劉澤照

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院， 江蘇 南京 210023；江蘇師范大學(xué) 公共管理與社會學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

切實(shí)提高對重大公共衛(wèi)生事件的防控能力關(guān)系到國家與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到人民群眾的身體健康和生命安全，也是對國家的制度體系和治理能力的檢測。在快速變革的環(huán)境下，對于復(fù)雜的、不確定性公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對往往呈跨越科層式、靜態(tài)的組織架構(gòu)，需要一系列的政策支持和跨部門、跨地域、跨層級的綜合保障，而保障功能的實(shí)現(xiàn)有賴于高水平的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)。自2020年以來，經(jīng)過全國上下的艱苦卓絕努力，中國取得了抗擊“新冠疫情”斗爭的重大戰(zhàn)略成果。習(xí)近平總書記提出要建立健全“集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系”[1]，這為未來應(yīng)急制度的建設(shè)確立了基本方向。中國應(yīng)急改革與政策變遷具有鮮明的問題導(dǎo)向和實(shí)踐特征，對公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮實(shí)踐的考察，不僅要厘清應(yīng)急行為與制度的關(guān)系，而且需要在危機(jī)治理語境中透視政府組織結(jié)構(gòu)與治理效能的關(guān)系。本文扎根中國現(xiàn)實(shí)考察公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體制的運(yùn)行，沿著實(shí)踐—制度—效能的基本脈絡(luò)，分析實(shí)踐中存在的短板和沖突，探討應(yīng)急指揮體制優(yōu)化的方向，以使制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為應(yīng)急治理效能。

一、中國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體制建設(shè)

作為應(yīng)急體系的重要組成部分，應(yīng)急指揮的架構(gòu)和運(yùn)行模式與政治社會特征密切關(guān)聯(lián)，這決定了中國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體制與西方國家的應(yīng)急指揮體制有著明顯差異。自2003年以來，我國應(yīng)急指揮系統(tǒng)以黨政關(guān)系和組織部門的權(quán)責(zé)配置為重點(diǎn)，呈現(xiàn)漸進(jìn)式的改革軌跡，因時(shí)因勢地進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，破除了組織、體制、技術(shù)、思想等層面的障礙，實(shí)行了集中統(tǒng)一調(diào)度。

(一)法制建設(shè)與黨政權(quán)責(zé)的配置

應(yīng)急指揮系統(tǒng)的核心是權(quán)責(zé)配置，即確立怎樣的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)關(guān)系和相應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)框架，以應(yīng)對常態(tài)和緊急態(tài)的公共事件。中國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系的建立和運(yùn)行體現(xiàn)兩個(gè)重要特征：一是法制建設(shè)，二是適時(shí)調(diào)整黨政關(guān)系。

一方面，強(qiáng)化法律與制度規(guī)范，倡導(dǎo)用法治思維和法治方式應(yīng)對和化解風(fēng)險(xiǎn)。整體上，我國在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮層面形成了法律法規(guī)和各級應(yīng)急預(yù)案以及相關(guān)配套政策構(gòu)成的總體制度框架。其中，在國家法律層面，《傳染病防治法》(2004)和《突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007)規(guī)定了各級政府在公共衛(wèi)生事件中的應(yīng)急指揮職責(zé)和工作原則。與之配套的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2011)(以下簡稱《應(yīng)急條例》)和《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(2006)明確了應(yīng)急指揮的具體執(zhí)行規(guī)范?！稇?yīng)急條例》規(guī)定：“突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，國務(wù)院設(shè)立全國突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部，由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊(duì)有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮”；“省、自治區(qū)、直轄市人民政府成立地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部，省、自治區(qū)、直轄市人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、指揮本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理工作”。此外，《應(yīng)急條例》對應(yīng)急人員、醫(yī)療資源調(diào)配、部門協(xié)作、信息公開等提出明確要求，賦予應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)限，協(xié)調(diào)地方和基層部門開展醫(yī)療救助活動，推進(jìn)減災(zāi)科研攻關(guān)與合作幫扶。

另一方面，強(qiáng)化應(yīng)急行動的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與權(quán)責(zé)配置。中國具有獨(dú)特的政治體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)，有學(xué)者將其概括為“六權(quán)分工”(1)“六權(quán)分工”包括政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人大立法權(quán)、政府行政權(quán)、政協(xié)協(xié)商權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)。參見鄢一龍《六權(quán)分工：中國政治體制概括新探》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第2期。，其中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)核，主導(dǎo)中國應(yīng)急體制的運(yùn)行。因此，黨政間的權(quán)力配置構(gòu)成了公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系的關(guān)鍵要素。實(shí)踐中，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)貫穿公共衛(wèi)生應(yīng)急處置的全過程，而根據(jù)介入的程度和發(fā)揮作用的方式，黨政權(quán)責(zé)關(guān)系實(shí)際上主要體現(xiàn)為“直接型”和“間接型”兩種模式。“直接型”模式的運(yùn)作是由黨(地方體現(xiàn)為黨委)通過成立應(yīng)急指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組直接推動公共衛(wèi)生應(yīng)急管理重大決策的部署和指導(dǎo)，政府系統(tǒng)負(fù)責(zé)執(zhí)行決策和協(xié)調(diào)工作。這一模式最典型的體現(xiàn)是，為了應(yīng)對2020年的“新冠疫情”，黨中央直接成立了由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長的應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及派駐武漢的中央指導(dǎo)組，而國務(wù)院則啟動了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，在中央政治局的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控、資源調(diào)度、醫(yī)療救助、科研攻關(guān)等具體工作?！伴g接型”模式的運(yùn)作是由政府系統(tǒng)成立包括應(yīng)急指揮部、應(yīng)急辦公室等形式的應(yīng)急指揮架構(gòu)，牽頭人通常為政府負(fù)責(zé)人和職能部門主要負(fù)責(zé)人，承擔(dān)應(yīng)對處置公共衛(wèi)生事件的責(zé)任，黨委系統(tǒng)則間接負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃等重大事項(xiàng)，如，2009年甲流疫情由當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部組建聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，設(shè)立了相應(yīng)的職能工作組和專家委員會。此外，在地方應(yīng)急實(shí)踐中存在特定情形下的“合體型”，即界于“直接型”與“間接型”的中間模式，黨政系統(tǒng)共同參與應(yīng)急行動的指揮與調(diào)度，表現(xiàn)為應(yīng)急架構(gòu)的“雙首長制”。如，2020年，在抗擊“新冠疫情”中，部分省份建立了“黨委書記+政府主官”并立擔(dān)任組長的領(lǐng)導(dǎo)工作小組(如四川、江西、貴州、河北等)，共同負(fù)責(zé)疫情防控的組織、指揮和協(xié)調(diào)工作，下設(shè)機(jī)構(gòu)由黨政系統(tǒng)工作人員共同組成。無論是哪一種運(yùn)作模式，應(yīng)急指揮均體現(xiàn)了集中統(tǒng)一價(jià)值觀和因勢而變的動態(tài)結(jié)構(gòu)特征，這一結(jié)構(gòu)圍繞應(yīng)急活動的黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)展開，在形成共同集中的行動意識和協(xié)調(diào)各方利益層面深刻地影響著地方應(yīng)急系統(tǒng)的運(yùn)行。

