茹 麗 靜

(1.遼寧大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036；2.大連大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116622)

老齡化背景下的老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題是一個(gè)日益嚴(yán)峻的世界性公共問(wèn)題。早在21世紀(jì)初，歐盟國(guó)家就開(kāi)始面臨日益嚴(yán)峻的人口老齡化的“銀色浪潮”。而老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題也日益成為影響歐盟各國(guó)社會(huì)整體發(fā)展的重要公共問(wèn)題，具有明顯的涉外性特征，亟須在歐盟層面進(jìn)行整體化應(yīng)對(duì)或一體化治理。在既有硬性法規(guī)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)而新的硬性法規(guī)又難以及時(shí)跟進(jìn)的情形下，軟法則以其自身的柔性優(yōu)勢(shì)，恰到好處地彌補(bǔ)了硬性法規(guī)在老年人權(quán)益保護(hù)中的缺憾。歐盟老年人權(quán)益保護(hù)中的軟法運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于破解我國(guó)人口老齡化之困具有一定的啟示意義。

一、歐盟老年人權(quán)益保護(hù)在客觀上需要軟法

歐盟共同市場(chǎng)的日漸形成過(guò)程也是勞動(dòng)力日漸自由的流動(dòng)過(guò)程，進(jìn)而使勞動(dòng)力的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)尤其是老年人最基本權(quán)益的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障問(wèn)題日漸具有涉外性特征，亟須歐盟頂層的一體化協(xié)調(diào)。雖然歐盟出臺(tái)了一系列相對(duì)硬性的協(xié)調(diào)性文件，但受制于各成員國(guó)的相對(duì)獨(dú)立性或特殊性，難以形成切實(shí)具有法律約束力的協(xié)議。與此同時(shí)，多元靈活的軟法則日漸成為社會(huì)保障尤其是老年人權(quán)益保護(hù)的重要工具。

(一)老年人權(quán)益保護(hù)成為歐盟社會(huì)的一個(gè)重要公共問(wèn)題

為應(yīng)對(duì)人口老齡化日益嚴(yán)峻的形勢(shì)，歐盟27個(gè)成員國(guó)普遍建立起了老年人權(quán)益保護(hù)的法律體系并取得了一定的實(shí)效。但是，由于各成員國(guó)之間日益寬松自由的人口流動(dòng)，數(shù)量龐大的流動(dòng)人口面臨著法律管轄相沖突的窘境，使得歐盟老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的涉外性特征日益凸顯，成為影響歐盟社會(huì)一體化發(fā)展的重要公共問(wèn)題，亟須歐盟層面的整體化應(yīng)對(duì)或一體化治理。

人口老齡化帶來(lái)的問(wèn)題既包括老年人基本權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，也包括隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等一系列問(wèn)題。人口老齡化在經(jīng)濟(jì)層面會(huì)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)、養(yǎng)老金制度等造成沖擊；在政治層面會(huì)影響社會(huì)群體的政治利益格局以及投票方式等；在社會(huì)層面會(huì)影響醫(yī)療保健和健康照護(hù)、代際融合、住房安置等；在文化層面會(huì)對(duì)文化模式等產(chǎn)生深刻影響。歐盟老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題就其空間范圍而言，不是少數(shù)國(guó)家存在的個(gè)別問(wèn)題，而是關(guān)系到歐盟各國(guó)利益的普遍性問(wèn)題；就其嚴(yán)重程度而言，不是歐盟范圍內(nèi)的一般問(wèn)題，而是嚴(yán)重影響歐盟一體化發(fā)展的重大問(wèn)題。

