常 偉， 馬 帥

(1.石河子大學 經(jīng)濟與管理學院，新疆 石河子 832000；2.中國建設(shè)銀行蚌埠分行，安徽 蚌埠 2230000)

一、研究背景

貧困是經(jīng)濟發(fā)展不均衡的集中表現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的不均衡如果不加以調(diào)控會加劇社會矛盾，并有可能帶來十分嚴重的社會經(jīng)濟后果。金融貧困以及金融資源的配置不均衡是導致收入差距拉大、貧困人口缺乏發(fā)展機會的重要原因之一。政府及社會公益性組織開展的金融扶貧將會產(chǎn)生顯著扶貧效應(yīng)。金融扶貧通過向貧困地區(qū)或貧困人口注入金融資源，進而縮小區(qū)域或者不同人口群體的收入差距，能夠起到抑制貧困的效果。就現(xiàn)實而言，金融扶貧效果的發(fā)揮離不開實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過“金融+實體產(chǎn)業(yè)”“金融+項目”等形式促進貧困地區(qū)的貧困戶脫貧致富。反之，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、社會保障扶貧等相關(guān)措施如果離開了金融支持，也有可能舉步維艱。

金融扶貧的形式主要有如下三種：一是給予貧困地區(qū)更多金融支持，通過為相關(guān)企業(yè)或者其他有項目的組織提供金融便利，解決貧困地區(qū)融資困難的問題，這種金融扶貧規(guī)模和貸款金額較大，并存在正外部性，可以促進區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展；二是為具有較強帶動窮人致富能力的企業(yè)提供金融優(yōu)質(zhì)服務(wù)，讓這些企業(yè)能夠經(jīng)營下去，并通過政府給予的金融優(yōu)惠政策，幫助更多貧困人口就業(yè)；三是為具有金融需求的貧困戶提供金融幫扶，使其在生產(chǎn)經(jīng)營方面獲得增收，這種幫扶方式數(shù)額小，瞄準的目標更加精準，是一種直接金融幫扶。小額信貸主要強調(diào)向貧困弱勢群體和低收入階層提供小規(guī)模金融服務(wù)，與普惠金融既相互聯(lián)系又相互區(qū)別[1]。在發(fā)展中國家，農(nóng)戶的小額信貸對部分農(nóng)戶的經(jīng)營、生產(chǎn)有重要作用[2]。源于20世紀70年代的孟加拉國的小額信貸扶貧模式，便屬于第三種金融幫扶。孟加拉國經(jīng)濟學家尤努斯教授通過Grameen Bank實施小額信貸扶貧，并在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生影響，獲得了“窮人的銀行家”的美譽，并因從社會底層推動經(jīng)濟和社會發(fā)展貢獻而獲得2006年諾貝爾和平獎。

我國政府一直推行金融扶貧措施，三種金融幫扶路徑均曾嘗試并取得良好效果。20世紀90年代初，我國開始試點小額信貸，到現(xiàn)在已走過20多個年頭[3-4]。這期間小額信貸的運營模式在資金來源、管理模式、經(jīng)營主體、瞄準目標等方面都有所變化，小額信貸的概念也變得較為混雜，本文所指扶貧小額信貸是專門為2014年以來建檔立卡貧困戶獲得發(fā)展資金而量身定制的扶貧貸款產(chǎn)品，是精準扶貧開展以來一項具有針對性的幫扶措施。有研究表明，與正規(guī)信貸機構(gòu)相比，小額信貸機構(gòu)更接近借款人的社會網(wǎng)絡(luò)，并在其甄別、監(jiān)督客戶以及實施合約的過程中更能發(fā)揮這種優(yōu)勢[5]。在精準扶貧背景下扶貧小額信貸的運行有何特點、貧困戶獲得的幫扶效果如何及可能存在的困境等等，這些問題的解答對于扶貧小額信貸扶貧政策效果的完善、進一步促進貧困人口增收具有重要意義。

本文擬結(jié)合安徽省壽縣等地扶貧小額信貸運行經(jīng)驗，考察扶貧小額信貸的實踐現(xiàn)狀、扶貧效果和特點，運用相關(guān)貧困和金融理論闡釋當前其運行的可持續(xù)發(fā)展困境及其形成的原因，最后得出結(jié)論并提出解決小額信貸發(fā)展困境的相關(guān)政策啟示。

