林趙華

引言

財(cái)政存量資金，就是指收入已經(jīng)發(fā)生、尚未安排預(yù)算，或者預(yù)算已經(jīng)安排、尚未形成實(shí)際支出的財(cái)政資金。也就是各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位在年末還沒花完的錢，或是沒花出去的錢。多年前，從國(guó)務(wù)院到各級(jí)各部門，都把盤活存量資金列入了重要議事日程?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕70號(hào))和《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)預(yù)〔2015〕15號(hào))等文件精神，進(jìn)一步推進(jìn)盤活財(cái)政存量資金工作，各級(jí)財(cái)政部門也都下達(dá)了文件布置盤活資金的工作。

在各級(jí)財(cái)政部門的統(tǒng)一布置下，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了盤活存量資金的工作，層層落實(shí)責(zé)任。盤活資金的政策，給予財(cái)政調(diào)配資金一項(xiàng)非常得力的舉措，讓資金活起來，加快了資金的流動(dòng)性，促進(jìn)了資金的周轉(zhuǎn)，閑置資金得到了更好的利用。然而，從最近幾年的盤活資金工作來看，在微觀管理層面呈現(xiàn)出了各種各樣的問題，并且這些問題矛盾的加劇，會(huì)影響以后盤活資金的使用。為此，筆者從地方調(diào)查研究的客觀數(shù)據(jù)出發(fā)，對(duì)水利工程類財(cái)政存量資金產(chǎn)生的原因和盤活過程中產(chǎn)生的問題進(jìn)行了以下分析，并提出了幾點(diǎn)建議。

一、水利工程類財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金產(chǎn)生的原因

1.工程未竣工決算產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余

工程未能及時(shí)竣工決算，工程的保留金和質(zhì)保金不能按時(shí)支付，形成大量的結(jié)轉(zhuǎn)資金。2016年下半年起，為了緩解經(jīng)濟(jì)疲軟，我國(guó)提出了擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)策略。我國(guó)加大了工程建設(shè)投資力度，特別是水利工程每年項(xiàng)目投資總額以數(shù)十倍的速度增加。水利建設(shè)投資總額大幅度增加，然而相應(yīng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、業(yè)主的技術(shù)力量并沒有以十倍的速度增加。在這五年多時(shí)間，大家都忙于項(xiàng)目的建設(shè)，項(xiàng)目的竣工決算暫時(shí)擱淺?，F(xiàn)在投資建設(shè)的洪峰已過，大家都集中來做竣工決算的資料，但是由于施工過于匆忙，有的施工單位平時(shí)沒有及時(shí)收集資料，部份工程量驗(yàn)收資料、隱蔽工程、設(shè)計(jì)變更等材料東缺西漏的，致使在辦理竣工決算時(shí)，收集資料階段過于漫長(zhǎng)滯后。而且，政府投資審計(jì)中心的人員不足，這又很大地制約著工程的竣工決算進(jìn)度，在竣工決算的洪峰到來時(shí)，工程審計(jì)形成了竣工決算的瓶頸。許多地方政府都規(guī)定了具體的保留金比例，在工程審計(jì)結(jié)算前，工程保留金的比例是進(jìn)度款的20%，有的甚至達(dá)到工程進(jìn)度款的30%至40%，即使工程審計(jì)后，也要扣留5%工程質(zhì)保金。因此，項(xiàng)目未竣工決算，是形成大量結(jié)轉(zhuǎn)資金的主要原因。

2.項(xiàng)目施工受阻，工程無法進(jìn)展，工程進(jìn)度款形成結(jié)余

有的工程施工過程中，群眾因青苗和征地補(bǔ)償費(fèi)不能與業(yè)主達(dá)成一致，還有的群眾因?yàn)槊孕呕顒?dòng)，意為施工影響其“風(fēng)水”，阻撓施工。例如欽州市欽北區(qū)西利水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程、五星水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程，施工單位已經(jīng)十幾次進(jìn)場(chǎng)，每次都受到群眾阻撓而退場(chǎng)。水利建設(shè)的特殊性也影響施工進(jìn)度。水利工程建設(shè)施工受氣候影響很大，在農(nóng)業(yè)播種季節(jié)或者汛期期間，不能進(jìn)行施工，這方面也影響了資金的支出進(jìn)度。

