朱 麗

(上海市教育評估院，上海 200031)

自20世紀90年代以來，在推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程中，上海市教委采取了一系列措施，包括著重于城鄉(xiāng)學(xué)校硬件均衡的“中小學(xué)達標工程”“初中標準化建設(shè)工程”，在學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展方面更是打出了一套“組合拳”，即義務(wù)教育階段農(nóng)村學(xué)校委托管理、學(xué)區(qū)化集團化辦學(xué)、新優(yōu)質(zhì)學(xué)校集群發(fā)展。經(jīng)過多年的不懈努力，上海農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展取得了顯著成效，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距逐步縮小，2014年上海一次性通過國務(wù)院義務(wù)教育督導(dǎo)認定，在全國率先整體實現(xiàn)縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展。同時，“上海連續(xù)參加國際學(xué)生評估項目(PISA測試)和教師教學(xué)國際調(diào)查(TALIS調(diào)查)并表現(xiàn)優(yōu)異，在國際上提升了中國教育的影響力?！盵1]在PISA測試中，將父母受教育程度、職業(yè)、家庭財富等綜合為家庭經(jīng)濟文化地位指數(shù)，與學(xué)生成績綜合起來發(fā)現(xiàn)，“與OECD平均值相比，上海全體樣本(包括初中和高中)所代表的學(xué)校體制間均衡性差不多，但上海初中學(xué)校間的均衡性更好”[2]，可以說上海基礎(chǔ)教育不斷向優(yōu)質(zhì)均衡邁進。

義務(wù)教育作為一種強制性教育屬于基本公共服務(wù)體系，理應(yīng)由政府提供，但政府在其中的地位與角色卻是值得思考的。特別是在推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，強調(diào)政府與學(xué)校、市場、社會之間的協(xié)同治理(即共治)，那么，在共治過程中，政府應(yīng)該扮演什么樣的角色呢？本文以上海市2007—2017年的農(nóng)村義務(wù)教育委托管理及上海市2017年啟動的新一輪精準委托管理的實踐為例來分析教育治理過程中存在的風(fēng)險，以及政府在推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展過程中的元治理角色。

一、從委托管理到精準委托管理：上海城鄉(xiāng)義務(wù)均衡發(fā)展再出發(fā)

在推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中，與學(xué)區(qū)化集團化、新優(yōu)質(zhì)集群發(fā)展等舉措立足于本區(qū)不同，委托管理實現(xiàn)的是優(yōu)質(zhì)資源的跨區(qū)域流動，直接致力于郊區(qū)農(nóng)村學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展。實踐證明，委托管理在彌補上海教育發(fā)展的“短板”，推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，實現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，整體提升上海教育現(xiàn)代化水平過程中“功不可沒”。

(一)委托管理的歷程、成效與問題

2007年3月，上海市教育委員會頒發(fā)了《以教育內(nèi)涵建設(shè)項目推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的實施方案的通知》(滬教委基〔2007〕10號)，開始在全市實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校委托管理工作(以下簡稱“委托管理”或“托管”)，由政府購買專業(yè)服務(wù)，將郊區(qū)薄弱學(xué)校委托給城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校或有資質(zhì)的教育專業(yè)機構(gòu)進行管理，通過委托管理，積極引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)教育資源向郊區(qū)農(nóng)村輻射，提升郊區(qū)農(nóng)村學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量和管理水平?！拔泄芾怼睓C制對教育三大主體——政府、學(xué)校和社會的基本職責(zé)界限進行了劃分，即政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會提供專業(yè)服務(wù)，重建政府與學(xué)校、社會的關(guān)系，形成了一種多中心的教育治理體系。

上海市義務(wù)教育委托管理從2007年起開始全面實施，每兩年為一輪，到2017年的十年時間里共實施了五輪。參與委托管理的支援主體一般為中心城區(qū)的品牌中小學(xué)及長期從事教育研究與實踐的教育機構(gòu)，受援學(xué)校則為郊區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段辦學(xué)相對薄弱的學(xué)?；蛐罗k學(xué)校。在五輪委托管理中，累計托管農(nóng)村學(xué)校208所，惠及學(xué)校班級4 400余個，學(xué)生16萬人(次)，一大批郊區(qū)義務(wù)教育學(xué)校成為“家門口的好學(xué)?！?，學(xué)生和家長對委托管理的滿意度均在90%以上。

