夏杰長(zhǎng) 劉 誠(chéng)

內(nèi)容提要：黨的二十大報(bào)告提出“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系”的戰(zhàn)略任務(wù)。行政體制改革是連接市場(chǎng)機(jī)制與統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵。從1982年至今，中國(guó)先后進(jìn)行了七輪較大規(guī)模的行政體制改革，這些改革對(duì)要素市場(chǎng)化起到了較大促進(jìn)作用，也促進(jìn)了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。目前，微觀企業(yè)自由進(jìn)出市場(chǎng)，市場(chǎng)配置效率大幅提高，已初步建成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。而市場(chǎng)扭曲在新時(shí)期又有一些新的表現(xiàn)，比如部分行政區(qū)劃舊壁壘反彈、“準(zhǔn)行政”壁壘偶爾發(fā)生、超大特大城市功能過(guò)于集中、營(yíng)商環(huán)境有待提升、線上市場(chǎng)與線下市場(chǎng)割裂等。需要從改進(jìn)地方官員激勵(lì)方式、保持改革漸進(jìn)性、優(yōu)化協(xié)調(diào)區(qū)域利益、用契約精神代替特事特辦、強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管五個(gè)方面進(jìn)一步化解這些市場(chǎng)扭曲。本文相關(guān)結(jié)論對(duì)推進(jìn)中國(guó)行政體制改革、激勵(lì)要素市場(chǎng)化與建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)具有一定的政策啟示和實(shí)踐指引。

一、問(wèn)題提出

高水平建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是全面開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程、以中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的體制保障。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出：“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系?！盵1]2022年3月25日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》發(fā)布，明確了加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。這為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐。

全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)指的是在政策統(tǒng)一、規(guī)則一致、執(zhí)行協(xié)同的基礎(chǔ)上，通過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)以及社會(huì)分工所形成的全國(guó)一體化運(yùn)行的大市場(chǎng)體系[2]。與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)相對(duì)立的是地方市場(chǎng)分割。地方市場(chǎng)分割又可以從商品和要素市場(chǎng)進(jìn)行區(qū)分。商品市場(chǎng)一體化普遍認(rèn)為表現(xiàn)較好，線上線下都可以買到全國(guó)的產(chǎn)品，且價(jià)格差異較小，汽車、家用電器和工業(yè)設(shè)備等產(chǎn)品售后服務(wù)全國(guó)聯(lián)保。但近期也出現(xiàn)了“罰款式創(chuàng)收”等行政區(qū)劃舊壁壘的反彈以及平臺(tái)壟斷等線上線下新壁壘等市場(chǎng)扭曲。要素市場(chǎng)發(fā)展則相對(duì)滯后，勞動(dòng)力、資本等存在地域管制特征，成為全國(guó)大市場(chǎng)建設(shè)短板[3]。因此，政府需要進(jìn)一步完善全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的制度規(guī)則，促進(jìn)商品和要素在全國(guó)自由流動(dòng)并以此為基礎(chǔ)促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。2022年9月19日，國(guó)家主席習(xí)近平向產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性與穩(wěn)定國(guó)際論壇致賀信時(shí)強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)堅(jiān)定不移維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的公共產(chǎn)品屬性，保障本國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定，以實(shí)際行動(dòng)深化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈國(guó)際合作，讓發(fā)展成果更好惠及各國(guó)人民?！盵4]

從體制機(jī)制上看，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)主要就是打破地方市場(chǎng)分割。這歸根到底要落在行政體制改革上[5]。行政體制改革是連接市場(chǎng)化(機(jī)制上)與統(tǒng)一大市場(chǎng)(地理上)的關(guān)鍵。中國(guó)行政體制改革進(jìn)程基本與商品和要素市場(chǎng)化進(jìn)程相吻合，是行政主體自覺適應(yīng)市場(chǎng)、社會(huì)環(huán)境的過(guò)程[6-7]。正如習(xí)近平總書記所指出的，中國(guó)共產(chǎn)黨“已經(jīng)從受到外部封鎖和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨，成為對(duì)外開放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家建設(shè)的黨”[8]。

本文從行政體制改革視角，回顧要素市場(chǎng)化和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的歷程和成就，并詳細(xì)分析新出現(xiàn)的市場(chǎng)扭曲現(xiàn)象，進(jìn)而探究如何通過(guò)深化行政體制改革來(lái)化解這些扭曲，從而加快貫通全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。

與已有文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)可能體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：一是從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的對(duì)立面——地方市場(chǎng)分割的制度成因入手，選擇行政體制改革這個(gè)研究視角，加深了對(duì)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的理論和現(xiàn)實(shí)認(rèn)知；二是全面審視了歷史成就和當(dāng)前問(wèn)題，尤其是梳理了歷次行政體制改革對(duì)要素市場(chǎng)化的作用；三是論述了區(qū)域戰(zhàn)略加劇區(qū)域?qū)用娴氖袌?chǎng)分割、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得線上線下市場(chǎng)分割、特事特辦導(dǎo)致缺乏普惠的契約精神等影響全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的深層次制度問(wèn)題。

二、行政體制改革促進(jìn)要素市場(chǎng)化

經(jīng)過(guò)四十多年的改革開放，尤其是近年來(lái)“放管服”改革之后，中國(guó)各省市對(duì)商品、人員和資本的行政限制已經(jīng)較少，市場(chǎng)分割和地方保護(hù)等問(wèn)題明顯改善，商品和要素市場(chǎng)化水平顯著提高。然而，各地依然存在各種類型的市場(chǎng)分割，出現(xiàn)了若干要素扭曲的新表現(xiàn)形式。整體而言，商品市場(chǎng)化的問(wèn)題提出比較早，推進(jìn)相對(duì)順利，商品市場(chǎng)分割問(wèn)題相對(duì)較輕；要素市場(chǎng)化提出比較晚，障礙和扭曲更為嚴(yán)重，是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的關(guān)鍵難點(diǎn)。因此，本文主要聚焦要素市場(chǎng)化這個(gè)關(guān)鍵難點(diǎn)進(jìn)行深入剖析。

