楊衛(wèi)安 岳丹丹

(東北師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村教育發(fā)展研究院，長(zhǎng)春 130024)

21世紀(jì)以來，隨著人口數(shù)量和空間分布格局的變化，鄉(xiāng)村學(xué)校出現(xiàn)小型化、微型化的趨勢(shì)。這種狀況給鄉(xiāng)村地區(qū)的教師資源配置帶來巨大挑戰(zhàn)，國(guó)家在多個(gè)文件中都強(qiáng)調(diào)要確保開齊開足開好國(guó)家規(guī)定課程?？梢哉f，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開齊開足開好問題已成為當(dāng)前我國(guó)教育改革和發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。雖然這一問題的產(chǎn)生與人們的教育觀念和鄉(xiāng)村教學(xué)條件限制等都有關(guān)系，但教師因素?zé)o疑是最直接最重要的。因此，解除鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”問題的師資障礙，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”面臨的師資難題

(一)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開不齊”與師資的結(jié)構(gòu)性缺失難題

目前，我國(guó)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校普遍存在課程“開不齊”的狀況。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校只有語(yǔ)文和數(shù)學(xué)兩門課程全部開齊，其余課程都沒有開齊。其中，英語(yǔ)、品德、音樂、體育、美術(shù)五門課程的開設(shè)率分別為51.3%、65.1%、60.2%、53.5%和53.6%；科學(xué)、綜合實(shí)踐、信息技術(shù)、地方課程的開設(shè)率普遍更低，分別只有51.2%、46.8%、27.3%和20.7%。[1]課程“開不齊”，反映了鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校普遍存在的師資結(jié)構(gòu)性缺失問題。一些省份的調(diào)查結(jié)果顯示，許多小規(guī)模學(xué)校沒有相應(yīng)的專任教師。其中，沒有專任外語(yǔ)教師的占53.4%，沒有體育教師的占53.9%，沒有科學(xué)教師的占69.3%，沒有音樂教師的占79.9%，沒有美術(shù)教師的占83.6%，沒有綜合實(shí)踐活動(dòng)教師的占67.2%。數(shù)據(jù)還顯示，同時(shí)沒有體育、音樂、美術(shù)教師的小規(guī)模學(xué)校比例為33.9%，同時(shí)沒有外語(yǔ)、體育、科學(xué)、音樂、美術(shù)、綜合實(shí)踐活動(dòng)課教師的學(xué)校比例也有19.3%。[2]

(二)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開不足”與師資的數(shù)量不足難題

課程開不齊就談不上開得足，但即使開設(shè)了相關(guān)課程，也可能會(huì)因?yàn)閹熧Y數(shù)量缺乏而導(dǎo)致課時(shí)開不足。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校學(xué)生人數(shù)和班級(jí)都較少，“一師一校”和“一班一師”情況很普遍。在教師數(shù)量不足的情況下，只能優(yōu)先滿足所謂的“主科”課程的課時(shí)要求，縮減其他學(xué)科的課時(shí)數(shù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除了“主科”以外，其他的學(xué)科如音樂、體育、美術(shù)、科學(xué)等課程只是象征性地安排和表示，即使一些學(xué)校開設(shè)此類課程，也經(jīng)常不上或被“主科”擠占，課時(shí)被嚴(yán)重壓縮。[3]在一些超小規(guī)模學(xué)校，即使語(yǔ)文、數(shù)學(xué)等“主科”課時(shí)開設(shè)充足也存在困難。在教師數(shù)量不足的情況下，為了完成國(guó)家規(guī)定的教學(xué)任務(wù)，每位教師需要教更多的年級(jí)、更多的學(xué)科或者承擔(dān)更多的教學(xué)時(shí)數(shù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，32%的教師需要承擔(dān)3～4門課程的教學(xué)，28.9%的教師則高達(dá)5門以上課程。[4]

(三)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“難開好”與師資質(zhì)量不高難題

從鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)質(zhì)量來看，以學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)?yōu)閰⒄?，小?guī)模學(xué)校3～6年級(jí)學(xué)生語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、英語(yǔ)三科成績(jī)的優(yōu)秀率均值分別為24.3%、26.6%和34.7%，顯著低于縣鎮(zhèn)學(xué)校的36.2%、49.7%和42.4%；同樣是這三科，其成績(jī)的不及格率卻顯著高于縣鎮(zhèn)學(xué)校。[1]鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)質(zhì)量不高，學(xué)生學(xué)業(yè)成績(jī)較差，這與教師素質(zhì)有很大關(guān)系。有關(guān)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師隊(duì)伍專業(yè)水平結(jié)構(gòu)在職稱、學(xué)歷、榮譽(yù)稱號(hào)和學(xué)科結(jié)構(gòu)等方面均表現(xiàn)出不同程度的失衡態(tài)勢(shì)。[5]由于教師素質(zhì)和專業(yè)水平整體偏低，導(dǎo)致鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量難以保障。以教學(xué)方法的運(yùn)用為例，高達(dá)73.3%的教師只能采用單一的講授法教學(xué)，采用信息化教學(xué)的比例僅為26.8%。[1]這種狀況，很難實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程高質(zhì)量地開展。

