王 浩，鮮翰林

(西南石油大學(xué) 法學(xué)院，成都 610500)

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央銳意進(jìn)取、高瞻遠(yuǎn)矚，從國(guó)家宏觀發(fā)展的角度提出了京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)和成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈等一系列國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的提出在為區(qū)域發(fā)展一體化指明方向的同時(shí)，也為區(qū)域協(xié)同立法提供了條件。近年來(lái)，地方對(duì)區(qū)域協(xié)同立法進(jìn)行了有益的探索。2014年，江蘇省、安徽省、上海市人大常委會(huì)法制部門(mén)就立法協(xié)作達(dá)成共識(shí)，決定采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式，其后通過(guò)了《大氣污染防治條例》，其立法目的明確提出在于建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息互通與互享(1)毛新民：《上海立法協(xié)同引領(lǐng)長(zhǎng)三角一體化的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》，《地方立法研究》2019年第2期。。2020年1月，京津冀三地人大常委會(huì)共同制定和通過(guò)《機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，其在核心條款、基本標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵舉措上保持一致(2)高枝：《5月1日起京津冀同步施行機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，http://www.beijing.gov.cn/ywdt/gzdt/202004/t20200428_1886151.htm。；2021年3月，四川與重慶人大常委會(huì)制定和通過(guò)了第一個(gè)川渝協(xié)同立法項(xiàng)目《重慶市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》與《四川省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，對(duì)協(xié)同推進(jìn)和優(yōu)化營(yíng)商運(yùn)營(yíng)環(huán)境作出了相同規(guī)定(3)韓夢(mèng)霖：《協(xié)同立法引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，川渝協(xié)同立法“成果初現(xiàn)”》，http://www.xinhuanet.com/2022-01/05/c_1128235379.htm。。

基于上述區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐，根據(jù)2022年新修改的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第10條規(guī)定(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》)，明確認(rèn)可和賦予了地方人大及其常委會(huì)的協(xié)同立法權(quán)限，這為進(jìn)一步完善和推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略奠定了法制基礎(chǔ)。與此同時(shí)，2019年7月，中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳共同印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)和2022年司法部發(fā)布的《全國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2021—2025年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)，提出了要促進(jìn)公共法律服務(wù)資源流通和均衡化發(fā)展。在此背景下，地方也就公共法律服務(wù)進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)立法，2019年到2022年，已經(jīng)有六個(gè)城市制定并通過(guò)了公共法律服務(wù)立法。同時(shí)，廈門(mén)、上海和廣州的公共法律服務(wù)立法中已經(jīng)建構(gòu)了公共法律服務(wù)的協(xié)同規(guī)范。而對(duì)尚未成熟的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)體系來(lái)說(shuō)，通過(guò)完善成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法保障，以構(gòu)建區(qū)域公共法律服務(wù)制度，從而提升區(qū)域公共法律服務(wù)一體化水平和促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展，不失為一種好的選擇。

一、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)亟需協(xié)同立法保障

(一)公共法律服務(wù)協(xié)同立法是提升區(qū)域公共法律服務(wù)水平的有效途徑

隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈政治、經(jīng)濟(jì)、文化等交流需求日益增多，催生了區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)的資源互聯(lián)和服務(wù)互享。然而，目前成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共法律服務(wù)協(xié)同立法的落后和協(xié)同機(jī)制的不完善，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)資源共享的能力有限。以成都與周邊城市律師資源擁有量為例，成都每一萬(wàn)人平均擁有律師數(shù)量為8.8名，而德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)三地每1萬(wàn)人平均僅擁有律師1.4名(4)周新楣、劉景文、史士零：《以成德眉資公共法律服務(wù)同城化助推成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的思考》，《中國(guó)司法》2020年第9期。。區(qū)域內(nèi)發(fā)展水平較低的城市公共法律服務(wù)供給不足難以滿足當(dāng)?shù)厝罕姷姆煞?wù)需求，從而制約了區(qū)域公共法律服務(wù)水平的提升。為緩解公共法律服務(wù)資源分布不均和促進(jìn)區(qū)域公共法律服務(wù)資源要素流通，《意見(jiàn)》中提出要“均衡配置城鄉(xiāng)基本公共法律服務(wù)資源”和“加強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)建設(shè)”。在《意見(jiàn)》的政策引導(dǎo)和支持下，2021年12月，司法部下發(fā)《規(guī)劃》，提出公共法律服務(wù)要推進(jìn)建設(shè)地區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)公共服務(wù)資源的整合和要素流通，并以此提高公共服務(wù)水平。

不管是成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立還是公共法律服務(wù)要素的整合流通，都需要通過(guò)公共法律服務(wù)協(xié)同立法加以完善。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法能夠在城市之間相互平等交流的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各地公共法律服務(wù)資源的實(shí)際情況，通過(guò)法律的剛性約束和制度安排，提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的水平。

(二)公共法律服務(wù)協(xié)同立法是推進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)的客觀要求

2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，《規(guī)劃綱要》確立了建立基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的目標(biāo)，并旨在通過(guò)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化管理，促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈基本公共服務(wù)體系的均等化、普惠化和便利化。

公共法律服務(wù)作為公共服務(wù)體系的基本要素，其在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中作用巨大。而區(qū)域公共法律服務(wù)體系作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分，通過(guò)公共法律服務(wù)協(xié)同立法保障，在提升政府、社會(huì)和公民的法治能力與法治素養(yǎng)的同時(shí)，凝聚三者公共服務(wù)共識(shí)，并反哺公共服務(wù)體系的建設(shè)實(shí)施。因此，區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同立法作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基本前提，其不僅關(guān)系著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)部門(mén)職能的劃分與界限，也影響著經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共法律服務(wù)資源的協(xié)調(diào)與整合。然而，當(dāng)我們的視野從政策指引轉(zhuǎn)向立法實(shí)踐時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法仍處于起步階段，公共法律服務(wù)的協(xié)同立法更處于缺位狀態(tài)。當(dāng)缺乏區(qū)域公共法律服務(wù)法律規(guī)范時(shí)，公共法律服務(wù)資源的使用就極易陷入“囚徒困境”，最后走向“公地悲劇”(5)陳建平：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的區(qū)域協(xié)同立法：?jiǎn)栴}、成因及路徑選擇》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2020年第12期。。而公共法律服務(wù)協(xié)同立法就是用法治手段，共建區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)制度設(shè)施，并將區(qū)域公共法律服務(wù)資源和建設(shè)的成果與人民群眾共享，以實(shí)現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈基本公共服務(wù)體系的均等化、普惠化和便利化目標(biāo)。

(三)公共法律服務(wù)協(xié)同立法是促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈共同發(fā)展的重要舉措

