●信俊汝 程 晨 朱 文

浙江省于2003年起推動(dòng)的“千村示范、萬村整治”工程有效改善了農(nóng)村環(huán)境、提升了農(nóng)民生活質(zhì)量，榮獲“2018地球衛(wèi)士·行動(dòng)與激勵(lì)獎(jiǎng)”。獲得國際認(rèn)可，為我國農(nóng)民建設(shè)美麗家園提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，起到了良好的示范作用。2013年，中央一號(hào)文件指出，要努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)部隨后啟動(dòng)“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)。全國各地吹響美麗鄉(xiāng)村的號(hào)角，出臺(tái)相關(guān)行動(dòng)方案和地方建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，“試點(diǎn)先行、示范帶動(dòng)、全面推進(jìn)”也成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)的主要路徑。

各級(jí)政府及其相關(guān)部門積極推進(jìn)、設(shè)立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的建設(shè)政策，各級(jí)財(cái)政還在不斷加大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)支持。但我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)尚存在頂層設(shè)計(jì)缺失或質(zhì)量不足，資金分配、監(jiān)管和項(xiàng)目管理機(jī)制不健全，資金投入績效不顯著等諸多問題。而由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中資金來源渠道多、覆蓋面廣、各地差異大、實(shí)施內(nèi)容復(fù)雜等特點(diǎn)，在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的要求下，探索如何科學(xué)地開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)政策的績效評(píng)價(jià)對(duì)提升財(cái)政資金管理和使用的效率和效益具有重要意義。本文以L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)政策績效評(píng)價(jià)為例，總結(jié)和歸納美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策績效評(píng)價(jià)的基本路徑，探索分層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路，提煉評(píng)價(jià)實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為規(guī)范美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策績效評(píng)價(jià)工作、提升評(píng)價(jià)效果拋磚引玉。

一、L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)政策基本情況

（一）政策內(nèi)容及范圍

2017年，為響應(yīng)上級(jí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)精神，L市政府出臺(tái)了美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和示范創(chuàng)建行動(dòng)實(shí)施方案，成立了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，提出加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求，并提出了2017—2018年建設(shè)20個(gè)精品示范村的目標(biāo)，對(duì)相關(guān)建設(shè)任務(wù)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等做出明確規(guī)定。

本次政策績效評(píng)價(jià)對(duì)象為2018年L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)政策及其對(duì)應(yīng)的財(cái)政資金。2018年政策涉及的實(shí)施內(nèi)容主要為：完成18個(gè)美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)，實(shí)際建設(shè)內(nèi)容主要包括村容村貌整治、基礎(chǔ)設(shè)施配套、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。精品示范村建設(shè)內(nèi)容見表1。

表1 精品示范村建設(shè)內(nèi)容

（二）政策資金來源及規(guī)模

在資金的安排方面，市級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為不低于1000萬元/村，各區(qū)市按上級(jí)投資總額不低于1:1比例配套。截至2018年底，L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)資金已投入7.5億元。其中，市級(jí)專項(xiàng)資金3.2億元，整合上級(jí)涉農(nóng)資金以及L市其他涉農(nóng)資金下?lián)?.8億元，縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金投入2.5億元。

（三）政策組織、管理及流程

本政策涉及的領(lǐng)域廣、管理部門多，主要涉及市財(cái)政局、市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、市委農(nóng)工辦、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和自然資源等相關(guān)部門、各區(qū)市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組以及各鎮(zhèn)、村。政策實(shí)施主要分為項(xiàng)目申報(bào)、項(xiàng)目審核、項(xiàng)目確定、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目驗(yàn)收五個(gè)階段。具體流程如下圖所示：

圖1 項(xiàng)目實(shí)施流程圖

二、績效評(píng)價(jià)實(shí)施

（一）績效評(píng)價(jià)思路

美麗鄉(xiāng)村精品示范村各村特色不同、發(fā)展定位存在差異，需要通過評(píng)價(jià)梳理各村的具體情況，并通過對(duì)各村的評(píng)價(jià)反映總體政策實(shí)施情況和實(shí)施效果，反推政策本身存在的問題?；谡呒捌渚唧w實(shí)施的特點(diǎn)，評(píng)價(jià)擬解決政策執(zhí)行和設(shè)計(jì)兩個(gè)層面的問題。一是項(xiàng)目層面，需重點(diǎn)評(píng)價(jià)每個(gè)示范村的實(shí)施效益，針對(duì)實(shí)施效益不佳的村莊，分析原因，并為其后續(xù)管理與運(yùn)營提出調(diào)整建議；二是政策層面，需明確政策目標(biāo)，通過評(píng)價(jià)回答政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、資金投入是否合理、政策實(shí)施是否必要等問題。具體而言：