二、傳統(tǒng)解決思路及面臨的障礙

在傳統(tǒng)的教師人事管理體制下，教師編制隸屬于某個(gè)學(xué)校，人們形成了教師屬于某個(gè)學(xué)校的觀念。[6]這種觀念影響下，人們按照每個(gè)學(xué)校都要“配齊、配足、配好”教師的思路來配置師資，使得鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)師資難題的解決面臨多重障礙。

(一)編制與經(jīng)費(fèi)的雙重約束導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量難充足

首先，編制嚴(yán)控政策導(dǎo)致教師數(shù)量補(bǔ)充困難。我國(guó)歷來重視機(jī)構(gòu)編制管理，改革開放以后，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制增長(zhǎng)成為歷屆政府的重要目標(biāo)。在國(guó)家事業(yè)單位尤其是義務(wù)教育學(xué)校以編進(jìn)人的體制框架下，編制嚴(yán)控政策對(duì)教師補(bǔ)充產(chǎn)生了重要影響。在每所學(xué)校獨(dú)立配置師資的思路下，不管采用何種教師配置標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校都很難再增加更多數(shù)量的教師。[7]如果按照國(guó)家規(guī)定的小學(xué)1∶19的教職工與學(xué)生比例標(biāo)準(zhǔn)配置教師，大部分小規(guī)模學(xué)校都配置不到五名教師，再加上有多個(gè)年級(jí)，基本上只能處于“包班制”狀態(tài)，很難滿足課程開齊開足的要求。即使這樣，有82.51%的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師已處于“超編缺員”的狀態(tài)。[8]雖然國(guó)家也提出教師編制要向鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校傾斜，但受編制配給方式和教職工編制總量控制的制約，這些政策實(shí)施效果并不樂觀。面對(duì)班師比和師生比為依據(jù)的教師配給方式的弊端，有學(xué)者提出要按教師工作量[7]、師科比[9]來配備教師。但是，不同規(guī)模學(xué)校應(yīng)開設(shè)的學(xué)科數(shù)和課時(shí)數(shù)都是一樣的，也就是說，不管是以工作量還是以師科比為依據(jù)，不同規(guī)模的學(xué)校(不考慮有平行班的情況)應(yīng)該配備大體數(shù)量相當(dāng)?shù)慕處?，這會(huì)導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校應(yīng)配備的教師數(shù)量成倍甚至數(shù)倍的增長(zhǎng)，在現(xiàn)有的編制嚴(yán)控政策下同樣很難實(shí)現(xiàn)。

其次，財(cái)力不足影響了縣級(jí)政府補(bǔ)充更多教師的能力和積極性。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行以縣為主的義務(wù)教育管理體制，中小學(xué)教師工資主要由縣級(jí)政府籌集和發(fā)放。縣級(jí)政府補(bǔ)充中小學(xué)教師的積極性，與其財(cái)政能力密切相關(guān)。1994年與2000年分別進(jìn)行的分稅制與農(nóng)村稅費(fèi)改革，對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政能力造成了非常大的影響。[10]在這種狀況下，縣級(jí)政府財(cái)力普遍較弱，基本上處于財(cái)權(quán)與事權(quán)相脫離的狀態(tài)?？h級(jí)政府財(cái)力薄弱卻要承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的主要責(zé)任，在巨大的經(jīng)費(fèi)壓力下只能采取控制教育經(jīng)費(fèi)支出的辦法來保持收支平衡。對(duì)許多縣級(jí)政府尤其是中西部地區(qū)縣級(jí)政府來說，教育支出占公共財(cái)政支出的比例普遍較高。調(diào)查結(jié)果顯示，東中西部地區(qū)12個(gè)縣當(dāng)中，教育支出占公共財(cái)政支出比例最小的為17.21%，最大達(dá)到29.52%。[11]面對(duì)財(cái)政壓力，縣級(jí)政府很難積極主動(dòng)地增加教育部門的人員事業(yè)經(jīng)費(fèi)。這造成一些縣級(jí)政府通常是根據(jù)自己的財(cái)力狀況而非中小學(xué)校的實(shí)際需求來補(bǔ)充教師。許多農(nóng)村地區(qū)存在的空編率過高、附加編制落實(shí)不到位問題就是這一狀況的直觀反映。