(二)平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)指揮并立的統(tǒng)一機(jī)制

現(xiàn)代公共衛(wèi)生應(yīng)急管理本身蘊(yùn)含了風(fēng)險(xiǎn)治理全要素和全鏈條防控思想，由此形成的響應(yīng)行動存在常態(tài)和緊急態(tài)不同的應(yīng)急階段，相應(yīng)的指揮功能也體現(xiàn)在不同的運(yùn)行狀態(tài)和組織機(jī)制之中。2003年以后，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理確立了以國家衛(wèi)生主管行政系統(tǒng)為主導(dǎo)的機(jī)制，采用包括各級疾病預(yù)防控制中心(CDC)和衛(wèi)生應(yīng)急辦公室在內(nèi)的平時(shí)領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)制，針對一般性公共衛(wèi)生突發(fā)事件和災(zāi)害進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)，以衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部的專業(yè)化應(yīng)對和分門別類處置為基本特征。

在2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理職能主要由國家衛(wèi)生與健康委員會(衛(wèi)健委)承擔(dān)，包括衛(wèi)健委與其他政府機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，如，應(yīng)對甲型H1N1流感的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制涵蓋了衛(wèi)健委與農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局、海關(guān)總署等機(jī)構(gòu)部門的協(xié)調(diào)職能。[2]雖然地方政府會成立臨時(shí)性的領(lǐng)導(dǎo)指揮架構(gòu)或指揮體系，但整體上公共衛(wèi)生應(yīng)急管理主要依托衛(wèi)生行政系統(tǒng)或以其作為牽頭部門進(jìn)行指揮調(diào)度，推進(jìn)各項(xiàng)具體的應(yīng)急行動。這一機(jī)制將應(yīng)急指揮職能依托于常設(shè)的衛(wèi)生系統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)，組織部門和人員編制較穩(wěn)定，資源調(diào)度和信息整合規(guī)模相對有限，構(gòu)成了“小核心、分層級、條塊化”的實(shí)體應(yīng)急結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)指揮模式。

此外，針對巨災(zāi)型、顯著跨越界域的重大公共衛(wèi)生事件，我國應(yīng)急指揮體現(xiàn)為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、戰(zhàn)時(shí)動員的舉國體制的特征，這在2020年抗擊“新冠疫情”中得以全面展現(xiàn)。針對罕見的“新冠疫情”，黨和國家最高決策層快速介入，習(xí)近平總書記親自部署、親自指揮，建立起“中央應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”統(tǒng)籌研究部署全國性重大問題和國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)調(diào)度的戰(zhàn)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)指揮體制(見圖1)，充分動員發(fā)掘黨政系統(tǒng)、市場機(jī)制、社區(qū)組織、基層單元的要素功能，實(shí)現(xiàn)了全國一盤棋、合力阻擊疫情的大聯(lián)動局面?？梢?，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)制不是靜態(tài)固定的，而是根據(jù)應(yīng)急情境處于動態(tài)變化之中，即傳統(tǒng)的應(yīng)急指揮部的工作模式與跨部門聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制并存，其共同目標(biāo)是強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)合作，遵循“優(yōu)化協(xié)同高效”的現(xiàn)代應(yīng)急指揮原則。

圖1 2020年“新冠疫情”防控領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)

