謝忠平

作者系中共天津市委黨校黨建教研部研究員

責(zé)任編輯：張 莙

黨的十九屆六中全會(huì)指出，進(jìn)入新時(shí)代，“黨堅(jiān)持依規(guī)治黨，嚴(yán)格遵守黨章，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，嚴(yán)格制度執(zhí)行，黨的建設(shè)科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平明顯提高。”這一制度成果實(shí)屬來(lái)之不易，極具里程碑意義，不但標(biāo)志著黨的制度建設(shè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，依規(guī)治黨進(jìn)入新境界新起點(diǎn)；而且彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨作為世界第一大執(zhí)政黨的智慧、格局、氣派和治理密碼，成為中國(guó)制度自信的金色名片，更為世界政黨治理提供了中國(guó)方案。

一、完成了黨內(nèi)法規(guī)制度的集中清理

在2012—2013 年，黨中央決定對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度開展首次集中清理工作。經(jīng)中央有關(guān)部門認(rèn)真梳理，自1949 年10 月1日新中國(guó)成立到2012 年11 月8 日黨的十八大召開之前，在黨中央下發(fā)的2.3 萬(wàn)多份各類文件中可確定為黨內(nèi)法規(guī)制度的共有1178 件。經(jīng)過(guò)2 年多的清理，最終在1178 件黨內(nèi)法規(guī)制度中宣布487 件繼續(xù)有效，占41.3%，其中42 件需經(jīng)適當(dāng)適時(shí)修改后繼續(xù)使用；廢除322 件，失效369 件，宣布廢除與失效的文件占到篩查文件總數(shù)的58.7%。在2018 年11 月至2019 年4月，黨中央再一次開展黨內(nèi)法規(guī)制度清理工作，此次清理廢止的過(guò)時(shí)法規(guī)共計(jì)54 件，宣布失效的文件達(dá)56 件，修改8 件，同時(shí)宣布14 件由于涉及黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革需要修改完善。經(jīng)過(guò)兩次集中清理，一批過(guò)時(shí)或失效的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件得以廢除，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度減量提質(zhì)增效，有利于加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

二、建立了黨內(nèi)法規(guī)制度的制定機(jī)制

一是立法機(jī)制。2013 年5 月，黨中央發(fā)布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，這使得我們黨首次正式擁有黨內(nèi)“立法法”。前者規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制度的制定權(quán)限、制定原則，并對(duì)規(guī)劃與起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)作出具體規(guī)范；后者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案的范圍、期限、原則、審查、通報(bào)等作了明確規(guī)定。這兩部法規(guī)的制定出臺(tái)，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了法理基礎(chǔ)和原則遵循。

二是協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面建立了中央書記處定期聽取黨內(nèi)法規(guī)工作情況匯報(bào)的制度。中央書記處按照習(xí)近平總書記的指示、中央政治局及其常委會(huì)的決策部署，負(fù)責(zé)牽頭抓總，研究謀劃與具體推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)工作。從2015 年起，中央書記處把聽取中央辦公廳報(bào)告上年度全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作情況和下年度工作安排作為一項(xiàng)制度確立下來(lái)。另一方面建立了中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度。2015 年8 月，經(jīng)過(guò)中央書記處協(xié)調(diào)，建立了由中央辦公廳牽頭、有中紀(jì)委、中宣部、中組部、中央政策研究室等13 家成員單位參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，推動(dòng)已制定出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)。這一協(xié)商機(jī)制具有權(quán)威性、高效性，有利于凝聚各方面的智慧和力量，有利于提高黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量和執(zhí)行效果。

三是規(guī)劃?rùn)C(jī)制。2013 年11 月，中央頒布了我們黨歷史上第一個(gè)黨的制度建設(shè)五年計(jì)劃，即《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017 年）》，提出了5 年內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)，部署了要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉以及民主集中制等7 個(gè)方面黨內(nèi)法規(guī)的具體任務(wù)。2016 年12 月，召開了全黨黨內(nèi)法規(guī)會(huì)議，首次以全國(guó)會(huì)議的形式專門研究部署黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作。2017 年6月，中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出到建黨100 周年時(shí)形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系和有力的黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系的基本目標(biāo)，并圍繞組織制度、干部人事制度、基層建設(shè)制度和人才發(fā)展體制機(jī)制等4 個(gè)方面改革任務(wù)提出了26 項(xiàng)重點(diǎn)舉措。2018 年2 月，中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022 年）》，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入常態(tài)化的軌道。

四是起草、審議、備案、解釋與清理機(jī)制。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，譬如對(duì)于起草工作，中央黨內(nèi)法規(guī)按內(nèi)容一般由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門起草，綜合性黨內(nèi)法規(guī)由中央辦公廳協(xié)調(diào)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央有關(guān)部門起草或者成立專門起草小組起草。再如對(duì)于審議，黨的全國(guó)代表大會(huì)、中央委員會(huì)全體會(huì)議、中央政治局會(huì)議和中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議分別負(fù)責(zé)審議不同位階的中央法規(guī)；中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門分別負(fù)責(zé)審議中央紀(jì)委和中央各部門發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)。又如對(duì)于清理，規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)要適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，并根據(jù)清理情況及時(shí)對(duì)相關(guān)法規(guī)作出修改、廢止等相應(yīng)處理，等等。