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈是一項(xiàng)涉及提升區(qū)域發(fā)展一體化的重大國(guó)家戰(zhàn)略?！兑?guī)劃綱要》提出了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展要大幅提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展活力和國(guó)際影響力，并進(jìn)一步彰顯區(qū)域發(fā)展特色。作為政府公共職能的重要組成部分和一項(xiàng)改善和保障民生的工程，區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同立法有助于促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展。

1．公共法律服務(wù)協(xié)同立法，能夠提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展活力和國(guó)際影響力。競(jìng)爭(zhēng)是公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)實(shí)力積累、法律科技創(chuàng)新的動(dòng)力源，任何專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展都離不開(kāi)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)(6)楊凱：《加快推進(jìn)現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2019年第8期。。盡管公共法律服務(wù)是一項(xiàng)民生工程，但其并不意味著服務(wù)提供主體只是政府，除政府之外，還包括以服務(wù)公司為主的各類(lèi)市場(chǎng)主體。完善成渝地區(qū)雙重經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的協(xié)同立法，一方面，能夠營(yíng)造法治化的營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)各類(lèi)公共法律服務(wù)市場(chǎng)主體的信心和積極性，以此提升市場(chǎng)發(fā)展活力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力；另一方面，公共法律服務(wù)協(xié)同立法也能夠通過(guò)區(qū)域資源的整合，打造與國(guó)際社會(huì)銜接的法律服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)，并借助“一帶一路”，提高成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的國(guó)際影響力。

2．公共法律服務(wù)協(xié)同立法能夠彰顯成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域發(fā)展特色。區(qū)域發(fā)展特色不僅包括了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)特色，也包括了區(qū)域法律文化的特色。目前，由于全國(guó)公共法律服務(wù)的協(xié)同立法還處于起步階段，加之《地方組織法》對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的授權(quán)，這就為建立一套具有成渝區(qū)域特色的公共法律服務(wù)制度體系提供了條件。通過(guò)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法的開(kāi)展，在為全國(guó)協(xié)同立法提供“成渝協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)”的同時(shí)，也能夠經(jīng)由區(qū)域協(xié)同立法所塑造的法律文化，進(jìn)一步彰顯成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)域發(fā)展特色。

二、地方公共法律服務(wù)立法與協(xié)同規(guī)范的實(shí)踐探索

目前，地方還未開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同立法實(shí)踐，其立法形式仍然是各地方人大或政府單獨(dú)制定公共法律服務(wù)條例或辦法。然而，在地方公共法律服務(wù)立法內(nèi)容中，我們已經(jīng)可以看到地方寄希望于通過(guò)建構(gòu)公共法律服務(wù)的協(xié)同規(guī)范，以倡導(dǎo)開(kāi)展區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同立法工作。通過(guò)地方公共法律服務(wù)協(xié)同規(guī)范構(gòu)造的實(shí)踐探索，我們可以從中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，這也為未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈正式的公共法律服務(wù)協(xié)同立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

(一)地方公共法律服務(wù)立法的實(shí)踐

2019年7月，中共中央和國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，其中明確提出到2022年要基本形成公共法律服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化體系。在《意見(jiàn)》的支持下，地方陸續(xù)進(jìn)行了關(guān)于公共法律服務(wù)的立法實(shí)踐。2020年是公共法律服務(wù)地方立法的元年，地方立法的先行者山東省、黑龍江省和湖北省分別于該年的9月、10月、11月相繼通過(guò)了公共法律服務(wù)的地方性法規(guī)《山東省公共法律服務(wù)條例》《黑龍江省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的決定》《湖北省公共法律服務(wù)條例》。2021 年到2022年，地方公共法律服務(wù)邁入快速發(fā)展階段。2021 年 8 月，廈門(mén)市人大常委會(huì)通過(guò)《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共法律服務(wù)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《廈門(mén)條例》)；2022年1月，上海市通過(guò)政府規(guī)章《上海市公共法律服務(wù)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《上海辦法》)；2022年3月，廣州市通過(guò)政府規(guī)章《廣州市公共法律服務(wù)促進(jìn)辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《廣州辦法》)。

從現(xiàn)行地方公共法律服務(wù)立法實(shí)踐來(lái)看，目前公共法律服務(wù)立法的基本框架已經(jīng)確立。

1．從規(guī)范屬性來(lái)看，地方公共法律服務(wù)是管理型立法和激勵(lì)型立法的結(jié)合。管理型立法以規(guī)范確立和禁止設(shè)限為宗旨，對(duì)較為穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行規(guī)制調(diào)整，傳統(tǒng)的管理型立法以“假定、處理、制裁”三部分為主要規(guī)范構(gòu)成，但隨著我國(guó)由管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，管理型立法在服務(wù)型政府建設(shè)中逐漸由加強(qiáng)行政管制走向了實(shí)現(xiàn)公民“權(quán)利保障”的功能轉(zhuǎn)向(7)文華、鐘小凱：《從“管理型”邁向“權(quán)利保障型”的地方立法——基于內(nèi)地與澳門(mén)公共安全技術(shù)防范立法的經(jīng)驗(yàn)比較》，《地方立法研究》2017年第 1 期。。在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和公共事業(yè)發(fā)展中存在大量“權(quán)利保護(hù)型”的管理型立法，如反壟斷法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法以及教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境等方面立法。激勵(lì)型立法具有激勵(lì)、引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)、新興公益事業(yè)或業(yè)態(tài)及社會(huì)行為的立法功能，主要針對(duì)那些社會(huì)關(guān)系尚未得到良好發(fā)育而急需鼓勵(lì)的領(lǐng)域(8)龍飛：《多元化糾紛解決機(jī)制促進(jìn)法研究》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020年，第65頁(yè)。。具體到地方公共法律服務(wù)立法實(shí)踐，地方立法既有對(duì)公共法律服務(wù)的管理性規(guī)定，也有激勵(lì)性規(guī)定。前者如《湖北省公共法律服務(wù)條例》第43條就規(guī)定了司法行政部門(mén)對(duì)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員的管理職能。后者例如《廣州辦法》《廈門(mén)條例》都將公共法律服務(wù)劃分為基本服務(wù)、非基本服務(wù)和專(zhuān)業(yè)化多元化服務(wù)三類(lèi)，同時(shí)將三類(lèi)服務(wù)職能賦予政府和市場(chǎng)(9)④ 楊凱：《論現(xiàn)代公共法律服務(wù)多元化規(guī)范體系建構(gòu)》，《法學(xué)》2022年第2期。，并針對(duì)差異化進(jìn)行規(guī)范構(gòu)造，規(guī)定了對(duì)各類(lèi)社會(huì)主體參與公共法律服務(wù)的資金獎(jiǎng)勵(lì)、政策扶持等激勵(lì)條款。