(三)應(yīng)急指揮制度的特征

首先，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是中國應(yīng)急指揮制度最突出的制度優(yōu)勢。我國一系列應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐表明，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是應(yīng)急效能發(fā)揮的根本政治保證，各級黨委政府是指揮與協(xié)調(diào)的中堅(jiān)力量，更是實(shí)現(xiàn)全國一盤棋、緊急總動員、回應(yīng)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的堅(jiān)強(qiáng)保障。在此基礎(chǔ)上，我國依托“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢，以快速靈活的功能重組和統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)配的手段在短時(shí)間內(nèi)釋放出強(qiáng)大的資源整合和社會動員能力，使國家應(yīng)急決策、指揮和管理系統(tǒng)迅速進(jìn)入實(shí)戰(zhàn)狀態(tài)，服從服務(wù)于公共衛(wèi)生應(yīng)急行動，強(qiáng)化政令暢通、令行禁止。特別是，在2020年抗擊“新冠疫情”的戰(zhàn)斗中，我國凝聚動員各類組織團(tuán)體、各種社會力量投入疫情防控，展現(xiàn)出集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制的強(qiáng)大效能和制度威力。[3]例如，武漢火神山和雷神山定點(diǎn)隔離醫(yī)院、大批方艙醫(yī)院在極短的時(shí)間內(nèi)迅速建成并投入使用，對武漢市疫情防控作出了重大貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了世界抗疫史上的中國奇跡。在地方層面，黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層一線應(yīng)急工作的政治基石，推動各級部門全面落實(shí)國家的總體要求和應(yīng)急方案，釋放出統(tǒng)籌高效的行動效能。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮體制對于應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有強(qiáng)動員、實(shí)戰(zhàn)性的特殊價(jià)值，有助于迅速糾正由不確定性、不可預(yù)測等因素所導(dǎo)致的漏洞，有力地支撐戰(zhàn)時(shí)緊急態(tài)下的大聯(lián)動，激發(fā)了全國各族人民的抗疫積極性和協(xié)同意識。

其次，分級負(fù)責(zé)、屬地管理是中國應(yīng)急指揮制度的主要工作原則。依據(jù)《國家突發(fā)公共事業(yè)總體應(yīng)急預(yù)案》(以下簡稱《總體預(yù)案》)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件分為特別重大(Ⅰ級)、重大(Ⅱ級)、較大(Ⅲ級)和一般(Ⅳ級)四級。[4]在相應(yīng)的級別條件下，明確賦予不同層級的黨政系統(tǒng)承擔(dān)相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)指揮責(zé)任，使相關(guān)職能部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)開展應(yīng)急工作。經(jīng)過實(shí)踐，我國在推動公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮層面著力強(qiáng)化縱向—橫向跨部門、跨地域的工作協(xié)調(diào)，以跨部門組織架構(gòu)的重塑，快速應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。我國大多采用領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部組織架構(gòu)，如中央應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組(2020)、國務(wù)院防治非典指揮部(2003)、四川省甲型H1N1流感防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組(2009)和廣州市埃博拉疫情聯(lián)防聯(lián)控指揮部(2014)等。同時(shí)，屬地管理原則突出了應(yīng)急工作的管轄范圍和責(zé)權(quán)分配，有具體的管理對象(包括人、財(cái)、物、事等)和明確要求，有利于地方應(yīng)急指揮采取有針對性的措施，避免過度的社會動員對經(jīng)濟(jì)社會造成負(fù)面影響。分級負(fù)責(zé)、屬地管理既體現(xiàn)了我國的國情、地情特征，又充分尊重和發(fā)揮了地方政府的能動性。

最后，綜合調(diào)度、分工協(xié)作是中國應(yīng)急指揮制度的關(guān)鍵保障。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化跨部門的深度大聯(lián)合大協(xié)作是我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮的重點(diǎn)目標(biāo)。在綜合調(diào)度方面，當(dāng)相應(yīng)等級的應(yīng)急響應(yīng)啟動后，各級指揮中心依托法定的或授權(quán)的資源推動決策、執(zhí)行、監(jiān)督等快速展開，如發(fā)布傳遞信息、組織職能部門進(jìn)行會商和形勢研判、向基層一線派出指導(dǎo)組和督查組、加快跨域物資的生產(chǎn)與調(diào)配等，進(jìn)而形成相互支撐配合的強(qiáng)大合力。在分工協(xié)作方面，黨、政、軍、民、學(xué)等不同力量和組織團(tuán)體共同參與應(yīng)急行動是我國應(yīng)急指揮社會動員的重要內(nèi)容。分工協(xié)作在2020年“新冠疫情”防控中得以全面展現(xiàn)，即黨政官員、普通黨員、基層社區(qū)人員等沖鋒上陣投入聯(lián)防聯(lián)控工作；一大批跨省跨市的醫(yī)療救護(hù)隊(duì)、公安消防等綜合性救援力量發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢投入到一線救助活動中；政法、交通、金融、通訊、氣象、市場監(jiān)管、城鎮(zhèn)公用事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)快速密集出臺抗疫措施或配套政策；軍隊(duì)、武警等救援突擊隊(duì)奔赴疫區(qū)開展救援工作。此外，社會慈善機(jī)構(gòu)、志愿者組織、民間團(tuán)體、公民個(gè)人等均響應(yīng)國家號召投入疫情防控支援和物資捐助服務(wù)等支持工作，展現(xiàn)了舉國上下全力阻擊疫情大協(xié)作的景象?？傊?，這些實(shí)踐都為中國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系建設(shè)提供了生動的經(jīng)驗(yàn)。

二、系統(tǒng)短板與隱性張力

認(rèn)知一項(xiàng)制度不能脫離特定的環(huán)境和社會條件，制度優(yōu)勢的發(fā)揮都是相對于一定的環(huán)境和條件而言的。我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體制的運(yùn)行積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也存在不少短板。正如習(xí)近平總書記指出的，“要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力”[5]。客觀上，在權(quán)力集中的要求下，地方對行政權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)指示的過度依賴、危機(jī)場景中協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的不足、平戰(zhàn)銜接及責(zé)任機(jī)制的不健全等因素直接影響著應(yīng)急指揮效能的發(fā)揮。