五輪績效評估報告顯示，委托管理在提升郊區(qū)農(nóng)村學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)教育差距方面發(fā)揮了積極作用。經(jīng)過托管，農(nóng)村薄弱學(xué)校在學(xué)校管理、課堂教學(xué)、教師專業(yè)發(fā)展和學(xué)校文化培育等方面有了較大變化，不少學(xué)校整體辦學(xué)在原有基礎(chǔ)上有了較大提升，“一大批郊區(qū)農(nóng)村相對薄弱的學(xué)校都出現(xiàn)了‘原來招不滿，現(xiàn)在坐不下’的生源‘回流’現(xiàn)象，這些原本在郊區(qū)‘墊底’或出現(xiàn)辦學(xué)困境的學(xué)校都被這一創(chuàng)新機制激活了”[3]。

但不可否認，委托管理在推進過程中也存在一定的問題，如托管時間為兩年就頗有爭議，“兩年托管時間值得斟酌，一般規(guī)律是：第一年交流感情、建章立制，第二年才能開展有序工作。在項目結(jié)束時，雙方正好是感情最融洽的時候，成效也逐漸顯露，項目卻結(jié)束了”[4]。的確，學(xué)校辦學(xué)是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)的工程，薄弱學(xué)校要在兩年內(nèi)解決辦學(xué)理念、教育教學(xué)、師資隊伍、學(xué)校文化等存在的諸多問題確有困難。再如，將受援學(xué)校定位于薄弱學(xué)校，即上年度督導(dǎo)排名處于全區(qū)后三分之一的學(xué)校，或辦學(xué)矛盾突出、問題明顯、發(fā)展到遇到瓶頸的其他學(xué)校，而這一定位給部分受援學(xué)校帶來了一定困擾，在情感上有些難以接受，導(dǎo)致委托管理在某些學(xué)校遭遇或明或暗的抵制，產(chǎn)生一定的“內(nèi)耗”。諸如此類，問題不一而足。

(二)精準委托管理的不變與變

進入新時期，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2016〕40號)，該文件明確提出，“義務(wù)教育是教育工作的重中之重，是國家必須保障的公益性事業(yè)，是必須優(yōu)先發(fā)展的基本公共事業(yè)，是脫貧攻堅的基礎(chǔ)性事業(yè)?！币蟆敖y(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展，……加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距，到2020年，縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化基本實現(xiàn)”。該文件為新時期義務(wù)教育均衡發(fā)展提出了明確的目標與方向，吹響了全面實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的“沖鋒號”。

近些年來，上海市各級政府在推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡的過程中可謂“不遺余力”，成效也較為顯著。但需要正視的是上海城鄉(xiāng)義務(wù)教育的目標是“優(yōu)質(zhì)均衡”，這是一種高位均衡，目前仍然面臨著新的挑戰(zhàn)，例如，隨著郊區(qū)大型居住區(qū)的建立，公建配套的新建學(xué)校如何快速提升辦學(xué)水平，以滿足老百姓對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求。為進一步加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，上海市各級政府頒發(fā)了一系列文件，包括《關(guān)于推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)促進本市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化若干意見》(滬委發(fā)〔2015〕2號)、《促進本市城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的實施意見(暫行)》(滬教委發(fā)〔2015〕139號)等，后者明確提出“促進城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化，振興鄉(xiāng)村教育，全面提升城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展水平”。2017年，上海市教委在總結(jié)五輪委托管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《上海市教育委員會關(guān)于本市實施義務(wù)教育“城鄉(xiāng)學(xué)校攜手共進計劃”的意見》(滬教委基〔2017〕59號)，旨在持續(xù)縮小城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)水平差距，辦出更多家門口的好學(xué)校，讓學(xué)生享受優(yōu)質(zhì)公平的教育。文件規(guī)定自2017年起，實施義務(wù)教育“城鄉(xiāng)學(xué)校攜手共進計劃”(以下簡稱“攜手計劃”)，包括實施郊區(qū)學(xué)校精準委托管理和城鄉(xiāng)學(xué)?；ブ砷L項目兩項內(nèi)容。郊區(qū)學(xué)校精準委托管理仍是學(xué)校全方位的托管，而城鄉(xiāng)互助成長項目則聚焦單個關(guān)鍵項目，二者是面與點的結(jié)合。首輪精準委托管理涉及42所郊區(qū)學(xué)校，城鄉(xiāng)互助成長項目涉及34所郊區(qū)學(xué)校，合計76所學(xué)校，由此擴大了城鄉(xiāng)學(xué)校合作的范圍。

