黎佛林

(江西省鄱陽湖水利樞紐建設(shè)辦公室，江西 南昌 330009)

2011年8月，江西在全國率先成立水利稽察專職機構(gòu)——江西省水利廳工程建設(shè)稽察事務(wù)中心，2021年1月因機構(gòu)改革并入江西省鄱陽湖水利樞紐建設(shè)辦公室。自中心成立以來，累計稽察項目500余個，項目類型及區(qū)域全覆蓋，發(fā)現(xiàn)問題或線索近4000個，促成主管部門對20家市場主體違規(guī)違紀(jì)行為進行了處罰。多年來，江西水利稽察為大規(guī)模水利建設(shè)的“質(zhì)量安全、工程安全、資金安全、干部安全(簡稱四個安全)”保駕護航，為加強水利建設(shè)規(guī)范化、提高建設(shè)管理水平作出較大貢獻。

江西是水利大省，水患是江西最大的憂患，江西水利建設(shè)任務(wù)依然繁重，需補齊短板；目前“重建輕管”思想仍然存在，強監(jiān)管顯得更加緊迫。2018年，水利部黨組明確了水利工程補短板水利行業(yè)強監(jiān)管的總基調(diào)[1]，這對水利稽察工作有深刻影響。在深刻認(rèn)識補短板、強監(jiān)管的必要性、重要性和緊迫性基礎(chǔ)上，面對新形勢、新要求，我們必須清醒認(rèn)識到稽察監(jiān)管弱項在哪里，該如何補強。為此，江西水利稽察在踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)中，在稽察方式方法上，開展了積極探索與實踐。

1 江西水利稽察監(jiān)管成效與存在不足

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視監(jiān)督工作，“要堅持黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進到哪里”，通過監(jiān)督檢查，將黨中央的好政策好辦法落實落地，確保政令暢通。水利稽察作為行業(yè)監(jiān)督方式之一，主要檢查項目的前期工作、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)管理、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、資金使用等情況，江西水利稽察始終以問題為導(dǎo)向，以質(zhì)量安全為監(jiān)督重點，真找準(zhǔn)問題，真抓住問題，努力解決問題。水利稽察主要成效體現(xiàn)在，一是切實加強了水利工程建設(shè)事中事后監(jiān)管。依托全省高素質(zhì)稽察監(jiān)管隊伍，通過專業(yè)、規(guī)范稽察，查實查準(zhǔn)問題，并對發(fā)現(xiàn)問題建立臺賬，實行銷號整改。為促進問題整改和提高整改質(zhì)量，江西按稽察項目數(shù)量的25%比例組織復(fù)查。二是切實提高了水利建設(shè)管理水平。通過稽察發(fā)現(xiàn)問題、提出整改和防止類似問題發(fā)生的建議，被稽察對象舉一反三整改問題；江西水利稽察還積極幫助各地解決建設(shè)管理中遇到的難題，提供現(xiàn)場稽察技術(shù)服務(wù)，提高了各地水利工程建設(shè)管理水平。2018年末，針對水利改革發(fā)展總基調(diào)和新形勢新要求，江西水利稽察在總結(jié)現(xiàn)有稽察方式方法與主要成效基礎(chǔ)上，認(rèn)真查找和分析了水利稽察工作存在的短板弱項，主要集中在兩個方面，亦是水利行業(yè)的共性問題[2- 5]。

1.1 監(jiān)管方式方法上

在監(jiān)管方式方法上，創(chuàng)新舉措不夠，與新形勢下水利稽察的任務(wù)要求有差距。近年來，江西水利針對部分稽察項目代表性不強的問題，嘗試新方法來選取稽察項目及開展了相關(guān)研究，即在項目類型、區(qū)域分配和項目典型性統(tǒng)籌考慮選取稽察項目。在稽察規(guī)范性方面，開展了江西省水利工程建設(shè)項目稽察方式方法標(biāo)準(zhǔn)化研究，制定了江西省稽察工作的標(biāo)準(zhǔn)及各流程的相關(guān)要求。就新形勢下水利稽察的任務(wù)要求上，一是“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)管理上還有不足；二是稽察上下聯(lián)動不夠緊密；三是部門聯(lián)動不夠緊密，部門間協(xié)同監(jiān)管有待加強，稽察成果應(yīng)用、監(jiān)管結(jié)果互用和共享推動力度不強；四是信息技術(shù)應(yīng)用上還有待加強。