(二)歐盟既有硬性法規(guī)不足以有效保護(hù)老年人的權(quán)益

目前，歐盟涉及老年人權(quán)益保護(hù)的硬性法規(guī)主要有兩類:一類是相對(duì)宏觀的《歐洲人權(quán)公約》和《歐洲社會(huì)憲章》等；另一類是相對(duì)具體的條約性文件，如《阿姆斯特丹條約》和《歐盟基本權(quán)利憲章》等。從一體化的角度看，這兩類法規(guī)對(duì)老年人權(quán)益的保護(hù)作用是非常有限的，主要原因是受制于成員國(guó)的相對(duì)獨(dú)立性或特殊性，難以形成切實(shí)具有法律約束力的協(xié)議。這兩類法規(guī)只具有相對(duì)的硬性或者說(shuō)其法律約束力非常有限，且呈現(xiàn)出以下缺陷。

一是沒(méi)有針對(duì)老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題做出專章專節(jié)的明確規(guī)定。老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題是嚴(yán)重影響歐盟社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題，但作為頂層設(shè)計(jì)的《歐洲人權(quán)公約》并未將老年人作為特殊群體予以特殊對(duì)待，關(guān)于老年人權(quán)益保護(hù)的規(guī)定沒(méi)有設(shè)置專章專節(jié)而只是規(guī)定于一般性的條款中?；凇稓W洲人權(quán)公約》的歐洲人權(quán)法院，很少涉及或?qū)ｉT(mén)研究老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，雖然最近幾年發(fā)布了一些有關(guān)老年人權(quán)益保護(hù)的判決，但未能觸及老年人權(quán)益保護(hù)的重要領(lǐng)域，因此老年人權(quán)益無(wú)法得到根本性的保護(hù)。

二是缺失老年人文化權(quán)益的明確規(guī)定。老年人應(yīng)老有所樂(lè)，因?yàn)樵诶夏耆说娜粘Ｉ钪校@得文化娛樂(lè)的機(jī)會(huì)要比參加選舉或政治活動(dòng)更為重要。遺憾的是，《歐洲人權(quán)公約》和《歐洲社會(huì)憲章》中均未有老年人參與文化生活的有關(guān)規(guī)定，以致老年人的文化權(quán)益似乎成了一個(gè)“被遺忘的角落”。

三是關(guān)于老年人權(quán)益保護(hù)的規(guī)定比較抽象且缺乏強(qiáng)制性的約束力。如歐盟首腦會(huì)議通過(guò)的法律性文件《阿姆斯特丹條約》，雖然確立了禁止年齡歧視原則但沒(méi)有貫徹該原則的具體規(guī)定；旨在保障歐盟公民權(quán)利的《歐盟基本權(quán)利憲章》，雖將老年人權(quán)利確定為基本權(quán)利，但沒(méi)有保障該基本權(quán)利的具體規(guī)定，并將老年人權(quán)利解釋為不可訴性權(quán)利，且沒(méi)有給各成員國(guó)設(shè)定保護(hù)老年人權(quán)利的條約義務(wù)。從國(guó)際法角度看，如果沒(méi)有設(shè)定條約義務(wù)，條約中關(guān)于老年人權(quán)利的規(guī)定就極易成為“空中樓閣”。

四是老年人權(quán)益保護(hù)的規(guī)定被“嫁接”在一套幾乎完全以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為立法目的的條約中。盡管歐盟對(duì)相關(guān)條約進(jìn)行了多次擴(kuò)容性修改以改變純經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的形象，這從對(duì)老年人權(quán)益的規(guī)定中即可看出，但老年人權(quán)益保護(hù)多被作為實(shí)現(xiàn)一體化經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的一項(xiàng)社會(huì)政策或一種手段而被載入條約中的[1]。也就是說(shuō)，盡管條約的條款發(fā)生了一些變化，但條約首要的關(guān)注點(diǎn)仍然是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這種制度供給上的欠缺使得具有強(qiáng)制約束力的條約無(wú)法滿足歐盟老年人權(quán)益保護(hù)的需求。