2.從權(quán)利屬性來(lái)看，公民獲取公共法律服務(wù)成為一項(xiàng)法定權(quán)利。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)立法模式以規(guī)定政府的職能義務(wù)為主，而對(duì)于公民的請(qǐng)求權(quán)利卻較少涉及。就該現(xiàn)象成因，立法者可能認(rèn)為正面規(guī)定公民權(quán)利容易導(dǎo)致公民權(quán)利的泛化和行政訴訟的泛濫④。但與此同時(shí)，該模式也容易導(dǎo)致各項(xiàng)政策法規(guī)雖形式上呈現(xiàn)出一幅“制度建設(shè)”景象，但制度的完善與其本身的執(zhí)行存在落差。例如在基層法律服務(wù)方面，普法工作形式主義屢禁不絕，甚至有的地方編造普法會(huì)議記錄、突擊填寫(xiě)普法試卷等(10)張怡歌：《政府購(gòu)買(mǎi)公共法律服務(wù)的異化與法治化破解》，《法學(xué)雜志》2019年第2期。。為改善上述現(xiàn)象，在地方公共法律服務(wù)立法中，湖北省率先將公民的公共法律服務(wù)相關(guān)權(quán)利納入《湖北省公共法律服務(wù)條例》總則，使之成為法定權(quán)利并受到保護(hù)(11)《湖北省公共法律服務(wù)條例》第5條規(guī)定：公民、法人和其他組織享有獲取、監(jiān)督、評(píng)價(jià)公共法律服務(wù)和對(duì)公共法律服務(wù)提出建議的權(quán)利。。

(二)地方公共法律服務(wù)協(xié)同規(guī)范構(gòu)造的探索

上述地方立法原則上雖是對(duì)本行政區(qū)域的公共法律服務(wù)進(jìn)行規(guī)制，但在國(guó)家區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，公共法律服務(wù)的區(qū)域協(xié)同規(guī)范的構(gòu)建也在上述立法中有所體現(xiàn)。例如，《廣州辦法》第35條就要求整合區(qū)域法律資源服務(wù)，推動(dòng)形成現(xiàn)代化法律服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聚集帶，并通過(guò)廣州的法治資源的吸引和輻射作用擴(kuò)大到周邊區(qū)域，旨在建立輻射粵港澳大灣區(qū)、面向世界的中央法務(wù)區(qū)(12)《廣州市公共法律服務(wù)促進(jìn)辦法》第35條規(guī)定：“推動(dòng)建設(shè)法律服務(wù)集聚區(qū)，整合法律服務(wù)、法律教育和法律研究等法治資源，優(yōu)化現(xiàn)代法律服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，建設(shè)法律服務(wù)創(chuàng)客基地，培育法律服務(wù)領(lǐng)域社會(huì)組織，形成空間布局合理、產(chǎn)業(yè)特色明晰、配套功能完善的現(xiàn)代法律服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚帶。鼓勵(lì)集聚優(yōu)質(zhì)法治資源，探索建設(shè)立足廣州、牽引廣東、輻射粵港澳大灣區(qū)、面向世界的中央法務(wù)區(qū)?！薄！渡虾＾k法》第44條的長(zhǎng)三角協(xié)作條款提出要推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域公共法律服務(wù)的資源整合以及機(jī)制共建共享，并建立跨區(qū)域的公共法律服務(wù)信用體系建設(shè)(13)《上海市公共法律服務(wù)辦法》第44條規(guī)定：“本市推動(dòng)長(zhǎng)江三角洲區(qū)域公共法律服務(wù)政策共商、機(jī)制共建、平臺(tái)共用、資源共享，簡(jiǎn)化、優(yōu)化法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)人員跨區(qū)域執(zhí)業(yè)行政審批程序，推動(dòng)跨區(qū)域公共法律服務(wù)信用體系建設(shè)。”。《廈門(mén)條例》第33條也提出打造專(zhuān)業(yè)化、國(guó)際化、市場(chǎng)化和科技化的法律服務(wù)的聚集區(qū)，以提升區(qū)域法治競(jìng)爭(zhēng)力和影響力(14)《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共法律服務(wù)條例》第33條規(guī)定：“索建設(shè)法律服務(wù)集聚區(qū)，整合資源，拓展領(lǐng)域，健全機(jī)制，形成集法律服務(wù)、法治宣傳、法治研究、法治教育、智慧法務(wù)、法治文化交流等功能于一體的綜合性法務(wù)中心和法務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐中心，持續(xù)營(yíng)造和優(yōu)化法治化營(yíng)商環(huán)境。法律服務(wù)集聚區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持專(zhuān)業(yè)化、國(guó)際化、市場(chǎng)化方向，推動(dòng)線下聚合與線上融合相統(tǒng)一，創(chuàng)新法律服務(wù)模式，加強(qiáng)涉外法務(wù)建設(shè)，深化兩岸法務(wù)交流合作，提升區(qū)域法治競(jìng)爭(zhēng)力和影響力。”。

從上述規(guī)范來(lái)看，公共法律服務(wù)的區(qū)域合作成為協(xié)同立法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。不管是廈門(mén)、上海還是廣州，公共法律服務(wù)資源和機(jī)制建設(shè)不再是單一的地方立法構(gòu)建，而是與國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，為進(jìn)一步細(xì)化區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同立法奠定了法律基礎(chǔ)。廈門(mén)、上海和廣州的公共法律服務(wù)規(guī)范協(xié)同構(gòu)造主要包括四個(gè)特點(diǎn)。

1．強(qiáng)調(diào)法治資源的聚集和共享。由于三市具有優(yōu)越的地方經(jīng)濟(jì)條件，并且處于經(jīng)濟(jì)特區(qū)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶和粵港澳大灣區(qū)，其公共法律服務(wù)資源也較為豐厚，因此通過(guò)立法凝聚當(dāng)?shù)氐馁Y源并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)帶的公共法律服務(wù)資源區(qū)建設(shè)具有可行性。以廣州市為例，2020年底，廣州共有2942個(gè)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)、12個(gè)法援機(jī)構(gòu)、3316個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)、12個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，為群眾提供基本保障性法律服務(wù)。此外，廣州共有835個(gè)律所、10個(gè)公證機(jī)構(gòu)、39個(gè)司法鑒定機(jī)構(gòu)、1個(gè)仲裁機(jī)構(gòu)、18個(gè)基層法律服務(wù)所(15)張林菲、趙青：《亮點(diǎn)搶先看！〈廣州市公共法律服務(wù)白皮書(shū)(2020)〉發(fā)布》，https://www.baidu.com/link?url=V5H_5hrSLQyPUx8iauyhI-NgtisM8d93LYgudk6X_ciNQU4Q90UfG3RIV6S2rbc-EWsnzLlz--PcMj0gB8WJ6_&wd=&eqid=8620fde30005949000000006636e53d6。?！稄V州辦法》第35條也希望通過(guò)豐富的公共法律服務(wù)資源吸引更多法律服務(wù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入，形成聚集效應(yīng)，從而帶動(dòng)公共法律服務(wù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的建設(shè)，并與周邊區(qū)域共享公共法律服務(wù)資源。