工程進(jìn)度款是指在施工過程中按進(jìn)度、控制界面或按月完成的工程數(shù)量建設(shè)單位給付的工程款項(xiàng)。從計(jì)算依據(jù)上來看析，工程進(jìn)度款是依據(jù)施工單位每月完成工程量來計(jì)算的，包括發(fā)包人簽證認(rèn)可的工程量增減和對(duì)原材料地認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)導(dǎo)致價(jià)款的增加，其具有不確定性，而到期債權(quán)的金額業(yè)已明確、支付期限已經(jīng)屆滿。從用途上看，工程進(jìn)度款是在工程竣工前，承包人收取的包含材料款和工人工資、設(shè)備設(shè)施租賃費(fèi)等各項(xiàng)費(fèi)用。發(fā)包方支付進(jìn)度款是保障承包人持續(xù)投入人力、物力，進(jìn)度款的支付具有持續(xù)性和階段性。工程進(jìn)度款給付的目的，不僅在于給予施工單位合理的利潤(rùn)，更是承擔(dān)施工任務(wù)所必需的費(fèi)用，是下一進(jìn)度工程施工的充分條件。施工過程中，一旦執(zhí)行工程進(jìn)度款，工程所需的大宗材料款、農(nóng)民工工資、分包工程款等款項(xiàng)無法支付，承包人又無法墊資必將導(dǎo)致工程無法按時(shí)竣工，這嚴(yán)重影響了《建設(shè)工程施工合同》的正常履行，侵害了發(fā)包方的合法權(quán)利。

3.施工、監(jiān)理技術(shù)薄弱，工程進(jìn)度緩慢形成資金結(jié)余

制約施工進(jìn)度緩慢的原因有很多，如：預(yù)制板梁養(yǎng)生不到位,導(dǎo)致混凝土強(qiáng)度上升緩慢,影響梁板張拉及移梁,梁底飽和,施工停滯；橋梁下部結(jié)構(gòu)施工人員及技術(shù)人員不足,開展作業(yè)面不足；施工安排不合理,主線橋投入力度?。粶y(cè)量、試驗(yàn)人員不足,無法與施工進(jìn)度相匹配；空心板模板以及下部結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)模板數(shù)量不足,無法滿足進(jìn)度要求；沒有形成完善的施工自檢、報(bào)檢體系,管理混亂等等。

總之，施工隊(duì)伍組織管理松散，導(dǎo)致施工進(jìn)度緩慢。項(xiàng)目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人、資料員、質(zhì)檢員等人員經(jīng)常不到位，完成合同所需的人力、材料、設(shè)備配套不足，通常由零散農(nóng)民勞務(wù)工具體施工，現(xiàn)場(chǎng)施工專業(yè)技能薄弱，影響工程進(jìn)度。施工監(jiān)理單位也經(jīng)常有不到位的情況，即使到場(chǎng)的也是經(jīng)驗(yàn)不足的學(xué)徒，很少有工程總監(jiān)長(zhǎng)期在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的，監(jiān)理單位不能很好地監(jiān)督工程質(zhì)量和推進(jìn)工程進(jìn)度，致使工程進(jìn)度緩慢而形成資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

二、盤活財(cái)政存量資金執(zhí)行過程中存在的問題分析

1.如何保障工程保留金和質(zhì)保金的支付

財(cái)政收回的盤活資金，并不全是項(xiàng)目的結(jié)余資金，而是項(xiàng)目的結(jié)轉(zhuǎn)資金，是項(xiàng)目尚未支付的工程保留金和質(zhì)保金，并且占盤活資金絕大部份。項(xiàng)目已經(jīng)實(shí)施完畢，如果施工單位做好了相關(guān)的手續(xù)和材料，根據(jù)合同要求，業(yè)主還是要支付余下的尾款的。財(cái)政在收回盤活資金后，資金或許已不再專款專用，那么如何保證工程尾款的支付？如何確保支付工程款的及時(shí)性。