(三)軟法已成為歐盟老年人權(quán)益保護(hù)的重要工具

在歐盟各國(guó)難以形成硬性的統(tǒng)一法規(guī)以對(duì)老年人權(quán)益予以有效保護(hù)的情形下，軟法因其自身特性而顯得尤為重要，并在統(tǒng)一性與多樣性的平衡中成為歐盟老年人權(quán)益保護(hù)的重要工具。

長(zhǎng)期以來(lái)，盡管一些歐盟有識(shí)之士呼吁“要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不要市場(chǎng)社會(huì)”[2]，意即經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可以市場(chǎng)化，社會(huì)領(lǐng)域不能市場(chǎng)化。但鑒于資本的強(qiáng)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的脫節(jié)一直是歐盟一體化發(fā)展的障礙，亦即將內(nèi)部市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)自由置于社會(huì)權(quán)利之上而使社會(huì)權(quán)利仍屬各國(guó)國(guó)內(nèi)法的調(diào)整范疇[3]。也就是說(shuō)，雖然歐盟層面的經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了憲法化，但在社會(huì)領(lǐng)域則更多地運(yùn)用輔助性原則和比例性原則協(xié)調(diào)不同國(guó)家間的法律和政策。

雖然歐盟一體化使得各成員國(guó)的主權(quán)受到了一定的限制，但因各成員國(guó)的歷史、文化、發(fā)展水平等各不相同，各國(guó)利益訴求并不完全相同；歐盟層面法律和政策的制定，需要各成員國(guó)之間進(jìn)行談判和協(xié)商；歐盟對(duì)各成員國(guó)的主權(quán)限制并不是無(wú)限的，各成員國(guó)仍擁有保護(hù)本國(guó)利益的主權(quán)。具體到老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，由于歐盟在立法過(guò)程中經(jīng)常會(huì)遇到一些成員國(guó)或利益集團(tuán)的抵制，難以形成具有法律約束力的協(xié)議，于是便另尋他途采用權(quán)力共享且多元靈活的新治理方式即軟法方式，因?yàn)檫@要優(yōu)于僅強(qiáng)調(diào)法律約束力的硬法方式[4]。

作為歐盟社會(huì)的一種客觀存在，軟法在20世紀(jì)70年代歐洲經(jīng)濟(jì)共同體的公法中就曾廣泛出現(xiàn)，并很快在歐洲法研究領(lǐng)域被人們所關(guān)注[5]，但直至今天人們對(duì)軟法的定義仍存有爭(zhēng)議。無(wú)論學(xué)界怎樣爭(zhēng)議，鑒于軟法的靈活開(kāi)放協(xié)調(diào)性抑或開(kāi)放包容多元性及其實(shí)踐效果，都使其獲得了學(xué)界的普遍認(rèn)可。

軟法可以最大限度地尊重不同主體的主體性，且容易在不同主體間達(dá)成沒(méi)有壓制的規(guī)范性共識(shí)。哈貝馬斯指出:“科學(xué)為之奮斗的目標(biāo)就是社會(huì)解放，是在人與人之間建立一種沒(méi)有統(tǒng)治的交往關(guān)系和取得一種普遍的、沒(méi)有壓制的共識(shí)?！盵6]為達(dá)成一種沒(méi)有壓制的共識(shí)，歐盟保護(hù)老年人權(quán)益的軟法通過(guò)軟性語(yǔ)言如“適當(dāng)?shù)拇胧薄氨M最大的努力”“逐步實(shí)現(xiàn)”等允許各成員國(guó)根據(jù)具體情況靈活適用，從而排解老年人權(quán)益保護(hù)中因各成員國(guó)法律制度的差異性和多樣性所帶來(lái)的困擾，將不同主張以及不同類型的行為主體包含在同一制度框架之中，并最終使各國(guó)的訴求都得到不同程度的滿足。因此在歐盟老年人權(quán)益保護(hù)中，軟法因其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)而成為不可或缺的重要工具。