1.行政體制改革的歷程

從1982年至今，中國(guó)先后進(jìn)行了七輪較大規(guī)模的行政體制改革。每一輪改革都是在特定的歷史條件和背景之下展開的，具有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，但主線都聚焦于促進(jìn)市場(chǎng)化[9]。

20世紀(jì)80年代，中國(guó)行政體制改革集中在行政權(quán)力的內(nèi)部調(diào)整上，主要圍繞中央與地方政府之間、政府部門之間的權(quán)力分配。1982年開展的第一輪行政體制改革，主要是為了適應(yīng)工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移的需要，著力改變機(jī)構(gòu)臃腫、層次繁多、人浮于事等狀況，明確行政、事業(yè)、企業(yè)的界限，精干化領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍。1988年第二輪行政體制改革提出轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)，將政府職能轉(zhuǎn)變作為行政體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容。20世紀(jì)90年代中期，行政體制改革主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部，把許多投資項(xiàng)目由審批制逐步改為登記備案制。1993年第三輪行政體制改革，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，進(jìn)一步改革計(jì)劃、投資、財(cái)政、金融管理體制，撤并了一些專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門和職能交叉的機(jī)構(gòu)，將一部分專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)體。1999年第四輪行政體制改革在轉(zhuǎn)變政府職能方面邁出了較大步伐，政府機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及直接管理企業(yè)脫鉤，大幅度裁減機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員編制。而且，在加大向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)力度的同時(shí)，在社會(huì)、文化領(lǐng)域嘗試了分權(quán)、放權(quán)。2001年，國(guó)務(wù)院行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立。同年，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織(WTO)，意味著行政審批改革的外部壓力加大了。2003年第五輪行政體制改革著重調(diào)整了國(guó)有資產(chǎn)管理、流通管理、食品安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面的體制。2004年7月1日，《中華人民共和國(guó)行政許可法》正式實(shí)施。2008年第六輪行政體制改革著力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度改革，提升社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。積極推進(jìn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，在工業(yè)和信息化、人力資源和社會(huì)保障、交通運(yùn)輸、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、衛(wèi)生和食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域，探索綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)。此輪改革的一個(gè)思路是將行政部門的定位從審批轉(zhuǎn)向服務(wù)，各地紛紛將行政審批服務(wù)中心改成行政服務(wù)中心或者政務(wù)服務(wù)中心，它們是集信息與咨詢、審批與收費(fèi)、投訴與監(jiān)督于一體的綜合性行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。2013年開啟了最新一輪行政體制改革，黨中央對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政體制改革等問(wèn)題高度重視，2013年頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”[10]。在具體實(shí)施層面，則將行政審批制度改革作為新時(shí)代政府治理現(xiàn)代化的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，并于2015年首次提出“放管服”概念，對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)、負(fù)面清單、權(quán)力清單、行政審批改革、商事制度改革、營(yíng)商環(huán)境建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)反壟斷等各方面的行政體制進(jìn)行了較為全面深入的改革。2022年10月，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中又明確提出，“深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境”[1]。

2.行政體制改革對(duì)要素市場(chǎng)化的作用

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的主要手段和方式是通過(guò)行政審批完成的，并由此實(shí)現(xiàn)政府在資源配置中的主導(dǎo)作用，所以很多人把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也稱為“審批”經(jīng)濟(jì)，以行政權(quán)力代替市場(chǎng)機(jī)制，以政府選擇代替市場(chǎng)選擇，造成了資源配置的低效率。行政體制改革是對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷的直接回應(yīng)[11]。

從行政部門對(duì)要素市場(chǎng)的作用來(lái)看，行政體制改革促進(jìn)市場(chǎng)化的根本方式是打破行政壟斷。行政壟斷是指行政機(jī)關(guān)使用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)，主要表現(xiàn)為行業(yè)性行政壟斷和地區(qū)性行政壟斷，它是中國(guó)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特色經(jīng)濟(jì)制度[12-13]。行政壟斷直接掌控資源、配置資源、制定價(jià)格，限制甚至禁止不同經(jīng)濟(jì)主體之間的競(jìng)爭(zhēng)，限制了資源、要素、人才、產(chǎn)品在不同部門之間、不同區(qū)域之間的自由流動(dòng)，市場(chǎng)不能將資源配置到效率最高的企業(yè)和最需要某種產(chǎn)品的消費(fèi)者手上。因此，行政壟斷實(shí)際上保護(hù)了落后，從根本上損害著資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，不利于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展[14]。

行政體制改革對(duì)要素市場(chǎng)的促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在五個(gè)方面。一是放松市場(chǎng)準(zhǔn)入控制。政府對(duì)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)設(shè)定各種管制手段主要體現(xiàn)為注冊(cè)登記制度和特許經(jīng)營(yíng)制度兩種形式。放松市場(chǎng)準(zhǔn)入控制是要素市場(chǎng)化的先決條件。二是取消價(jià)格管制。各地政府通過(guò)設(shè)定行政審批限制企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)產(chǎn)品、原材料、服務(wù)等價(jià)格水平和結(jié)構(gòu)，造成市場(chǎng)扭曲和地區(qū)分割。取消價(jià)格管制可以促使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮出對(duì)要素和資源配置的決定性作用。三是降低數(shù)量和質(zhì)量控制。地方政府對(duì)商品交易數(shù)量設(shè)定限制的行政審批權(quán)，主要針對(duì)企業(yè)進(jìn)出口商品、外資的金融投資、資本流出等，是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要阻礙因素，通過(guò)多輪行政體制改革目前這方面的限制已經(jīng)較少。四是合理設(shè)定生態(tài)保護(hù)、公共產(chǎn)品與社會(huì)服務(wù)審批水平。生態(tài)保護(hù)、公共產(chǎn)品和服務(wù)，這些領(lǐng)域往往具有特殊的管制要求，各地政府理應(yīng)作出相應(yīng)的審批或限制，但存在各地政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)行力度不一致等問(wèn)題，2008年以來(lái)政府已經(jīng)將如何提供政務(wù)服務(wù)作為重要的改革方向。五是減少資質(zhì)資格的認(rèn)定和審批?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體或個(gè)人申請(qǐng)進(jìn)行考核，對(duì)于通過(guò)者授予證明其能力、水平的證書、執(zhí)照、批文，主要包括工程設(shè)計(jì)資質(zhì)、建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)、工程勘察資質(zhì)、律師執(zhí)業(yè)證、會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)證等，以及政府采購(gòu)活動(dòng)、各類白名單、優(yōu)惠扶持對(duì)象等方面的認(rèn)證，如高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)證。這是地方實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)監(jiān)管的重要方式，但也影響了市場(chǎng)化進(jìn)程。2013年以來(lái)的行政體制改革將其作為重要的整治領(lǐng)域進(jìn)行治理，取得了較好成效。