2.按原渠道使用盤活資金，財(cái)政作為新的項(xiàng)目重新下達(dá)欠科學(xué)考慮

每個(gè)項(xiàng)目在下達(dá)初步設(shè)計(jì)批復(fù)前，經(jīng)過堪測(cè)、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)諸多程序，也要多部門進(jìn)行多次評(píng)審，項(xiàng)目才能得以下達(dá)初步設(shè)計(jì)批復(fù)。在項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)過預(yù)算控制價(jià)、政府采購(gòu)、招投標(biāo)等程序。為了做好這些前期工作，相關(guān)的工作人員要收集大量的資料，要花費(fèi)大量的人力、物力，做大量的工作。如果說使用盤活資金是作為新的項(xiàng)目下達(dá)資金，那么還需要辦理以上各個(gè)審批程序嗎？如果不需要，是否違反了相關(guān)的規(guī)定？如果需要，那么工作不是重復(fù)了嗎？所以，按原渠道使用盤活資金，財(cái)政作為新的項(xiàng)目重新下達(dá)欠科學(xué)考慮的。

3.盤活資金兩年滾動(dòng)收回，時(shí)間上不適合工程建設(shè)要求

工程的前期工作做好后，預(yù)算價(jià)控制、政府采購(gòu)審批、招投標(biāo)的程序，正常情況下，要兩三個(gè)月的時(shí)間。中標(biāo)后，施工單位要等銀行出具的合同履約保函，也需要半個(gè)月時(shí)間，還有監(jiān)理單位招投標(biāo)等也需要相應(yīng)的時(shí)間，一般每個(gè)項(xiàng)目都要花三四個(gè)月才能完成各個(gè)程序。水利施工的工作是特殊的在農(nóng)忙季節(jié)和汛期基本上不能進(jìn)行施工。工期較短的一年內(nèi)能完成的項(xiàng)目，暫時(shí)扣除的工程質(zhì)保金至少要一年后才能支付，如果是水利工程，至少還要經(jīng)過一個(gè)主汛期的考驗(yàn)?？偟膩碚f，從項(xiàng)目下達(dá)投資計(jì)劃到最終支付工程質(zhì)保金，大約要三年時(shí)間才付完工程款。所以，兩年滾動(dòng)收回資金的做法，第三年財(cái)政剛好收回的是工程質(zhì)保金，依此類推，所有的工程都是這樣。而且有的工期是在兩年以上更不用說了。在我國(guó)，執(zhí)行政策總是極左極右地執(zhí)行。以前一直讓資金閑置不進(jìn)行盤活，任資金長(zhǎng)時(shí)間滯留，現(xiàn)在一進(jìn)行盤活又過快過急，排山倒海一般。本來資金是要活的，是要加速流動(dòng)性。但是時(shí)間是要合理，否則，只能用一個(gè)字代替——“亂”。

三、關(guān)于盤活水利工程類財(cái)政存量資金的幾點(diǎn)建議

盤活各領(lǐng)域財(cái)政“沉睡”資金，提高使用效益，緩解財(cái)政收支困難，讓積極財(cái)政政策更好發(fā)力，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是創(chuàng)新宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。盤活的資金應(yīng)重點(diǎn)投向民生改善、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。全面清理財(cái)政專戶，防止資金大量沉淀，各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶。對(duì)預(yù)算周轉(zhuǎn)金和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模占比設(shè)定上限，不得在預(yù)算外新設(shè)償債準(zhǔn)備金，已設(shè)的納入預(yù)算管理，促進(jìn)資金科學(xué)安排，加快流轉(zhuǎn)。盤活水利工程類財(cái)政存量資金的具體對(duì)策有：

1.加快工程竣工決算，及時(shí)支付工程款

（1）下達(dá)年度工程竣工任務(wù)，納入年度考核績(jī)效

各級(jí)各部門應(yīng)當(dāng)重視工程沒有竣工決算形成了資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的問題，認(rèn)真分析監(jiān)管不到位，項(xiàng)目未正常開工或完工未及時(shí)結(jié)算的原因。為了工程竣工決算能夠順利進(jìn)行，落實(shí)責(zé)任，下達(dá)給各部門最低的任務(wù)，并且納入年度績(jī)效進(jìn)行績(jī)效考核。建立健全專項(xiàng)資金考評(píng)機(jī)制，改變“重分配，輕管理”傾向，建立政策控制、過程控制、效率控制監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全方位、多層次、各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