二、歐盟老年人權(quán)益保護(hù)的軟法運(yùn)用及其雙重價(jià)值

歐盟老年人權(quán)益保護(hù)之所以呈現(xiàn)出軟法保護(hù)的特征，主要在于軟法特有的雙重價(jià)值:一是轉(zhuǎn)化價(jià)值，亦即軟法具有向硬性法規(guī)轉(zhuǎn)化的“中轉(zhuǎn)站”功能，扮演一種依附于硬性法規(guī)的臨時(shí)性、補(bǔ)充性角色；二是獨(dú)立價(jià)值，亦即軟法憑借自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，在可預(yù)期的時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定存在和發(fā)展并獨(dú)立地發(fā)揮作用，與硬性法規(guī)相輔相成、協(xié)調(diào)共生。

(一)軟法運(yùn)用的主要體現(xiàn)

歐盟老年人權(quán)益保護(hù)的軟法運(yùn)用，主要體現(xiàn)在憲章、建議、綠皮書(shū)等政策性規(guī)范中。這些政策性規(guī)范雖然不具有硬法特征，卻隨著歐盟一體化的深入發(fā)展而日漸具有越來(lái)越強(qiáng)的規(guī)范意義，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

第一，歐盟不斷完善或強(qiáng)化老年人權(quán)益保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。如《歐洲共同體行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于歐洲共同體老年人狀況和問(wèn)題的決議》《歐洲共同體工人基本社會(huì)權(quán)利憲章》《關(guān)于老年人醫(yī)療和福利權(quán)利的建議》等都對(duì)老年人的養(yǎng)老金領(lǐng)取、醫(yī)療照護(hù)和公共服務(wù)等做出了規(guī)定。盡管這些規(guī)定權(quán)益保護(hù)的范圍有限，但總體來(lái)看呈現(xiàn)出日益完善和強(qiáng)化之勢(shì)，尤其是在2014年《促進(jìn)老年人人權(quán)建議書(shū)》和2021年《歐盟人口老齡化綠皮書(shū)》出臺(tái)之后，這種日益完善和強(qiáng)化之勢(shì)更加彰顯。

第二，歐盟早在1997年就召開(kāi)了關(guān)于積極老齡化的國(guó)際研討會(huì)，并在此基礎(chǔ)上開(kāi)始將老年人權(quán)益保護(hù)的基點(diǎn)由健康老齡化轉(zhuǎn)向積極老齡化，亦即不僅關(guān)注老年人的身心健康，更關(guān)注老年人對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等社會(huì)活動(dòng)的積極參與。如2001年出臺(tái)的 《歐洲就業(yè)指南》，要求各成員國(guó)應(yīng)堅(jiān)持積極的老齡化政策，采取積極措施以保證老年工人享有充分的繼續(xù)教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。

第三，自2002年開(kāi)始，根據(jù)歐盟層面相對(duì)軟性的有關(guān)條約或建議已逐步于成員國(guó)間建立起養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)機(jī)制，促使大多數(shù)成員國(guó)從剛性的法律層面確立起相對(duì)均衡的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

第四，在2000年制定的《歐盟基本權(quán)利憲章》中，首次明確提及老年人權(quán)利，確立了老年人的權(quán)利主體地位。

第五，2012年1月啟動(dòng)“歐洲積極老齡化和代際團(tuán)結(jié)年”，基于歐盟國(guó)家推行積極老齡化政策的成功案例，討論如何在醫(yī)療保健、教育以及勞動(dòng)力市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新，旨在創(chuàng)造條件讓老年人成為社會(huì)發(fā)展資源的一部分并提高老年人的生活品質(zhì)。

第六，2014年歐洲理事會(huì)出臺(tái)《促進(jìn)老年人人權(quán)建議書(shū)》，目的是促進(jìn)、保護(hù)和確保所有老年人充分、平等地享有所有人權(quán)和基本自由，并通過(guò)“非歧視”“自主和參與”“防止暴力和虐待”“社會(huì)保護(hù)和就業(yè)”“照護(hù)”“司法行政”等條款，具體規(guī)制了各成員國(guó)落實(shí)積極老齡化政策的有關(guān)措施。