通過(guò)上述機(jī)制的建立，使得黨內(nèi)法規(guī)制度在制定環(huán)節(jié)發(fā)生了三大改變：一是制定流程更加規(guī)范，黨內(nèi)有了自己的“立法法”，為黨內(nèi)立法的制定工作提供了原則遵循，提高了黨內(nèi)立法的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。二是制定過(guò)程更加民主，在制定中采用網(wǎng)上網(wǎng)下的形式，廣泛征求黨內(nèi)黨外的意見建議，體現(xiàn)了科學(xué)決策和集思廣益的要求。三是內(nèi)容更加規(guī)范、語(yǔ)言更加精煉簡(jiǎn)潔。如中央八項(xiàng)規(guī)定只有短短幾條、了了數(shù)百字，但是字字緊扣實(shí)際，語(yǔ)言簡(jiǎn)短、樸素、可操作性強(qiáng)，為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨找到了突破口。

三、形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

一是基礎(chǔ)主干法規(guī)更加健全。黨中央對(duì)原來(lái)部分比較分散交叉的黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行了優(yōu)化整合，提高了黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性、綜合性和集體性。在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)方面，一批基礎(chǔ)性主干性關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)得以建立。例如在維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)方面，黨中央陸續(xù)制定或修訂了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中共中央政治局關(guān)于加強(qiáng)和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》。

二是配套制度更加完備。基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)相對(duì)而言，原則性、整體性、籠統(tǒng)性甚至是號(hào)召性的條文較多，程序性、懲戒性、操作性相對(duì)較弱，它們的貫徹落實(shí)往往需要具體的實(shí)施辦法和細(xì)則作配套，以此保障基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)制度的落實(shí)落地。新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)性和配套性明顯增強(qiáng)。例如，2013 年11 月18 日中央印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，為了貫徹好落實(shí)好這一綜合性、基礎(chǔ)性的條例，有關(guān)部門相繼出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》等20 項(xiàng)配套法規(guī)制度，內(nèi)容涵蓋公務(wù)接待、因公出國(guó)、公務(wù)差旅、預(yù)算管理、領(lǐng)導(dǎo)干部待遇等各方面，形成了黨政機(jī)關(guān)狠剎奢侈浪費(fèi)之風(fēng)、厲行節(jié)約的“1+20”的制度框架。

三是法規(guī)制度之間更加協(xié)調(diào)。黨的十八大以來(lái)，通過(guò)建立健全規(guī)劃、制定、清理、備案、審查、解釋、評(píng)估等黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)各方面的機(jī)制，使得不同階位、不同領(lǐng)域、不同層次的黨內(nèi)法規(guī)之間的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性明顯提高。以《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（以下簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》）《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）為例，在2003 年《條例》中，對(duì)違反黨章的違紀(jì)行為缺乏必要的懲罰與責(zé)任追究條款，同時(shí)把對(duì)公民的要求與對(duì)黨員的要求混為一談，半數(shù)條款與國(guó)家法律重復(fù)。2010 年《準(zhǔn)則》，一是在適用對(duì)象上僅僅包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，未覆蓋全體黨員，存在對(duì)象過(guò)窄的問(wèn)題；二是在內(nèi)容上“8個(gè)嚴(yán)禁”與“52 個(gè)不準(zhǔn)”和《條例》、國(guó)家法律重復(fù)，只有負(fù)面約束缺少正面激勵(lì)；三是廉政主題不突出，很多內(nèi)容與廉政無(wú)關(guān)?；诖?，2015 年新修訂的《準(zhǔn)則》《條例》分別作了調(diào)整：一方面在《準(zhǔn)則》中，聚焦廉政主題，刪除無(wú)直接關(guān)系條文；堅(jiān)持正面引導(dǎo)，把“8 個(gè)嚴(yán)禁”與“52 個(gè)不準(zhǔn)”納入《條例》；在突出領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的同時(shí)，覆蓋全體黨員，體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的要求。另一方面在《條例》中，將原來(lái)的十類違紀(jì)行為簡(jiǎn)化為六類，并將70 條與國(guó)家法律重復(fù)的條款刪除，體現(xiàn)法紀(jì)既分開又有效銜接的原則。這樣《準(zhǔn)則》與《條例》就實(shí)現(xiàn)了一正一反、相互配套，前者重在立德、正面引導(dǎo)，體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)；后者重點(diǎn)立規(guī)、負(fù)面約束，劃出底線與紅線。

四、增強(qiáng)了黨內(nèi)法規(guī)制度的治理效能

一是對(duì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的追責(zé)問(wèn)責(zé)更加嚴(yán)厲。對(duì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題的查處追責(zé)是體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性、發(fā)揮制度治理效能的重要手段。黨的十八大以來(lái)，黨中央堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究的原則，以落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任為主要抓手，黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力明顯增強(qiáng)。

二是確保反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利。從2015 年十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)提出的“腐敗和反腐敗呈膠著狀態(tài)，還沒有取得壓倒性勝利”，到2016 年十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)提出的“壓倒性態(tài)勢(shì)正在形成”，到2017 年十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)提出的“壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成”，再到2019 年十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)提出的“反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利”，這期間反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的演進(jìn)離不開黨內(nèi)法規(guī)制度的功勞。反腐敗斗爭(zhēng)的成效和從嚴(yán)治黨的成效加大的背后，反映的是黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)揮的治理效能越來(lái)越大。

三是人民群眾的滿意度明顯提升。一方面，人民群眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的滿意度直接上升。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的調(diào)研統(tǒng)計(jì)，人民群眾對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的滿意度從2015 年的69.8 分提升到2017 年的76.2 分，認(rèn)同感也從37.8%上升到了57.4%。另一方面，人民群眾對(duì)全面從嚴(yán)治黨的滿意度上升。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年的數(shù)據(jù)顯示，2020 年人民群眾的滿意度比2012 年上升了20%。