基本工程建設(shè)項(xiàng)目其目的并非是經(jīng)營(yíng)需要，而是為了社會(huì)民生。比如說道路溝渠的修建。

財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》第十四條明確規(guī)定：非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的結(jié)余資金，首先用于歸還貸款，如有結(jié)余，30%作為建設(shè)單位留成收入，主要用于項(xiàng)目配套設(shè)施建設(shè)、職工獎(jiǎng)勵(lì)和工程質(zhì)量獎(jiǎng)，70%按投資來源比例歸還投資方。建設(shè)單位應(yīng)上繳的基建項(xiàng)目竣工結(jié)余資金應(yīng)在竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)后30日內(nèi)按撥款渠道逐級(jí)上繳。建設(shè)單位在編制項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算前應(yīng)認(rèn)真清理結(jié)余資金。應(yīng)變價(jià)處理的庫(kù)存設(shè)備、材料以及應(yīng)處理的自用固定資產(chǎn)要公開變價(jià)處理，應(yīng)收、應(yīng)付款項(xiàng)要及時(shí)清理，清理出來的結(jié)余資金按下列情況進(jìn)行處理：經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目清理出的結(jié)余資金，相應(yīng)轉(zhuǎn)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的有關(guān)資產(chǎn)。

（2）引入工程審計(jì)新機(jī)制，加快工程竣工決算

政府投資很大，各部門的項(xiàng)目很多，水利、發(fā)改、建設(shè)、教育、國(guó)土等部門的工程建設(shè)任務(wù)很多，工程完工后都需要進(jìn)行工程審計(jì)，很明顯，政府投資評(píng)審中心的技術(shù)力量薄弱。為了加快工程竣工結(jié)算，應(yīng)該引入工程審計(jì)新機(jī)制，改革政府投資審計(jì)機(jī)制。好好利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量，經(jīng)政府投資評(píng)審中心授權(quán)，可以委托有資質(zhì)的、信譽(yù)好的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)出具工程審計(jì)報(bào)告。為了避免中介機(jī)構(gòu)由于利益關(guān)系影響審計(jì)報(bào)告的效力，還要加大中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，并制訂出嚴(yán)厲的處罰措施。

2.以原文件的續(xù)文下達(dá)盤活資金的文件

嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)制度，是規(guī)范專項(xiàng)資金的基本要求?，F(xiàn)在每使用一筆盤活資金，都應(yīng)該作為新的投資文件進(jìn)行下達(dá)。但是該筆資金是原工程是延續(xù)，是原工程的進(jìn)度款或者質(zhì)保金。使用盤活資金，以原文件的續(xù)文下達(dá)更有利于工程的總體結(jié)算，也有利于考核工程概預(yù)算執(zhí)行情況，工程投資的資金來源結(jié)構(gòu)清晰，更恰當(dāng)反映投資的整體情況。對(duì)于在會(huì)計(jì)年度內(nèi)未完工的項(xiàng)目，其項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金一并納入部門預(yù)算管理，用于下年度該項(xiàng)目的支出；對(duì)于在會(huì)計(jì)年度內(nèi)已完工的項(xiàng)目，經(jīng)財(cái)政等相關(guān)部門批轉(zhuǎn)后，其項(xiàng)目結(jié)余資金納入預(yù)算，作為其他項(xiàng)目專用資金調(diào)劑使用，達(dá)到提高專項(xiàng)資金預(yù)算的執(zhí)行效率。

3.三年滾動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目投資的盤活更科學(xué)