精準委托管理基本延續(xù)了委托管理的主要做法，包括由中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校、第三方教育中介機構(gòu)托管郊區(qū)學(xué)校，在托管期間通過締結(jié)契約轉(zhuǎn)移辦學(xué)責(zé)任，即在受援學(xué)校性質(zhì)和體制不變、支援學(xué)校(專業(yè)機構(gòu))享有辦學(xué)自主權(quán)的前提下，由支援機構(gòu)(學(xué)校)承擔(dān)起受援學(xué)校全面提升辦學(xué)水平的責(zé)任。支援機構(gòu)(學(xué)校)采取團隊進駐的形式進行托管。精準委托管理的質(zhì)量保障主要由受援區(qū)教育局和第三方教育評估機構(gòu)共同承擔(dān)，包括初態(tài)評估、方案評估、中期評估和績效評估。

精準委托管理與委托管理的最大區(qū)別毫無疑問體現(xiàn)在“精準”二字上?！熬珳省币辉~取自“精準扶貧”，該概念于2013年11月由國家主席習(xí)近平在湖南湘西花垣縣十八洞村考察時提出，是相對于粗放式扶貧而言的，指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。其后習(xí)總書記在貴州又講了六個精準，“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。借鑒“精準扶貧”的核心思想，精準委托管理的“精準”體現(xiàn)在三個方面：一是按需扶持，郊區(qū)受援學(xué)校精準選??；二是科學(xué)施策，支援方優(yōu)質(zhì)資源精準對接；三是機制保障，政府和評估機構(gòu)精準服務(wù)。[5]針對前五輪委托管理中受援學(xué)校選取郊區(qū)薄弱學(xué)校產(chǎn)生的負面影響，精準委托管理作出了調(diào)整，受援學(xué)校原則上為郊區(qū)新開辦或提升辦學(xué)質(zhì)量意愿比較強烈的義務(wù)教育公辦學(xué)校，以最大程度減少托管可能遇到的情感阻力，在參與首輪精準委托管理的42所郊區(qū)受援學(xué)校中，新開辦的學(xué)校占31%。新學(xué)校由于文化尚在形成之中，遇到的托管阻力相對較少。第二個“變”體現(xiàn)在托管年限上，針對前五輪委托管理中普遍提出兩年時間較短，難以形成有效“造血”機制的問題，精準委托管理將托管年限延長到了三年。

二、委托管理中的協(xié)同治理及其風(fēng)險

(一)委托管理中的多主體協(xié)同治理

從本質(zhì)上來說，治理是一種過程，在這一過程中突破了單一治理主體的局限，強調(diào)權(quán)力去中心化，主張多元主體參與公共事務(wù)，主體包括各種公共的或私人的個人和組織。在治理過程中，不同參與主體相互之間共同作用于公共對象，形成一個網(wǎng)絡(luò)，治理因而被簡稱為“網(wǎng)絡(luò)化的公共行為”[6]。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》提出“到2020年……政府依法宏觀管理、學(xué)校依法自主辦學(xué)、社會有序參與、各方合力推進的格局更加完善，為發(fā)展具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代教育提供制度支撐?！睒?gòu)建一個共享共治的治理格局既是社會發(fā)展的一個基本目標，也是教育體制機制變革的一個基本目標。

