體系得到全面保障，才能全面激發(fā)其內在功能，實現(xiàn)監(jiān)管效能最大化的目標（見圖2）。

（一）實際運行框架的功能層

從功能上看，財政資金監(jiān)管體系應該能夠實現(xiàn)全方位、多層次、全流程的資金監(jiān)管，形成內部監(jiān)督與外部監(jiān)督的監(jiān)管合力。[13]一是能夠覆蓋財政資金投入使用事前、事中、事后的全流程監(jiān)管，二是能夠充分發(fā)揮和優(yōu)化財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、專項督查巡查等各類監(jiān)督主體的監(jiān)管職能，三是能夠為群眾參與財政資金監(jiān)督提供越來越暢通的渠道。

1.監(jiān)管體系全方位化保障資金監(jiān)管“無死角”

資金投入使用信息收集不全面、反饋不及時所造成的信息不對稱會對資金監(jiān)管效能產生較大影響。因為財政資金層層撥付，脫貧地區(qū)基礎設施尚不健全，增加了信息搜集的難度和時間長度。所以，要重視財政資金監(jiān)管中信息技術、大數(shù)據(jù)技術的應用，建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的現(xiàn)代財政資金監(jiān)管平臺，加快互聯(lián)網(wǎng)在相對落后地區(qū)的普及程度，建立資金應用數(shù)據(jù)的實時上傳機制，提高資金投入使用信息獲取的時效性。也就是說，將現(xiàn)代信息技術及大數(shù)據(jù)平臺作為財政資金監(jiān)管體系建設的一部分，有利于實現(xiàn)監(jiān)管“無死角”，有效提高財政資金監(jiān)管效能。除此之外，目前各級政府、部門之間還存在一定程度的信息壁壘，增加了數(shù)據(jù)共享的難度，因此，還需打破部門及地區(qū)之間的信息壁壘，在中央及各省市建立財政資金投入使用數(shù)據(jù)平臺，為實施實時的動態(tài)化的資金監(jiān)管創(chuàng)造有利條件。

2.監(jiān)管體系多層次化保障資金陽光化管理的實現(xiàn)

在各級政府建立由各相關部門參與的多層次綜合監(jiān)管機制，可以為提升財政資金監(jiān)管效能提供制度保障。第一，財政資金部門內部監(jiān)管機制。由財政部門、鄉(xiāng)村振興部門建立健全資金的分配使用、項目管理及績效考核管理機制，發(fā)揮自我管理、自我監(jiān)督的內部監(jiān)管功能。第二，財政資金審計監(jiān)督機制。由審計部門對資金的投入使用進行嚴格審計，并向全社會發(fā)布審計結果公告。作為資金監(jiān)管體系的一部分，審計監(jiān)督可以提供強約束力的外部監(jiān)督。第三，財政資金紀檢監(jiān)察機制。由紀檢監(jiān)察機關集中整治、查辦涉及財政資金的腐敗及違法違紀案件，對過渡期和鄉(xiāng)村振興階段開展專項監(jiān)督，是審計監(jiān)督的有力補充。第四，財政資金權力監(jiān)督和民主監(jiān)督機制。由各級人大、政協(xié)及民主黨派深入聽取脫貧地區(qū)群眾及基層工作人員的意見，從頂層設計的高度，對資金投入使用提出優(yōu)化和整改建議。第五，財政資金的專項巡視機制。由中央及省級政府組織專項巡視，對資金的貪污侵占、截留挪用、優(yōu)親厚友等突出問題予以嚴肅處理與整改，具有更強的靈活性、針對性和震懾性。第六，財政資金的社會監(jiān)督機制。社會監(jiān)督在財政資金監(jiān)管體系中扮演著越來越重要的角色，但社會監(jiān)督有效發(fā)揮作用需要以資金和項目公示制度、信息技術和平臺建設為前提，以此保障群眾、社會團體的監(jiān)督渠道多元化、相關信息完備化，從而提高社會監(jiān)督機制的有效性。

3.監(jiān)管體系全流程化保障整體監(jiān)管效能升級

全流程監(jiān)管體系的建立健全，表明資金投入使用的全過程均被納入監(jiān)管范圍，有利于財政資金投入使用的各流程均獲得較高效能，且監(jiān)管更加精準。第一，事前的識別及項目論證等流程監(jiān)管，能夠確保資金投入使用的精準性和可行性，即財政資金投入使用方向正確。第二，事中的及時跟蹤及動態(tài)監(jiān)管，能夠及時發(fā)現(xiàn)財政資金使用及項目、政策落實中出現(xiàn)的偏差及問題，為及時糾偏和止損提供有效保證，減少財政資金的浪費[14]。第三，事后的績效評價是衡量資金投入使用效益的主要依據(jù)，并且能夠為下階段的資金分配及項目安排提供重要參考。

（二）實際運行框架的保障層

根據(jù)保障運行的實際需要，需重點從體制機制、法律法規(guī)、績效評價等配套措施方面嘗試構建財政資金監(jiān)管體系運行框架的另一部分?；诖耍@部分主要由運行高效的資金監(jiān)管體制機制、保障有力的資金監(jiān)管法律法規(guī)體系、動態(tài)調整的資金投入使用績效評價體系三個部分構成。