(一)權(quán)力集中與功能模糊衍生的問題

權(quán)力集中體制下，在實(shí)現(xiàn)集中力量辦大事的同時(shí)也容易形成政策執(zhí)行的慣性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控與應(yīng)急響應(yīng)集中于政治行政系統(tǒng)甚至個(gè)別的領(lǐng)導(dǎo)身上，導(dǎo)致社會吸納空間有限，各方面的利益訴求和矛盾匯聚到政府“泄口”，一旦決策失誤或判斷失誤很可能會衍生出新的風(fēng)險(xiǎn)乃至造成行為被動。事實(shí)證明，在權(quán)力集中體制下，僅僅依賴權(quán)力者、決策者自身作出糾錯(cuò)是比較困難的。面對現(xiàn)實(shí)的公共衛(wèi)生事件，在地方應(yīng)急處置過程中往往會出現(xiàn)過度依賴上級單位或高級別領(lǐng)導(dǎo)人的批示、指示而被動地發(fā)起響應(yīng)活動[6]，沒有領(lǐng)導(dǎo)指示不敢動、不會動，公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮在一定程度上會受到行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)或影響，出現(xiàn)信息傳遞滯后、衰減乃至壓制，以至于造成嚴(yán)重后果。

此外，“由誰指揮”“如何指揮”始終是應(yīng)急系統(tǒng)運(yùn)作的關(guān)鍵問題。目前，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)范，應(yīng)急預(yù)案普遍未明確指揮機(jī)構(gòu)、指揮關(guān)系、指揮流程、權(quán)責(zé)界定等內(nèi)容，不少地方政府及其下屬部門在制定預(yù)案的過程中往往采取的是“自上而下”的模板，規(guī)定要求寬泛模糊且時(shí)有沖突(如直接繞開預(yù)案指定指揮機(jī)構(gòu))，甚至?xí)l(fā)生相互扯皮、系統(tǒng)內(nèi)避責(zé)的現(xiàn)象。當(dāng)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)從平時(shí)轉(zhuǎn)為戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)時(shí)，戰(zhàn)時(shí)各構(gòu)成小組與平時(shí)專項(xiàng)指揮部之間的關(guān)系、黨政各職能部門的平時(shí)應(yīng)急職責(zé)與戰(zhàn)時(shí)職責(zé)的銜接、緊急態(tài)下“雙指揮長”的運(yùn)作關(guān)系等都是亟待明確的制度設(shè)計(jì)與實(shí)際操作問題。

從組織體制看，以上問題與我國應(yīng)急系統(tǒng)的分立相關(guān)聯(lián)。按照我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其總體預(yù)案，公共衛(wèi)生應(yīng)急職能主要由各級衛(wèi)生行政部門(衛(wèi)健委系統(tǒng))承擔(dān)，而在2018年國家機(jī)構(gòu)改革中新組建的國家應(yīng)急管理部則面向自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)領(lǐng)域的事故災(zāi)害，受應(yīng)急資源配置和權(quán)責(zé)職能邊界的限制，公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮存在現(xiàn)實(shí)困境。

(二)指揮平臺的銜接及其異化行為

按照我國社會動員應(yīng)急體制的特點(diǎn)，當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，地方政府往往會成立一個(gè)臨時(shí)性的應(yīng)急指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，而后發(fā)起或跟進(jìn)各項(xiàng)配套政策措施，承擔(dān)著非常高的經(jīng)濟(jì)社會成本。這一運(yùn)作模式的基本特征是遇事組建、事后解散，人員的搭配和流動在行政力量的干預(yù)下呈現(xiàn)出強(qiáng)制性，延續(xù)著搭配—磨合—變動和緊急時(shí)“另起爐灶”的運(yùn)行軌跡，這種運(yùn)動式應(yīng)急模式使常態(tài)的政策效力與平戰(zhàn)、戰(zhàn)時(shí)的機(jī)制轉(zhuǎn)換及磨合面臨著諸多挑戰(zhàn)，在一定程度上會造成指揮效能緩升陡降，從而對傳統(tǒng)的組織人事系統(tǒng)和平時(shí)的應(yīng)急體制造成不利影響，也不利于突發(fā)事件的事前預(yù)防和事后處置。同時(shí)，根據(jù)《應(yīng)急預(yù)案》和近年來的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理改革，地方政府普遍加強(qiáng)了應(yīng)急指揮平臺建設(shè)，但出現(xiàn)了基層各自為戰(zhàn)、協(xié)調(diào)銜接成本過高的現(xiàn)實(shí)困境，因指揮關(guān)系、行政等級、人員資金保障及流程規(guī)則存在差異而產(chǎn)生沖突，增加了各級應(yīng)急指揮平臺的實(shí)際運(yùn)行成本。

此外，在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)過程中，央地之間、區(qū)域之間、不同部門和系統(tǒng)之間乃至個(gè)人和集體之間都存在一定的利益沖突，這對各級政府應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)工作造成了壓力，并間接地催生了異化行為?？v向上，一些基層部門和領(lǐng)導(dǎo)干部出于對小團(tuán)體或個(gè)人私利的考慮會置上級指揮決策于不顧，出現(xiàn)消極敷衍應(yīng)對和有意識避責(zé)等行為[7]，甚至?xí)[瞞事實(shí)，為了短時(shí)的政績而制造“內(nèi)緊外松”的假象；橫向上，由于系統(tǒng)內(nèi)部存在應(yīng)急職能的交叉，有時(shí)會發(fā)生避重就輕、推諉塞責(zé)、政策執(zhí)行空轉(zhuǎn)等問題，使關(guān)鍵信息的傳遞、共享等遭遇梗阻，甚至出現(xiàn)截留戰(zhàn)略物資、侵占挪用救助物品等違規(guī)行為。