(二)多元主體分散決策導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校部分學(xué)科教師難補(bǔ)全

教育改革中相關(guān)利益主體的行動(dòng)策略，是其職責(zé)立場(chǎng)與自我利益立場(chǎng)在博弈與妥協(xié)中綜合權(quán)衡的產(chǎn)物。[12]在縣域范圍內(nèi)，教師配置涉及到縱向和橫向多元主體的博弈，在缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)和整合機(jī)制下，不同主體分散化決策導(dǎo)致在權(quán)力末端的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校很難獲得藝術(shù)、體育等稀缺學(xué)科教師的補(bǔ)充。

首先，從橫向各部門來說，縣域范圍內(nèi)與教師配置關(guān)系最為密切的編制、財(cái)政、人社、教育等部門的職責(zé)立場(chǎng)和決策目標(biāo)存在很大差異。編制部門按照編制標(biāo)準(zhǔn)以核定和嚴(yán)控區(qū)域內(nèi)編制總量為主要任務(wù)，缺少對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)部復(fù)雜性的關(guān)注，因?qū)W校規(guī)模變化導(dǎo)致的對(duì)教師需求數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化不在他們的考慮范圍之內(nèi)。財(cái)政部門作為地方財(cái)政預(yù)算的主要制定和執(zhí)行者，負(fù)責(zé)對(duì)教育部門在內(nèi)的各行政部門的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行管理。在本級(jí)政府財(cái)力有限的情況下，為了緩解人員經(jīng)費(fèi)支出過高造成的財(cái)政壓力，他們會(huì)在編制核定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)編制數(shù)量進(jìn)行“二次把關(guān)”，進(jìn)一步控制編制總量。[8]人社部門的重要職責(zé)之一就是促進(jìn)就業(yè)工作。他們主要在乎是否“完成就業(yè)任務(wù)”，使得教師分配“為分配而分配”，很少考慮專業(yè)要求、學(xué)校需求情況，導(dǎo)致縣域內(nèi)教師分配的“供需矛盾”，真正需要的教師招聘不上來。[5]對(duì)于縣級(jí)教育部門來說，滿足小規(guī)模學(xué)校課程開齊開足開好的國(guó)家要求是其與編制、財(cái)政等部門博弈的基本依據(jù)。但在博弈過程中，教育部門處于弱勢(shì)，難以獲得充足的編制并補(bǔ)充到真正需要學(xué)科的教師。[8]

其次，從教育系統(tǒng)縱向各學(xué)校來說，許多地區(qū)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)，缺乏話語(yǔ)權(quán)和決策權(quán)，運(yùn)行和發(fā)展受到阻礙。[13]目前，很多鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校不具有獨(dú)立法人資格，也沒有自己獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)賬戶，在行政管理上受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的人、財(cái)、物等資源都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)來分配，這樣就人為造成了教育資源在鄉(xiāng)村學(xué)校流動(dòng)中的“洼地效應(yīng)”。只有中心小學(xué)的教育資源需求基本得到滿足之后，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的需求才會(huì)得到考慮。調(diào)查顯示，在學(xué)校的這種縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系當(dāng)中，對(duì)教師的分配存在縣城學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、村屯學(xué)?！皩訉咏亓簟钡膯栴}，優(yōu)秀畢業(yè)生和稀缺學(xué)科教師往往留在較高層次的學(xué)校，而鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校很難分配到真正需要的學(xué)科對(duì)口的教師。[5]