二、壽縣經(jīng)濟發(fā)展及小額信貸運營概況

(一)經(jīng)濟運行及扶貧概況

壽縣位于安徽省中部、淮河中游南岸，隸屬于淮南市，東與淮南市區(qū)和合肥長豐縣相鄰，西與鳳臺縣、霍邱縣相鄰，合肥新橋機場建于壽縣南部高劉鎮(zhèn)。壽縣國土面積2986平方公里，2020年地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)223億元，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值55.5億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值56.4億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值110億元。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為24.9：25.3：49.8，其中工業(yè)增加值占GDP的比重為18.8%。全縣年末常住人口83.85萬人，全年常住居民人均GDP達23576元(折合3418美元)。2020年實現(xiàn)財政收入24.1億元，其中地方財政收入17.4億元?？傮w來看，經(jīng)濟發(fā)展水平處于全省中下游。就金融發(fā)展而言，2020年末全縣金融機構(gòu)各項存款余額416.3億元，金融機構(gòu)人民幣各項貸款余額323億元，金融機構(gòu)存在比為77.59%。

就地理位置而言，壽縣位于大別山北麓余脈，北瀕淮河、西界淠河、南依江淮分水嶺，東、南、西三面地勢較高，北面地勢低洼，向淮河傾斜；每逢夏秋雨季，山洪暴發(fā)，形成澇災(zāi)；雨少時又常常出現(xiàn)旱災(zāi)。境內(nèi)土地，結(jié)阜成崗，聚水成淵，自古多澇易旱。為克服旱澇災(zāi)害，春秋時期楚國名臣孫叔敖在楚莊王十七年(公元前597年)左右主持修建了我國最早的蓄水灌溉工程——芍陂。盡管如此，承接著大別山區(qū)4200平方公里地面徑流的壽縣，60%的耕地、70%的人口長期處于水患威脅之下，特殊縣情成為當?shù)厝嗣袢罕娯敭a(chǎn)安全以及廣大人民群眾脫貧致富的最大威脅[6]。

壽縣是國家級貧困縣、大別山連片特困地區(qū)片區(qū)縣，集革命老區(qū)、沿淮行蓄洪區(qū)和江淮分水嶺地區(qū)于一體，2014年建檔立卡貧困村72個，建檔立卡貧困戶5.5萬戶、13.33萬人，分布在269個村(街、社區(qū))，貧困發(fā)生率為10.2%。貧困人口絕對數(shù)、貧困人口發(fā)生率長期位居全省前列，脫貧攻堅任務(wù)較為艱巨。經(jīng)過艱苦努力，到2018年底，壽縣有7716戶14462人口未實現(xiàn)脫貧，2019年底1509戶3411人，72個貧困村全部出列，貧困發(fā)生率降至0.27%，實現(xiàn)貧困縣高質(zhì)量退出。

貧困戶致貧原因主要是因病致貧、因?qū)W致貧、缺資金、缺技術(shù)等，其中因病致貧比例較高達44.8%，疾病、殘疾又會進一步導致缺勞動力、缺資金和技術(shù)。自習近平總書記提出精準脫貧攻堅戰(zhàn)以來，全縣領(lǐng)導高度重視扶貧問題，壽縣率先在安徽省出臺了產(chǎn)業(yè)發(fā)展導則、特色種養(yǎng)業(yè)補貼辦法，對貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)給予了獎勵扶持，真正做到了“真扶貧、扶真貧”，多次受到國務(wù)院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、安徽省政府等部門的認可，壽縣產(chǎn)業(yè)扶貧的做法，還被農(nóng)業(yè)部調(diào)研組確定為“壽縣模式”[7]。

(二)壽縣小額信貸運行概況

2014年國務(wù)院扶貧辦、財政部、人民銀行等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導意見》(國開辦發(fā)〔2014〕78號)，該文件推動了政府主導型小額信貸在精準扶貧中的運用，同時也鼓勵地方政府采取“以社帶戶、以企帶村”的方式，組織貧困戶以扶貧小額信貸入股等形式參與扶貧特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)建設(shè)，以拓寬貧困戶獲得貸款的途徑。扶貧型小額貸款創(chuàng)新模式在全國蔓延，成為帶動貧困戶增收的重要舉措。壽縣是安徽省扶貧小額信貸運作較規(guī)范的地區(qū)之一，其產(chǎn)業(yè)帶動發(fā)展模式是全國扶貧小額信貸的縮影。

