王 蒙

(南陽市自然資源和規(guī)劃局 河南 南陽 473000)

檔案法治建設(shè)是檔案事業(yè)的一項重要組成部分，是檔案事業(yè)健康發(fā)展的基本保證與重要路徑。國家檔案局在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中提出了檔案治理法治化的目標(biāo)[1]，加強(qiáng)檔案法治建設(shè)是實現(xiàn)這一目標(biāo)的重要途徑。為了進(jìn)一步加強(qiáng)檔案法治建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實新《檔案法》，筆者通過梳理查找檔案法治建設(shè)中存在的主要矛盾和問題，深入分析其形成原因，提出了解決方案和對策，以便有重點、有針對性地在今后的工作中排除不利因素和障礙，促進(jìn)新時期檔案工作的發(fā)展。

一 檔案法治建設(shè)的基本情況

多年來，各級黨委政府非常重視檔案工作，把檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容列入政府工作報告，納入政府財政預(yù)算，為檔案事業(yè)高質(zhì)量長遠(yuǎn)發(fā)展配備了所需的干部隊伍、技術(shù)設(shè)備，使檔案事業(yè)保持良好的發(fā)展態(tài)勢。自新《檔案法》修訂后，各級黨委政府依法治檔、依法行政，更加重視檔案工作，加大對檔案事業(yè)人財物的投入力度，依法治檔初顯成效。但總體上來看，各方面對檔案法治建設(shè)的支持和投入與檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求相比，還有較大差距，主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)機(jī)構(gòu)、人員情況

《檔案法》頒布以來，各級檔案部門為依法管理檔案事業(yè)相繼成立了檔案法治建設(shè)工作機(jī)構(gòu)、配備了執(zhí)法隊伍。但是在配備檔案執(zhí)法力量上，力度還不夠大，人員數(shù)量相對較少。

(二)人員編制與館藏檔案數(shù)量

近十年，館藏量大幅急劇增長，但各級檔案館人員編制不但沒增加反而有所下降，實有人數(shù)大幅減少，再加上自然減員、機(jī)構(gòu)改革等因素，部分地區(qū)檔案館實有人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于應(yīng)有編制數(shù)量。

(三)檔案事業(yè)費(fèi)用情況

一是經(jīng)費(fèi)情況。各級檔案館經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，盡管這些年有所增加，但是與新時期檔案事業(yè)的快速發(fā)展需求不匹配，這嚴(yán)重影響了檔案接收工作。二是現(xiàn)代化管理設(shè)施配備、數(shù)字化檔案館建設(shè)相對滯后。

(四)違反《檔案法》案件查處情況

多年來，對違反《檔案法》案件的查處，各級檔案部門多停留在下發(fā)《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查通知書》上。每年在執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)不按時移交檔案、檔案資料收集不齊全、檔案不按時歸檔等違法案件后，真正動真格出具罰款通知書的則寥寥無幾，執(zhí)法力度明顯不足。最終也只能簡單收場，根本達(dá)不到處罰警示的教育效果。部分執(zhí)法人員思想上認(rèn)為檔案部門是“軟單位”，沒有硬尺子，都想做“老好人”，對檔案違法行為裝作看不見，也不追究。

(五)規(guī)范性文件管理方面

南陽市自然資源和規(guī)劃局積極配合市政府完成所有涉及自然資源和規(guī)劃領(lǐng)域的文件的代擬工作(南陽市自然資源和規(guī)劃局代為擬文，南陽市政府審核發(fā)文)，并做好本部門的法定職權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)范性文件制訂工作。今年南陽市自然資源和規(guī)劃局代擬五份政府規(guī)范性文件，已按照規(guī)定程序報送備案。并依法依規(guī)歸檔全部文件資料，主要包括以下幾種：其一，正式文本：pdf格式文本，內(nèi)容為帶紅頭的規(guī)范性文件；其二，起草說明：word格式文本；其三，法律依據(jù)：word格式文本，內(nèi)容為法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)政策的全文；其四，征求意見：word格式文本；其五，合法性審查：jpg格式的法制審核簽字或者加蓋公章的法制審核意見；其六，集體討論：jpg格式的政府常務(wù)會議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議集體討論的會議記錄或者會議紀(jì)要。