(三)信息壁壘和風(fēng)險(xiǎn)溝通阻滯

2020年“新冠疫情”暴發(fā)后，傳染病信息發(fā)布和“知情權(quán)”問題引起了廣泛的關(guān)注和討論，這也是應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮框架中應(yīng)當(dāng)予以重視的問題。[8]例如，武漢市市長無權(quán)發(fā)布疫情信息是特定制度規(guī)則約束下的結(jié)果，間接反映了科層組織體系和傳統(tǒng)的“條塊”機(jī)制帶來的影響，并實(shí)際影響著行動指揮權(quán)。事實(shí)上，在風(fēng)險(xiǎn)防控和危機(jī)處置過程中，把握信息公開的尺度和規(guī)則是一門高超的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，尤其是在網(wǎng)絡(luò)新媒體時(shí)代，信息公開問題一旦處理不當(dāng)，極易產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至導(dǎo)致危機(jī)的演化。

2003年以來，雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等對公共衛(wèi)生事件的信息披露、收集和上報(bào)提出了要求，并建立起全球最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)[9]，但基層實(shí)踐依然不同程度地受到行政力量的干預(yù)和科層組織的影響，受到其背后客觀存在的地方政績考核和“維穩(wěn)”目標(biāo)的約束。本課題組于2019年對蘇、皖、魯、陜等四省份地方政府部門進(jìn)行的一項(xiàng)應(yīng)急能力調(diào)查顯示，不少基層官員和一線工作人員普遍認(rèn)為信息公開要符合“維穩(wěn)”的要求，當(dāng)?shù)貞?yīng)急信息的傳遞受到黨委宣傳部門和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的影響。這一調(diào)查結(jié)果反映了地方政府信息公開的復(fù)雜性?；仡?020年“新冠疫情”的發(fā)展過程可以發(fā)現(xiàn)，早期信息披露的漏洞降低了民眾的警惕性，錯(cuò)失了減緩風(fēng)險(xiǎn)的最佳時(shí)間窗口，為各種謠言和不實(shí)信息的傳播提供了空間；后期信息把控的失守造成了劇烈的社會沖擊，導(dǎo)致大規(guī)模的人群移動，增加了疫情擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)和外地防疫的負(fù)擔(dān)，也給武漢市政府的應(yīng)急指揮行動帶來了巨大壓力。

近年來，一些地方政府部門之間存在較為嚴(yán)重的信息壁壘，尤其是專業(yè)性較強(qiáng)的公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)“部門墻”和“行業(yè)墻”現(xiàn)象突出。一旦重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)，跨組織信息不對稱和風(fēng)險(xiǎn)溝通阻滯的現(xiàn)實(shí)問題極易暴露，例如，行政系統(tǒng)內(nèi)部縱向—橫向關(guān)聯(lián)部門(包括醫(yī)療疾控、交通、通訊、應(yīng)急、民政、公安、網(wǎng)信、基層社區(qū)等)的信息系統(tǒng)各成一體，數(shù)據(jù)資源的分割和技術(shù)支持標(biāo)準(zhǔn)的差異對于決策、執(zhí)行和監(jiān)督層面的跨部門應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)構(gòu)成了瞬時(shí)壓力和較大的交易成本，還造成了碎片化的繁雜輿論場，制約了現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急救援響應(yīng)工作。

(四)基層政府應(yīng)急指揮之困

現(xiàn)代應(yīng)急指揮系統(tǒng)是一個(gè)多層次、上下貫通的聯(lián)動體，其中，基層政府(主要指縣鄉(xiāng)級)是該系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵力量。公共衛(wèi)生事件多始發(fā)于基層，地方政府通常充當(dāng)著“第一響應(yīng)者”的角色。隨著公共衛(wèi)生事件的事態(tài)演變及其規(guī)模的不斷擴(kuò)大，應(yīng)急指揮可能會經(jīng)歷基層(事發(fā)地)、中層到高層的響應(yīng)傳導(dǎo)過程，這要求基層政府應(yīng)具備較高的應(yīng)急指揮權(quán)責(zé)與調(diào)度能力，以減少指揮節(jié)點(diǎn)與事件發(fā)生點(diǎn)之間的距離，簡化內(nèi)部決策鏈和信息傳遞層，從而組織一線力量快速、靈活地作出響應(yīng)。

然而，由于受到權(quán)責(zé)分立和經(jīng)驗(yàn)行政的約束，面臨著部門和個(gè)體間復(fù)雜的利益博弈，基層政府應(yīng)急指揮未必能按照理想的軌跡運(yùn)行。第一，權(quán)責(zé)層面，我國傳統(tǒng)的應(yīng)急決策是一個(gè)倒金字塔型結(jié)構(gòu)，高層—中層—基層行政系統(tǒng)的應(yīng)急指揮權(quán)力與責(zé)任之間呈倒掛狀態(tài)，在突發(fā)公共事件管理中基層政府很難及時(shí)地調(diào)度或享有充分的應(yīng)急指揮資源，尤其是對于跨域型公共衛(wèi)生專業(yè)資源的調(diào)度難度更大。在不對等的權(quán)責(zé)配置下，基層部門普遍存在行動異化和抵觸情緒，乃至出現(xiàn)慣性的“避責(zé)”行為。[10]第二，執(zhí)行層面，受權(quán)力集中和科層體制的影響，基層部門應(yīng)急指揮在一定程度上具有被動性，其行動往往會依賴上級的指示，“等靠要”現(xiàn)象比較突出。這很可能會貽誤最佳的應(yīng)急響應(yīng)時(shí)機(jī)。第三，決策層面，經(jīng)驗(yàn)行政依然在很大程度上影響著基層應(yīng)急管理實(shí)踐，即應(yīng)急指揮過程過分強(qiáng)調(diào)官員個(gè)體的作用，尤其是重視主要官員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、能力，不斷上演著“上下有預(yù)案，不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”的場景[11]，基層應(yīng)急指揮規(guī)范流于形式，指揮流程的科學(xué)性和專業(yè)性不足，難以應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。