農(nóng)村商業(yè)銀行是發(fā)展扶貧小額信貸的主力軍，也是直面縣域、服務(wù)“三農(nóng)”的金融主力軍[8]。壽縣農(nóng)商銀行始終堅守“支農(nóng)支小”的市場定位，堅持服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)營宗旨，主動踐行金融企業(yè)的社會責任，通過實地走訪對接、加大信貸支持、主動減費讓利、加快模式創(chuàng)新等舉措，全力支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2020年1月至11月底，共向206戶縣域中小微企業(yè)發(fā)放了425筆23.07億元貸款，以實際行動踐行縣域金融主力軍的責任與擔當，并于2020年11月21日榮獲“2020中國農(nóng)村金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興優(yōu)秀金融機構(gòu)”稱號。

在地方政府扶貧干部幫助下，小額信貸顯著增加貧困戶的收入。根據(jù)貸款使用的兩種方式，即自用和入股分紅，在政府等相關(guān)部門的監(jiān)管下，貧困戶收益較為穩(wěn)定。在壽縣壽春鎮(zhèn)調(diào)研中有一貧困戶，戶主是位單親母親，撫養(yǎng)兩個分別上高中和小學的孩子，還患有慢性病，屬于弱勞動力，利用在當?shù)氐霓r(nóng)村商業(yè)銀行貸款2年期5萬元小額信貸，購買設(shè)備經(jīng)營了一家中醫(yī)推拿館，年收入達三萬多元，使其生活和孩子教育有了保障，銀行貸款預(yù)期也能順利償還。這是貧困戶在擁有較好的知識和技術(shù)下，充分利用貸款并實現(xiàn)增值。貧困戶若將貸款用于入股合作社、企業(yè)，每年能拿到分紅3000元左右，分紅所得直接轉(zhuǎn)賬到每位貧困戶的銀行賬戶上，方便快捷且有扶貧干部保障，使貧苦戶獲得一項重要福利收入。對于不同的貧困戶，小額信貸的扶貧效應(yīng)不一致，其中貧苦戶的信貸需求強度是最重要的影響因素之一。

三、壽縣小額信貸運行特點

(一)地方政府主導，多個主體相互配合

在扶貧小額信貸的實際運行中，牽連的利益相關(guān)主體較多，主要包括地方政府、人民銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、相關(guān)企業(yè)和合作社、貧困戶、保險公司等。地方政府是扶貧小額信貸的主要牽頭人，在政績考核的動力下，地方政府需要通過發(fā)展小額信貸給予貧困戶相應(yīng)的優(yōu)惠、福利政策，增加貧苦戶收入以幫助他們順利脫貧。但貧困戶存在無組織、無產(chǎn)業(yè)等問題，為增加貧苦戶資本繁殖能力，相關(guān)的企業(yè)及合作社等組織與政府合作帶動貧困戶脫貧；人民銀行實施再貸款和監(jiān)管，防范貸款的信用風險、解決商業(yè)銀行資金匱乏、融資成本高問題；保險公司可轉(zhuǎn)移扶貧型小額信貸的經(jīng)營風險。扶貧小額信貸由地方政府主導，商業(yè)銀行、人民銀行和企業(yè)等多個主體相互配合，保障壽縣扶貧小額信貸的順利開展，解決了貧困戶收入微薄及由貸款伴生的風險等相關(guān)問題。在這種模式中，既有科層管理，又具有市場的商業(yè)化運作，是創(chuàng)新型的“政府+金融機構(gòu)+企業(yè)”扶貧小額信貸。