行政體制改革使微觀企業(yè)可以更加自由地進(jìn)入和退出市場(chǎng)。以2013年以來(lái)最新一輪改革為例，2013年注冊(cè)登記一個(gè)新的企業(yè)需要一個(gè)多月的時(shí)間，而2022年北京等大城市已經(jīng)可以做到在數(shù)小時(shí)內(nèi)完成一個(gè)新設(shè)企業(yè)的注冊(cè)[15]。截至2022年8月，注冊(cè)企業(yè)已達(dá)1.6億多戶，比十年前增加近2倍，支撐了經(jīng)濟(jì)總量翻番，承載了7億多人就業(yè)創(chuàng)業(yè)基本盤[16]。世界銀行高度肯定了中國(guó)的商事制度改革成就，并認(rèn)為2013—2021年中國(guó)每年登記的新增市場(chǎng)主體數(shù)量從約1 100萬(wàn)增加到2 500萬(wàn)，新設(shè)企業(yè)數(shù)量的增加是隨著不斷推進(jìn)商事登記的時(shí)間和成本的改革而發(fā)生的[15]。徐現(xiàn)祥等(2022)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2018—2021年，線下“最多跑一次”的市場(chǎng)主體比例從30%大幅提升至51%；數(shù)字政府使用率從42%提升至59%，進(jìn)入大規(guī)模使用階段[17]。

行政體制改革提高了市場(chǎng)效率。市場(chǎng)配置效率對(duì)一國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，謝和克倫諾(Hsieh & Klenow，2009)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，如果中國(guó)消除資源誤配則生產(chǎn)率會(huì)上升86%～115%[18]，巴奎和法里(Baqaee & Farhi，2020)研究發(fā)現(xiàn)美國(guó)1997—2015年全要素生產(chǎn)率(TFP)增長(zhǎng)總量的一半來(lái)自配置效率的提升[19]。大量文獻(xiàn)研究了勞動(dòng)[20]、資本[21]、土地[22]等要素對(duì)資源配置的影響。徐現(xiàn)祥等(2022)研究發(fā)現(xiàn)，2018—2021年，認(rèn)可“放管服”改革能節(jié)省與政府打交道的時(shí)間的市場(chǎng)主體比例從86%提升至91%，認(rèn)可“放管服”改革能節(jié)省與政府打交道的費(fèi)用的市場(chǎng)主體占比從65%提升至91%[17]。劉等人(Liu et al.,2022)探究了中國(guó)2014年推出的多期司法獨(dú)立改革對(duì)打破地方保護(hù)的作用，這項(xiàng)改革取消了地方政府對(duì)地方法院財(cái)務(wù)和人事決策的控制，從而大幅提高了地方法院的獨(dú)立性[23]。該研究發(fā)現(xiàn)，改革后本地被告對(duì)非本地原告的勝訴率下降了7.0%，表明地方保護(hù)主義的降低促進(jìn)了非本地的小公司對(duì)本地大公司提起訴訟；地方保護(hù)主義的減少可以吸引多出8.4%的外來(lái)投資流向改革后的地方；當(dāng)司法獨(dú)立改革在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施時(shí)，有可能使中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增加2.3%[23]。

市場(chǎng)體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分和有效運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。要在更高層次上構(gòu)建高水平的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，核心就是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系。習(xí)近平總書記提出要“打造統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，不斷夯實(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展根基”[24]。通過(guò)行政體制改革，中國(guó)構(gòu)建了高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，形成了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)的多輪行政體制改革，確立且有效發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置的決定性作用，構(gòu)建了統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系。在高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系基礎(chǔ)上，中國(guó)形成了全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，要素市場(chǎng)化程度不斷提高，在全國(guó)范圍內(nèi)基本可以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。正如習(xí)近平總書記所指出的：“我們所推進(jìn)的現(xiàn)代化，既有各國(guó)現(xiàn)代化的共同特征，更有基于國(guó)情的中國(guó)特色”[25]，其中的一大特色便是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)所內(nèi)生具有的超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，可以在更大的范圍內(nèi)配置資源，提高資源配置效率，并具有較強(qiáng)的韌性。

三、市場(chǎng)扭曲新現(xiàn)象：表現(xiàn)與危害

1.行政區(qū)劃等舊壁壘存在部分反彈

市場(chǎng)準(zhǔn)入歧視依然存在。一些地方對(duì)不同所有制、不同規(guī)模、不同地區(qū)的市場(chǎng)主體，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)業(yè)準(zhǔn)入、采購(gòu)招標(biāo)等領(lǐng)域，在市場(chǎng)主體獲取土地、資金等要素時(shí)仍然存在或明或暗的歧視或附加條件。