三、增進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮的效能

“健康中國”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施對中國公共衛(wèi)生政策和應(yīng)急體系都提出了更高、更迫切的要求。作為公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)的核心職能，應(yīng)急指揮的運(yùn)作呈現(xiàn)顯著的制度底色和治理屬性，其目標(biāo)定位是“建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系”[12]。審視近年來的應(yīng)急管理實(shí)踐，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理彰顯出集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，既能夠揚(yáng)長避短，又能夠精準(zhǔn)地瞄準(zhǔn)靶心打通堵點(diǎn)，推動著公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮效能向更高層級躍升。

(一)在彰顯制度優(yōu)勢中完善制度供給

以問題為導(dǎo)向確立解決方案是中國式改革實(shí)踐一貫秉持的驅(qū)動模式。[13]以解決公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮實(shí)踐中存在的問題為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)制度的發(fā)展躍升是應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)優(yōu)化的根本遵循。面對當(dāng)代公共衛(wèi)生危機(jī)處置的極端復(fù)雜性，以集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為主要特征的應(yīng)急指揮體制直面防控實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題，充分發(fā)揮了主體意識、組織架構(gòu)、信息技術(shù)等要素的整合作用，能夠快速構(gòu)建點(diǎn)線聯(lián)動、全社會動員和堅(jiān)強(qiáng)的保障體系。從根本上講，對該系統(tǒng)運(yùn)行的強(qiáng)化破除了傳統(tǒng)體制單元的固有障礙，著力于完善配套的“制度供給”。簡言之，定法則、定標(biāo)準(zhǔn)、定規(guī)矩使應(yīng)急效能在有利于“集中力量辦大事”的體制框架下更好地展現(xiàn)出來，使應(yīng)急行動中的個(gè)人、團(tuán)體和組織機(jī)構(gòu)在特定風(fēng)險(xiǎn)的沖擊和應(yīng)急響應(yīng)中遵循一定的規(guī)則，接受必要的約束、限制乃至懲戒，各類應(yīng)急資源和要素依法依規(guī)得到了高效、合理的配置。應(yīng)急指揮效能的發(fā)揮來源于制度保障，關(guān)鍵在于建章立制，以明確的制度規(guī)范來護(hù)航、支撐應(yīng)急響應(yīng)工作，這一規(guī)則體現(xiàn)出應(yīng)急環(huán)境下責(zé)權(quán)利關(guān)系匹配的要求。

一方面，應(yīng)充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，強(qiáng)化制度認(rèn)同和政策保障的整體性?；厮輾v史實(shí)踐，中國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體制并不是一成不變的，而處于動態(tài)變化之中，但始終堅(jiān)定不移地堅(jiān)持兩個(gè)關(guān)鍵要素。一是黨始終處于應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，從中央到地方再到基層都發(fā)揮了堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)作用。這是我國應(yīng)急指揮體制與西方國家應(yīng)急指揮體制最大的不同，也是我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮系統(tǒng)的最本質(zhì)特征，確保了國家應(yīng)急行動的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和危機(jī)下的高效執(zhí)行力。二是堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，不斷增強(qiáng)改革的針對性和實(shí)踐動能。這主要體現(xiàn)在圍繞央地關(guān)系、縱向橫向應(yīng)急指揮體制層面的靶向改革。實(shí)踐中，無論是采取應(yīng)急指揮部形式還是聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制均屬于公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對的具體運(yùn)行模式，有力地強(qiáng)化了緊急態(tài)下的跨部門、跨界的協(xié)調(diào)合作。

另一方面，應(yīng)確立常態(tài)化和緊急態(tài)并存的公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮組織的結(jié)構(gòu)和規(guī)范。應(yīng)急指揮具有點(diǎn)線聯(lián)動、長期備戰(zhàn)的特點(diǎn)，靜態(tài)的組織框架無法實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)代公共衛(wèi)生不確定性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對，要構(gòu)建平戰(zhàn)一體、常態(tài)運(yùn)行、專兼共存的適應(yīng)性動態(tài)結(jié)構(gòu)，由決策組、應(yīng)急指揮平臺、職能部門和若干應(yīng)急功能組構(gòu)成，分層、分級、分階確立領(lǐng)導(dǎo)指揮職能。同時(shí)，應(yīng)恪守“從實(shí)踐中來，到實(shí)踐中去”的原則，推動央地不同層級部門應(yīng)急指揮的規(guī)范化運(yùn)作，尤其要解決地方應(yīng)急預(yù)案文本和實(shí)踐指揮操作“兩張皮”[14]、預(yù)案編制主體與預(yù)案執(zhí)行主體相脫節(jié)等現(xiàn)實(shí)問題，廓清不同應(yīng)急狀態(tài)下的指揮關(guān)系，包括總體指揮與專項(xiàng)指揮、地方或部門分中心與基層單元、主責(zé)單位與執(zhí)行單位之間的關(guān)系。

(二)著力提升應(yīng)急指揮的協(xié)同質(zhì)量

應(yīng)急指揮效能體現(xiàn)在多個(gè)方面，提高協(xié)同質(zhì)量是增強(qiáng)應(yīng)急指揮效能的關(guān)鍵。強(qiáng)化公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體系的協(xié)同性，應(yīng)當(dāng)克服從中央到地方條塊管理體系所造成的“體制摩擦”，提升應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)與指揮活動的整體合作支持能力。確立指揮層網(wǎng)絡(luò)、明晰銜接程序和工作指令既是優(yōu)化公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮的突破口，也是提高應(yīng)急響應(yīng)的質(zhì)量和能力的重要內(nèi)容。