(二)以產(chǎn)業(yè)帶動模式為主，兩種模式并存

扶貧小額信貸是商業(yè)銀行給貧困戶的無擔保、無抵押政府貼息貸款，其數(shù)額在5萬元以下、期限在3年以內(nèi)，其運作模式主要有兩種，一種是直接型，另一種是間接型，又分別稱為貸款自用模式和產(chǎn)業(yè)帶動模式。直接型資金的使用者是貧困戶，扶貧小額信貸用途不可將其用于建房子、買車等消費性支出，而只能用作生產(chǎn)經(jīng)營活動，一般貧困戶通過發(fā)展地方特色種養(yǎng)業(yè)、做生意等獲得增收。當貧困戶自身無法利用資金，但是具備了一定的勞動能力，便可以選擇第二種模式，間接型扶貧小額信貸其資金的使用者通常是企業(yè)等組織而不是個人，貧困戶在銀行貸款，以合作經(jīng)營的方式間接發(fā)展產(chǎn)業(yè)。這種合作經(jīng)營的方式指貧困戶入股合作社、企業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營性組織，每年獲得分紅增收，同時政府部門規(guī)定5萬元的入股金額每年分紅不得少于3000元。

在具體操作上，首先摸清全縣新型經(jīng)營主體的底數(shù)，將有帶動力、誠實守信的帶動主體摸排出來列在名單上，然后使具有貸款資格的貧困戶先與商業(yè)銀行簽訂協(xié)議，再與帶動主體簽協(xié)議。在貧困戶與帶動主體的連接上主要采取就近原則，即本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困戶入股本鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、合作社，本村的貧困戶首先和本村的帶動主體合作，這樣也可以滿足貧困戶在家附近能就業(yè)問題，他們通過投工投勞，獲取工資性收入。這種方式使帶動主體和貧困戶形成了良好的利益聯(lián)結(jié)機制，且這種模式使得貸款能夠集中管理，目前壽縣的扶貧小額貸款以這種模式為主。

(三)以犧牲商業(yè)性來追求高覆蓋率

小額信貸的發(fā)展面臨商業(yè)性和福利性的矛盾，在精準脫貧攻堅戰(zhàn)下，地方政府面對精準脫貧的行政壓力和中央財政大力支持誘導，推動扶貧小額信貸覆蓋面的增加，扶貧小額信貸的發(fā)展主要沿著福利性方向前進。據(jù)安徽大學中國三農(nóng)問題研究中心對安徽省多個地方的調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，在精準幫扶措施中，扶貧小額信貸幫扶措施十分常見，除部分年老體弱的貧困人口(60歲以上)積聚村和信用較差的地區(qū)覆蓋面較低以外，其他地方的幫扶覆蓋面均較高。如在2018年壽縣壽春鎮(zhèn)壽濱村隨機走訪的12個貧困戶當中，具有小額信貸幫扶措施的有8戶，其中貧困戶自用有2戶，入股企業(yè)或合作社的有6戶，該村是貧困村，小額信貸措施可能會相對普及。據(jù)安徽省扶貧辦2018年公布的數(shù)據(jù)顯示，安徽省小額信貸貸款總金額已高達271.19億元，貸款人數(shù)63.2萬余人。扶貧型小額信貸的兩種模式并存，第二種間接扶貧模式是中國獨特的由政府主導的小額信貸運行模式，其大大提高了扶貧型小額信貸的適用范圍。壽縣政府為提高小額信貸覆蓋面而出臺了扶貧小額信貸覆蓋率獎懲制度，主要包括：在規(guī)定時間內(nèi)完成本村全年貸款額累計任務(wù)，并且完成戶貸率在50%以上的村，每戶獎勵村100元，戶貸率超過50%的，每超1戶，再獎勵村300元；戶貸率沒有達到50%的村，不予獎勵，同時每差1戶，處罰村100元。這種制度大大激發(fā)了扶貧干部采取扶貧小額信貸措施的熱情。

(四)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶實現(xiàn)共贏

壽縣自2016積極鼓勵發(fā)展“貧困戶+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”的“分貸統(tǒng)還”產(chǎn)業(yè)帶動模式，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體的扶貧帶動作用。地方政府采取這種模式除了因為這些帶動主體可以增加貧困戶收入、是貸款的需求者，還因為這些帶動主體也是政府扶持的對象，是政府經(jīng)常關(guān)注的群體，在合作交易方面存在信息優(yōu)勢。2018年壽縣共選出1000個帶動主體，主要是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，也包括一些工業(yè)服務(wù)型企業(yè)。其中以壽縣金源食品有限公司和綠康果樹種植專業(yè)合作社較為典型。