根據(jù)市政府、省自然資源廳的工作要求，組織開展了與現(xiàn)行政策不符的規(guī)范性文件的清理工作，對與“放管服”改革的要求不相適應(yīng)的規(guī)范性文件進(jìn)行了專項清理，清理了南陽市自然資源和規(guī)劃局歷年制定的29件規(guī)范性文件，繼續(xù)有效21件，廢止8件。

(六)行政復(fù)議和行政訴訟文件歸檔方面

南陽市自然資源和規(guī)劃局認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)，對人民法院受理的行政案件，積極出庭應(yīng)訴、答辯，對人民法院依法作出的生效的行政判決和裁定，堅決履行。南陽市行政訴訟應(yīng)訴工作開展至今，南陽市自然資源和規(guī)劃局作為被告參與行政復(fù)議、行政訴訟應(yīng)訴250余次，局班子成員作為行政負(fù)責(zé)人均出庭應(yīng)訴。南陽市自然資源和規(guī)劃局聘請河南真水律師事務(wù)所的黃小菊律師團(tuán)隊作為法律顧問，在遇到重大復(fù)雜行政事項時，邀請有關(guān)專家及法律顧問召開專題會議共同研判。通過運(yùn)用法律手段協(xié)助職能科室來完善具體的行政行為，為自然資源管理提供法律咨詢，從而提高南陽市自然資源和規(guī)劃局科學(xué)決策的法治化水平。2019年南陽市自然資源和規(guī)劃局作為被告參與行政復(fù)議16件、行政訴訟56件、聽證18件；2020年南陽市自然資源和規(guī)劃局作為被告參與行政復(fù)議18件、行政訴訟83件、聽證16件；2021年南陽市自然資源和規(guī)劃局作為被告參與行政復(fù)議9件、行政訴訟68件、聽證51件。南陽市自然資源和規(guī)劃局檔案室已經(jīng)整理了全部行政復(fù)議、行政訴訟案件檔案材料，應(yīng)歸檔盡歸檔。

二 檔案法治建設(shè)中存在的問題及原因分析

新《檔案法》是各級各部門依法治檔的法律依據(jù)。特別是新《檔案法》修訂以來，各級檔案館的檔案法治建設(shè)一直在積極推進(jìn)，但是仍存在一些問題，亟需在今后的實踐過程中加以改進(jìn)。

第一，檔案館人員編制較少，工作隊伍不強(qiáng)?，F(xiàn)階段，各級檔案館人員編制隨著館藏量的增加而增加的落實力度還不夠到位。檔案館工作人員少，無法滿足工作需要。特別是近幾年館藏量劇增，這極大加重了檔案管理人員的工作負(fù)荷。

第二，辦公經(jīng)費(fèi)偏少，財政投入不足。檔案事業(yè)的辦公經(jīng)費(fèi)雖然已經(jīng)納入了各級政府的財政預(yù)算，但相對于其他行業(yè)而言，財政部門對檔案部門的投入普遍偏低。近幾年情況雖然有所好轉(zhuǎn)，但人均經(jīng)費(fèi)還是普遍偏少。部分檔案館由于辦公資金緊缺,能夠有效地保證正常工作開展已屬困難,根本無法保證重點檔案的搶救和保護(hù)、庫房維修、設(shè)備添置、檔案人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)等方面的工作。

第三，檔案資料保護(hù)費(fèi)落實不到位，給檔案保管保護(hù)帶來了隱患。國家規(guī)定的館藏每年每卷一元的保護(hù)費(fèi)落實不到位，導(dǎo)致為保護(hù)檔案所需的必要的安全防護(hù)設(shè)施就不能及時配備到位，檔案資料實體和信息的安全保護(hù)勢必會受到影響，造成一定的安全隱患。

第四，執(zhí)法力度不足，不能有效捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)。嚴(yán)格執(zhí)法是依法治檔的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，各級檔案機(jī)關(guān)自身的檔案管理法治意識較弱。新《檔案法》已經(jīng)賦予了各級檔案機(jī)關(guān)一定的行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán),檔案機(jī)關(guān)應(yīng)該大膽而嚴(yán)格地執(zhí)法。但是，有些檔案行政管理部門在檔案執(zhí)法過程中存在畏難情緒，不敢大膽開展工作，從而難以嚴(yán)肅檔案行政執(zhí)法。部分檔案行政人員的擔(dān)當(dāng)作為意識不強(qiáng),對檔案工作違法視而未見,聽而不聞,以致執(zhí)行無力、執(zhí)行不嚴(yán),致使一些單位對歸檔材料隱匿不報,按規(guī)定該移送歸檔的,未能按時全面地向檔案管理部門移送。