第七，2021年歐盟委員會(huì)出臺(tái)《歐盟人口老齡化綠皮書(shū)》，主要針對(duì)新冠肺炎疫情下老年人權(quán)益保護(hù)方面出現(xiàn)的新問(wèn)題或新挑戰(zhàn)，旨在推進(jìn)積極健康老齡化戰(zhàn)略的實(shí)施。

第八，基于《促進(jìn)老年人人權(quán)建議書(shū)》等規(guī)范性文件，歐盟各國(guó)逐步形成了相互施壓的促進(jìn)機(jī)制和良好聲譽(yù)的激勵(lì)機(jī)制，比較好地解決了老年人權(quán)益軟法保護(hù)的有效性問(wèn)題。

(二)軟法的轉(zhuǎn)化價(jià)值

在歐盟老年人權(quán)益保護(hù)的軟法運(yùn)用中，很重要的一個(gè)方面就是軟法向硬法的轉(zhuǎn)化。在歐盟，根據(jù)《馬斯特里赫特條約》軟法將為最低限度的協(xié)調(diào)、監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)或選擇退出提供一個(gè)可行的替代方案，亦即軟法為具有法律約束力的規(guī)范奠定了基礎(chǔ)，可以視為硬法的前身，一旦不確定性減少而達(dá)成了更高度的共識(shí)，軟法就會(huì)變成具有法律約束力的規(guī)范[7]。據(jù)此，軟法或?qū)⒈患{入相對(duì)剛性的歐盟條約中，或?qū)⒊蔀閲?guó)內(nèi)法的一部分。

從老年人權(quán)益保護(hù)的角度看，軟法向歐盟層面相對(duì)剛性的硬法轉(zhuǎn)化，不僅在于學(xué)理界定的內(nèi)在動(dòng)力，更在于歐盟社會(huì)發(fā)展需求的外在動(dòng)力。如2000年《歐盟基本權(quán)利憲章》所載的老年人權(quán)利于2009年正式生效的《里斯本條約》中將其上升為基本權(quán)利，使得老年人權(quán)益保護(hù)成為歐盟既定的剛性目標(biāo)之一，這是歐盟老年人權(quán)益保護(hù)中的重要里程碑。

就老年人權(quán)益保護(hù)之軟法向國(guó)內(nèi)硬法轉(zhuǎn)化而言，既基于國(guó)內(nèi)實(shí)踐的需要，也基于歐盟層面的呼吁或建議，即盡快把老齡化問(wèn)題納入國(guó)家和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中[8]。故于此，很多國(guó)家都將老齡化問(wèn)題納入國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中，或修改或頒布保護(hù)老年人權(quán)益的剛性法規(guī)。比如《促進(jìn)老年人人權(quán)建議書(shū)》，不僅擁有一個(gè)執(zhí)行機(jī)制，而且建議各成員國(guó)確保其附錄中所列的原則體現(xiàn)在各國(guó)國(guó)內(nèi)的立法實(shí)踐中，且要求采取適當(dāng)?shù)氖侄魏托袆?dòng)以確保國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)這一建議書(shū)的有效執(zhí)行，并要求各成員國(guó)繼續(xù)提供執(zhí)行這項(xiàng)建議的最佳實(shí)踐以便與其他成員國(guó)共享經(jīng)驗(yàn)。據(jù)此建議書(shū)，很多成員國(guó)已經(jīng)將老年人問(wèn)題作為國(guó)家發(fā)展的優(yōu)先事項(xiàng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，并根據(jù)建議書(shū)修改或制定了一系列保護(hù)老年人權(quán)益的法規(guī)。