(三)內(nèi)外部環(huán)境的劣勢(shì)疊加導(dǎo)致小規(guī)模學(xué)校教師質(zhì)量難提高

鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的“小”和“鄉(xiāng)村”是其發(fā)展面臨諸多困難的主要原因，“小”是學(xué)校的特質(zhì)，“鄉(xiāng)村”則是學(xué)校所在地面臨的劣勢(shì)環(huán)境。在現(xiàn)實(shí)中，“小”與“鄉(xiāng)村”往往又形成惡性的互動(dòng)，二者的劣勢(shì)相嵌及其劣勢(shì)強(qiáng)化使得鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師職業(yè)既缺乏吸引力也缺少向上發(fā)展的機(jī)會(huì)，這從根本上影響了教師質(zhì)量的提高。[14]首先，人們對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的生活環(huán)境整體評(píng)價(jià)較差。不管是長(zhǎng)期在鄉(xiāng)村學(xué)校工作和生活的教師，還是在城鎮(zhèn)學(xué)校的教師，或者是正在讀書的高校師范生，他們普遍都對(duì)鄉(xiāng)村特別是老、少、邊、窮等貧困地區(qū)鄉(xiāng)村的總體生活環(huán)境持負(fù)面印象，有些甚至是非常負(fù)面的印象，這在很大程度上影響了優(yōu)秀教師或師范生到鄉(xiāng)村地區(qū)工作的意愿。[15]其次，小規(guī)模學(xué)校由于自身特質(zhì)的原因，工作量大，職業(yè)發(fā)展受限。由于教師數(shù)量嚴(yán)重不足，大部分小規(guī)模學(xué)校只能采取“包班制”，教師同時(shí)教多門學(xué)科是普遍現(xiàn)象，造成教師工作量非常大，超負(fù)荷工作。同時(shí)，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師在職稱晉升、培訓(xùn)的機(jī)會(huì)和層次等方面也與中心小學(xué)、縣所屬小學(xué)有很大差距。內(nèi)外部環(huán)境的雙重劣勢(shì)不僅不能吸引優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校任教，還造成學(xué)校已有優(yōu)秀教師的流失，同時(shí)也制約著在任教師專業(yè)水平的提高，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師質(zhì)量提高面臨挑戰(zhàn)。

三、共享發(fā)展解決思路的提出及優(yōu)勢(shì)

(一)共享發(fā)展解決思路提出的依據(jù)

1.共享發(fā)展成為國(guó)家新發(fā)展理念的重要內(nèi)容

2015年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議召開。全會(huì)強(qiáng)調(diào)必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。其中，共享發(fā)展首次提出并成為國(guó)家新發(fā)展理念的重要內(nèi)容。共享發(fā)展理念深刻闡釋了“為了誰(shuí)發(fā)展、依靠誰(shuí)發(fā)展和發(fā)展成果的分配”等問題，不僅是國(guó)家發(fā)展的重要目標(biāo)，體現(xiàn)了社會(huì)主義的本質(zhì)要求，而且還具有重要的方法論意義，即以共建共享求發(fā)展。教育作為民生和公共服務(wù)領(lǐng)域的重要組成部分，同樣也需要以國(guó)家的共享發(fā)展理念為指導(dǎo)。對(duì)于義務(wù)教育來說，不僅要在發(fā)展目標(biāo)上促進(jìn)教育公平正義，切實(shí)推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，讓人民都享受優(yōu)質(zhì)滿意的教育，而且在發(fā)展方式和手段上也要把共建共享作為重要的改革思路。在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”師資難題的傳統(tǒng)解決思路遇到多重困境的背景下，國(guó)家層面共享發(fā)展理念的提出為我們解決這一難題提供了新思路。

2.共享發(fā)展理念在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成功運(yùn)用為教育領(lǐng)域的借鑒提供了有益經(jīng)驗(yàn)

以共享求發(fā)展的理念早已深入到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，例如共享單車、順風(fēng)車、共享民宿等，這就是人們常說的共享經(jīng)濟(jì)。共享經(jīng)濟(jì)也稱分享經(jīng)濟(jì)，是指能讓商品、服務(wù)、數(shù)據(jù)(資源)及(人的)才能等具有共享渠道的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體系。[16]共享經(jīng)濟(jì)這個(gè)術(shù)語(yǔ)最早由馬科斯·費(fèi)爾遜和瓊·斯潘思于1978年提出。[17]如今，共享經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)廣泛影響著大眾的觀念和生活，成為社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的一股重要力量。雖然共享發(fā)展模式在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的運(yùn)用是以市場(chǎng)主體獲得一定報(bào)酬為主要目的來讓渡自身的物品使用權(quán)的，并且作為一種在我國(guó)迅速興起的經(jīng)濟(jì)模式也還存在不少問題，但是其能實(shí)現(xiàn)社會(huì)閑置或優(yōu)質(zhì)資源共享和最大化利用的優(yōu)勢(shì)對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供還是有很大的啟示作用。教育領(lǐng)域完全可以充分借鑒共享經(jīng)濟(jì)在優(yōu)化社會(huì)資源配置方面的成功經(jīng)驗(yàn)，為解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”的師資難題服務(wù)。

3.共享發(fā)展模式在鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展中的初步探索

21世紀(jì)以來，針對(duì)鄉(xiāng)村教育資源短缺，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡的狀況，從國(guó)家到地方已開展了一系列體現(xiàn)共享發(fā)展理念的教育改革措施。