第五，檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。檔案執(zhí)法人員的行政執(zhí)法理念、業(yè)務(wù)素質(zhì)等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)檔案法治建設(shè)的需要。少部分檔案行政執(zhí)法工作人員對檔案法律及相關(guān)規(guī)定深入研究得不夠,不了解相關(guān)立法條文,哪些情形是違法,應(yīng)當(dāng)怎樣懲罰,心里沒底?；鶎訖n案行政管理部門的很多負(fù)責(zé)同志沒有精力去深入學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī),僅僅是培訓(xùn)的時候了解一些，敷于表面。

第六，行政復(fù)議、行政訴訟程序復(fù)雜，流程瑣碎。一是檔案材料收集難度比較大，部分涉及行政復(fù)議、行政訴訟的案件審理時間長、空間跨度大。很多案件需要經(jīng)歷一審、二審、發(fā)還重審等環(huán)節(jié)，甚至有些當(dāng)事人打官司從青年、中年，打到白發(fā)蒼蒼，乃至打到下一代。二是歸檔材料收集難度比較大。南陽市自然資源系統(tǒng)和規(guī)劃系統(tǒng)因機(jī)構(gòu)改革于2019年才合并，組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)責(zé)清單等正在逐步理順，2020年疫情突然來襲，這都加大了文件材料收集的難度。三年來，我們克服重重困難，認(rèn)真整理涉及行政復(fù)議、行政訴訟案件的檔案材料(包括已全部歸檔和待歸檔案卷的紙質(zhì)版、電子版)共計335件，其中行政復(fù)議43件、行政訴訟207件、聽證85件。

三 具體對策

(一)加強(qiáng)宣傳，提升民眾檔案法治觀念

新《檔案法》更加重視公民利用檔案的權(quán)利，第五條增加了“享有依法利用檔案的權(quán)利”的表述，將組織和個人保護(hù)檔案的義務(wù)與利用檔案的權(quán)利置于同等重要的地位[2]。一是開展豐富多彩的法治宣傳。為加強(qiáng)檔案管理，規(guī)范檔案收集、管理工作，有效保護(hù)和利用檔案，必須全面加強(qiáng)檔案法律法規(guī)的宣傳與講解，積極參與每年6月9日的“國際檔案日”活動，以擺放展板、大屏幕播放宣傳視頻等形式開展城建檔案宣傳工作，通過宣傳城建檔案工作對社會的價值和意義，提高社會各界對城建檔案工作的認(rèn)識。加大對國家檔案管理相關(guān)政策法律法規(guī)的宣傳教育力度,針對檔案法律法規(guī)的具體內(nèi)容，通過歌曲、視頻、漫畫等群眾喜聞樂見的方式，利用抖音、微博、微信等各種網(wǎng)絡(luò)新媒體,開展廣泛宣傳。二是將對檔案法治的宣傳工作納入黨員干部普法活動規(guī)劃、中小學(xué)生普法活動計劃、各級黨政干部的培訓(xùn)計劃等,切實加強(qiáng)各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)同志的檔案法治意識,營造全社會共同參與的檔案法治建設(shè)氛圍。三是要注重發(fā)揮典型作用，對一些典型的檔案違法事件，加大宣傳報道力度，以反面的典型警示人，引導(dǎo)檔案行政管理部門開展“以案促改”活動，及時改進(jìn)工作方法。

(二)加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高檔案工作人員法治素養(yǎng)