在我國傳統(tǒng)教育行政管理體制下，政府不僅是義務(wù)教育的舉辦者、管理者，還是教育質(zhì)量的評價者，集教育的“管辦評”于一體，缺乏公眾的參與，形成“大政府小社會”的局面，政府成為“全能型”政府，對教育實行“大包大攬”，包攬了教育的宏觀、中觀和微觀等一切事務(wù)。然而，與市場會失靈一樣，政府同樣會失靈。詹姆斯·麥吉爾·布坎南(James M.Buchanan)對政府失靈及其原因進行了分析。公共選擇理論揭示了政府“理性經(jīng)濟人”特征，它指出政府并不完全代表公共利益，政府的政策傾向性取決于官員之間以及利益群體之間的利益沖突與利益協(xié)調(diào)。[7]

教育治理強調(diào)多元主體的協(xié)同共治，構(gòu)成一個上下互動的自治網(wǎng)絡(luò)。政府應(yīng)創(chuàng)造條件讓社會廣泛參與，“作為今天的教育行政部門要增強這樣一個意識——我們不僅是在管理教育，并且是作為政府部門在治理社會。在職能上提高服務(wù)社會的能力和水平，在機制上進一步發(fā)揮社會在管理方面的潛力，提高社會自我治理和協(xié)調(diào)的能力，在體制上政府、社會和學(xué)校要合作共治，要在對話和協(xié)商過程中形成合力的治理規(guī)則，形成責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的規(guī)范體系和治理秩序，使得教育更加充滿活力。上海作為一個充滿活力的城市，需要充滿活力的教育，也應(yīng)該具備充滿活力的教育”[8]。在委托管理中，政府通過購買服務(wù)，將薄弱學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)委托給專業(yè)機構(gòu)或優(yōu)質(zhì)學(xué)校，由此可以調(diào)動社會參與教育的積極性和主動性，有利于優(yōu)質(zhì)教育資源突破現(xiàn)有教育體制的限制實現(xiàn)跨區(qū)域流動，有效推動優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射和共享，從而做到優(yōu)質(zhì)教育資源的“增值”。

在委托管理過程中，參與主體包括上海市教委、各區(qū)教育行政部門、第三方教育中介機構(gòu)、中心城區(qū)學(xué)校、郊區(qū)受援學(xué)校、第三方教育評估機構(gòu)等多個主體，在這一協(xié)同治理過程中，各主體承擔(dān)著各自的責(zé)任，扮演著不同的角色。具體而言，在委托管理中，政府實行宏觀管理，為其提供政策支持和經(jīng)費保障，“教育行政主管部門與教育管理中介機構(gòu)是平等的契約關(guān)系，前者對后者不再實行行政指令性管理，而是通過相關(guān)的法規(guī)政策、政府信息、學(xué)術(shù)指導(dǎo)等進行間接的管理”[9]；支援機構(gòu)(學(xué)校)與受援區(qū)教育局簽訂協(xié)議，通過建立托管委員會下的校長負責(zé)制、與受援學(xué)校構(gòu)成“雙責(zé)任主體”等形式承擔(dān)起受援學(xué)校的辦學(xué)責(zé)任主體；受政府委托，第三方教育評估機構(gòu)承擔(dān)起委托管理的質(zhì)量保障職責(zé)。

從根本上來說，治理是一種手段而非目的，其最終目的是“在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”[10]引論5。治理的最終目的是實現(xiàn)善治，在委托管理中，不同主體雖然職責(zé)不同，但卻致力于實現(xiàn)一個共同的目標，即提升受援學(xué)校辦學(xué)水平，縮小城鄉(xiāng)教育差距，推進上海義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

(二)委托管理中的治理風(fēng)險

治理被認為是應(yīng)對政府失靈和市場失靈的重要機制，但治理也不是“萬無一失”的，同樣面臨著失靈的風(fēng)險，“領(lǐng)導(dǎo)者的失誤、關(guān)鍵性的伙伴在時間進度和空間范圍上的意見不一以及社會沖突的深度等，都能給治理播下失敗的種子”[11]。從委托管理的過程來看，存在的治理風(fēng)險主要有以下幾點。