第一，教育信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國(guó)教育發(fā)展也長(zhǎng)期實(shí)行城市優(yōu)先策略。因此，城市學(xué)校一般擁有充足而優(yōu)秀的師資，能保證課程的開足開齊開好。正是在這樣的背景下，人們思考借用遠(yuǎn)程和信息技術(shù)手段，突破時(shí)空限制，把城市的優(yōu)質(zhì)課程和農(nóng)村因缺乏師資而不能開設(shè)的課程輸送到農(nóng)村，努力將城市存在的教育資源利用最大化，使農(nóng)村學(xué)校的學(xué)生也可以享受到城市優(yōu)秀師資講授的課程教學(xué)內(nèi)容。[18]從21世紀(jì)初開展的“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程”到近些年國(guó)家大力推動(dòng)的“互聯(lián)網(wǎng)+教育”行動(dòng)計(jì)劃的開展，都屬于此種模式。

第二，教師交流、走教模式的開展實(shí)施。20世紀(jì)90年代，我國(guó)開始進(jìn)行教師交流制度的探索。21世紀(jì)初，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》等文件明確使用了“教師交流制度”的提法，這標(biāo)志著我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流制度正式啟動(dòng)。[19]2014年，教育部等發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》提出，加強(qiáng)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，力圖打破影響教師交流輪崗的管理體制障礙。2018年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)教師、校長(zhǎng)交流輪崗制度外，還專門提出實(shí)行學(xué)區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))內(nèi)走教制度。在國(guó)家政策推動(dòng)下，教師交流、走教制度在實(shí)踐中不斷探索，成為解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開足開齊開好問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的重要方式。

(二)共享發(fā)展思路在鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)師資難題解決當(dāng)中的優(yōu)勢(shì)及整合運(yùn)用

相對(duì)于小規(guī)模學(xué)校獨(dú)立配置師資的傳統(tǒng)解決思路，共享發(fā)展模式打破了師資配置的學(xué)校邊界，具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。首先，有利于突破多重制度障礙。共享發(fā)展模式能實(shí)現(xiàn)不同學(xué)校之間師資的共同使用，因而減少了應(yīng)招聘的師資數(shù)量，提高了師資的利用效率。這無(wú)疑對(duì)克服編制總量障礙和經(jīng)費(fèi)不足難題具有十分重要的意義。其次，有利于規(guī)避分散式?jīng)Q策的風(fēng)險(xiǎn)。共享發(fā)展模式以系統(tǒng)論和治理理論為思想基礎(chǔ)，更強(qiáng)調(diào)以問題解決為導(dǎo)向的部門與單位合作。在問題治理過程中，各部門和學(xué)校會(huì)從整體考慮重新界定自身的職責(zé)和任務(wù)，弱勢(shì)部門、學(xué)校的訴求和權(quán)益會(huì)得到保障，從而規(guī)避分散式?jīng)Q策帶來的風(fēng)險(xiǎn)。最后，有利于克服因小規(guī)模學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境的劣勢(shì)所造成的師資質(zhì)量不高難題。鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校所處的外部社區(qū)環(huán)境在短期內(nèi)是難以根本改善的。同時(shí)，鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校由于自身“小”特質(zhì)造成結(jié)構(gòu)功能的缺失，其所產(chǎn)生的諸多發(fā)展困難自身也難以克服。通過采取“資源同用”的共享發(fā)展策略，可以克服由小規(guī)模學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境的劣勢(shì)所造成的師資質(zhì)量不高難題。

共享發(fā)展模式雖然在解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)師資難題過程中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但這并不意味著共享成為唯一的問題解決路徑，也不是對(duì)以往獨(dú)立解決模式的完全否定。任何一種發(fā)展模式都有其優(yōu)勢(shì)與不足，共享模式也會(huì)遇到產(chǎn)權(quán)界定及相應(yīng)配套制度的完善問題。因此，需要根據(jù)現(xiàn)有的資源狀況、制度約束、各種措施的優(yōu)缺點(diǎn)，尋找各種模式和措施的整合和最優(yōu)解。