近期，部分地區(qū)存在突擊罰款收費(fèi)行為，使疫情期間原本難以為繼的中小企業(yè)雪上加霜，這不僅弱化了國(guó)家減稅降費(fèi)的效果，而且對(duì)國(guó)家公信力、地區(qū)營(yíng)商環(huán)境產(chǎn)生較大負(fù)面影響。2022年9月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境降低市場(chǎng)主體制度性交易成本的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2022〕30號(hào))把“進(jìn)一步規(guī)范涉企收費(fèi)”作為一條重要內(nèi)容，明確提出“嚴(yán)厲查處強(qiáng)制攤派、征收過(guò)頭稅費(fèi)、截留減稅降費(fèi)紅利、違規(guī)設(shè)置罰款項(xiàng)目、擅自提高罰款標(biāo)準(zhǔn)等行為?！?/p>

部分地區(qū)因?yàn)榉揽匾咔榧訌?qiáng)了對(duì)人流物流的封閉式管控，對(duì)放管服改革的精神領(lǐng)會(huì)不夠透徹，在一些做事細(xì)節(jié)上仍各自為政，如有些醫(yī)院對(duì)外地醫(yī)院甚至本地其他醫(yī)院的檢查結(jié)果不予承認(rèn)。這些各自為政的做法，客觀上影響了人流和物流的正常暢通。

由于全球經(jīng)濟(jì)下滑、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行壓力增大和疫情反復(fù)等原因，國(guó)內(nèi)一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈外遷趨勢(shì)漸露端倪。與此同時(shí)，印度和東南亞成為全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈多中心化趨勢(shì)的選項(xiàng)。更值得關(guān)注的是，少數(shù)外資將這種短期經(jīng)營(yíng)困難視為未來(lái)的常態(tài)，并對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率、對(duì)外開放態(tài)度、政策穩(wěn)定性產(chǎn)生了一定的擔(dān)憂。長(zhǎng)此以往，若這種少數(shù)外資的擔(dān)憂不斷發(fā)酵，則可能嚴(yán)重影響中國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的國(guó)際吸引力。

2.“準(zhǔn)行政”壁壘有新苗頭

不可否認(rèn)，國(guó)有企業(yè)相對(duì)民營(yíng)企業(yè)的許多優(yōu)待依舊存在，事實(shí)上對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)形成了障礙。這個(gè)壁壘不是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的，卻具有行政色彩，故稱之為“準(zhǔn)行政壁壘”。薛爽等(2013)發(fā)現(xiàn)，2010年是中國(guó)實(shí)現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的萬(wàn)元GDP能耗下降20%目標(biāo)的收官之年，地方政府官員在一票否決的強(qiáng)激勵(lì)考核評(píng)價(jià)機(jī)制下，對(duì)高耗能的有色金屬行業(yè)實(shí)行了普遍的限電措施，其中國(guó)有企業(yè)被拉閘限電時(shí)間要顯著少于民營(yíng)企業(yè)，具有政治關(guān)系的民營(yíng)企業(yè)比不具有政治關(guān)系的民營(yíng)企業(yè)被拉閘限電的概率更低[26]。劉小魯和李泓霖(2015)把地方保護(hù)與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管結(jié)合起來(lái)進(jìn)行分析，利用國(guó)家產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查數(shù)據(jù)和工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，從所有制角度對(duì)質(zhì)量監(jiān)管的公正性進(jìn)行了檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)被抽檢的概率要顯著低于其他類型的企業(yè)[27]。劉斌等(2018)發(fā)現(xiàn)，國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)更不愿意去庫(kù)存，去庫(kù)存的程度更小，尤其是在GDP增長(zhǎng)壓力大的地區(qū)[28]。李艷和楊汝岱(2018)發(fā)現(xiàn)，越依賴國(guó)有企業(yè)的地方，民營(yíng)企業(yè)面臨越高的進(jìn)入門檻[29]。何等人(He et al.,2018)發(fā)現(xiàn)由于國(guó)有企業(yè)談判資本強(qiáng)，政府的環(huán)境規(guī)則只對(duì)私營(yíng)企業(yè)起到顯著影響[30]。聶輝華等(2019)發(fā)現(xiàn)，同樣是發(fā)生礦難，國(guó)有煤礦很少被關(guān)閉，但私營(yíng)煤礦更容易被關(guān)閉[31]。

此外，已有文獻(xiàn)關(guān)注不多但實(shí)際影響更大的準(zhǔn)行政壁壘則是國(guó)有企業(yè)和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的“垂直管理+屬地經(jīng)營(yíng)”模式。這一模式的“垂直管理”體現(xiàn)了準(zhǔn)行政色彩，“屬地經(jīng)營(yíng)”體現(xiàn)了恪守行政區(qū)劃的僵化做法。央企、地方國(guó)企、四大國(guó)有銀行、三家政策性銀行以及國(guó)有證券機(jī)構(gòu)在區(qū)域布局上，往往采用省、市、縣垂直管理方式，并嚴(yán)格限制營(yíng)業(yè)地域，影響了資源配置效率。特別地，按照行政區(qū)劃設(shè)置的經(jīng)營(yíng)屬地往往與市場(chǎng)自發(fā)形成的經(jīng)營(yíng)地域不一致，且限制了跨地域資源流動(dòng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。譬如，上海青浦的融資成本較同屬長(zhǎng)三角示范區(qū)的浙江嘉興和江蘇吳江低至少50基點(diǎn)(1)基點(diǎn)(basis point)用于金融方面，是債券和票據(jù)利率改變量的度量單位。1基點(diǎn)等于0.01%。，異地授信成本較高限制了金融資源的跨區(qū)域流動(dòng)。央企和大型國(guó)企在各地的布局也或多或少存在類似的“避免子公司或分公司自我競(jìng)爭(zhēng)”的“準(zhǔn)行政”限制。