根據(jù)一些學(xué)者關(guān)于軟法“硬化”的建議[9]，歐盟軟法的轉(zhuǎn)化價(jià)值還體現(xiàn)在司法程序中，軟法的實(shí)際約束力在歐盟司法實(shí)踐中得到了較好的體現(xiàn)。一個(gè)典型例證就是歐共體時(shí)期的“Grimaldi案”(1)意大利人薩爾瓦多·格里馬爾迪曾在比利時(shí)工作，其間他因患有一種職業(yè)疾病而向比利時(shí)職業(yè)疾病基金會(huì)請(qǐng)求賠償，但比利時(shí)職業(yè)疾病基金會(huì)認(rèn)為該疾病并不屬于其所認(rèn)定的職業(yè)疾病類型，予以拒絕。他又將訴訟提交到比利時(shí)布魯塞爾勞動(dòng)法庭，因涉及對(duì)《歐共體條約》的解釋，因此布魯塞爾勞動(dòng)法庭決定中止訴訟程序，將案件提交給歐共體法院。薩爾瓦多·格里馬爾迪認(rèn)為該疾病在《關(guān)于采用歐洲職業(yè)病清單的建議》所附的歐盟職業(yè)疾病表之中，而且該建議要求成員國(guó)將該疾病納入國(guó)家職業(yè)疾病名單當(dāng)中。歐共體法院審理后認(rèn)為，雖然《關(guān)于采用歐洲職業(yè)病清單的建議》不具有法律約束力，但國(guó)家法院在裁決爭(zhēng)議時(shí)必須考慮這些建議。。歐共體法院根據(jù)此案申明，當(dāng)歐共體的建議對(duì)于解釋各國(guó)用于執(zhí)行的規(guī)則具有啟發(fā)意義或旨在補(bǔ)充具有法律約束力的共同體規(guī)定的情形下，各成員國(guó)法院在判決案件時(shí)要考慮歐共體的建議；雖然歐共體的建議不具有法律約束力，但在歐洲法院將其納入一致性解釋原則的范疇之后，便賦予了歐共體的建議一定的法律約束力[10]。據(jù)此案例，在《歐盟基本權(quán)利憲章》具有相對(duì)剛性的法律約束力之前，歐盟法院曾將其作為解釋歐盟法律甚至界定歐盟機(jī)構(gòu)責(zé)任的輔助來(lái)源，并在判例法中認(rèn)可了《歐盟基本權(quán)利憲章》的法律約束力。

老年人權(quán)益保護(hù)的軟法轉(zhuǎn)化價(jià)值，誠(chéng)如歐洲理事會(huì)所指出的那樣，軟法提出了一些需要遵循的原則，并給出了可以幫助政府采取適當(dāng)措施以促進(jìn)尊重老年人固有尊嚴(yán)的最佳實(shí)踐[11]。

(三)軟法的獨(dú)立價(jià)值

軟法在歐盟老年人權(quán)益保護(hù)中的意義和作用并不僅限于轉(zhuǎn)化價(jià)值，更在于其自身的獨(dú)立價(jià)值。有學(xué)者指出，在全球治理和公民社會(huì)興起的背景下，軟法的蓬勃發(fā)展是必然的現(xiàn)象和趨勢(shì)，軟法除了轉(zhuǎn)化為國(guó)際條約、習(xí)慣法或國(guó)家法外，仍具有自己獨(dú)立的發(fā)展空間[9]。

軟法之所以具有獨(dú)立價(jià)值，就在于其相較于硬法具有若干優(yōu)勢(shì)。一是由于軟法的非強(qiáng)制性或非精確性，使得各成員國(guó)間更易于達(dá)成協(xié)議。因此，對(duì)于復(fù)雜性或爭(zhēng)議性問(wèn)題，可以降低有關(guān)方的談判成本。二是軟法可以運(yùn)用“適當(dāng)?shù)拇胧薄氨M最大的努力”“逐步實(shí)現(xiàn)”等軟性語(yǔ)言來(lái)應(yīng)對(duì)不同國(guó)家的利益訴求，有助于打破談判中的僵局。三是軟法可以根據(jù)情況變化重新談判或修改協(xié)議，適應(yīng)全球化的瞬息萬(wàn)變。四是軟法可以避免批準(zhǔn)過(guò)程中的煩瑣程序，有利于解決那些緊急出現(xiàn)并需要快速達(dá)成協(xié)議的問(wèn)題。五是軟法允許所有利益相關(guān)方參與協(xié)議的制定，增強(qiáng)了協(xié)議制定的開(kāi)放性和透明性[12]。