2．注重公共法律服務(wù)機(jī)制的協(xié)同建設(shè)。區(qū)域法治資源的聚集和共享離不開(kāi)完備和高效的區(qū)域公共法律服務(wù)機(jī)制。然而，由于區(qū)域周邊在公共法律服務(wù)資源稟賦、審批事項(xiàng)、執(zhí)行程序、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等存在差異，不可避免地會(huì)影響公共法律服務(wù)的實(shí)效性。因此，通過(guò)立法規(guī)范，加強(qiáng)區(qū)域公共法律服務(wù)機(jī)制的協(xié)同建設(shè)就顯得極為重要。以《上海辦法》第44條為例，其中就規(guī)定了要加強(qiáng)公共法律服務(wù)機(jī)制共建，并優(yōu)化法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員跨區(qū)域行政程序，以推動(dòng)現(xiàn)代公共法律服務(wù)區(qū)的形成。

3．提倡智能化和數(shù)字化的區(qū)域公共法律服務(wù)模式。隨著人工智能和大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)讓信息自由傳遞，法律服務(wù)質(zhì)量得到質(zhì)的提升，而人工智能等現(xiàn)代化技術(shù)將會(huì)讓傳統(tǒng)的法律服務(wù)行業(yè)得到顛覆性的改變(16)楊凱：《加快推進(jìn)現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系建設(shè)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2019年第8期。。因此，政府對(duì)于區(qū)域公共法律服務(wù)的模式也需要不斷改善，與時(shí)俱進(jìn)。在地方公共法律服務(wù)的規(guī)范協(xié)同構(gòu)造中，也呈現(xiàn)出這種趨勢(shì)。如《廈門(mén)條例》第33條其中就規(guī)定了在法律服務(wù)區(qū)域內(nèi)，要?jiǎng)?chuàng)新公共法律服務(wù)的模式，靈活運(yùn)用線上加線下的服務(wù)手段。《廣州辦法》第35條提出要建設(shè)創(chuàng)客基地，其目的就在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共法律服務(wù)模式的升級(jí)轉(zhuǎn)型。《上海辦法》第37條也強(qiáng)調(diào)在建設(shè)區(qū)域法律服務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，要建設(shè)智能精準(zhǔn)的法律服務(wù)功能平臺(tái)，從而打造科技化的公共法律服務(wù)相關(guān)示范區(qū)。從上述立法實(shí)踐可以看出，不拘泥于傳統(tǒng)的公共法律服務(wù)模式，通過(guò)智能化和數(shù)字化的手段，創(chuàng)新區(qū)域公共法律服務(wù)模式，已成為地方立法者的共識(shí)。

4．旨在建設(shè)成為具有地區(qū)和國(guó)際影響力的公共法律服務(wù)聚集區(qū)。區(qū)域規(guī)范的協(xié)同構(gòu)造其目的不僅在于實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)資源的聚集與機(jī)制的共建共享，也在于通過(guò)區(qū)域公共法律服務(wù)水平的提升打造先進(jìn)、具有影響力的公共法律服務(wù)產(chǎn)業(yè)，吸引全國(guó)乃至全世界優(yōu)秀的法治資源，從而也帶動(dòng)本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展。在《廣州辦法》中，就提出通過(guò)本市帶動(dòng)區(qū)域的方式，建設(shè)面向世界的中央法務(wù)區(qū)；《廈門(mén)條例》提出通過(guò)區(qū)域公共法律服務(wù)的合作，提升區(qū)域法治的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力；而《上海辦法》也提出了要通過(guò)長(zhǎng)三角洲周邊城市的公共法律服務(wù)區(qū)域協(xié)作，從而達(dá)成輻射全國(guó)、面向世界的中央法務(wù)區(qū)的協(xié)作目標(biāo)。由此可見(jiàn)，在地方立法實(shí)踐中，公共法律服務(wù)規(guī)范的協(xié)同構(gòu)造的目標(biāo)離不開(kāi)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。

盡管上述立法已經(jīng)將區(qū)域公共法律服務(wù)的協(xié)同規(guī)范納入地方公共法律服務(wù)的立法中，為區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同立法創(chuàng)造了條件。但從總體來(lái)看，地方公共法律服務(wù)協(xié)同立法仍處于探索階段，公共法律服務(wù)協(xié)同立法內(nèi)容也存在缺陷。一方面，公共法律服務(wù)協(xié)同立法內(nèi)容體系性不足。在上述實(shí)踐探索中，可以看到，區(qū)域公共法律服務(wù)的合作僅是本地區(qū)公共法律立法內(nèi)容的單獨(dú)規(guī)定，而并無(wú)專(zhuān)門(mén)的區(qū)域公共法律服務(wù)立法。另一方面，公共法律服務(wù)協(xié)同立法內(nèi)容多為原則性規(guī)定。在上述協(xié)同立法內(nèi)容規(guī)定中，不管是深化區(qū)域公共法律服務(wù)交流合作還是推動(dòng)建設(shè)法律服務(wù)聚集區(qū)，都是從宏觀角度出發(fā)，以強(qiáng)調(diào)區(qū)域公共法律服務(wù)的重要性。多為原則性的目標(biāo)倡導(dǎo)而缺乏微觀具體性的規(guī)則，容易導(dǎo)致相關(guān)職能部門(mén)無(wú)法就公共法律服務(wù)協(xié)同配套制度進(jìn)行具體構(gòu)建。因此，在未來(lái)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法中，需要通過(guò)一部專(zhuān)門(mén)的區(qū)域公共法律服務(wù)立法，既在宏觀上明確成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的發(fā)展方向，也要在微觀上細(xì)化成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同制度的規(guī)定。

三、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法的邏輯

(一)成渝地區(qū)公共法律服務(wù)的協(xié)同立法目標(biāo)

公共法律服務(wù)體系的構(gòu)建不是一朝一夕的工程，而是需要日積月累的持續(xù)積淀。而通過(guò)立法先行，確立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法的目標(biāo)，既是加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)、提升立法質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)考量，也是統(tǒng)籌全局、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)區(qū)域合作發(fā)展協(xié)同度的客觀要求。成渝地區(qū)公共法律服務(wù)的協(xié)同立法目標(biāo)應(yīng)該包括以下三個(gè)方面。