1.2 監(jiān)管效能上

在監(jiān)管效能上，成果分析應(yīng)用不夠，與推動稽察強監(jiān)管解決重點突出問題有差距。在2018年之前，江西對部分年份的稽察成果進行過統(tǒng)計分析，如各項目類型的問題數(shù)及主要問題的發(fā)生率，各專業(yè)的問題數(shù)及主要問題的發(fā)生率等，掌握了易發(fā)多發(fā)問題；但是對問題產(chǎn)生原因分析與提出建議對策不多，重點突出問題深層次分析不透徹。在成果應(yīng)用上，2015年，江西建立了基于層次分析法的稽察評價指標(biāo)對項目建設(shè)管理水平進行評價，取得了一定的應(yīng)用成果[6]。在整改上，成果應(yīng)用還不理想，據(jù)統(tǒng)計，一是整改范圍上，下發(fā)的整改意見，主要針對單個項目進行整改，沒有很好的舉一反三；二是市縣整改把關(guān)不嚴(yán)，整改責(zé)任未理清。

2 稽察強監(jiān)管方式方法探索與實踐

在水利行業(yè)強監(jiān)管上，針對監(jiān)督職責(zé)不明和監(jiān)督工作不規(guī)范等主要問題，趙淑杰提出理順監(jiān)督工作關(guān)系、創(chuàng)新監(jiān)督模式規(guī)范監(jiān)督流程等建議[5]。丁鵬等通過分析建設(shè)過程中存在的常見問題，為項目建設(shè)單位提供參考，可避免出現(xiàn)相關(guān)問題，防患于未然[7]。針對我國中小河流項目存在的諸多問題，李景春提出強化項目監(jiān)管等一系列改進措施[8]。在山東，通過政府采購的方式委托技術(shù)單位提供質(zhì)量與安全監(jiān)督服務(wù)，對小清河防洪綜合治理工程開展駐點監(jiān)督，取得了實際效果[9]。水利稽察作為水利強監(jiān)管的重要手段之一，江西在分析稽察監(jiān)管成效與不足基礎(chǔ)上，創(chuàng)新稽察方式方法，以整改為重點，強化成果分析應(yīng)用，促進了稽察效能提升。

2.1 創(chuàng)新稽察方式方法，實現(xiàn)“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)管理

2.1.1履行合同評價賦分，以罰促改規(guī)范市場行為

根據(jù)稽察“監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)、幫助”工作原則，稽察作為行業(yè)內(nèi)部檢查，對查出的問題要求整改，對整改不落實也缺少處罰辦法。在踐行總基調(diào)中，水利部提出“查、認(rèn)、改、罰”的監(jiān)督工作要求，如何以罰促改，提高稽察成效，擺在比較突出的位置。江西水利扎實推進稽察發(fā)現(xiàn)問題與市場建設(shè)主體履行合同評價相銜接。一是制定履約評價方案。組織制定市場建設(shè)主體履行合同評價方案，明確評價標(biāo)準(zhǔn)、評分細(xì)則、評價方式等。二是建立工作機制。采取專項稽察和結(jié)合常規(guī)稽察開展評價工作，在現(xiàn)場與被評價單位簽訂稽察發(fā)現(xiàn)問題確認(rèn)書，確保問題查實、查準(zhǔn)。三是熱心開展技術(shù)服務(wù)。評價既是目的，也是手段。評價須充分發(fā)揮檢查監(jiān)督、指導(dǎo)幫助、宣傳服務(wù)的作用，寓服務(wù)、宣傳于監(jiān)督之中，熱心開展技術(shù)服務(wù)，積極幫助基層解決建設(shè)管理中遇到的難題，認(rèn)真宣傳工程建設(shè)法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范等。

據(jù)統(tǒng)計，2018—2019年累計開展市場建設(shè)主體履行合同評價115個。其中，59個市、縣自評價滿分(22分)項目，經(jīng)稽察評價復(fù)核平均分為20.31分(最低分9.1分)，下降1.69分。運用市場“杠桿”，將稽察發(fā)現(xiàn)問題用于招投標(biāo)，達到了罰的目的，實現(xiàn)“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)，強化了事中事后監(jiān)管，有效維護了水利建設(shè)正常秩序。