四、共享發(fā)展思路下的治理路徑

(一)以“一專多能”培養(yǎng)的教師作為鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的基石

以共享發(fā)展的思路來解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”的師資難題，并不意味著鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校所有的教師問題都要依靠共享來解決。相反，保持相對(duì)穩(wěn)定數(shù)量的固定師資是非常必要的。因?yàn)樾∫?guī)模學(xué)校的常規(guī)管理和教學(xué)需要有與學(xué)生長(zhǎng)期接觸、了解學(xué)生的教師來進(jìn)行，全部是“流動(dòng)的”教師反而對(duì)教育教學(xué)質(zhì)量的提高不利。因此，在小規(guī)模學(xué)校當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)做到每個(gè)班級(jí)有一名固定的教師來負(fù)責(zé)班級(jí)的管理和教學(xué)。在人數(shù)特別少或?qū)嵭袕?fù)式教學(xué)的學(xué)校，每所學(xué)校必須保障有一名固定的教師長(zhǎng)期駐守，這是底線標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)?！鞍嘀啤狈浅Ｆ毡椤５?dāng)前駐守的“包班制”教師基本上扮演的是“全科”教師的角色。按照2001年頒布的《義務(wù)教育課程設(shè)置實(shí)驗(yàn)方案》，小學(xué)1～2年級(jí)每周26節(jié)課，3～6年級(jí)每周30節(jié)課。讓許多并非專門“全科”培養(yǎng)和培訓(xùn)過的教師承擔(dān)這么多的課程門數(shù)和課時(shí)數(shù)，課程開齊開足開好都有很大問題。一是因?yàn)樾∫?guī)模學(xué)校教師的工作量太大，導(dǎo)致教師負(fù)擔(dān)過重；二是因?yàn)榻處熀茈y精通所有的學(xué)科，尤其是藝體等一些高專業(yè)性的學(xué)科。因此，比較可行的做法就是抓住幾門(不超過三門)相近的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的學(xué)科，培養(yǎng)“一專多能”的教師，并把他們作為鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展的基石。

基于穩(wěn)定駐守和“一專多能”的要求，小規(guī)模學(xué)校師資培養(yǎng)在具體操作當(dāng)中可采取定向招生、定向培養(yǎng)、定期服務(wù)的方式，選拔那些來自鄉(xiāng)村或有志于鄉(xiāng)村教育的人到小規(guī)模學(xué)校任教，這樣更有可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師候選人長(zhǎng)期駐扎鄉(xiāng)村。在“一專多能”的多學(xué)科教師培養(yǎng)方面，師范院校的課程設(shè)計(jì)要充分考慮鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校的實(shí)際需求和學(xué)生的愛好特長(zhǎng)，探索“語(yǔ)文+社會(huì)+藝術(shù)”“數(shù)學(xué)+科學(xué)+體育”“語(yǔ)文+數(shù)學(xué)+X”等多種組合的學(xué)科模塊課程，同時(shí)加強(qiáng)“班主任工作+兒童心理學(xué)+課程教學(xué)論”等教育必修課程。[20]同時(shí)，為了培養(yǎng)更具適切性的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校教師，師范院校還要設(shè)置恰當(dāng)比例的鄉(xiāng)土知識(shí)和復(fù)式教學(xué)等方面的課程，為教師候選人將來更好地融入鄉(xiāng)村社會(huì)和小規(guī)模學(xué)校，開展高水平教育教學(xué)打下良好基礎(chǔ)。

(二)完善區(qū)域內(nèi)教師交流、走教制度

“一專多能”培養(yǎng)的教師只能解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校最低限度的班級(jí)管理以及部分學(xué)科的開設(shè)問題，但并不能完全解決課程的“開齊開足開好”問題。因此，以共享理念為基礎(chǔ)的區(qū)域內(nèi)教師交流、走教制度就成為問題解決的關(guān)鍵。目前，我國(guó)縣域內(nèi)義務(wù)教育階段教師交流輪崗制度在很多地方實(shí)施得并不算好，陷入執(zhí)行難、效果差的尷尬境地，一些地區(qū)甚至選擇放棄繼續(xù)執(zhí)行該政策。[21]這種狀況除了管理制度方面的原因之外，最重要的障礙在于學(xué)校和教師的利益沒有得到充分補(bǔ)償。[22]因此，需要重新考慮教師交流輪崗制度的實(shí)施范圍和方式方法。

1.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)實(shí)行以教師走教為重點(diǎn)的交流制度

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)實(shí)行以教師走教為重點(diǎn)的交流制度，可以有效減少利益摩擦，具有更大的可行性。具體體現(xiàn)在：第一，從體制上來說，目前許多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心小學(xué)同時(shí)履行原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室的職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村小及教學(xué)點(diǎn)進(jìn)行管理。全鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)的編制、工資、職稱等統(tǒng)一由中心小學(xué)負(fù)責(zé)，這種制度把原來不同小學(xué)之間的組織間關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橛芍行男W(xué)統(tǒng)一管理的組織內(nèi)關(guān)系，由多元利益主體變?yōu)橥焕嬷黧w的不同部分，大大減少了協(xié)調(diào)成本和激勵(lì)成本，經(jīng)過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)更有利于教師交流制度的開展。第二，由縣域內(nèi)的教師交流縮小為鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的教師交流，距離的可達(dá)性大大提升，教師不用和家庭長(zhǎng)期分離，交通和生活成本也不會(huì)顯著增加。因此，教師對(duì)交流的抵觸情緒減弱，接受程度增加。第三，由原來較小比例的教師長(zhǎng)時(shí)段交流到涉及更多教師的常規(guī)走教，更有利于小規(guī)模學(xué)校課程開齊開足開好的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，更多教師參與常規(guī)走教，走教教師在與身邊同事比較中產(chǎn)生的相對(duì)剝奪感降低，公平感增強(qiáng)，政策的執(zhí)行阻力降低?；谝陨蠋讉€(gè)原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)應(yīng)重點(diǎn)推行教師走教制度，充分整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)現(xiàn)有的小學(xué)教師資源，統(tǒng)一調(diào)度和安排使用，實(shí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管校用。