3.超大、特大城市功能過(guò)于集中

盡管按照城市等級(jí)配置資源的行政方式越來(lái)越少，但超大、特大城市聚集資源的能力越來(lái)越強(qiáng)。例如，上海一般性制造業(yè)、區(qū)域物流中心等非核心功能仍在發(fā)展，卻很難疏解出來(lái)，上海區(qū)縣級(jí)政府、基層政府不愿疏解，這成為長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素流動(dòng)的阻礙。具體表現(xiàn)為，企業(yè)擬遷址但地方政府過(guò)度挽留或者消極對(duì)待，不配合、不服務(wù)、不創(chuàng)造遷址條件。其深層次的影響是，單個(gè)城市或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境不好，影響到了企業(yè)經(jīng)營(yíng)；區(qū)域的協(xié)調(diào)、協(xié)同或一體化戰(zhàn)略不能充分推進(jìn)，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳地區(qū)都面臨這個(gè)問(wèn)題，全國(guó)的統(tǒng)一大市場(chǎng)不能充分建立。

4.營(yíng)商環(huán)境有待改善

近年來(lái)，營(yíng)商環(huán)境差異造成的市場(chǎng)分割凸顯，亟須進(jìn)一步優(yōu)化部分地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境。由于各地營(yíng)商環(huán)境仍存在較大差異，各地市場(chǎng)仍不統(tǒng)一。以長(zhǎng)三角一體化建設(shè)為例，安徽相對(duì)江浙一帶，尤其是安徽農(nóng)村相對(duì)于江浙農(nóng)村，事實(shí)上仍存在著資源流入限制。地方政府“保護(hù)性”或“歧視性”的市場(chǎng)分割減少了，但企業(yè)基于營(yíng)商環(huán)境“用腳投票”的市場(chǎng)分割卻加劇了。對(duì)這種市場(chǎng)自發(fā)性的“分割”，需要有針對(duì)性地優(yōu)化當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境，以引導(dǎo)企業(yè)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場(chǎng)的開發(fā)和投資。

更嚴(yán)重的問(wèn)題是，部分地區(qū)營(yíng)商環(huán)境考評(píng)指標(biāo)較好，但政策落實(shí)較差。一些地方和部門，表面上取消“審批”，但改為了“備案”，實(shí)際流程一點(diǎn)未減。世界銀行已經(jīng)提出了“宜商環(huán)境”概念來(lái)取代“營(yíng)商環(huán)境”概念，以加強(qiáng)公共服務(wù)和實(shí)際效率的考量，并增加對(duì)真實(shí)情況的調(diào)查，不能停留在政策文件給出的數(shù)據(jù)上，如政策文件說(shuō)開辦企業(yè)只需半小時(shí)，但實(shí)際可能要花好幾天。

5.線上市場(chǎng)與線下市場(chǎng)割裂

長(zhǎng)期以來(lái)，線上市場(chǎng)對(duì)線下市場(chǎng)是替代還是互補(bǔ)關(guān)系這一問(wèn)題，受到社會(huì)廣泛關(guān)注。數(shù)字企業(yè)認(rèn)為其創(chuàng)造了新業(yè)態(tài)和就業(yè)機(jī)會(huì)，傳統(tǒng)企業(yè)則認(rèn)為被擠占了生存空間。如何處理兩者的關(guān)系，避免線上市場(chǎng)與線下市場(chǎng)的割裂和對(duì)立，是不可回避的難題。一方面，線上市場(chǎng)在事實(shí)上存在“合規(guī)性紅利”，即線上業(yè)務(wù)可以規(guī)避一些線下實(shí)體企業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入、牌照等門檻，使其合規(guī)要求較低，其經(jīng)營(yíng)和交易成本也相對(duì)較低[32]。而且，一些企業(yè)難以從線上獲得政務(wù)服務(wù)。徐現(xiàn)祥等(2022)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2019年有92%的市場(chǎng)主體表示想用數(shù)字政府，但實(shí)際使用率為53%，說(shuō)明有39%的市場(chǎng)主體的潛在需求未得到滿足；到了2021年，仍然有29%的市場(chǎng)主體的潛在需求沒有得到滿足[17]。另一方面，線上市場(chǎng)擠占線下市場(chǎng)。線上市場(chǎng)對(duì)線下實(shí)體產(chǎn)生一定的擁塞效應(yīng)。餐廳外賣平臺(tái)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)收集顧客的訂單，傳送到餐廳，并將訂單發(fā)送給顧客。他們通過(guò)擴(kuò)大市場(chǎng)為餐廳提供價(jià)值。但費(fèi)爾德曼等(Feldman et al.,2022)則有不同看法，認(rèn)為外賣平臺(tái)從餐廳的收入中抽取一定比例，造成擁擠，對(duì)在餐廳就餐的顧客產(chǎn)生負(fù)面影響，從而破壞了餐廳的利潤(rùn)[33]。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)不僅通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈影響上下游行業(yè)的營(yíng)商環(huán)境，還可以通過(guò)引發(fā)勞動(dòng)力流動(dòng)影響看似不相關(guān)行業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)品質(zhì)量，例如希恩等(Shin et al.，2022)發(fā)現(xiàn)，優(yōu)步進(jìn)入美國(guó)城市奧斯汀造成了當(dāng)?shù)夭宛^勞動(dòng)流失，導(dǎo)致餐飲服務(wù)質(zhì)量下降[34]。