2.1.2江西水利稽察工作平臺，融合稽察信息化與大數(shù)據(jù)分析

2019年初，委托第三方開發(fā)監(jiān)督平臺，目前江西水利稽察工作平臺(一期)正在試用中，該平臺是江西水利監(jiān)管平臺(擁有監(jiān)督、稽察兩個子平臺)下的子平臺。江西水利稽察工作平臺可以在PC、手機上聯(lián)網(wǎng)使用，具有計劃管理、問題查找、現(xiàn)場取證、成果運用等多項功能，其后臺導(dǎo)入了江西水利一張圖，稽察平臺提前錄入稽察問題清單、法律法規(guī)、水利稽察專家?guī)?，可以根?jù)邊界設(shè)定抽取專家、自動生成稽察報告、整改問責(zé)、統(tǒng)計分析等相關(guān)記錄。平臺保留專家底稿、稽察報告交換意見稿、成果討論稿等各階段稽察成果文件，保證工作過程留痕，自覺接受監(jiān)督，使稽察工作過程規(guī)范化、透明化。運用水利稽察工作平臺，使稽察工作信息電子化，即一個平臺內(nèi)完成稽察、整改、復(fù)查等工作，形成工作臺賬，實現(xiàn)“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)管理。

借助稽察工作平臺，可根據(jù)年度、批次、地區(qū)、項目類型、問題、稽察狀態(tài)等查詢條件，以專業(yè)、責(zé)任主體、項目、發(fā)生頻率、整改率為維度對稽察問題進行統(tǒng)計，并用柱狀圖、餅狀圖、表格的形式展示統(tǒng)計分析結(jié)果。

2.2 以整改為重點，強化成果分析應(yīng)用，促稽察效能提升

稽察是監(jiān)管的手段，不是目的，強化稽察成果應(yīng)用是稽察工作的生命，特別是問題整改是成果應(yīng)用的重點。在踐行總基調(diào)中，針對稽察整改存在的問題，提出建立健全整改責(zé)任體系，明確整改職責(zé)、整改要求，梳理整改程序，加強各部門聯(lián)動，推進整改調(diào)度制度。

(1)強化問題整改。江西水利稽察問題整改納入督察、稽察和檢查總臺賬，推行整改銷號制度，統(tǒng)一調(diào)度，定期通報。江西水利稽察整改工作共設(shè)計了8個主要環(huán)節(jié)，如圖1所示，對于現(xiàn)場稽察整改，稽察組遇有正在發(fā)生的違法違規(guī)行為應(yīng)立即制止；對部分能夠或必須立即整改的問題，如重大安全隱患，稽察組應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)項目法人立即整改。對于提出的稽察問題，第1個環(huán)節(jié)由江西水利稽察部門根據(jù)稽察成果提出稽察問題及整改意見。第2個環(huán)節(jié)是項目主管處室與江西水利稽察部門對整改意見會商討論后確定待下發(fā)的稽察問題及整改意見。第3個環(huán)節(jié)是整改意見通知下發(fā)，由廳監(jiān)督處牽頭，各主管處室會簽后報廳辦公室審核，最后由分管廳領(lǐng)導(dǎo)審簽。第4個環(huán)節(jié)，地級水行政部門在接到整改通知后，召集相關(guān)整改責(zé)任方，制訂整改方案，建立整改問題臺賬，列出問題清單，明確整改責(zé)任人、完成時限和標(biāo)準(zhǔn)要求。第5個環(huán)節(jié)，縣(區(qū))水行政部門負(fù)責(zé)組織具體的整改工作，落實整改方案，并在規(guī)定時間內(nèi)完成及提交整改報告。在抓好存在問題整改的同時，開展轄區(qū)內(nèi)其他在建項目的整改工作，項目法人要負(fù)責(zé)本項目的整改指揮協(xié)調(diào)工作，服從縣(區(qū))水行政部門的領(lǐng)導(dǎo)。在第6個環(huán)節(jié)，市級水行政主管部門負(fù)責(zé)督促、檢查并落實稽察項目的整改工作。及時將轄縣(區(qū))的整改落實情況報省水利廳，整改報告中應(yīng)對每個問題的整改情況分"整改到位、部分整改、未整改、不具備整改條件"四類進行定性，并對上報的整改情況材料負(fù)責(zé)。第7個環(huán)節(jié)，廳項目主管處室要督促有關(guān)設(shè)區(qū)市水行政主管部門和有關(guān)單位及時上報整改材料，審查整改報告，評價每一個稽察發(fā)現(xiàn)問題的整改效果，必要時進行檢查，并向有關(guān)單位反饋稽察整改情況。第8個環(huán)節(jié)為整改復(fù)查及結(jié)果反饋環(huán)節(jié)。江西水利稽察部門負(fù)責(zé)收集該批次的稽察整改報告及整改效果評價結(jié)論，統(tǒng)計整改效果，協(xié)商項目主管處室是否對項目采取復(fù)查、回頭看等方式進一步督促整改。