項(xiàng)目層面：一是重點(diǎn)考察資金使用情況及項(xiàng)目執(zhí)行情況。首先，在實(shí)地調(diào)研過程中關(guān)注各村如何使用上級(jí)下?lián)艿呢?cái)政資金，考察各村資金使用是否合規(guī)。其次，通過實(shí)地測評(píng)等方式，關(guān)注各村的建設(shè)計(jì)劃完成率、完成質(zhì)量、完成及時(shí)性。再次，對(duì)政策實(shí)施相關(guān)部門進(jìn)行訪談，了解資金投入情況，對(duì)資金投入結(jié)構(gòu)合理性以及財(cái)政整合資金投入情況進(jìn)行分析。二是關(guān)注具體項(xiàng)目建成后帶來的效果及可持續(xù)發(fā)展能力。依據(jù)政策目標(biāo)，結(jié)合實(shí)施內(nèi)容，重點(diǎn)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住環(huán)境改善兩個(gè)方面評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果。按照“財(cái)政資金投入-具體項(xiàng)目-美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”的路徑對(duì)政策實(shí)施效益進(jìn)行分解，通過訪談、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集和實(shí)地核查等方式驗(yàn)證其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。

政策層面：一是考察評(píng)價(jià)對(duì)象與其上級(jí)政策要求的對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)匹配性，政策制定程序規(guī)范性，以及政策目標(biāo)合理性。通過梳理各級(jí)政府相關(guān)政策文件及建設(shè)目標(biāo)，明確美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主要精神、總體目標(biāo)、年度目標(biāo)及主要工作任務(wù)，進(jìn)而分析L地區(qū)實(shí)施美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)與上級(jí)政策、上級(jí)目標(biāo)的適應(yīng)性；并通過對(duì)政策出臺(tái)過程的調(diào)研，分析政策前期是否經(jīng)過充分調(diào)研，評(píng)價(jià)政策制定程序的規(guī)范性。二是重點(diǎn)關(guān)注政策組織管理、實(shí)施方案及資金保障的有效性。通過梳理L地區(qū)及各區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、組織架構(gòu)、部門溝通協(xié)調(diào)等工作機(jī)制，研讀產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住環(huán)境改善、鄉(xiāng)風(fēng)文明提升、基層治理改善及農(nóng)民增收等方面的資金及項(xiàng)目管理配套制度，評(píng)價(jià)政策實(shí)施保障機(jī)制的建立健全情況。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

依據(jù)分層評(píng)價(jià)的思路，從示范村建設(shè)項(xiàng)目層面和政策整體層面分別設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。示范村建設(shè)層面評(píng)價(jià)指標(biāo)考察的是單個(gè)村莊建設(shè)的推進(jìn)及效益實(shí)現(xiàn)情況；政策整體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則考察的是18個(gè)村莊的總體情況，進(jìn)而分析政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度，并從結(jié)果反推政策決策和實(shí)施管理中存在的問題。

示范村建設(shè)層面按項(xiàng)目評(píng)價(jià)思路，從項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果四個(gè)維度分別考察18個(gè)村各自的建設(shè)情況及效果，并與政策整體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的政策實(shí)施、政策效果相對(duì)應(yīng)，通過評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行關(guān)聯(lián)。

整體層面按照政策全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，從政策制定、實(shí)施和效果三個(gè)方面考察。政策制定主要考察政策出臺(tái)的必要性和規(guī)范性，以及政策內(nèi)容的合理性；政策實(shí)施主要考察政策實(shí)施的保障情況和具體落實(shí)情況；政策效果則關(guān)注政策執(zhí)行后的直接效果、帶來的綜合效果、受益群體滿意度以及政策的影響力因素四個(gè)方面進(jìn)行綜合考察。具體的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路如下圖2。

圖2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思路圖

（三）評(píng)價(jià)實(shí)施

在確認(rèn)評(píng)價(jià)思路后，評(píng)價(jià)組制定了詳細(xì)的評(píng)價(jià)工作方案。為了更好地了解項(xiàng)目實(shí)施流程及項(xiàng)目建設(shè)情況，評(píng)價(jià)組選取了1個(gè)典型村莊開展預(yù)調(diào)研工作，并結(jié)合預(yù)調(diào)研情況對(duì)評(píng)價(jià)工作方案進(jìn)行了完善。通過預(yù)調(diào)研工作，可以有效發(fā)現(xiàn)評(píng)價(jià)實(shí)施過程中可能存在的問題，如數(shù)據(jù)獲取的可行性、滿意度問卷的合理性等。結(jié)合預(yù)調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，可以提升全面調(diào)研的效率和效果?；谕晟坪蟮脑u(píng)價(jià)工作方案，評(píng)價(jià)組采用多種方式方法對(duì)18個(gè)示范村開展全覆蓋的調(diào)研、取數(shù)，包括訪談、資料收集、數(shù)據(jù)復(fù)核、問卷調(diào)查、實(shí)地勘察等核查工作。