1.運行高效的資金監(jiān)管體制機制

第一，在財政資金投入使用各部門間建立權責清晰、高效合作的資金監(jiān)督制衡機制。各部門之間職責的交叉與重合是財政資金監(jiān)管難的關鍵，需明確各部門資金投入使用的權責邊界，促進部門間的相互配合及銜接。第二，明確上級部門對下級部門財政資金的分配、投入方向、使用進度等具有監(jiān)管職責，并保持實時監(jiān)控。第三，理順資金的投入管理體系，加強資金的統(tǒng)籌與整合，確保各類監(jiān)督主體能夠充分發(fā)揮各自的監(jiān)管優(yōu)勢。第四，嚴格落實資金的財務核算制度，對相關扶持項目的成本收益實行實時審查，提高資金投入使用的監(jiān)管效能。

2.保障有力的資金監(jiān)管法律法規(guī)體系

健全的法規(guī)體系是對財政資金投入使用中出現(xiàn)的違法違規(guī)、效率低下等不良問題予以定性和懲處的依據(jù)，能夠為資金監(jiān)管提供法律保障。當前，中國以預算法為基礎，已出臺《中央財政銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》，以及之前在脫貧攻堅階段出臺的《財政部門財政扶貧資金違規(guī)管理責任追究辦法》《財政專項扶貧資金績效評價辦法》以及地方層面的財政資金管理辦法等。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)及政策文件大多是關于資金整體投入與使用的規(guī)定，體現(xiàn)出了較強的政策導向性，而在具體的法定事項規(guī)定方面略顯不足，需加以完善。一是對各級政府部門的出資權責加以明確規(guī)定;二是保證監(jiān)管范圍全覆蓋，在擴展資金渠道的同時，出臺覆蓋專項資金、對口支援資金、專項小額貸款等各類資金的專門性監(jiān)管文件;三是將資金的精準使用及高效運行的要求明確體現(xiàn)在相關法律法規(guī)文件中，除了對資金的違規(guī)使用、貪污挪動等行為進行規(guī)范，嚴重的資金投入偏差、低效經營以及不作為等也要受到一定程度的懲處。

3.動態(tài)調整的資金績效評價體系

財政資金績效評價能夠為資金監(jiān)管體系的整體運行提供科學依據(jù)。建立健全財政資金績效評價體系，設置科學、合理、完善的評價指標，并結合先前扶貧資金投入使用中出現(xiàn)的問題，對評價指標進行動態(tài)調整。2019年11月，財政部聯(lián)合國務院扶貧辦印發(fā)了《關于調整〈財政專項扶貧資金績效評價指標評分表〉的通知》，對2017年出臺的財政專項扶貧資金評價指標進行了調整，并從指標分數(shù)、抽查項目量的要求等方面對扶貧資金績效評價內容進行了完善，同時進一步優(yōu)化了績效評價的方法和依據(jù)。隨著中國脫貧攻堅各項目標任務的完成，財政資金投入使用將轉向服務于相對貧困治理，需根據(jù)新形勢新變化，對此類財政資金績效評價內容、評價指標和評價方法進行新一輪動態(tài)調整。

綜上所述，進入過渡期，構建完善的財政資金監(jiān)管體系框架，具有必要性和緊迫性。從長遠來看，在絕對貧困從中國大地上消除之后，相對貧困問題將長期存在，加之鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的切實需要，財政專項資金將在較長時間內存續(xù)下去，那么財政資金監(jiān)管體系建設就將更有意義。

正是基于這一考慮，我們才需要為財政資金監(jiān)管體系構建堅實的“雙框架”結構，為資金監(jiān)管實踐與理論的對接架起橋梁（見圖3）。財政資金監(jiān)管體系的理論框架是源自對中國脫貧攻堅偉大實踐的總結與凝練，而財政資金監(jiān)管體系的實際運行框架是源于對實踐過程中存在問題的探索與反思。進入新發(fā)展階段，我們要將理論與實踐緊密結合，一方面，以財政資金監(jiān)管體系的理論框架指導資金監(jiān)管的實踐，另一方面，以財政資金監(jiān)管體系的實際運行框架規(guī)范監(jiān)管行為，并在運行過程中為進一步完善理論體系提供實踐經驗。從這個意義上看，“雙框架”相輔相成，相互促進，形成不斷提升財政資金監(jiān)管效能的合力，為過渡期和全面推進鄉(xiāng)村振興作出更大的貢獻。

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On the Construction of “Double Framework” Supervision System of Fiscal Funds

——Based on the Perspective of Effective Connection between Poverty Alleviation and Rural Revitalization

YU Shu-yiHUANGXiao

Abstract：The successful conclusion of the battle against poverty is the key to get decisive achievements in building a moderately prosperous society in all respects， and fiscal funds have played a fundamental material role in the great course of poverty alleviation. In order to consolidate and expand our achievements in poverty alleviation， and link it with rural revitalization effectively， China will maintain the original level of funding during the five-year transition period， and renamed the former special poverty alleviation funds of the central government into the subsidy funds for promoting rural revitalization linked to the central government for promoting rural implementation， which is used to support the consolidation of the achievements of poverty alleviation and the effective link of rural revitalization. Therefore， it is necessary to construct a “Double Framework” supervision system for this part of fiscal funds from the perspective of capital supervision， which is oriented by problems and efficiency. On the one hand， the theoretical framework of the fund supervision system is constructed based on the anti-poverty theory with Chinese characteristics; on the other hand， the practical operational framework of the fund supervision system is constructed according to the safe and standardized use of fiscal funds. The two complement each other and jointly constitute the “Double Framework” supervision system of financial funds， which promotes the supervision efficiency of financial funds.

Key words：Supervision of Fiscal FundsAnti-poverty Theory with Chinese CharacteristicsPoverty AlleviationRural Revitalization

3043500338273