圖1 江西水利稽察整改的程序設(shè)計

(2)加強稽察成果分析。一是針對共性問題、多發(fā)易發(fā)問題，今年我們深入分析了這些問題發(fā)生的原因，提出了相關(guān)措施建議，匯編了《江西省水利工程建設(shè)監(jiān)管典型案例》。二是利用工作平臺，利用大數(shù)據(jù)分析被稽察地級市、縣(區(qū))的項目管理情況，使各地區(qū)典型問題、反復(fù)發(fā)生的問題、問題整改情況等一目了然，亦可歷年對照分析，檢視稽察整改成效。三是梳理分析一些體制機制上的突出問題，挖掘其深層次原因，供有關(guān)部門參考。

(3)多途徑應(yīng)用稽察成果。一是將稽察成果與市場主體的市場行為分對接，直接應(yīng)用于招投標(biāo)，對稽察整改促進很大，倒逼市場主體舉一反三進行問題整改。二是采取一市一單下發(fā)整改通知單，通知明確在地級市范圍內(nèi)，針對下發(fā)的稽察發(fā)現(xiàn)問題開展自查自糾。三是通過研討交流，總結(jié)問題規(guī)律，研判風(fēng)險，將稽察成果轉(zhuǎn)化為政策措施和規(guī)章制度，有效化解項目建設(shè)中出現(xiàn)的問題和矛盾。

3 結(jié)語

在踐行總基調(diào)以來，江西水利稽察以上下聯(lián)動、部門協(xié)作為工作原則，實現(xiàn)了監(jiān)督工作“查、認(rèn)、改、罰”的閉環(huán)管理；以稽察信息化為橋頭堡，進一步加強稽察成果應(yīng)用、監(jiān)管結(jié)果互用和共享；對稽察中普遍性、規(guī)律性問題進行了原因分析，提出了對策建議，并形成了資料匯編。在整改機制上，廳里建立了總的整改臺賬，推行整改銷號制度，統(tǒng)一調(diào)度，定期通報。就稽察整改而言，將整改職責(zé)明確為主體責(zé)任、督辦責(zé)任，將責(zé)任落實到具體單位、具體人，設(shè)計了稽察整改八個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)理清了整改主體、整改要求，形成了具有江西特色的稽察整改工作模式?；煺墓芾硪鸭{入江西水利稽察工作平臺，將進一步提升稽察效能。

江西特色的稽察整改工作模式和江西水利稽察工作平臺還處于起步階段，其效果如何還需實踐檢驗，更需要不斷完善與優(yōu)化。下一步，一是將繼續(xù)加強稽察信息化建設(shè)與推廣應(yīng)用，嚴(yán)格落實整改機制，借助江西水利稽察工作平臺，提升稽察整改管理水平。二是試點稽察整改新機制，以地級市為單位，根據(jù)一市一單稽察成果，要求在建水利項目舉一反三進行問題整改，并將自查自糾整改情況統(tǒng)一上報。三是試點項目稽察的全過程服務(wù)。項目稽察結(jié)束，并不意味著稽察服務(wù)的結(jié)束，稽察組長和助理可跟蹤掌握項目建設(shè)的整體情況，需要時可現(xiàn)場督促、指導(dǎo)，幫助、提高建設(shè)管理水平。