（四）績效分析

對(duì)應(yīng)前述評(píng)價(jià)重點(diǎn)及評(píng)價(jià)思路，在進(jìn)行績效分析時(shí)，也按照各村項(xiàng)目建設(shè)和政策整體兩個(gè)層面展開。

1、項(xiàng)目建設(shè)層面。各村資源差異大，資金投入、發(fā)展模式各不相同。本次評(píng)價(jià)分別從發(fā)展定位、建設(shè)內(nèi)容、資金投入、實(shí)施效益、可持續(xù)發(fā)展能力五個(gè)角度就18個(gè)精品示范村的建設(shè)進(jìn)行了對(duì)比分析。第一，發(fā)展定位主要分析各村是否圍繞“兩線一帶”建設(shè)的總體目標(biāo)，結(jié)合各地特色資源明確各村的發(fā)展定位。第二，建設(shè)內(nèi)容主要分析各村實(shí)際建設(shè)重點(diǎn)是否與定位匹配。第三，資金投入分析從各村在基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個(gè)方面展開，解析各村資金投入的差異性，以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入情況。第四，實(shí)施效益分析按照“完善設(shè)施、培植產(chǎn)業(yè)、挖掘特色、品牌經(jīng)營”的政策目標(biāo)，將效益分解為生態(tài)環(huán)境效益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益兩個(gè)方面，再依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展”的主要目標(biāo)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益分解為帶動(dòng)旅游效益、帶動(dòng)村民收入效益、帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益三個(gè)方面。為保障項(xiàng)目效益得到有效判斷，采用實(shí)地測評(píng)的方式，替代統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益分析。按照五級(jí)判斷綜合評(píng)分結(jié)果確定評(píng)級(jí)，其中A類表示效益較明顯、B類表示有一定效益但效益一般、C類表示效益不夠明顯、D類表示效益不明顯，如表2所示。第五，可持續(xù)發(fā)展能力主要就資金投入和后續(xù)運(yùn)維管護(hù)持續(xù)性兩方面展開分析。

表2 效益綜合評(píng)級(jí)示例

2、政策層面。政策層面分析從政策制定、政策執(zhí)行、政策效果三個(gè)方面展開，其中政策執(zhí)行、政策效果主要依據(jù)18個(gè)村的績效情況進(jìn)行分析。第一，政策制定主要從政策依據(jù)充分性、政策制定程序規(guī)范性、政策目標(biāo)合理性、政策內(nèi)容合理性以及政策可持續(xù)性五個(gè)維度進(jìn)行

分析。其中，政策內(nèi)容合理性與政策可持續(xù)性為分析的重點(diǎn)。政策內(nèi)容合理性主要從政策內(nèi)容明確性、標(biāo)準(zhǔn)合理性、可操作性三個(gè)角度進(jìn)行考察。政策可持續(xù)性主要從后續(xù)保障機(jī)制、退出機(jī)制兩個(gè)方面分析。第二，政策實(shí)施主要從政策實(shí)施保障和政策執(zhí)行情況兩個(gè)方面進(jìn)行考察。政策實(shí)施保障是政策實(shí)施的基礎(chǔ)，具體包括組織管理機(jī)制、政策規(guī)劃、配套制度、資金保障等內(nèi)容；政策執(zhí)行情況則主要考察政策的執(zhí)行主體在政策實(shí)施過程中是否堅(jiān)持政策目標(biāo)，并結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)因地制宜地規(guī)范執(zhí)行政策。第三，政策效益分析主要回答政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、目標(biāo)群體滿意度等。如本案例從政策目標(biāo)出發(fā)，分別從環(huán)境提升效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益兩個(gè)層面進(jìn)行分析。針對(duì)實(shí)施效益較好的村莊，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法；針對(duì)實(shí)施效益較差村莊，分析政策本身及其執(zhí)行過程中存在的問題。此外，依據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容清單，逐一核查建設(shè)項(xiàng)目的效益情況。

（五）評(píng)價(jià)結(jié)論

首先，評(píng)價(jià)結(jié)論回應(yīng)了L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)政策必要性和政策實(shí)施績效實(shí)現(xiàn)情況。一方面，政策與國家、A省、L市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)乃至鄉(xiāng)村振興的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配；另一方面通過精品示范村的建設(shè)，開展了道路硬化、路燈亮化、村莊綠化、環(huán)境整治等工作，強(qiáng)化了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善了農(nóng)村人居環(huán)境。尤其是b村等五個(gè)村莊已基本形成特色產(chǎn)業(yè)或品牌，并實(shí)現(xiàn)了一定旅游經(jīng)濟(jì)效益。其次，從政策制定和執(zhí)行兩個(gè)維度，指出了政策設(shè)立充分性、內(nèi)容合理性、執(zhí)行合規(guī)性、實(shí)施效益實(shí)現(xiàn)程度和可持續(xù)發(fā)展等方面存在的問題，并分別給出了不同層面的整改建議。