實(shí)踐表明，條塊分割的管理形式會伴生大量的碎片化問題，極易使專業(yè)性部門各自為政，使協(xié)同合作受阻。公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮的重點(diǎn)是打破跨部門合作的阻礙，使信息和資源在網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中得到高效配置。公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)包括高級別應(yīng)急總指揮部(如國務(wù)院疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組)、前方應(yīng)急指揮部、專業(yè)類應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)(如交通類、氣象類)、各層級黨委政府指揮協(xié)調(diào)中心等。在該指揮系統(tǒng)中，高層級指揮部駕馭、統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)國家層面的宏觀事務(wù)、救災(zāi)國際合作和關(guān)鍵救助資源的整體統(tǒng)一調(diào)度；各層級指揮中心和前方指揮部是應(yīng)急指揮的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，一般由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭擔(dān)任，承擔(dān)屬地部門的協(xié)調(diào)與資源的調(diào)配工作，可將上級專業(yè)部門負(fù)責(zé)人吸收到屬地決策層，以利于暢達(dá)條塊關(guān)系；專業(yè)類應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)要服從高層級指揮部的領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)強(qiáng)化與屬地指揮部門的信息溝通和任務(wù)協(xié)同。總體上，各級應(yīng)急指揮平臺起到了統(tǒng)一指令、居中協(xié)調(diào)的作用，視情形以應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的名義進(jìn)行指揮。同時(shí)，屬地應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與緊急事態(tài)下外部馳援的社會力量構(gòu)成了內(nèi)外合作關(guān)系，一般由屬地應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的相應(yīng)功能組(如物資投放組、醫(yī)療救護(hù)組等)承擔(dān)對接和指導(dǎo)工作，明晰對外指令的發(fā)布，外部社會力量服從屬地指揮部的統(tǒng)一調(diào)遣。特別是要提高各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公共衛(wèi)生法治素養(yǎng)、全局觀念以及對應(yīng)急指揮系列制度規(guī)范的熟知度，使其按照法律、法規(guī)、制度的要求和預(yù)案規(guī)定的指揮規(guī)則辦事，以確保指揮行動的合法性和專業(yè)性。

(三)升級應(yīng)急指揮平臺

公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合系統(tǒng)，除了應(yīng)當(dāng)注重制度和微觀意識層面的提升外，基礎(chǔ)設(shè)施和平臺建設(shè)也占據(jù)著特殊地位。依靠科技創(chuàng)新推進(jìn)應(yīng)急指揮調(diào)度平臺建設(shè)順應(yīng)了我國新發(fā)展階段的要求和信息化、智能化的趨勢，也是破解現(xiàn)實(shí)中應(yīng)急協(xié)調(diào)工作堵點(diǎn)，為其提供應(yīng)急聯(lián)動科學(xué)依據(jù)和決策支持的重要技術(shù)保障。

首先，要統(tǒng)籌央地不同層級公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮平臺的建設(shè)規(guī)劃和運(yùn)行框架，以信息互聯(lián)互通為目標(biāo)建立全國性的綜合應(yīng)急平臺(見圖2)，統(tǒng)一平臺建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，厘清平臺銜接的流程，以實(shí)時(shí)、全流程信息采集和聯(lián)動指揮為目標(biāo)，保障在平戰(zhàn)不同環(huán)境下對各類應(yīng)急資源的有效調(diào)度，提高智慧化工具在應(yīng)急指揮平臺應(yīng)用的兼容性和安全性，重點(diǎn)破除部門、條塊、軍地之間的信息壁壘。其次，鼓勵各級政府與科技型企業(yè)實(shí)體和高等科研院所加強(qiáng)合作，對公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮中心進(jìn)行提檔升級，完善指揮大廳、會商研判室、指揮調(diào)度室、應(yīng)急值班室和新聞發(fā)布室在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施場所，逐步引入實(shí)時(shí)視頻聯(lián)動指揮云平臺、應(yīng)急決策大數(shù)據(jù)分析、數(shù)字化監(jiān)管等硬件系統(tǒng)，制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以對接政府職能部門應(yīng)急信息系統(tǒng)，覆蓋省、市、縣(區(qū))和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，以科技工具破除由數(shù)據(jù)孤島和信息不對稱帶來的響應(yīng)滯緩與指揮調(diào)度不暢等問題，在梳理應(yīng)急響應(yīng)工作流程的基礎(chǔ)上，針對不同等級公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)確立具體的指揮程序和規(guī)則。

圖2 公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮平臺結(jié)構(gòu)

此外，根據(jù)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮的一般內(nèi)容和聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，配合戰(zhàn)時(shí)專項(xiàng)應(yīng)急小組，可依托各級指揮平臺靈活地設(shè)立監(jiān)測預(yù)警、救援處置、醫(yī)療救助、綜合協(xié)調(diào)、物資保障、宣傳輿情等職位，暢通跨部門信息溝通的渠道，選派醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、公安政法、市場監(jiān)管和金融工信等部門的精干力量作為信息員，專門發(fā)揮信息和輿情的采集、反饋、發(fā)布功能，構(gòu)建應(yīng)急指揮平臺“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)信息的高效整合。同時(shí)，引入物聯(lián)網(wǎng)、GIS技術(shù)、區(qū)塊鏈、遙感等科技手段，不斷優(yōu)化指揮平臺信息溝通機(jī)制，政府部門依托各級應(yīng)急指揮平臺快速、準(zhǔn)確、權(quán)威性地發(fā)布信息，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部信息共享和外部口徑的統(tǒng)一，堅(jiān)決摒棄隱瞞遮掩、遲滯避責(zé)等錯(cuò)誤行為，破除信息失真和謠言滋生的空間，使決策者和一線指揮人員能夠在獲取真實(shí)、科學(xué)、嚴(yán)密的信息的基礎(chǔ)上發(fā)出指令和應(yīng)急調(diào)度。