安徽省金源食品有限公司地處壽縣瓦埠鎮(zhèn)街道，成立于2003年，注冊資金7100萬元，主要經(jīng)營水產(chǎn)品加工及水產(chǎn)品采購。2017年瓦埠鎮(zhèn)60戶貧困戶利用扶貧小額信貸入股該公司，入股時間3年，貧困戶每年可獲得分紅3000元。綠康果樹種植專業(yè)合作社位于壽縣壽春鎮(zhèn)九龍村，成立于2001年，注冊資本460萬元，主要經(jīng)營水果種植及果樹苗采購、化肥銷售等，該社常年用工100人以上，優(yōu)先為貧困戶提供就業(yè)崗位。2017年29戶貧困戶通過小額信貸貸款入股合作社，共獲入股分紅5.46萬元。這兩個帶動主體的共同點主要包括：一是可以帶動地方貧困戶就業(yè)或者發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。金源食品公司通過采購貧困戶養(yǎng)殖的水產(chǎn)品，解決貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的銷售問題，而綠康果樹種植專業(yè)合作社采購貧困戶種植的果樹苗，緩解了他們收入低問題，增加了貧困戶但有勞動意愿人口的工資性收入。二是都是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是政府支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展重點支持對象，他們通過吸納本鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾十位貧困戶的小額信貸，擁有了購買先進生產(chǎn)、加工設(shè)備，擴大了生產(chǎn)規(guī)模，一定程度上增加了生產(chǎn)和經(jīng)營效率。三是具有完善的治理體系和可持續(xù)的盈利能力，為貧困戶每年獲得6%以上的股金分紅提供保障?？傊?，這種模式既緩解了貧困戶無收入的難題，也解決了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難、融資貴、無法擴大生產(chǎn)規(guī)模等問題，使帶動主體和貧困戶獲得雙贏。

四、小額信貸的發(fā)展困境

(一)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐致使小額信貸異化

壽縣在安徽經(jīng)濟發(fā)展屬于中下游地區(qū)，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟薄弱，常年在外務(wù)工人員近50萬人，只為尋求更好的工作就業(yè)機會，而被農(nóng)村束縛住的多是貧困戶。在產(chǎn)業(yè)極其落后的情況下，依靠困難群體和小額信貸實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺是很不現(xiàn)實的。困難群體難以發(fā)展好鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與其致貧原因相似，最主要的原因就是人力資本缺乏。從建檔立卡貧困戶致貧原因的分析來看，主要是因病、因殘、因?qū)W、缺勞動力等，其中因病、因殘的貧困戶高達68.32%，這些困難群體勞動能力較弱甚至缺乏勞動能力，即使他們獲得了小額信貸支持，也無法將其投向生產(chǎn)經(jīng)營活動。另外，貧困戶大多學歷較低，一輩子以種地為生，缺少其他方面謀生技能，發(fā)展產(chǎn)業(yè)面臨的困難可想而知。如果不切實際地要求其從事創(chuàng)業(yè)活動，失敗的概率很大。

除人力資本缺乏外，很多貧困戶致貧原因多樣，不僅有能力貧困，也有權(quán)利貧困、心理貧困等因素，致使其即使獲得小額信貸支持也不見得就一定可以增收致富。有研究表明，由于缺乏貸款需求，有勞動能力但處于最低收入水平的貧困農(nóng)戶仍難以有效利用扶貧型小額信貸，不能指望僅僅通過提供小額信貸服務(wù)就可以解決貧困農(nóng)戶的發(fā)展問題[9]。在鄉(xiāng)村缺乏產(chǎn)業(yè)、貧困戶缺乏人力資本的背景下，扶貧小額信貸運行模式發(fā)生異化，通常做法是依靠城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)帶動貧困戶脫貧，貧困戶將扶貧小額信貸的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)涉農(nóng)企業(yè)或勞動密集型輕加工企業(yè)，換取分紅與就業(yè)機會，將金融幫扶方式異化成“戶貸企用”“戶貸社用”，從而實現(xiàn)貧困戶“轉(zhuǎn)移性收入”而非“生產(chǎn)經(jīng)營性收入”的增加，這種異化盡管使得使幫扶受益面有所擴大，但卻是行政干預(yù)的結(jié)果，不僅資金配置效率可想而知，一旦經(jīng)營面臨較大困難，困難群體的處境可能因此雪上加霜，面臨更大的風險。

