劉瑩，王祥，孫偉，喻爽

(武漢市測繪研究院，湖北 武漢 430021)

1 引 言

基礎測繪是為經(jīng)濟建設、國防建設和社會發(fā)展提供地理信息的基礎性、公益性事業(yè)，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐[1]。依據(jù)我國基礎測繪分級管理的要求，縣級以上測繪行政主管部門應組織編制本行政區(qū)域的基礎測繪規(guī)劃并組織實施[2]。2019年國家、湖北省相繼印發(fā)了全國和省《基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制指南》[3，4]，武漢市在《市自然資源和規(guī)劃局關于成立武漢市“十四五”基礎測繪規(guī)劃編制領導小組的通知》中也明確要求啟動6個新城區(qū)的區(qū)級基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制[5]。

本文按照《中華人民共和國測繪法》等相關法律法規(guī)要求，在國家、省、市各級規(guī)劃編制指南的指導下，結(jié)合武漢市新城區(qū)基礎測繪工作實際，闡述了武漢市區(qū)級基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制的背景，分析當前基礎測繪發(fā)展形勢以及區(qū)級工作現(xiàn)狀和存在的問題，提出武漢市區(qū)級基礎測繪“十四五”規(guī)劃的編制思路和主要任務措施。

2 規(guī)劃背景

武漢市基礎測繪工作自“十五”以來，連續(xù)4次納入全市五年專項規(guī)劃目錄。經(jīng)過20年的發(fā)展，市級基礎測繪服務能力得到顯著提升[6]。但因市區(qū)兩級財政管理要求，市級規(guī)劃的重點在中心城區(qū)，除部分工作如建立基礎控制網(wǎng)、獲取基礎航空影像等覆蓋全市范圍外，諸如基本比例尺地形圖測繪、地下空間普查、水下地形測繪以及各專項基礎地理信息系統(tǒng)建設等的工作范圍都限定在中心城區(qū)開展。對于各新城區(qū)而言，長期以來因缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和穩(wěn)定投入，沒有形成區(qū)域基礎測繪工作的整體布局，在技術應用上未能跟上現(xiàn)代化測繪技術的發(fā)展，在產(chǎn)品供應和應用服務等方面也都無法滿足當前經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的需求。

2019年底，武漢市自然資源和規(guī)劃局成立基礎測繪“十四五”規(guī)劃編制領導小組，提出以“1+6”的模式首次同步開展武漢市1個市級基礎測繪規(guī)劃和6個新城區(qū)區(qū)級基礎測繪規(guī)劃編制，旨在提高區(qū)級基礎測繪發(fā)展水平，促進整體協(xié)調(diào)發(fā)展，從而加快推進全市基礎測繪的轉(zhuǎn)型升級，提升服務保障能力，更好地支撐現(xiàn)代化大武漢建設。

3 武漢新城區(qū)基礎測繪現(xiàn)狀與問題分析

3.1 工作現(xiàn)狀

依托多年來武漢市基礎測繪規(guī)劃的統(tǒng)籌實施和新城區(qū)內(nèi)測繪工程項目的開展，武漢市內(nèi)各新城區(qū)基礎測繪工作取得了一定進展，在保障區(qū)域經(jīng)濟建設和服務民生等方面發(fā)揮了積極作用。

(1)基準框架實現(xiàn)區(qū)域覆蓋

完成覆蓋多個新城區(qū)的D級GNSS控制網(wǎng)和四等水準控制網(wǎng)布設，解決了區(qū)域基礎控制資料緊缺的問題。在全市統(tǒng)一部署下，完成城市坐標系統(tǒng)轉(zhuǎn)換，將區(qū)內(nèi)現(xiàn)有基礎測繪成果轉(zhuǎn)換至武漢2000坐標系下。

(2)數(shù)據(jù)資源類型不斷豐富

新城區(qū)1∶2 000地形圖實現(xiàn)全覆蓋，同時啟動了部分區(qū)域 1∶500地形圖測制。根據(jù)各區(qū)實際需要，利用無人機開展了 0.2 m影像獲取。在武漢市基礎測繪規(guī)劃推進下，新城區(qū)地理國情基礎性監(jiān)測和專題性監(jiān)測也在穩(wěn)步推進。

(3)成果應用逐步增強

“十三五”以來，武漢新城區(qū)的基礎測繪成果日益豐富，為各區(qū)區(qū)域規(guī)劃編制、重大市政項目建設、自然資源管理與應急救災以及重大項目選址落地等提供了必要的基礎數(shù)據(jù)和技術保障。