1.委托管理各主體的約束機制不夠健全，可能導(dǎo)致各方責(zé)任模糊

委托管理涉及到多個主體，主要包括支援區(qū)和受援區(qū)教育行政部門、支援機構(gòu)和支援學(xué)校、受援學(xué)校等。從實際來看，市教委出臺了相關(guān)文件對各方的職責(zé)做了規(guī)定，不少參與委托管理工作的雙方區(qū)教育局都對該項工作給予了支持，尤其受援區(qū)教育局作為獲益方承擔(dān)起了責(zé)任主體的職責(zé)。有的受援區(qū)教育局在市級委托管理經(jīng)費保障的前提下，每年配套撥付一定的費用來支持該項工作。同時，為了更好地擴大委托管理的效應(yīng)，在區(qū)內(nèi)建立了以受援學(xué)校為核心的教育資源聯(lián)盟體，充分發(fā)揮托管機構(gòu)(學(xué)校)優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射作用。

但在委托管理的實施過程中，需正視的是對各主體的約束機制還不夠健全。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是政策雖然做了相關(guān)的規(guī)定，但有些規(guī)定強制性不夠，較為“軟性”。如文件規(guī)定“原則上要求派出常駐人員為3人”，但何謂“原則上”，何種情況下可以突破該“原則”，文件都未予以說明，以至于實踐中確有支援機構(gòu)和學(xué)校派出常駐人員未達到3人的基本要求；二是要求中心城區(qū)派出的學(xué)校為本區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，但優(yōu)質(zhì)學(xué)校的標準是什么卻沒有明確規(guī)定，是否中心城區(qū)的所有學(xué)校都為優(yōu)質(zhì)學(xué)校呢？顯然不是，有些支援學(xué)校自身的辦學(xué)理念并不先進，又何談為受援學(xué)校輸入先進的辦學(xué)理念呢？三是缺乏相應(yīng)的問責(zé)機制，雖然政策文件提出要將推進委托管理列入各區(qū)教育工作評價指標和綜合督政范圍，但事實上除了口頭表揚做得較好的區(qū)，對做得不好的區(qū)卻缺乏問責(zé)，所謂的考核無異于“隔靴搔癢”，無濟于事；四是雖然明確規(guī)定支援機構(gòu)(學(xué)校)為委托管理的責(zé)任主體，但對支援機構(gòu)(學(xué)校)、受援學(xué)校同樣缺乏明確的責(zé)任限定，當(dāng)委托管理成效未達到預(yù)期時，雙方的責(zé)任大小如何劃定呢？正如斯托克所言，在治理過程中，如果“各方面的責(zé)任趨于模糊，易于導(dǎo)致逃避責(zé)任或?qū)ふ姨孀镅颉盵10]35。

2.教育中介機構(gòu)的準入機制不夠完善，其專業(yè)性難以保障

我國長期實行的是由政府包攬一切教育事務(wù)，導(dǎo)致依托于市場的社會教育中介機構(gòu)缺乏良好的培育機制和發(fā)展土壤。特別是當(dāng)前我國還缺乏權(quán)威性的教育中介機構(gòu)行業(yè)標準，導(dǎo)致現(xiàn)有的教育中介機構(gòu)市場“魚龍混雜”，“教育中介組織數(shù)量有限，有品牌、專業(yè)化的更少，而且服務(wù)質(zhì)量、被認可程度等也存在不少問題。”[12]教育中介機構(gòu)的發(fā)展很大程度上依賴于舉辦者的運作能力，包括調(diào)動資源的能力、與政府和學(xué)校的關(guān)系等，調(diào)動資源的能力取決于舉辦者能否在需要時邀請到專業(yè)人員參與到各類項目中，與政府和學(xué)校的關(guān)系決定了其能否順利地拿到項目，“如果換了缺乏人脈資源的人員來掌管中介機構(gòu)或者政府行政領(lǐng)導(dǎo)更換，可能面臨生存問題。”[13]