三、案例總結(jié)與展望

（一）案例啟示

一是采用“由項(xiàng)目到政策”的分層評(píng)價(jià)路徑，全面開展績效分析?；谡邔?shí)施最終落實(shí)到具體的精品示范村、具體建設(shè)項(xiàng)目的情況，本案例分為兩個(gè)層次展開。首先，針對(duì)具體的精品示范村建設(shè)，對(duì)各村項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際情況進(jìn)行考察，并從發(fā)展定位、建設(shè)內(nèi)容、資金投入、實(shí)施效益、可持續(xù)發(fā)展能力五個(gè)角度進(jìn)行橫向?qū)Ρ取Ｆ浯?，在?xiàng)目績效分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)政策整體績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行分析，并通過產(chǎn)出和效益將項(xiàng)目和政策兩個(gè)層面進(jìn)行關(guān)聯(lián)。此外，案例還進(jìn)一步從美麗鄉(xiāng)村建設(shè)甚至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度對(duì)精品示范村建設(shè)政策的可持續(xù)性進(jìn)行了分析，給出資源整合的建議。

二是采取多種調(diào)研方式方法，提高政策評(píng)價(jià)的客觀性?？冃гu(píng)價(jià)應(yīng)始終堅(jiān)持“用數(shù)據(jù)說話”的原則。案例在評(píng)價(jià)過程中，通過梳理形成清晰的評(píng)價(jià)重點(diǎn)和評(píng)價(jià)層次，尤其是在項(xiàng)目和政策效益方面，提供有效的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐評(píng)價(jià)結(jié)果。細(xì)化定性指標(biāo)，并通過訪談、問卷調(diào)查、現(xiàn)場核查等多種方式獲取項(xiàng)目實(shí)施帶來的效果，提高評(píng)價(jià)的客觀性，實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)的整體性。

（二）案例的局限性

一方面，L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)資金因各鎮(zhèn)、村資金統(tǒng)籌使用，無法明確各級(jí)財(cái)政資金的實(shí)際使用情況，也無法統(tǒng)計(jì)社會(huì)資本投入和支出金額，無法反映本級(jí)財(cái)政資金的帶動(dòng)作用。另一方面，本次評(píng)價(jià)更側(cè)重對(duì)既往政策實(shí)施情況和實(shí)施效果的總結(jié)，通過評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)了資金分配的不足之處，但未對(duì)資金分配機(jī)制以及資金投入結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步研究，分析深度可做進(jìn)一步挖掘。

（三）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策績效評(píng)價(jià)進(jìn)一步展望

首先，美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設(shè)政策實(shí)際僅是地區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的一小部分，將其從整體中抽離，獨(dú)立開展評(píng)價(jià)時(shí)不僅要關(guān)注政策本身，還應(yīng)關(guān)注與該政策相關(guān)的政策群。在后續(xù)同類型的政策評(píng)價(jià)過程中，一方面，可通過對(duì)政策的分析，進(jìn)一步評(píng)估該政策在全地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的定位，增加政策與效果的匹配性；另一方面，可以結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍，為相關(guān)資金統(tǒng)籌整合提供建議。

其次，進(jìn)入“十四五”時(shí)期，脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)成為我國國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村振興作為十九大報(bào)告提出的七大重大戰(zhàn)略之一，在全國范圍內(nèi)全面鋪開。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前期的鋪墊和具體政策內(nèi)容，各級(jí)各地財(cái)政投入整體上也呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，財(cái)政資金的使用效益也就越來越受到重視。如，安徽省于2017年印發(fā)《安徽省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)績效評(píng)價(jià)辦法》（皖美辦發(fā)〔2017〕4號(hào)），圍繞本省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的驗(yàn)收，設(shè)置包括建設(shè)成效和組織保障類的評(píng)價(jià)指標(biāo)。當(dāng)前，由于各地美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的具體內(nèi)容存在差異，管理基礎(chǔ)和需求也各不相同，如何建立具有相對(duì)共性且符合本地發(fā)展實(shí)際的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，是需要進(jìn)一步探索的內(nèi)容之一。

最后，在建立美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金績效目標(biāo)和指標(biāo)體系的前提下，一方面，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的管理要求，為鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域建立可比可測的績效標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)，使評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)；另一方面，還應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)手段，創(chuàng)新評(píng)價(jià)方法等，開展更加深入分析等，從而提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的可應(yīng)用性?！?/p>