2.分步分層推進(jìn)縣域內(nèi)多種形式的教師交流輪崗制度

不同范圍、不同層次的教師交流輪崗制度其實(shí)施難度也是不一樣的。因此，分步分層推進(jìn)應(yīng)是實(shí)施教師交流政策的基本策略。[21]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍實(shí)施以走教為重點(diǎn)的教師交流制度，是解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”難題最初步的要求。要想在優(yōu)質(zhì)均衡層次上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程“開齊開足開好”的目標(biāo)，就需要在更大范圍內(nèi)推進(jìn)教師交流制度。未來，在縣域范圍內(nèi)要通過加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、完善制度設(shè)計(jì)、創(chuàng)新方式方法、提供配套經(jīng)費(fèi)等措施，有效推動(dòng)優(yōu)秀、骨干教師到鄉(xiāng)村學(xué)校任教，同時(shí)加強(qiáng)交流輪崗教師在流入校教育教學(xué)狀況的檢查督導(dǎo)。

(三)把信息技術(shù)作為解決鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開設(shè)師資難題的重要輔助手段

信息技術(shù)模式雖然在教師共享方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但也有自身無(wú)法克服的缺陷。因此需要思考這種模式的功能與限度問題。以遠(yuǎn)程直播教學(xué)為例，它很難保證師生間直接、持續(xù)的教學(xué)互動(dòng)，也不能做到因材施教。同時(shí)，包括直播教學(xué)在內(nèi)的遠(yuǎn)程教學(xué)模式，并不完全適合所有學(xué)科。對(duì)于參與性、操作性很強(qiáng)的學(xué)科，遠(yuǎn)程教學(xué)的效果會(huì)大大降低。因此，信息技術(shù)模式只能作為一種輔助手段，而不能作為一種獨(dú)立的、主要的方式來解決小規(guī)模學(xué)校課程的開齊開足開好問題。作為一種輔助手段，各地要積極貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》的要求，大力加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，充分利用衛(wèi)星、光纖、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，結(jié)合國(guó)家和地方課程的開設(shè)要求，以外語(yǔ)、音樂、美術(shù)、科學(xué)等課程為重點(diǎn)，涵蓋其他所有學(xué)科，引進(jìn)或開發(fā)幕課、微課等課程，打造各種形式的數(shù)字學(xué)校、網(wǎng)上課堂、同步課堂，提供豐富優(yōu)質(zhì)的在線教育資源，彌補(bǔ)師資力量不足的短板，助推鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校課程開齊開足開好。

(四)完善相關(guān)的政策保障制度

1.建立教師“縣管校用”的多部門協(xié)調(diào)機(jī)制

在傳統(tǒng)的教師管理體制下，教師屬于“學(xué)校人”，教師交流輪崗面臨巨大的體制障礙。為了解決這一問題，國(guó)家試圖通過全面推進(jìn)“縣管校聘”管理體制改革，來為教師交流輪崗工作提供制度保障。但是，義務(wù)教育教師交流政策涉及到周轉(zhuǎn)房、編制身份、職稱評(píng)聘、交流補(bǔ)貼、人事關(guān)系掛靠等諸多方面，對(duì)應(yīng)的“縣管”部門則包括縣發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、縣編辦、財(cái)政局、人社局等。教育部門主要是負(fù)責(zé)起草教師交流輪崗的實(shí)施方案，并牽頭部署教師交流政策的各項(xiàng)工作。因此，表面上看教師交流輪崗是教育部門的工作任務(wù)，但實(shí)際上縣級(jí)政府各橫向職能部門的協(xié)同合作對(duì)政策執(zhí)行效果影響很大。根據(jù)有關(guān)研究，由于縣級(jí)其他主要職能部門都有自身的部門職責(zé)和利益，造成教育局對(duì)他們的協(xié)調(diào)難度相當(dāng)大，而且往往效率很低，完成這項(xiàng)工作任務(wù)舉步維艱。[23]為了解決這個(gè)問題，有學(xué)者調(diào)查后指出，教育局在開展這些工作時(shí)，如果能有縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)牽頭作為協(xié)調(diào)人，將大大有助于工作開展。[24]基于此，建議各地在國(guó)家有關(guān)政策的指導(dǎo)下，以省級(jí)政府的名義出臺(tái)文件，要求在明確各部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，成立縣級(jí)教育、編制、人社、財(cái)政等部門聯(lián)合組成的“教師管理服務(wù)中心”。中心由縣長(zhǎng)任主任，教育局局長(zhǎng)任副主任，掛靠在教育行政部門內(nèi)，直接隸屬于縣級(jí)政府，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌負(fù)責(zé)縣域內(nèi)教師交流輪崗工作，切實(shí)促進(jìn)教師由“學(xué)校人”向“縣里人”轉(zhuǎn)變，為教師交流輪崗掃清體制障礙。