從參與委托管理的教育中介機構(gòu)來看，其法人代表多數(shù)是由退休的校長或教育行政人員擔(dān)任，這些機構(gòu)舉辦者依靠自己的人脈關(guān)系和專業(yè)聲譽形成了一個專業(yè)團隊(包括自己退休前的學(xué)校人員、其他學(xué)校退休人員等)，有的機構(gòu)甚至是臨時“組隊”，即根據(jù)需要邀請相關(guān)人員加入機構(gòu)，這樣的人員組成缺乏穩(wěn)定性，專業(yè)水平參差不齊，因而所提供的專業(yè)服務(wù)質(zhì)量也值得質(zhì)疑?？陀^而言，參與委托管理的教育中介機構(gòu)，真正通過招投標的市場競爭機制來參與的并不多，大多與政府、學(xué)校曾有過一定的聯(lián)系或合作，為委托方所熟悉和信賴，這也符合中國“人情社會”的特性，先有了情感基礎(chǔ)，再委托項目。但值得質(zhì)疑的是，是否所有的教育中介機構(gòu)都有能力肩負起委托管理所承載的社會使命呢？它們是否都具有為教育事業(yè)奉獻的高尚情懷和責(zé)任意識呢？缺乏嚴格的準入機制顯然難以保證所有的教育中介機構(gòu)都具備了所要求的資質(zhì)。教育不同于其他社會領(lǐng)域，尤其是義務(wù)教育是一項公共事業(yè)，不能以追求經(jīng)濟效益為首要目的，更需要參與機構(gòu)具有高度的使命感和奉獻精神。這對教育中介機構(gòu)提出了較高的要求，沒有優(yōu)質(zhì)的教育中介機構(gòu)，教育共治格局是無法形成的。

3.托管雙方對共同利益認識不清，可能降低托管效能

對于委托管理來說，多元主體的共同利益是提升薄弱學(xué)校的辦學(xué)水平，縮小城鄉(xiāng)教育差距，推進上海市城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。在委托管理中，政府通過購買服務(wù)將受援學(xué)校的辦學(xué)責(zé)任轉(zhuǎn)移給支援機構(gòu)(學(xué)校)。在實踐中，各支援機構(gòu)(學(xué)校)能夠履行職責(zé)，承擔(dān)起辦學(xué)主體的責(zé)任，主要方式包括實行托管委員會下的校長負責(zé)制、“雙主體責(zé)任制”以及直接指派校長等。

但是，仍有少數(shù)托管雙方并不能真正認同托管的價值，特別是在早期的委托管理中，一方面由于受援學(xué)校被定位為薄弱學(xué)校，有的直接被戴上了“差?！钡拿弊?，導(dǎo)致受援學(xué)校的校長、教師在情感上抵觸“被托管”，甚至視其為一種“恥辱”，產(chǎn)生了一些人際沖突，增強了托管的阻力；另一方面，支援機構(gòu)(學(xué)校)將薄弱學(xué)校視為“低己一等”的弱者，忽視了受援學(xué)校的文化傳統(tǒng)和歷史發(fā)展基礎(chǔ)，一廂情愿地將自己的優(yōu)質(zhì)理念、項目移植到受援學(xué)校，出現(xiàn)了“橘生淮北則為枳”的現(xiàn)象，成效不明顯，“造血”機制難以形成?？陀^地說，如果托管雙方?jīng)]有認識到委托管理本身所承擔(dān)的使命，他們也很難理解自己在其中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，難以形成價值認同，并成為一個真正的利益共同體。

十多年的實踐證明，上海市義務(wù)教育委托管理作為政府推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要治理手段，在上海市義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的歷史進程中發(fā)揮了積極作用。但同時需要正視的是，義務(wù)教育委托管理是政府購買服務(wù)的一項探索和實踐，耗費了大量的公共財政資金，因此，政府必須加強監(jiān)管，防范及規(guī)避其實施過程中可能出現(xiàn)的治理風(fēng)險，以確保公共財政資金的安全和投入產(chǎn)出效益的最大化，這就需要政府切實承擔(dān)起在委托管理中的元治理角色。