另外，從線上價(jià)格機(jī)制的設(shè)置來(lái)看，平臺(tái)對(duì)線下市場(chǎng)造成一定的剝削。以貨運(yùn)行業(yè)為例，一般由平臺(tái)設(shè)置參考價(jià)，貨主和卡車司機(jī)以此為基礎(chǔ)協(xié)商競(jìng)價(jià)，形式上具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。然而，為吸引和擴(kuò)大貨源，平臺(tái)設(shè)置了較低的參考價(jià)，且貨主通過(guò)平臺(tái)招徠大量潛在司機(jī)使得司機(jī)無(wú)法主動(dòng)在參考價(jià)基礎(chǔ)上加價(jià)，相反，司機(jī)之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致進(jìn)一步壓低報(bào)價(jià)。也就是說(shuō)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要發(fā)生在買方之間而不是買賣雙方之間?？傊?，在平臺(tái)和雙邊市場(chǎng)框架下，平臺(tái)和某一邊獲益，另一邊市場(chǎng)往往受損。競(jìng)爭(zhēng)沒有發(fā)生在平臺(tái)與雙邊之間，也沒有發(fā)生在雙邊之間，而是在原本就處于弱勢(shì)地位的某一邊(買方或賣方)內(nèi)部，加劇了內(nèi)卷。正是因?yàn)檫@些問(wèn)題，2021年5月和2022年1月，交通運(yùn)輸部就平臺(tái)抽成比例高、分配機(jī)制不公開透明、隨意調(diào)整計(jì)價(jià)規(guī)則、惡意壓低運(yùn)價(jià)等問(wèn)題，兩度約談以跨城運(yùn)輸為主的滿幫，及以同城運(yùn)輸為主的貨拉拉、滴滴貨運(yùn)、快狗打車[35]。

四、破除市場(chǎng)扭曲的制度設(shè)計(jì)

1.改進(jìn)地方官員激勵(lì)方式

分稅制、晉升激勵(lì)等在某些方面造成行政壁壘。時(shí)至今日，市場(chǎng)運(yùn)行中的條塊分割、地方保護(hù)主義現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生[3]。對(duì)地方政府官員政績(jī)的考核評(píng)價(jià)方式使其具有行使地方保護(hù)主義行動(dòng)的外在壓力。以增長(zhǎng)主義傾向和理念設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、評(píng)價(jià)體系、績(jī)效考核體系等，直接引導(dǎo)地方政府官員過(guò)度重視本地區(qū)行政邊界內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而較少關(guān)注全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界曾經(jīng)普遍認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的奧秘在于地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)[36]。然而，如果各地區(qū)過(guò)度依靠土地資源、地方債、稅收優(yōu)惠開展競(jìng)爭(zhēng)，那么地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)將阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮作用，導(dǎo)致難以得到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。例如，長(zhǎng)三角出現(xiàn)了“一市一港”重復(fù)建設(shè)局面。如果競(jìng)爭(zhēng)不能讓資源轉(zhuǎn)移到效率更高的地方，那這種競(jìng)爭(zhēng)就和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不同，無(wú)法長(zhǎng)久地提高整體效率，一旦“投資放水”的閘門收緊或外貿(mào)外資形勢(shì)嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力將大打折扣。

全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)和市場(chǎng)體系的進(jìn)一步完善是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的題中應(yīng)有之義。在這一過(guò)程中，既要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府作用。政府應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用以及如何發(fā)揮作用是關(guān)鍵所在。因此，防止舊壁壘反彈和新壁壘層出不窮的根本，就是進(jìn)一步理順地方官員的晉升激勵(lì)，并對(duì)財(cái)政分權(quán)制度進(jìn)行有針對(duì)性的改進(jìn)。陳秀山(1995)認(rèn)為，對(duì)待行政壟斷，需要更徹底的政治經(jīng)濟(jì)體制改革、轉(zhuǎn)換政府職能，而不應(yīng)將政治問(wèn)題用屬于經(jīng)濟(jì)法的反壟斷法來(lái)加以解決，實(shí)際上反壟斷法對(duì)它是無(wú)能為力的[37]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)財(cái)稅體制改革頂層設(shè)計(jì)”“在中央和地方分稅制的原則框架內(nèi)，遵循健全政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則，清晰界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任”“要通過(guò)完善財(cái)政制度，破除地方保護(hù)主義、消除市場(chǎng)壁壘?！盵38]

2.保持改革漸進(jìn)性

根據(jù)制度變遷理論，轉(zhuǎn)型國(guó)家的制度處于動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過(guò)程。從改革實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)采取的是漸進(jìn)改革道路。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，改革的深入就是不斷對(duì)當(dāng)時(shí)所處階段主要問(wèn)題的回應(yīng)處理，逐步攻克那些原本細(xì)枝末節(jié)的小問(wèn)題，構(gòu)建起日益完善的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度。深化改革后，次要問(wèn)題浮出水面。原來(lái)不是特別重要，對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)影響不那么大的問(wèn)題，變成了主要問(wèn)題。改革進(jìn)入深水區(qū)后，行政區(qū)劃等主要問(wèn)題基本解決，次要問(wèn)題凸顯，如準(zhǔn)行政壁壘。因此，今后應(yīng)深入推進(jìn)行政體制改革，通過(guò)漸進(jìn)性改革不斷解決各類新舊體制性問(wèn)題，如強(qiáng)化數(shù)字營(yíng)商環(huán)境建設(shè)和平臺(tái)反壟斷，持續(xù)鞏固和完善全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的制度基礎(chǔ)。

3.優(yōu)化協(xié)調(diào)區(qū)域利益

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的本意是形成發(fā)展區(qū)域合力，并帶動(dòng)全國(guó)發(fā)展。區(qū)域戰(zhàn)略在一定程度上強(qiáng)化了區(qū)域利益，促進(jìn)了省際流通，但卻給跨區(qū)域發(fā)展造成新一層行政壁壘。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等區(qū)際的制度安排的差異某種意義上又是區(qū)域的政策歧視，客觀上導(dǎo)致了許多隱形的市場(chǎng)分割[5]。而且，部分地區(qū)通過(guò)“優(yōu)惠政策”構(gòu)筑非經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢(shì)。一些地方面向特定企業(yè)及投資者出臺(tái)財(cái)稅、土地、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加劇了地區(qū)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)企業(yè)決策產(chǎn)生了干擾和扭曲[39]。例如，一些城市對(duì)中歐班列、航空貨運(yùn)提供補(bǔ)貼，甚至對(duì)獲取補(bǔ)貼、利用本地物流設(shè)施提出排他性要求。所以，從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)視角反思，應(yīng)在強(qiáng)化京津冀“協(xié)同”、長(zhǎng)三角“一體化”、深港“同城化”等區(qū)域內(nèi)各省市協(xié)調(diào)發(fā)展的同時(shí)，增強(qiáng)對(duì)周邊及全國(guó)的輻射帶動(dòng)作用。這些相關(guān)區(qū)域本身就是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，其發(fā)展不應(yīng)建立在優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，更不應(yīng)以對(duì)其他地區(qū)的市場(chǎng)分割為代價(jià)。