2.健全促進(jìn)教師共享交流的激勵(lì)保障機(jī)制

教師交流輪崗作為國(guó)家優(yōu)化師資配置的重要政策，涉及很多主體利益的增損和調(diào)整，實(shí)施具有很大的挑戰(zhàn)性。因此，國(guó)家需要健全促進(jìn)教師共享交流的激勵(lì)保障措施和政策。第一，對(duì)縣級(jí)政府進(jìn)行經(jīng)費(fèi)配套和資金獎(jiǎng)勵(lì)。教師交流政策是需要付出政策成本的[25]，縣級(jí)政府的財(cái)政能力和重視程度基本上決定了政策的執(zhí)行效果。因此，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，客觀評(píng)估各縣(區(qū))的財(cái)政能力，按照積極差異補(bǔ)償原則，中央和省級(jí)政府進(jìn)行不同比例的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)。同時(shí)，對(duì)于政策執(zhí)行比較好的縣(區(qū))，中央政府給予一定程度的獎(jiǎng)勵(lì)。第二，對(duì)教師交流產(chǎn)生良好效果的學(xué)校進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。學(xué)校是一個(gè)有著自身獨(dú)立利益訴求的微觀組織，教師派出有時(shí)候與其自身的組織利益并不一致。因此，需要設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，保障學(xué)校參與教師交流的積極性和質(zhì)量?？刹扇÷?lián)動(dòng)捆綁評(píng)價(jià)的方式，把派出學(xué)校派出教師的數(shù)量和質(zhì)量以及接收學(xué)校對(duì)派出教師的評(píng)價(jià)和滿意度作為考核雙方交流效果的重要依據(jù)，縣級(jí)政府對(duì)教師交流產(chǎn)生良好效果的學(xué)校進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)。第三，對(duì)教師采取“補(bǔ)償+獎(jiǎng)勵(lì)”相結(jié)合的激勵(lì)措施。前者主要用來補(bǔ)償因交流給教師額外增加的生活、交通以及工作成本，可根據(jù)學(xué)校工作和生活狀況的艱苦程度進(jìn)行；后者主要用來獎(jiǎng)勵(lì)交流教師工作的努力程度和貢獻(xiàn)情況，可根據(jù)交流教師給接收學(xué)校帶來的教學(xué)效益，如改善課程開齊開足開好狀況等進(jìn)行。

3.完善和強(qiáng)化考核監(jiān)督機(jī)制

一項(xiàng)政策如果沒有嚴(yán)格的考核監(jiān)督制度，就容易流于形式，不能很好地實(shí)施。為了增加政策執(zhí)行壓力，必須明確各級(jí)政府、不同行政部門和學(xué)校各自的職責(zé)和任務(wù)。在教師交流政策實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)籌、以縣為主”的工作框架下，中央和省級(jí)政府要做好經(jīng)費(fèi)配套，各級(jí)政府教育、編制、財(cái)政、人力資源與社會(huì)保障等部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和政策指導(dǎo)。在明確各主體職責(zé)和工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，將教師交流工作納入政府和學(xué)校督導(dǎo)考核體系，并完善相應(yīng)的問責(zé)制度。地方各級(jí)政府要定期開展本行政區(qū)推進(jìn)相關(guān)工作的專項(xiàng)檢查，并向同級(jí)人民代表大會(huì)(或其常務(wù)委員會(huì))匯報(bào)政策落實(shí)情況。各級(jí)政府督導(dǎo)部門也要定期開展教師交流政策工作落實(shí)與目標(biāo)達(dá)成情況的督導(dǎo)檢查，并將督導(dǎo)檢查結(jié)果作為組織和個(gè)人獎(jiǎng)懲、問責(zé)的重要依據(jù)。