1．完善公共法律服務(wù)制度。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的協(xié)同立法實(shí)踐中，盡管其在簽訂的重點(diǎn)項(xiàng)目合作協(xié)議中已經(jīng)明確規(guī)定了平臺(tái)載體一體化、法律服務(wù)一體化、法治保障一體化(17)葉寧：《成都市政協(xié)助力“加快推進(jìn)成渝公共法律服務(wù)一體化”工作——打造全國(guó)公共法律服務(wù)示范城市)》，《四川政協(xié)報(bào)》2021年11月25日。，但從總體來(lái)說(shuō)，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各地在公共法律服務(wù)存在公共法律服務(wù)資源整合力度不夠和協(xié)同程度不足等問(wèn)題。因此，在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法中，將完善區(qū)域公共法律服務(wù)制度，提升區(qū)域公共法律服務(wù)水平作為立法目標(biāo)有助于發(fā)揮政府部門(mén)和市場(chǎng)主體的能動(dòng)作用，通過(guò)結(jié)合區(qū)域?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)，探索和創(chuàng)新公共法律服務(wù)模式，以推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)體系的高質(zhì)量發(fā)展。

2．打造具有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的公共法律服務(wù)聚集區(qū)。完善成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)制度、提升公共法律服務(wù)水平，其目的也在于吸引更多豐富和優(yōu)秀的法治資源，從而建設(shè)具有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的公共法律服務(wù)聚集區(qū)。在司法部發(fā)布的《規(guī)劃》中已經(jīng)明確要求公共法律服務(wù)體系要服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈作為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略之一，建設(shè)公共法律服務(wù)聚集區(qū)的意義不言自明。另外，在地區(qū)協(xié)同立法的實(shí)踐中，上海、深圳和廣州已經(jīng)將建設(shè)具有全國(guó)影響力甚至是世界影響力的法律服務(wù)資源聚集區(qū)或中央法務(wù)區(qū)作為區(qū)域協(xié)同立法的目標(biāo)。因此，在未來(lái)的協(xié)同立法中，立法者應(yīng)當(dāng)結(jié)合成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略，將打造具有區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的公共法律服務(wù)聚集區(qū)作為立法目標(biāo)之一。

3.滿足人民群眾公共法律服務(wù)需要、保障公民公共法律服務(wù)權(quán)利。服務(wù)型政府既是現(xiàn)代政府的基本特征之一，也是公共法律服務(wù)的主要內(nèi)涵，而公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)效果是衡量現(xiàn)代政府的重要指標(biāo)(18)江必新、李育：《論行政相對(duì)人公共服務(wù)請(qǐng)求權(quán)——兼議公民教育請(qǐng)求權(quán)之實(shí)現(xiàn)》，《湖湘論壇》2017 年第6期。。因此，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的協(xié)同立法需要滿足人民群眾公共法律服務(wù)需要并保障公民的公共法律服務(wù)權(quán)利。雖然該權(quán)利未納入我國(guó)憲法的基本權(quán)利體系，但公共法律服務(wù)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，可以從世界范圍的公民權(quán)利和我國(guó)憲法相關(guān)規(guī)定中得到證成。一方面，1945 年通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第25 條賦予了每個(gè)人享有為維持生活所需的社會(huì)必要服務(wù)的權(quán)利。由于公共法律服務(wù)旨在保障公民的基本法律需要，因此公共法律服務(wù)的獲取屬于“社會(huì)必要服務(wù)”的范圍；聯(lián)合國(guó)《關(guān)于在刑事司法系統(tǒng)中獲得法律援助機(jī)會(huì)的原則和準(zhǔn)則》也規(guī)定各成員國(guó)“應(yīng)盡可能在本國(guó)法律中保障獲得法律援助權(quán)，酌情在憲法中保障該權(quán)利”。據(jù)此，公共法律服務(wù)作為一項(xiàng)基本人權(quán)已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。另一方面，我國(guó)《憲法》第24條規(guī)定了國(guó)家普及法治教育和推動(dòng)精神文明建設(shè)；第33條規(guī)定了國(guó)家尊重和保障人權(quán)；第45條規(guī)定了公民獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；第46條規(guī)定了公民受教育的權(quán)利；第 41 條規(guī)定了公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員有批評(píng)權(quán)、建議權(quán)(19)楊凱：《論現(xiàn)代公共法律服務(wù)多元化規(guī)范體系建構(gòu)》，《法學(xué)》2022年第2期。。雖然公共法律服務(wù)在一定程度上能夠被上述權(quán)利所涵蓋，但公共法律服務(wù)是一套整體的制度，它既包括了國(guó)家通過(guò)公共法律活動(dòng)提升公民法治素養(yǎng)，也包括公民在活動(dòng)過(guò)程中參與民主政治的實(shí)踐，并實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利話語(yǔ)的表達(dá)。

鑒于國(guó)際社會(huì)與我國(guó)憲法相關(guān)規(guī)定已經(jīng)為公共法律服務(wù)權(quán)利提供了法理基礎(chǔ)，湖北省率先在地方立法中明確了公民享有公共法律服務(wù)中獲取、監(jiān)督、評(píng)價(jià)以及提出建議的權(quán)利(20)《湖北省公共法律服務(wù)條例》第五條：“公民、法人和其他組織享有獲取、監(jiān)督、評(píng)價(jià)公共法律服務(wù)和對(duì)公共法律服務(wù)提出建議的權(quán)利?！?。而成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)公共法律服務(wù)協(xié)同立法的目標(biāo)不管是完善區(qū)域公共法律服務(wù)制度、提升區(qū)域公共法律服務(wù)水平，還是提升區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力和影響力，其最終目的和價(jià)值仍然是彰顯和踐行“以人為本”的服務(wù)型政府理念，因此在立法的協(xié)同建構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)在目標(biāo)中明確滿足人民群眾公共法律服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)的均等化、普惠化和便利化，以體現(xiàn)協(xié)同立法對(duì)公民的公共法律服務(wù)權(quán)利的尊重和保障。

(二)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的協(xié)同立法的理念

1．兼容性。兼容性是指成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈在協(xié)同立法內(nèi)容中要兼顧區(qū)域發(fā)展情況，并對(duì)各區(qū)域的公共法律服務(wù)規(guī)范予以取舍融通，使其達(dá)到一種和諧共存的狀態(tài)。由于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各區(qū)域城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，加之公共法律服務(wù)資源的差異，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)的立法進(jìn)度和立法內(nèi)容也有所不同。例如，成都已經(jīng)率先出臺(tái)了《法律援助條例》，將公民申請(qǐng)法律援助的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)確定為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的2倍(21)周新楣、劉景文、史士零：《以成德眉資公共法律服務(wù)同城化助推成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的思考》，《中國(guó)司法》2020年第9期。，而德陽(yáng)、眉山等地還未就此進(jìn)行針對(duì)性立法規(guī)定。因此，公共法律服務(wù)規(guī)范的進(jìn)度以及內(nèi)容的不同就需要在協(xié)同立法中予以考量。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同立法中，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市公共法律服務(wù)資源實(shí)際情況，兼容各城市的具體規(guī)定，并差異化配置和確定經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市公共法律服務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)考核。只有兼顧各城市的公共法律服務(wù)的特性，才能夠從中尋找到區(qū)域公共法律服務(wù)的共性，從而提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法的質(zhì)量和水平。