建設(shè)高素質(zhì)的檔案法治工作隊伍，是完善檔案法治體系建設(shè)的人才保障，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法等都離不開高素質(zhì)的檔案法治工作隊伍。建設(shè)高素質(zhì)的檔案法治工作隊伍，不僅需要培養(yǎng)優(yōu)秀的檔案法治工作人員，同時還要完善人才的晉升機(jī)制，打通其上升渠道，留住人才，更要提升檔案法治工作隊伍的法治水平，這是實現(xiàn)檔案法治體系建設(shè)的重要人才保障[3]。一是要廣泛開展檔案法規(guī)教育。通過專家講解、檔案執(zhí)法專項考試等形式，分期分批進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)掌握檔案工作的各項標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、法律法規(guī)等，培養(yǎng)一批熟悉檔案專業(yè)的執(zhí)法隊伍。要把現(xiàn)代檔案的管理手段應(yīng)用到實踐中去，確保在未來發(fā)展中使檔案事業(yè)能夠為國家和社會的發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。要學(xué)習(xí)以新《檔案法》為核心的檔案法規(guī)體系。認(rèn)真落實檔案工作的各項規(guī)章制度，樹立依法治檔的觀念。檔案工作人員，必須知法、懂法、守法，更要具備熱愛祖國、熱愛檔案事業(yè)的情懷，對檔案工作要有敬業(yè)精神。干一行愛一行，要有埋頭苦干、不圖名不圖利、默默奉獻(xiàn)的精神，這樣才能使檔案事業(yè)向前發(fā)展。二是要提高對檔案執(zhí)法的重大意義的認(rèn)識。現(xiàn)在有不少檔案工作人員認(rèn)為“依法治檔”是來要求別人怎樣做的，跟自己無關(guān)。其實新《檔案法》中的許多條款均對檔案工作人員提出了具體而明確的要求。只要我們細(xì)細(xì)研讀新《檔案法》[4]，便不難發(fā)現(xiàn)，其中有關(guān)條款對檔案事業(yè)的每一個環(huán)節(jié)都提出了相應(yīng)要求。我們還應(yīng)多向同事學(xué)習(xí)，互相取長補(bǔ)短，向經(jīng)驗豐富的老同志及專業(yè)知識豐富的同志請教學(xué)習(xí)。

(三)依法辦事，著力解決好人財物的問題

一是各級黨委政府要嚴(yán)格按照新《檔案法》的規(guī)定，依法解決好檔案部門的人員編制、經(jīng)費(fèi)投入、設(shè)備配置等突出問題。二是加強(qiáng)匯報、協(xié)調(diào)和溝通，提高檔案工作的社會影響力。各級檔案館的領(lǐng)導(dǎo)也要積極向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報工作，爭取支持。加強(qiáng)自我推薦，主動把檔案工作取得的成績在各類媒體上進(jìn)行展示和宣傳，為檔案工作的開展創(chuàng)造良好條件。三是要高度重視解決基層檔案單位和工作人員的實際問題。對基層檔案單位和工作人員工作生活上的實際困難，主要領(lǐng)導(dǎo)要高度重視、積極協(xié)調(diào)解決，為基層人員排憂解難。

(四)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，建立健全各項機(jī)制

一是建立健全檔案法治建設(shè)的社會責(zé)任協(xié)同機(jī)制。細(xì)化行政執(zhí)法者的法律責(zé)任,使他們依法行政,從嚴(yán)規(guī)范執(zhí)法,兌現(xiàn)獎懲,以健全完善的行政執(zhí)法檢查機(jī)制、監(jiān)督和執(zhí)法考評考核制度[5],確保行政執(zhí)法公平。建立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,邀請人大、政府、司法等部門的代表參與檔案執(zhí)法檢查,全過程監(jiān)督檔案執(zhí)法。二是將檔案管理工作納入各黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的年度目標(biāo)管理，與業(yè)務(wù)工作同部署、同考核，建立檔案督導(dǎo)檢查工作機(jī)構(gòu)，做好單位內(nèi)部的檔案檢查指導(dǎo)。三是強(qiáng)化檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查。常態(tài)化開展檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查,對發(fā)現(xiàn)的一般性問題，積極與分管檔案法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)溝通交流，對其進(jìn)行具體指導(dǎo)，共同研究改進(jìn)的方法和措施；對帶有傾向性普遍性的不良問題不僅要進(jìn)行通報批評，而且要向其單位主要領(lǐng)導(dǎo)報告并提出處理意見，杜絕此類問題的發(fā)展蔓延；對發(fā)現(xiàn)的違法行為，堅決下發(fā)整改通知書，限期整改落實；對于檔案管理成績優(yōu)異的單位予以充分肯定,樹立先進(jìn)典型，總結(jié)經(jīng)驗做法，加大宣傳推廣力度。