要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，統(tǒng)籌盤活沉淀資金。在水利投資運(yùn)營(yíng)、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領(lǐng)域開展三年滾動(dòng)預(yù)算試點(diǎn)，確保資金和項(xiàng)目對(duì)接。讓公帑有效服務(wù)公眾、造福人民。發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用，按照市場(chǎng)化運(yùn)作和可持續(xù)的要求，以易地扶貧搬遷等為重點(diǎn)科學(xué)合理使用專項(xiàng)建設(shè)基金，加大中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)水利薄弱環(huán)節(jié)、城市防澇設(shè)施建設(shè)等投入。注重運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，再向社會(huì)集中推介一批有現(xiàn)金流、有穩(wěn)定回報(bào)預(yù)期的項(xiàng)目。

盤活資金兩年滾動(dòng)收回，時(shí)間上不適合項(xiàng)目的建設(shè)要求，將時(shí)間改為三年更科學(xué)，建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)的順延，依此類推。項(xiàng)目立項(xiàng)后，從招投標(biāo)、政府采購(gòu)、工程施工、完工一系列程序都得到了很好的解決，流程順暢，項(xiàng)目也完美收宮?，F(xiàn)在又是國(guó)庫(kù)集中支付，資金還在財(cái)政那兒，為什么不讓那點(diǎn)質(zhì)保金多留一年呢？在國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)多留一年的指標(biāo)呢？按三年滾動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目投資的資金盤活更科學(xué)，工程的流程更順暢。推出重大建設(shè)項(xiàng)目三年滾動(dòng)投資計(jì)劃，形成項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制和滾動(dòng)實(shí)施的良性循環(huán)，同時(shí)積極化解過剩產(chǎn)能，堅(jiān)決淘汰落后項(xiàng)目。

4.盤活存量資金與盤活資產(chǎn)相結(jié)合

盤活存量資金的效益顯著，盤活資金就是要求我們的思想活起來，解放思想，擴(kuò)寬思路。我們進(jìn)一步將盤活存量資金與盤活資產(chǎn)相結(jié)合起來，把資產(chǎn)也活起來。我國(guó)地大物博，有一些投資決策錯(cuò)誤形成了一些閑置資產(chǎn)，有的國(guó)有企業(yè)的資產(chǎn)、行政事業(yè)單位投資形成的閑置資產(chǎn)，如果盤活了這些閑置的資產(chǎn)，將盤活資產(chǎn)所得的收益繼續(xù)用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，社會(huì)的資產(chǎn)總值并沒有因此減少，反而更好的利用，并帶來收益，資產(chǎn)增值了，增加了社會(huì)財(cái)富。

盤活資金資產(chǎn)，清理財(cái)政存量資金，及時(shí)收回結(jié)余資金和連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，統(tǒng)籌用于重點(diǎn)支出。各部門長(zhǎng)期沉淀閑置、不需按原用途使用的資金，以及預(yù)計(jì)年底難以使用的資金，按規(guī)定收回財(cái)政或調(diào)整用于其他急需支持的項(xiàng)目。對(duì)于長(zhǎng)期低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，督促相關(guān)單位采取多種措施予以盤活，所得收入按規(guī)定上繳財(cái)政全市統(tǒng)籌。盤活國(guó)有資源，加快國(guó)企資源整合，將不良資產(chǎn)剝離，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)整合注入，提升國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力和運(yùn)營(yíng)管理水平。深入研究理清投融資思路，主動(dòng)對(duì)接社會(huì)資本，通過土地等各類城市資源的運(yùn)用和要素匹配以及融資模式的不斷創(chuàng)新，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

四、小結(jié)

財(cái)政存量資金是貨幣資金市場(chǎng)的重要組成部分，在目前穩(wěn)健貨幣政策下，財(cái)政存量資金是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要助手。因此，各部門必須要梳理自身的財(cái)政存量資金情況，整合財(cái)政存量資金，將有限的資金用到刀刃上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。

論文通過分析水利工程類財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金產(chǎn)生的原因，提出了加快工程竣工決算，及時(shí)支付工程款；以原文件的續(xù)文下達(dá)盤活資金的文件；三年滾動(dòng)進(jìn)行項(xiàng)目投資；盤活存量資金與盤活資產(chǎn)相結(jié)合等對(duì)策。希望對(duì)盤活地方財(cái)政存量資金的實(shí)際管理工作有所推動(dòng)。