(二)借貸戶以及借貸企業(yè)還款積極性不高，存在信用風險

小額信貸在我國已推行20多年，2002年全國農(nóng)村信用社系統(tǒng)曾對農(nóng)戶開展小額信貸工作，2004年全國90%的農(nóng)村信用社都開辦了小額信貸，近2億農(nóng)民得到支持，但農(nóng)村信用社由于不能及時收回貸款而形成巨額不良資產(chǎn)，致使小額信貸以失敗告終[10]。小額信貸的較高信用風險，是地方政府、人民銀行和商業(yè)銀行都無法逃避的現(xiàn)實問題。在精準扶貧過程中，扶貧小額信貸的風險主要源于以下幾點：一是農(nóng)民，尤其是貧困戶文化程度較低，家庭收入來源少，受自身條件的制約，對金融知識缺乏了解，對金融知識認知不足，對負債發(fā)展認識有偏差，貸款還款積極性不高[11]。一些地方還存在著“以公開借貸為恥”的面子文化，人們認為借錢是不光彩的、低人一等的事情[12]。

不僅如此，有些人認為貸款是政府給予的福利，在缺乏約束機制的情況下增加了銀行等金融機構(gòu)的不良貸款率，而貧困戶因文化素質(zhì)較低，對貸款及相關(guān)法律法規(guī)的認識不到位，增加了商業(yè)銀行與貧困戶的信息交流成本，一旦出現(xiàn)逾期等問題就會因此束手無策。接受貧困戶入股的企業(yè)、合作社或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身實力有限、資金不充足、發(fā)展能力有限，考慮到其所從事的生產(chǎn)經(jīng)營項目面臨自然風險和市場風險，一旦運營不善出現(xiàn)違約的概率很大。此外，部分幫扶干部和幫扶責任人對于小額信貸缺乏風險管理意識，在沒有行政壓力和激勵機制的情況下，對農(nóng)村商業(yè)銀行信用風險的防控責任感不強。據(jù)調(diào)查，壽縣小額信貸貸款規(guī)模雖然較大，但貧困戶貸款自用的比例并不高，多數(shù)地區(qū)發(fā)展成為扶貧產(chǎn)業(yè)帶動的“分貸統(tǒng)還”模式，這在一定程度上形成了事實上的軟預(yù)算約束。在這一模式下，商業(yè)銀行小額信貸信用風險主要由企業(yè)、合作社和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來承擔，因此不僅需要對借入小額信貸的農(nóng)村居民加強管理，對于這些負有幫扶任務(wù)、接收貧困戶入股的企業(yè)、合作社，做好風險防控工作同樣也很重要。盡管脫貧攻堅任務(wù)已經(jīng)告一段落，但使得如果小額信貸在管理和運營過程中缺乏硬預(yù)算約束，那么就有可能帶來資源上的低效率配置，甚至是錯配，從而給鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展帶來消極影響。

(三)商業(yè)銀行在實施小額信貸中盈利及定位困難

貧困戶居住分散，距離金融網(wǎng)點較遠，加之借貸雙方信息不對稱，使得扶貧小額信貸的融資和管理成本比一般商業(yè)貸款高。商業(yè)銀行參與小額信貸不是主動的選擇，而是在地方政府的干預(yù)下，農(nóng)村商業(yè)銀行不得不承擔扶貧小額信貸的重要責任，農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社由于歷史淵源、地域優(yōu)勢、企業(yè)發(fā)展目標等原因，成為實施小額信貸最重要主體。這不僅會導致農(nóng)村商業(yè)銀行的產(chǎn)權(quán)不清晰，股東大會形同虛設(shè)，不能作出獨立、商業(yè)化的決策，也有可能會導致政府與商業(yè)銀行形成事實上的軟預(yù)算關(guān)系，致使商業(yè)銀行不能自負盈虧，在追求利潤方面缺乏激勵，一旦出現(xiàn)虧損，政府不得不兜底買單。盡管農(nóng)村商業(yè)銀行需要承擔社會責任，但它要維持長期健康經(jīng)營，就必須將追求利潤放在首位，如果其在商業(yè)銀行與政策性銀行之間搖擺，無法做到清晰且合理的定位，將危害農(nóng)村商業(yè)銀行的盈利可持續(xù)性和小額信貸供給的可持續(xù)性。這同樣也是鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展過程中需要面臨和解決的重要問題。