2．協(xié)商性。地方共同立法不是上下級(jí)地方人大間的參與立法，而是不同行政區(qū)平行立法主體間共同制定地方性法規(guī)的活動(dòng)(22)葉必豐：《論地方人大的共同立法》，《政治與法律》2021年第3期。。因此，地方協(xié)同立法需要重視立法主體之間的協(xié)商性。協(xié)商性是指在公共法律服務(wù)協(xié)同立法中，各地方人大常委之間、各地方政府之間要進(jìn)行充分協(xié)商、對(duì)話和合作，以體現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的區(qū)域特色和共識(shí)。2022年3月新修改的《地方組織法》對(duì)地方立法機(jī)構(gòu)開(kāi)展協(xié)同立法的授權(quán)認(rèn)可，為成渝地區(qū)公共法律服務(wù)立法進(jìn)行交流合作奠定了合法性基礎(chǔ)。一方面，協(xié)商性需要體現(xiàn)在區(qū)域政府之間。例如，政府之間可以就公共法律服務(wù)相關(guān)事項(xiàng)達(dá)成一致，并締結(jié)區(qū)域合作協(xié)議；同時(shí)，在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共法律服務(wù)協(xié)同立法時(shí)，可以由區(qū)域司法行政部門(mén)組建公共法律服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就公共法律服務(wù)立法目標(biāo)、立法原則、立法框架等進(jìn)行交流對(duì)話，形成初步草案。另一方面，協(xié)商性也要體現(xiàn)在各地人大常委會(huì)之間。例如，建立人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人年度聯(lián)席會(huì)議制度(23)陳光、孫作志：《論我國(guó)區(qū)域發(fā)展中的立法協(xié)調(diào)機(jī)制及其構(gòu)建》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011年第1期。，在交流對(duì)話的基礎(chǔ)上編制公共法律服務(wù)協(xié)同立法規(guī)劃。另外，也可以成立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域人大常委會(huì)協(xié)調(diào)小組，就區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所提交的協(xié)同立法草案進(jìn)行審議和修改。此外，立法主體就公共法律服務(wù)立法事項(xiàng)協(xié)商達(dá)成一致的，應(yīng)通過(guò)書(shū)面形式記載，并在條件成熟時(shí)擬定地方性法規(guī)的建議稿(24)葉必豐：《論地方人大的共同立法》，《政治與法律》2021年第3期。。通過(guò)區(qū)域人大常委會(huì)之間和區(qū)域政府之間的協(xié)商，能夠?yàn)楦鞒鞘刑峁┮粭l暢通、有序的溝通渠道，并平等地表達(dá)各城市的意見(jiàn)，從而在既能夠體現(xiàn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法特色，也能夠凝聚共識(shí)，提升協(xié)同立法的實(shí)效。

3．共享性。共享性是指在協(xié)同立法中要體現(xiàn)和促進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共法律服務(wù)的資源要素流通、服務(wù)主體共建和服務(wù)成果的普惠。近年來(lái)隨著合作治理理論的興起，地方政府之間合作、公私合作等多種類(lèi)型，也成為替代政府管制的新形式(25)胡敏潔：《作為治理工具的契約：范圍與邊界》，《中國(guó)行政管理》2015年第1期。。公共法律服務(wù)雖然是作為一項(xiàng)公共產(chǎn)品和民生工程，其服務(wù)供給主體主要是國(guó)家和政府，但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐步完善，公共法律服務(wù)的類(lèi)型也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，除了政府服務(wù)之外，還包括政府定價(jià)的非基本服務(wù)、市場(chǎng)化服務(wù)和社會(huì)公益化服務(wù)(26)楊凱：《論現(xiàn)代公共法律服務(wù)多元化規(guī)范體系建構(gòu)》，《法學(xué)》2022年第2期。。而服務(wù)類(lèi)型的多元化也決定了服務(wù)實(shí)施主體的多樣化，如律師事務(wù)所、公證處和鑒定所等機(jī)構(gòu)都參與到公共法律服務(wù)的實(shí)踐中。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法中，要根據(jù)不同類(lèi)型的公共法律服務(wù)明確政府部門(mén)與市場(chǎng)主體的各自定位與職能，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)資源流通，將合作成果共享。例如，建立跨區(qū)域法律援助申請(qǐng)、認(rèn)定、指派、承辦的規(guī)范性細(xì)則等；搭建政府與市場(chǎng)主體共同建立的公共服務(wù)共享平臺(tái)；完善成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)人才共同培養(yǎng)及互換機(jī)制。通過(guò)共享理念的形成，從而提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的一體化水平。

四、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法的設(shè)計(jì)

(一)協(xié)同立法的體系

1．制定“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)條例”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“川渝條例”)。目前，在廈門(mén)、上海和廣州公共法律服務(wù)協(xié)同立法的實(shí)踐中，廈門(mén)將公共法律服務(wù)立法定性為地方性法規(guī)，而上海和廣州立法性質(zhì)則為政府規(guī)章。對(duì)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈來(lái)說(shuō)，“川渝條例”的性質(zhì)應(yīng)該為地方性法規(guī)，一方面，地方性法規(guī)在層級(jí)和效力級(jí)別等方面都比政府規(guī)章高，有助于提高區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同合作的合法性，也便于服務(wù)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈重大戰(zhàn)略的發(fā)展；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公民權(quán)利的拓展，公共服務(wù)事項(xiàng)的內(nèi)涵和范圍也會(huì)變化。因此，通過(guò)地方性法規(guī)性質(zhì)的立法也有助于人大對(duì)地方政府進(jìn)行立法授權(quán)，以制定更加完善和詳細(xì)的公共法律服務(wù)細(xì)則。