(四)賦能基層指揮行為

作為指令、信息、資源傳遞的整體網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)急指揮系統(tǒng)既要強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和高級別指揮機(jī)制，又要關(guān)注基層能力建設(shè)和“微指揮”活動。作為應(yīng)急指揮和政策執(zhí)行的前沿陣地，我國基層組織(尤其是農(nóng)村)的公共衛(wèi)生理念與應(yīng)急能力短板已引發(fā)諸多問題，影響著基層領(lǐng)導(dǎo)指揮功能的發(fā)揮。

一方面，改變應(yīng)急指揮“重上層、輕基層”的傳統(tǒng)觀念，建立基層委托授權(quán)與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，探索設(shè)立基層應(yīng)急指揮官制度，通過制度賦權(quán)和科學(xué)的責(zé)任追溯給予基層一線更有效的指揮權(quán)，減少指揮點(diǎn)與公共衛(wèi)生事件發(fā)生點(diǎn)之間因程序、級別等限制因素可能導(dǎo)致的信息扭曲現(xiàn)象，縮短事發(fā)地與上級部門決策點(diǎn)和人員之間的時(shí)空距離，支持基層根據(jù)復(fù)雜多變的現(xiàn)場狀況應(yīng)變。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須明確常態(tài)與緊急態(tài)下的決策差異，界定基層決策和執(zhí)行人員的“臨場”指揮職能與關(guān)聯(lián)責(zé)任，制定、細(xì)化現(xiàn)場指揮人員操作的工作規(guī)范和運(yùn)轉(zhuǎn)程序，消除慣性的消極等待上級指令、重復(fù)多頭指揮等弊病。

另一方面，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)、街道、農(nóng)村、專業(yè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公共衛(wèi)生應(yīng)急能力和預(yù)案建設(shè)，強(qiáng)化基層部門的自救互助意識?；鶎涌晌諊鴥?nèi)先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，制定應(yīng)急培訓(xùn)規(guī)劃，開展常態(tài)化的指揮演練、進(jìn)行跨部門調(diào)度和決策方案論證等應(yīng)急練兵，規(guī)范公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信息報(bào)告、應(yīng)對處置等流程。以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等組織和單位為重點(diǎn)，廣泛開展公共衛(wèi)生應(yīng)急宣傳和人員培訓(xùn)，充分吸納利益相關(guān)方、駐村(社區(qū))等參與，鞏固和強(qiáng)化應(yīng)急合作關(guān)系，確保一旦公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)暴露，基層應(yīng)急指揮能夠把握準(zhǔn)、穩(wěn)得住、聯(lián)得上。

(五)完善健全應(yīng)急指揮法律法規(guī)

法律法規(guī)是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。針對國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系，習(xí)近平總書記明確提出，要“全面提高依法防控依法治理能力”[1]，為提升我國公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮系統(tǒng)的效能指明了方向。

當(dāng)前，要盡快修訂完善《突發(fā)事件應(yīng)對法》《應(yīng)急條例》，增加應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮相關(guān)條款，重點(diǎn)解決平戰(zhàn)應(yīng)急職能、屬地管理、權(quán)責(zé)資源的配置、緊急狀態(tài)下對基本權(quán)利的限制(如征收、征用)等操作性問題，明確應(yīng)急指揮的人員、機(jī)構(gòu)、裝備、信息披露及會商機(jī)制等，形成有職責(zé)、有規(guī)則、有監(jiān)督、可追溯的管理通路，為開展應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)行動創(chuàng)造條件。同時(shí)，應(yīng)適時(shí)制定《緊急狀態(tài)法》及其在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的實(shí)施細(xì)則，對緊急狀態(tài)下應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)指揮關(guān)系、基層裁量權(quán)等關(guān)鍵問題進(jìn)行科學(xué)界定，在不與上位法相抵觸的前提下允許國家部委、省級行政區(qū)域及具有地方立法權(quán)的較大城市制定本地區(qū)應(yīng)急指揮關(guān)聯(lián)法規(guī)條例等，兼顧國家法的權(quán)威性與地方適應(yīng)性的統(tǒng)一，通過法治化建設(shè)增進(jìn)應(yīng)急指揮效能。

結(jié)語

中國的應(yīng)急指揮體系是在抗擊若干重大災(zāi)難危機(jī)及公共衛(wèi)生事件的艱苦實(shí)踐中逐步形成的，有成功的經(jīng)驗(yàn)，也存在一定的短板和弱項(xiàng)。未來，要實(shí)現(xiàn)更高水平的應(yīng)急指揮效能，應(yīng)充分彰顯我國已形成的制度優(yōu)勢，扎根中國本土實(shí)踐和公共衛(wèi)生應(yīng)急行動的現(xiàn)實(shí)場景，以問題為導(dǎo)向補(bǔ)齊自身的短板。這一過程有賴于頂層設(shè)計(jì)和治理思維的躍升。應(yīng)加快構(gòu)建適應(yīng)緊急態(tài)下的制度規(guī)則，在法治框架內(nèi)依靠各級黨政系統(tǒng)、市場機(jī)制、社會部門和城鄉(xiāng)社區(qū)等力量共同發(fā)力。吸收2020年疫情防控所取得的重大戰(zhàn)略成果，健全公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮體制要以政府治理能力的全面提升為目標(biāo)，構(gòu)筑條塊暢達(dá)、執(zhí)行有力的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系，推動大合作大應(yīng)急格局，這是實(shí)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急現(xiàn)代化和指揮體制優(yōu)化的必然進(jìn)路。