4.用契約精神代替特事特辦

世界銀行宜商環(huán)境評(píng)價(jià)體系從監(jiān)管框架、公共服務(wù)和實(shí)施效率三個(gè)主要維度進(jìn)行綜合評(píng)估，其中監(jiān)管框架考慮監(jiān)管的質(zhì)量，重點(diǎn)考察監(jiān)管的透明度、明確性及可預(yù)測(cè)性。在轉(zhuǎn)型期，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度并不完善，市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面還存有諸多不合理的限制，尤其是對(duì)民營(yíng)企業(yè)。特事特辦可以在正式制度缺失或者正式制度實(shí)施遲緩的情況下快速響應(yīng)，幫助企業(yè)俘獲市場(chǎng)商業(yè)機(jī)會(huì)。即，特事特辦是制度不完備時(shí)的潤(rùn)滑劑。然而，特事特辦固然可以解決一些行政壁壘的問(wèn)題，但其本質(zhì)上仍是行政主導(dǎo)的“特惠制”，隨著改革的深入，終將要轉(zhuǎn)向普惠制度。長(zhǎng)期依賴特事特辦，將使人們?nèi)狈ζ栈莸钠跫s精神。特事特辦使一些營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化政策停留在字面上，需要上級(jí)指示才能較好執(zhí)行，導(dǎo)致宜商程度較低[40]。

5.強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管

線上線下市場(chǎng)不統(tǒng)一的成因主要有：規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)降低了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度，雙邊市場(chǎng)導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制扭曲，出現(xiàn)數(shù)據(jù)和算法新的資源配置機(jī)制，數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)新模式出現(xiàn)了一些市場(chǎng)扭曲的新問(wèn)題。這些都是發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，加強(qiáng)和改革這方面的監(jiān)管改革很有必要，但不能簡(jiǎn)單使用行政手段或傳統(tǒng)管制方式去管理，而是要依照市場(chǎng)化、法治化的方式進(jìn)行科學(xué)有效監(jiān)管，以增強(qiáng)市場(chǎng)主體活力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力[41-42]。例如，比約克格倫(Bj?rkegren，2022)基于盧旺達(dá)電信運(yùn)營(yíng)商的數(shù)十億條通話記錄等微觀數(shù)據(jù)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，在電信產(chǎn)業(yè)增加一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手可以提高投資動(dòng)機(jī)并增加相當(dāng)于GDP 1%的社會(huì)福利[43]。

五、結(jié)論與政策建議

行政體制改革是連接市場(chǎng)化(機(jī)制上)與統(tǒng)一大市場(chǎng)(地理上)的關(guān)鍵。從1982年至今，中國(guó)先后進(jìn)行了七輪較大規(guī)模的行政體制改革，這些改革對(duì)要素市場(chǎng)化起到較大促進(jìn)作用。微觀企業(yè)從行政體制改革中獲益較大，市場(chǎng)效率大幅提高，初步建成全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。目前，市場(chǎng)扭曲出現(xiàn)了一些新表現(xiàn)，這就需要從改進(jìn)地方官員激勵(lì)方式、保持改革漸進(jìn)性、優(yōu)化協(xié)調(diào)區(qū)域利益、用契約精神代替特事特辦、強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管五個(gè)方面進(jìn)一步化解這些市場(chǎng)扭曲。相關(guān)結(jié)論對(duì)深化行政體制改革、推進(jìn)要素市場(chǎng)化和全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)具有一定的政策啟示。

第一，樹立“超越競(jìng)爭(zhēng)”發(fā)展理念，把建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的部分重要指標(biāo)納入各省市發(fā)展規(guī)劃。在傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要指標(biāo)的地方政府及官員政績(jī)考核體系下，突破行政區(qū)劃的發(fā)展理念較難形成，需探索建立有利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的地方政府考核激勵(lì)機(jī)制，把對(duì)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)作為統(tǒng)計(jì)指標(biāo)向外公布，例如向其他省市橫向轉(zhuǎn)移支付、投資、提供信貸資金，輸出高等教育畢業(yè)人員、供水供電供熱、貨物和服務(wù)貿(mào)易等。“超越競(jìng)爭(zhēng)”意味著以長(zhǎng)期的、合作的思維，各省份在五年規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)不求大而全，在因地制宜發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，需要順應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)總體戰(zhàn)略，找準(zhǔn)自己的位置，實(shí)現(xiàn)各省市自身發(fā)展與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的激勵(lì)相容。

第二，聚焦邊界區(qū)，以體制改革、文化交流和經(jīng)濟(jì)合作來(lái)融合行政差異。京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等區(qū)域內(nèi)部省市間邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作和文化交流密切，但行政壁壘明顯，這些邊界區(qū)域是推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的前沿陣地，可為省際要素自由流動(dòng)筑建起橋梁和通道。一是用好行政區(qū)劃手段推動(dòng)城際合作聯(lián)系?？赏ㄟ^(guò)“撤市并區(qū)”“撤縣設(shè)區(qū)”等措施對(duì)這些邊界縣、市進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，既可為所隸屬城市市域擴(kuò)容，又可實(shí)現(xiàn)相鄰省份間市轄區(qū)直接連接，為基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)均等共享、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)治理等提供更多便利。二是通過(guò)文化交流強(qiáng)化城市組團(tuán)發(fā)展?？蛇M(jìn)一步打造省際融合示范區(qū)，順應(yīng)城際要素流動(dòng)格局，采取“異地合作共管”的靈活模式處理這些城市的行政區(qū)劃隸屬問(wèn)題。三是推動(dòng)邊界地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作。加強(qiáng)“飛地園區(qū)”建設(shè)，并以邊界合作走廊建設(shè)為目標(biāo)，沿邊界地區(qū)建設(shè)一批“產(chǎn)業(yè)協(xié)同一體化發(fā)展示范區(qū)”“科技創(chuàng)新一體化發(fā)展示范區(qū)”等主題示范區(qū)，逐步放松行政邊界對(duì)城際要素流動(dòng)的束縛。