2．完善配套區(qū)域公共法律服務(wù)合作規(guī)范與協(xié)議。一方面，應(yīng)發(fā)揮政府規(guī)章及規(guī)范性文件的法律作用。由于“川渝條例”的制定難度大以及考量因素較多，在制定“川渝條例”前，各地方政府之間可以以規(guī)章形式進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，就區(qū)域內(nèi)具有共性的公共法律服務(wù)制度構(gòu)建進(jìn)行協(xié)商交流。制度的內(nèi)容應(yīng)該包括：區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理制度、區(qū)域公共法律服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)、區(qū)域公共法律服務(wù)的程序規(guī)則、區(qū)域公共法律服務(wù)第三方評(píng)價(jià)和社會(huì)監(jiān)管機(jī)制以及區(qū)域公共法律服務(wù)的責(zé)任追究。另一方面，堅(jiān)持和完善成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)合作框架協(xié)議。目前，區(qū)域行政協(xié)議的締結(jié)與運(yùn)行已孕育出一種以平等協(xié)商、互信互利、自愿遵從為基礎(chǔ)的新型公法治理模式，在一定程度上彌補(bǔ)了硬法滯后性、剛性引起的制度缺位與失靈(27)季晨溦：《論區(qū)域行政協(xié)議的法律效力及強(qiáng)化對(duì)策》，《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2022年第2期。。而在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展背景下，區(qū)域內(nèi)各城市通過(guò)達(dá)成契約化的合作協(xié)議，將政府部門(mén)職能予以細(xì)化已成趨勢(shì)，如《關(guān)于發(fā)揮重慶主城都市區(qū)和成都市雙核作用推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈法治建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目合作協(xié)議》《為成德眉資同城化發(fā)展提供高質(zhì)量司法服務(wù)保障的合作框架協(xié)議》。合作協(xié)議既有助于城市之間公共法律服務(wù)合作平等交流，也助于城市之間的服務(wù)監(jiān)督。在未來(lái)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簽訂關(guān)于區(qū)域公共法律服務(wù)合作的協(xié)議，并通過(guò)明確合作協(xié)議的效力、完善協(xié)議的解釋、構(gòu)建協(xié)議履行的方式和協(xié)議糾紛的解決機(jī)制。通過(guò)配套公共法律服務(wù)合作規(guī)范與協(xié)議的發(fā)展和完善，從而構(gòu)建一套區(qū)域高效協(xié)同的公共法律服務(wù)模式，以帶動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的一體化發(fā)展。

(二)協(xié)同立法內(nèi)容的制度安排

1．設(shè)立區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)《地方組織法》規(guī)定了機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則，包括需要原則、精簡(jiǎn)原則、統(tǒng)一原則和效能原則。這為設(shè)置跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)構(gòu)奠定了法律基礎(chǔ)。因此，為了保障成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)公共法律服務(wù)的可持續(xù)度、參與度，也為了提高成渝區(qū)域公共法律服務(wù)的協(xié)同度，需要專(zhuān)門(mén)設(shè)置一套跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法、公共法律服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面發(fā)揮統(tǒng)籌作用，以提升區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)一體化水平。從實(shí)踐來(lái)看，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的職能管理主要由公共法律服務(wù)管理處執(zhí)行，其在行政級(jí)別上附屬于省司法廳。未來(lái)建設(shè)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)時(shí)，可以將四川和重慶的司法廳公共服務(wù)管理處合并為川渝公共法律服務(wù)管理處(或是在兩地機(jī)構(gòu)內(nèi)新增一個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu))，該機(jī)構(gòu)在管轄本地區(qū)公共法律服務(wù)活動(dòng)的同時(shí)，也綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的公共法律服務(wù)事項(xiàng)。同時(shí)，通過(guò)立法明確該機(jī)構(gòu)的工作職能、人員范圍構(gòu)成、工作流程和組織活動(dòng)方式等內(nèi)容，以確保區(qū)域公共法律服務(wù)工作的順利進(jìn)行。此外，需要強(qiáng)調(diào)的是，就性質(zhì)而言，該公共法律服務(wù)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)依然是各地方政府的工作部門(mén)或派出機(jī)關(guān)，并非地方政府在本行政區(qū)域外的派駐機(jī)關(guān)(28)葉必豐：《地方政府的跨行政區(qū)共設(shè)機(jī)關(guān)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2020年第6期。。

2．明確建立區(qū)域數(shù)字一體化公共法律服務(wù)平臺(tái)。要提升成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)一體化水平，就是要促進(jìn)公共法律服務(wù)信息的交流公開(kāi)、推動(dòng)資源要素的互聯(lián)互通，因此建立區(qū)域統(tǒng)一的公共法律服務(wù)平臺(tái)極為重要。2020年，在成渝兩地簽訂的法治建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)議中也提出了平臺(tái)載體一體化、法律服務(wù)一體化、法治保障一體化(29)重慶司法局：《雙城記：重慶市司法局、成都市司法局召開(kāi)成渝法治建設(shè)合作交流座談會(huì)暨合作簽約儀式》，http://sfj.cq.gov.cn/sy_243/fwfz/202010/t20201026_8092831.html。。同時(shí)，在成都與周邊城市的區(qū)域公共法律服務(wù)實(shí)踐中，初具雛形。例如，成都與德陽(yáng)共建公共法律服務(wù)中心實(shí)體平臺(tái)、法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和相關(guān)服務(wù)熱線(30)《成都市加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)行動(dòng)方案(2020—2022年)》(成法委發(fā)〔2020〕3號(hào))和《德陽(yáng)市公共法律服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施方案》德委辦〔2018〕46號(hào)。，上述平臺(tái)建設(shè)的實(shí)踐為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈搭建統(tǒng)一和共享的公共法律服務(wù)平臺(tái)提供了經(jīng)驗(yàn)。具體而言，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈各城市之間應(yīng)通過(guò)公共法律服務(wù)協(xié)同立法明確由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)逐步建立統(tǒng)一的公共法律服務(wù)平臺(tái)，平臺(tái)內(nèi)容包括各城市公共法律服務(wù)資源信息、區(qū)域公共法律服務(wù)資源概況、區(qū)域公共法律服務(wù)立法規(guī)劃以及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章文本制定等內(nèi)容。

3．確立差異化和科學(xué)化的區(qū)域公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。高度全球化、市場(chǎng)化、數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的當(dāng)今世界標(biāo)準(zhǔn)無(wú)處不在，標(biāo)準(zhǔn)已成為與法律同頻共振的規(guī)范體系(31)楊凱：《論現(xiàn)代公共法律服務(wù)多元化規(guī)范體系建構(gòu)》，《法學(xué)》2022年第2期。。同時(shí)，公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定不是將公共法律服務(wù)同質(zhì)化，而是因地制宜、因類(lèi)制宜。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法中，應(yīng)根據(jù)城市差別、城鄉(xiāng)差別和服務(wù)類(lèi)型的差別確定相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，立法可以就區(qū)域內(nèi)城市與鄉(xiāng)村之間的法律顧問(wèn)服務(wù)分別規(guī)定內(nèi)容方式、服務(wù)流程和履職義務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)。另外，在劃分基本服務(wù)、非基本服務(wù)和專(zhuān)業(yè)化多元化服務(wù)類(lèi)型的同時(shí)，也可以確立各個(gè)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)以及評(píng)價(jià)指標(biāo)。通過(guò)差異化和科學(xué)化確立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有助于政府部門(mén)和各類(lèi)市場(chǎng)主體優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，提升區(qū)域內(nèi)的服務(wù)水平。