三、以政府元治理應(yīng)對委托管理中的治理風(fēng)險

元治理(meta-governance)是“自組織的組織”，“承擔(dān)著設(shè)計機構(gòu)制度，提出遠景設(shè)想，它們不僅促進各個領(lǐng)域的自組織，而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標、空間和時間尺度、行動以及后果等相對協(xié)調(diào)。”[14]那么，誰是委托管理中的元治理主體呢？教育是一項準公共事業(yè)，其中義務(wù)教育更是一種純公共產(chǎn)品，關(guān)系到千家萬戶的利益，不能完全交由市場和公眾，只能由政府來承擔(dān)。在委托管理中，政府理應(yīng)承擔(dān)起元治理的重任，應(yīng)“被視為‘同輩中的長者’，雖不具有最高絕對權(quán)威，卻承擔(dān)著確定教育發(fā)展方向、目標、標準的重任，為多方主體參與管理提供共同的行動目標和行為準則。”[15]

(一)政府元治理以公共利益的最大化為基本價值取向

“治理”不同于自上而下、以權(quán)威為中心的“統(tǒng)治”和“管理”，它是一個多主體參與、共同處理公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，即多主體共治(Co-governance)。共治是治理的主要手段，善治是其目標，“而善治本身也不是目的，善治最后的目標是公共利益的最大化，教育之善治的最后目標是辦成‘好教育’(good education)，好教育或者‘善教’意味著教育領(lǐng)域公共利益的最大化。”[16]公共利益又可稱為“公共善”(public good)，是德謨克利特倫理學(xué)說中的一個術(shù)語。德謨克利特(Demokritos)認為“公共善”，是指國家的利益，就是為國家的利益而盡力，在他看來，“國家的利益應(yīng)該放在超乎一切之上的地位上”。的確，國家是個體所賴以依存的歸屬之處，其利益無疑是至高無上的，需要所有個體去維護和爭取。但必須承認的是，除了公共利益，個體之間還存在千差萬別的個體利益，不同的個體利益之間，個體利益與公共利益之間并非總是一致的，甚至存在著沖突。這些不同的利益該如何調(diào)適呢？這就需要政府從公共利益的最大化出發(fā)來進行制度設(shè)計。

委托管理的制度設(shè)計初衷旨在通過優(yōu)質(zhì)教育資源共享，對郊區(qū)農(nóng)村薄弱學(xué)校進行“傾斜式”扶持，以提高其辦學(xué)水平，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。委托管理是手段，其目的是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，理想的狀態(tài)是通過委托管理達至各主體均獲益的“帕累托最優(yōu)”(Pareto Optimality)。雖然，各參與主體可能有其自己的利益，但無論如何應(yīng)將委托管理的目的視作共同利益，并致力于這一共同目標的實現(xiàn)。政府的作用在于引導(dǎo)各參與主體為實現(xiàn)委托管理的目的而不懈努力，并在不同個體或群體利益出現(xiàn)沖突時予以調(diào)節(jié)，讓各主體明白“真正的善就是個人之善與社群之善的有機結(jié)合，即個人在實現(xiàn)其自己的私人利益時，同時也就實現(xiàn)了社群的公共利益?！盵17]通過各主體的多元共治以及政府的元治理一步步實現(xiàn)“善治”。

(二)政府元治理以簡政放權(quán)為基本前提

在傳統(tǒng)的政府管理模式中，管、辦、評的權(quán)力均集中在政府手中，造成政府機構(gòu)臃腫，學(xué)校辦學(xué)活力不足，社會參與缺失。2013年3月14日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(以下簡稱《方案》)發(fā)布，新一輪轉(zhuǎn)變政府職能的大幕拉開，要求各級政府處理好與社會、與市場的關(guān)系，將“把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好”。治理突破了單一政府管理的局限，多元主體共同參與公共事務(wù)，在多主體共治過程中，政府將部分權(quán)力讓渡給其他主體，與其他主體共享辦學(xué)權(quán)力，從而實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，因而簡政放權(quán)也是教育治理的內(nèi)在要求。但簡政放權(quán)并不意味著放任不管，而是指政府的角色和職能發(fā)生了改變，為了做到“放而不亂”，政府需要加強元治理，保持集權(quán)與分權(quán)之間的適度平衡與互補。