五、結(jié)論與對策啟示

綜上所述，扶貧小額信貸盡管是壽縣，乃至全國扶貧的重要措施之一，有地方政府主導和多個主體相互配合、以產(chǎn)業(yè)帶動模式為主且兩種模式并存、靠犧牲商業(yè)性來追求高覆蓋率和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶實現(xiàn)共贏等特點，發(fā)揮了良好的幫扶作用。但仍需面對貧困戶缺乏產(chǎn)業(yè)支撐而導致扶貧小額信貸異化，貧困戶還款積極性不高而引發(fā)的信用風險、商業(yè)銀行盈利缺乏激勵等問題，這些困難使得小額信貸難以產(chǎn)生“造血”功能和自主發(fā)展能力。本文對策啟示如下：

一是解決鄉(xiāng)村無產(chǎn)業(yè)、扶貧小額信貸無法發(fā)揮作用的尷尬。在鄉(xiāng)村振興過程中，人力資本匱乏是制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原因。對于缺乏勞動力的困難農(nóng)戶而言，應(yīng)當考慮運用小額信貸等金融手段，繼續(xù)加強對困難群體的健康投資和技能培訓，不斷向農(nóng)村人力資本投資，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下良好的人才基礎(chǔ)，促進人力資本和金融資源的有機結(jié)合。與此同時，還要出臺政策吸引更多高素質(zhì)人才回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，利用鄉(xiāng)村能人發(fā)展的溢出效應(yīng)推動困難群體擺脫困難狀態(tài)，發(fā)揮農(nóng)村小額信貸的積極作用，發(fā)揮鄉(xiāng)村種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)帶動作用，完善帶動主體和貧困戶的聯(lián)結(jié)機制。地方政府根據(jù)地方資源稟賦條件，有序引導村民發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如經(jīng)濟作物種植、特色旅游等，同時加強對產(chǎn)業(yè)品牌的宣傳建設(shè)，以此促進鄉(xiāng)村振興，尤其是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

二是完善扶貧小額信貸信用風險管理。首先，針對困難群體，要加強金融知識和法律知識宣傳教育，增加其對扶貧小額信貸相關(guān)措施及政策法規(guī)的認識，減少因信息不對稱而帶來的風險問題。其次，注意做好企業(yè)、專業(yè)合作組織經(jīng)營風險防范化解工作問題，尤其是農(nóng)業(yè)企業(yè)面臨的自然風險和市場風險，并構(gòu)建良好的信用風險評價體系、政府貸款準備金和保險機構(gòu)參與的風險分擔機制，對于信用風險評級較差的生產(chǎn)經(jīng)營組織需給予重點監(jiān)督和分擔風險措施。最后，加強對于相關(guān)蹲點干部和相關(guān)幫扶責任人的培訓工作，尤其是金融知識培訓教育工作，建立科學、合理的獎懲制度，避免蹲點干部與困難群體“合謀”逃避債務(wù)，對于一些工作不到位或者惡意逃避債務(wù)的黨員干部要依法予以處理，并追究相應(yīng)責任。

三是進一步推動農(nóng)村商業(yè)銀行市場化發(fā)展。針對農(nóng)村商業(yè)銀行定位不清晰問題，需要明確商業(yè)銀行和政策銀行的職責。地方政府應(yīng)減少對地方性商業(yè)銀行的過度行政干預(yù)，遵從銀行市場化資金配置原則，激發(fā)商業(yè)銀行自生發(fā)展動力。小額信貸的經(jīng)營成本需要得到合理控制，進一步加強商業(yè)銀行參與農(nóng)村金融的自愿性。應(yīng)將政府貼息及時轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行，降低銀行流動性風險問題，同時人民銀行對商業(yè)銀行給予更多的再貸款等優(yōu)惠政策，降低商業(yè)銀行的經(jīng)營成本。