4．構(gòu)建區(qū)域公共法律服務(wù)協(xié)同工作機(jī)制。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)一體化的形成和服務(wù)工作能否高效、持續(xù)、順利開(kāi)展，有賴(lài)于區(qū)域協(xié)同工作機(jī)制的建立和運(yùn)行。因此，在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法中，要構(gòu)建協(xié)同工作機(jī)制。具體而言，應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：第一，公共法律服務(wù)立法規(guī)劃的協(xié)同。區(qū)域各地需要對(duì)公共法律服務(wù)立法資源和立法信息進(jìn)行交流對(duì)話，從而推動(dòng)公共法律服務(wù)立法的協(xié)調(diào)與同步。第二，公共法律服務(wù)立法內(nèi)容的協(xié)調(diào)，包括立法論證機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、立法成果共享機(jī)制以及立法解釋機(jī)制等(32)陳光、孫作志：《論我國(guó)區(qū)域發(fā)展中的立法協(xié)調(diào)機(jī)制及其構(gòu)建》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2011年第1期。。第三，公共法律服務(wù)事項(xiàng)的協(xié)作。協(xié)同立法可以就區(qū)域內(nèi)公共法律服務(wù)群體互聯(lián)互通作出規(guī)定。例如探索成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公證跨區(qū)域執(zhí)業(yè)試點(diǎn)、建立跨區(qū)域矛盾糾紛調(diào)處聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各人民法院的調(diào)解協(xié)議、仲裁裁決的跨地區(qū)互認(rèn)以及建立區(qū)域內(nèi)法院在庭審協(xié)作等方面的合作共享(33)周新楣、劉景文、史士零：《以成德眉資公共法律服務(wù)同城化助推成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的思考》，《中國(guó)司法》2020年第9期。。

5. 注重公民公共法律服務(wù)法定權(quán)利與訴訟相銜接。公共法律服務(wù)的權(quán)利屬性決定了當(dāng)公民無(wú)法獲得必要的公共法律服務(wù)或其公共服務(wù)權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)獲得國(guó)家的幫助和救濟(jì)。而法院作為權(quán)利救濟(jì)的第三方機(jī)構(gòu)，一方面，能夠在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上盡最大可能公正地向公民提供救濟(jì)；另一方面，存在于社會(huì)發(fā)展中公共法律服務(wù)矛盾也能夠在法院判斷的過(guò)程中予以呈現(xiàn)，并經(jīng)法院的判決起到良好的社會(huì)示范作用。因此，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)與行政訴訟法相關(guān)內(nèi)容銜接，打造跨區(qū)域的公共法律服務(wù)訴訟模式。同時(shí)，為保障權(quán)利的正當(dāng)行使，避免濫訴，立法可以強(qiáng)調(diào)和規(guī)定公民法治宣傳教育、法律文化建設(shè)及服務(wù)對(duì)象具有廣泛性的特征，不具有服務(wù)請(qǐng)求權(quán)。而在法律援助、矛盾糾紛調(diào)解等具有具體對(duì)象和具體權(quán)利義務(wù)影響的法律服務(wù)事項(xiàng)上，公民享有服務(wù)請(qǐng)求權(quán)(34)楊凱：《論現(xiàn)代公共法律服務(wù)多元化規(guī)范體系建構(gòu)》，《法學(xué)》2022年第2期。。

(三)漸進(jìn)式的協(xié)同立法進(jìn)程

隨著國(guó)家對(duì)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重視，各地區(qū)城市也在2020年后對(duì)公共法律服務(wù)進(jìn)行針對(duì)性立法，湖北、廣州、上海、廈門(mén)等相繼通過(guò)了具體法規(guī)和規(guī)章，2021年11月，江蘇省也出臺(tái)了《公共法律服務(wù)條例(征求意見(jiàn)稿)》。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的協(xié)同立法不宜操之過(guò)急，應(yīng)堅(jiān)持漸進(jìn)式的立法進(jìn)程。其原因在于經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致公共法律服務(wù)資源的差異較大，而協(xié)同立法中相關(guān)制度的安排也需要一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，加之成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同專(zhuān)門(mén)立法的經(jīng)驗(yàn)有限，決定了不宜過(guò)快制定“川渝條例”。具體步驟包括兩個(gè)方面。

1．在2022年至2023年，進(jìn)行協(xié)同立法的經(jīng)驗(yàn)積累。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同立法一方面仍可以采取合作協(xié)定的方式，例如簽訂“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)發(fā)展規(guī)劃合作協(xié)定”，以積累區(qū)域公共法律服務(wù)的協(xié)同立法經(jīng)驗(yàn)；另一方面，各城市也可以通過(guò)政府規(guī)章的形式，就公共法律服務(wù)進(jìn)行分別立法。但在立法的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)城市之間需要協(xié)同規(guī)劃，并將“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)協(xié)同合作”統(tǒng)一規(guī)定為獨(dú)立的章節(jié)，在章節(jié)之下，對(duì)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)服務(wù)目標(biāo)的確立、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、統(tǒng)一化平臺(tái)的建設(shè)等內(nèi)容作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定。這樣的好處是既可以通過(guò)區(qū)域合作協(xié)定和分別立法，靈活適時(shí)地探索建立成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)制度，又能為今后專(zhuān)門(mén)的協(xié)同立法提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，使“川渝條例”更加成熟化和體系化。就公共法律服務(wù)政府規(guī)章而言，2022年成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)城市可以就本地開(kāi)展公共法律服務(wù)立法調(diào)研，并形成初步的公共法律服務(wù)立法草案；2023年可以就立法草案公開(kāi)征求意見(jiàn)并進(jìn)行正式審議，形成各城市的公共法律服務(wù)辦法。

2．2023年至2025年，進(jìn)行成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈公共法律服務(wù)的專(zhuān)門(mén)立法。在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市的地方公共法律服務(wù)立法通過(guò)后，在2023年至2025年，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市的人大常委會(huì)可以成立專(zhuān)門(mén)的協(xié)同立法小組，就成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各城市公共法律服務(wù)辦法進(jìn)行立法評(píng)估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，并就公共法律服務(wù)地方人大協(xié)同立法進(jìn)行論證和調(diào)研。在2025年，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)地方人大常委會(huì)可以在各城市的公共法律服務(wù)辦法的基礎(chǔ)上，可以就專(zhuān)門(mén)的公共法律服務(wù)地方性法規(guī)“川渝條例”，開(kāi)展正式的公共法律服務(wù)協(xié)同立法。