第三，加強(qiáng)數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)，積極推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化發(fā)展，使之成為要素市場(chǎng)化改革的重要突破口。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)增列“數(shù)據(jù)”作為生產(chǎn)要素，如今，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為和土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)并列的五大生產(chǎn)要素之一。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化是要素市場(chǎng)化改革的短板和難點(diǎn)，當(dāng)然也是要素市場(chǎng)化改革的重要突破口。不少地方政府對(duì)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化高度重視。比如2021年11月，廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局發(fā)布《廣東省數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革白皮書》，詳細(xì)闡釋了廣東的實(shí)踐做法，為全國(guó)深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系提供廣東樣本。中國(guó)豐富的數(shù)據(jù)場(chǎng)景與規(guī)模龐大的數(shù)字規(guī)模，為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的市場(chǎng)化流通提供了豐富的數(shù)據(jù)生態(tài)基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)是生產(chǎn)或消費(fèi)決策的主要影響因素甚至是決定因素，是資源優(yōu)化配置不可或缺的要素[44]。而要發(fā)揮好數(shù)據(jù)的關(guān)鍵作用，必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理，其核心是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系，主要包括確權(quán)、流通、交易(或開放共享)、分配、安全五個(gè)方面。其中，確權(quán)是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的前提，流通是數(shù)據(jù)廣泛使用的表征，交易或共享是數(shù)據(jù)交互使用的主要方式，分配是數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生的社會(huì)結(jié)果，安全則是促使數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)機(jī)制健康有序發(fā)揮作用的基本保障。只有這五個(gè)方面全面構(gòu)建了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)基礎(chǔ)制度體系，數(shù)據(jù)要素才能切實(shí)發(fā)揮良性作用，引導(dǎo)線上市場(chǎng)以及線上線下經(jīng)濟(jì)高效一體發(fā)展，打破要素地區(qū)封鎖，促進(jìn)要素市場(chǎng)化改革和建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)[45]。

第四，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域合作的制度安排，加快全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)。立足國(guó)內(nèi)大循環(huán)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局。明確京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳三個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)短板和鍛長(zhǎng)板的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及需要協(xié)調(diào)推進(jìn)的重點(diǎn)項(xiàng)目及扶持發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)攻關(guān)，使之在國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈安全戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。進(jìn)一步推動(dòng)上海等特大城市功能疏解，把中心城市帶動(dòng)周邊市縣共同發(fā)展作為培育都市圈的重要內(nèi)容，形成更加合理有序的產(chǎn)業(yè)分工格局。加大對(duì)內(nèi)開放力度，加快建設(shè)內(nèi)陸開放新高地，增強(qiáng)中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)承接能力，引導(dǎo)制造業(yè)由東部向中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)東中西部合理分工、協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展。統(tǒng)籌加大對(duì)物流樞紐和物流企業(yè)紓困支持力度，依托城市周邊物流園、具備條件的高速公路服務(wù)區(qū)等，合理布局建設(shè)物資中轉(zhuǎn)站。繪制各區(qū)域應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施分布圖，升級(jí)改造現(xiàn)有設(shè)施，研究建設(shè)一批糧油應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)。

第五，創(chuàng)新行政資源配置方式，加強(qiáng)線上市場(chǎng)監(jiān)管。建立線上線下一體化監(jiān)管體系，構(gòu)建線上線下統(tǒng)一大市場(chǎng)。加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，破除各種封閉小市場(chǎng)、自我小循環(huán)。銀行、國(guó)有企業(yè)等機(jī)構(gòu)要打破“準(zhǔn)行政”壁壘。鼓勵(lì)中石化、國(guó)電、鐵建等央企成立“國(guó)資云”中心，為各企業(yè)集團(tuán)及相應(yīng)行業(yè)提供云服務(wù)，為統(tǒng)籌工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升與數(shù)字安全問(wèn)題貢獻(xiàn)力量。

第六，對(duì)照世界銀行宜商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，為爭(zhēng)取更好的全球排名預(yù)做準(zhǔn)備。參照世界銀行宜商環(huán)境評(píng)估體系，研究制定更加簡(jiǎn)單合理的營(yíng)商環(huán)境調(diào)查指標(biāo)，及時(shí)追加、補(bǔ)充、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革措施。目前一些地方對(duì)營(yíng)商環(huán)境的認(rèn)識(shí)停留在世界銀行“營(yíng)商環(huán)境報(bào)告”上，對(duì)宜商環(huán)境概念了解不多。一些工作人員和企業(yè)人員對(duì)營(yíng)商環(huán)境的考核范圍、考核指標(biāo)、指標(biāo)內(nèi)涵、計(jì)算方式等的認(rèn)識(shí)和了解都處于模糊狀態(tài)，這與宜商環(huán)境對(duì)公共服務(wù)的要求以及基于事實(shí)的信息不符，或?qū)⒗汀肮卜?wù)”指標(biāo)的得分以及基于事實(shí)信息作出的“效率”得分。建議加強(qiáng)數(shù)字政務(wù)服務(wù)水平和法治水平，利用數(shù)字化手段提升監(jiān)管質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)管透明度、明確性及可預(yù)測(cè)性。