相較于剛性規(guī)范的硬法而言，軟法的制定更為便捷，修訂更為簡(jiǎn)易，成本更為低下，加之其所推崇的柔性治理、所采用的靈活機(jī)制，使其能夠獲得各成員國(guó)的青睞，并幫助各成員國(guó)“在重大問(wèn)題上相互協(xié)商，從彼此建議中獲益，并充分注重彼此的意見(jiàn)”[13]，進(jìn)而促進(jìn)共識(shí)的達(dá)成和彼此的合作。正如Kenner所言，雖然硬法“制定了會(huì)員國(guó)必須遵守的規(guī)則”，但軟法“實(shí)質(zhì)上是共同體指導(dǎo)的方法或規(guī)則，它們期望成員國(guó)的行為與之相符，只是沒(méi)有附帶的法律義務(wù)”[14]。

值得一提的是，由于軟法的靈活適應(yīng)性，人們可以根據(jù)試圖解決的具體問(wèn)題來(lái)選擇更具有效性的軟法類型。在不同情形下，要選擇更可接受或更能奏效的軟法類型。

軟法不僅在歐盟老年人權(quán)益保護(hù)的立法中被大量運(yùn)用，而且其在實(shí)際中也發(fā)揮了重要作用:一是軟法確定了老年人的權(quán)利主體資格，為老年人享有全部社會(huì)權(quán)益奠定了基礎(chǔ)；二是軟法協(xié)調(diào)了歐盟成員國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)中的法律沖突。從功能上而言，軟法可以被視為一種溝通協(xié)調(diào)方式，可以成為讓一國(guó)接受其他國(guó)家法律規(guī)則和制度的途徑，從而避免了因國(guó)家間法律規(guī)定的不同而造成老年人權(quán)益保護(hù)不足或無(wú)法獲得保護(hù)的情形。歐盟層面的軟性法規(guī)在維護(hù)成員國(guó)多元法律制度有序并存方面發(fā)揮了重要的融合作用。

三、歐盟老年人權(quán)益軟法保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)性啟示

當(dāng)今世界，我國(guó)是人口最多的國(guó)家也是老齡人口最多的國(guó)家，人口老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)峻。2021年第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，我國(guó)大陸60歲及以上人口已達(dá)2.64億人，占總?cè)丝诘?8.70%[15]。1996年實(shí)施、2013年修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》(以下簡(jiǎn)稱《老年人權(quán)益保障法》)提出“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)”。2020年黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)，首次提出“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”。在此背景下，既要發(fā)揮《老年人權(quán)益保障法》等硬法作用，也要借鑒歐盟軟法保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。

(一)充分發(fā)揮法律性硬法的作用

歐盟層面的硬法之所以不足以有效保護(hù)老年人權(quán)益，主要是受制于各成員國(guó)的相對(duì)獨(dú)立性或特殊性，難以形成切實(shí)具有法律約束力的硬法，只能依靠成員國(guó)間相互協(xié)商且有所保留的軟法。我國(guó)是獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家，我國(guó)不同地區(qū)雖然具有相對(duì)特殊性但不具有獨(dú)立性，且在“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”[16]國(guó)情下，《老年人權(quán)益保障法》等硬法具有絕對(duì)的約束力，關(guān)鍵是要依據(jù)不同地區(qū)的相對(duì)特殊性而予以有效的落實(shí)。