在委托管理中，政府不再介入學(xué)校具體的辦學(xué)行為，主要由支援機構(gòu)(學(xué)校)承擔(dān)起受援學(xué)校的辦學(xué)主體責(zé)任，鼓勵支援機構(gòu)(學(xué)校)立足于受援學(xué)校進行自主創(chuàng)新、變革，為提升受援學(xué)校的辦學(xué)水平“各顯神通”，這為支援機構(gòu)(學(xué)校)提供了較大的自主辦學(xué)空間，大大調(diào)動了它們的辦學(xué)積極性。但同時，為了更好地引導(dǎo)委托管理，規(guī)范支援機構(gòu)(學(xué)校)的辦學(xué)行為，政府(包括市教委和各區(qū)教育局)從政策出臺之初即進行了頂層設(shè)計，包括簽訂合約、專業(yè)指導(dǎo)、績效評估、考核督導(dǎo)、教師獎勵等方面，特別強調(diào)完善對城鄉(xiāng)學(xué)校及其教師的激勵機制，在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)選拔、校長和教師職稱(職級)評審、績效工資總量統(tǒng)籌安排等方面予以適度傾斜。通過一系列的宏觀管理與調(diào)控手段確保委托管理中各主體既具有辦學(xué)積極性，又受到一定的約束，從而更好地發(fā)揮委托管理的積極效應(yīng)。

(三)政府元治理以機制保障為基本策略

教育治理的過程是重新定位政府、學(xué)校和社會之間關(guān)系的過程，如何實現(xiàn)三者共治還需要一系列的機制來調(diào)節(jié)，這也是達成有效治理的基本保障。這些共治調(diào)節(jié)機制應(yīng)由政府來建構(gòu)，主要包括三個。

一是社會組織的培育與準入機制。教育中介組織是一種重要的治理參與主體，如前所述，由于我國長期實行的是“大政府小社會”，當(dāng)前教育中介組織的發(fā)展土壤還不夠“肥沃”。要充分發(fā)揮教育中介組織在委托管理中所應(yīng)有的作用，還需要政府出臺相應(yīng)的準入、考核與退出機制，制定相應(yīng)的行業(yè)標準，加強資格審查，包括法人資質(zhì)、人員勝任力、資金保障等，以確保其具有高度的專業(yè)性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，能夠切實承擔(dān)起委托管理的責(zé)任。

二是民主參與機制?！吧浦问钦c公民之間的積極而有成效的合作。保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的現(xiàn)實機制只能是民主政治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實現(xiàn)，沒有民主，善治便不可能存在?！盵10]引論12政府應(yīng)依循民主原則進行公開招標，讓有意愿的教育中介機構(gòu)通過公開、公平競爭參與到委托管理中來，對于受援學(xué)校也應(yīng)充分尊重其參與及合作意愿，不搞“拉郎配”，以盡量減少支援與受援雙方之間的沖突。

三是監(jiān)督與問責(zé)機制。治理強調(diào)權(quán)力在各主體之間的共享，但分享的權(quán)力也需要一定的監(jiān)督和制衡。監(jiān)督與問責(zé)機制既可以作為一種內(nèi)部機制，又可以作為一種外部機制。其中監(jiān)督是一種事前行為，而問責(zé)則是一種事后行為，二者都是治理的手段。政府需要構(gòu)建完善委托管理的監(jiān)督與問責(zé)機制，以制度形式明確各方的責(zé)任，增強各主體，特別是第三方教育中介組織的自我約束意識和責(zé)任意識，規(guī)范各主體的行為。做好委托管理的績效評估，對未能達到預(yù)期目標的機構(gòu)(學(xué)校)要分析原因，并對切實需要承擔(dān)責(zé)任的助推進行追責(zé)。