(二)充分發(fā)揮政策性軟法的作用

所謂政策，就是國(guó)家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而制定的行動(dòng)根據(jù)和準(zhǔn)則。政策雖然不具有硬法特征，但有根據(jù)或準(zhǔn)則的軟法特征。在中國(guó)特色社會(huì)主義的特殊國(guó)情下，黨的政策直接影響甚至指導(dǎo)法律的制定。就老年人權(quán)益保護(hù)而言，在《老年人權(quán)益保障法》等硬法難以及時(shí)修訂或有效跟進(jìn)的情況下，政策性的軟法則有特殊的意義。

根據(jù)我國(guó)遠(yuǎn)期有戰(zhàn)略、中期有規(guī)劃、近期有部署的治國(guó)之道，老年人權(quán)益的政策性軟法保護(hù)應(yīng)主要體現(xiàn)于國(guó)家層面的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，尤其是地方層面的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的老齡化問(wèn)題，從“十五”到“十三五”發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家層面既有綜合性的發(fā)展規(guī)劃，也有獨(dú)立的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并于2019年出臺(tái)了《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，提出了一系列積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策。我國(guó)縣以上的地方人民政府，雖然都有落實(shí)國(guó)家五年發(fā)展規(guī)劃的地方性五年發(fā)展規(guī)劃，卻少有獨(dú)立性的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，多是在綜合性發(fā)展規(guī)劃中有老齡事業(yè)方面的一些宏觀政策的規(guī)定。在我國(guó)新發(fā)展階段，老年人權(quán)益保護(hù)的當(dāng)務(wù)之急就是要依據(jù)《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》尤其是《建議》編制地方性的老齡事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，切實(shí)將積極老齡化政策落實(shí)到老齡事業(yè)中，例如健全基本養(yǎng)老服務(wù)體系，發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老，培育養(yǎng)老新業(yè)態(tài)，等等，以積極老齡化政策破解我國(guó)人口老齡化的困局。

(三)充分發(fā)揮孝道性軟法規(guī)范即道德規(guī)范的作用

破解中國(guó)特色的人口老齡化之困，既要有法律性的硬法，也要有政策性的軟法，還要有道德性的軟法。中國(guó)傳統(tǒng)文化的一個(gè)鮮明特征就是家文化，支撐家文化的關(guān)鍵就是孝道文化。孝道文化主要體現(xiàn)為“尊老”“養(yǎng)兒防老”，這是中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老之道。鑒于我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)，國(guó)家的法律或政策就老年人權(quán)益保護(hù)而言，不可能實(shí)現(xiàn)兜底性的大包大攬，因此需要發(fā)揮孝道的道德規(guī)范作用。例如，在全社會(huì)弘揚(yáng)“百善孝為先”“老吾老以及人之老”等孝道文化，倡導(dǎo)尊老、敬老、愛(ài)老、助老的社會(huì)風(fēng)尚，營(yíng)造養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境，從而形成家庭、社會(huì)、政府共同參與老年人權(quán)益保護(hù)的社會(huì)氛圍。

(四)切實(shí)建立健全老年人權(quán)益保護(hù)的促進(jìn)機(jī)制和良好聲譽(yù)的激勵(lì)機(jī)制

無(wú)論是居家養(yǎng)老還是社區(qū)養(yǎng)老，抑或呼吁全社會(huì)關(guān)愛(ài)老年人，都需要建立健全老齡事業(yè)綜合監(jiān)管機(jī)制，特別是要建立健全促進(jìn)機(jī)制和良好聲譽(yù)的激勵(lì)機(jī)制。例如，在全國(guó)文明城市的評(píng)選或文明社區(qū)的創(chuàng)建活動(dòng)中，要設(shè)定若干監(jiān)測(cè)老年人權(quán)益保護(hù)狀況的指標(biāo)，以此激發(fā)地方政府及職能部門(mén)、社會(huì)大眾、家庭及個(gè)人關(guān)愛(ài)老年人的主動(dòng)性和積極性。