3.2 存在的問題

(1)管理體制尚未理順

機構(gòu)改革后，武漢市部分新城區(qū)基礎測繪相關管理和運行機制并未健全，數(shù)據(jù)采集和管理權轄不清，數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一，測繪成果匯交機制未建立，沒有形成區(qū)域測繪工作的整體布局，容易造成重復測繪和資金浪費。

(2)數(shù)據(jù)單一覆蓋不足

當前新城區(qū)基礎地理信息成果仍以1∶500、1∶2 000地形圖和航空影像數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)測繪產(chǎn)品為主。其中 1∶500地形圖覆蓋不全，1∶2 000圖雖已全覆蓋但更新周期基本在4年以上，難以滿足各部門對基礎數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性的要求。

(3)成果服務能力有差距

現(xiàn)階段各新城區(qū)基礎測繪的服務形式仍以離線方式、紙質(zhì)圖紙為主，應用層級多為圖件參考和背景信息，對測繪產(chǎn)品開發(fā)利用的廣度與深度不足，測繪成果的公共應用服務水平較低，測繪地理信息產(chǎn)品社會化應用離社會公眾期望有不小差距。

(4)技術裝備能力待提升

當前測繪新技術飛速發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)技術、云計算、無人機技術、移動測量技術、傾斜攝影技術、基于北斗的增強應用系統(tǒng)等已經(jīng)改變了基礎測繪數(shù)據(jù)的采集、處理、存儲、應用方式。但目前新城區(qū)由于整體承擔業(yè)務相對單一，技術性不強，對自身專業(yè)人才的鍛煉不足，同時現(xiàn)有的測繪技術裝備能力明顯不足，難以滿足快速生產(chǎn)、高效管理等方面的要求。

4 規(guī)劃的編制思路

根據(jù)新城區(qū)基礎測繪工作的現(xiàn)有基礎，針對“十四五”基礎測繪事業(yè)發(fā)展新形勢和新要求，武漢市新城區(qū)基礎測繪“十四五”規(guī)劃主要有兩方面的定位考慮。

一是共享應用。即作為區(qū)級規(guī)劃，要保持與上位規(guī)劃，即市級基礎測繪規(guī)劃的緊密銜接。在市級規(guī)劃安排的任務不再重復，區(qū)級可共享使用，同時在市級規(guī)劃中統(tǒng)籌部署的內(nèi)容也需在區(qū)級規(guī)劃中落實，體現(xiàn)出規(guī)劃的整體性。

二是聚焦重點。作為武漢市6個新城區(qū)的首個基礎測繪專項規(guī)劃，在現(xiàn)狀調(diào)研中均反映出區(qū)內(nèi)基礎測繪基礎相對薄弱、現(xiàn)有工作成果難以滿足建設發(fā)展需求的問題。因此，在首輪規(guī)劃中務必要聚焦重點，不能貪多求全，要圍繞夯實基礎、滿足急需來安排設置項目，體現(xiàn)出規(guī)劃的階段針對性。

5 區(qū)級基礎測繪規(guī)劃編制的具體舉措

5.1 市區(qū)統(tǒng)籌，開展兩級規(guī)劃協(xié)同編制

以“十四五”規(guī)劃編制為契機，首次采用“1+6”的模式開展市、區(qū)兩級基礎測繪專項規(guī)劃的協(xié)同編制。不僅在工作組織上統(tǒng)籌協(xié)同、同步推進，更從頂層設計層面加強了在機制建設、項目協(xié)同、標準貫徹等方面的上下銜接，以保證市區(qū)兩級規(guī)劃的整體性、系統(tǒng)性。

5.2 問題導向，提出區(qū)級規(guī)劃指引

區(qū)級規(guī)劃作為未來一段時間內(nèi)各新城區(qū)基礎測繪發(fā)展的頂層設計，對于有序推動各區(qū)基礎測繪工作發(fā)展具有強有力的引領和支撐作用。但在規(guī)劃任務的設定上，一定要結(jié)合各區(qū)的經(jīng)濟實力、財政預算可能、基礎測繪工作現(xiàn)狀以及事業(yè)支撐能力等因素進行綜合考量，要以問題為導向，體現(xiàn)出規(guī)劃的階段性、針對性，避免編制的規(guī)劃不切實際。

相對于武漢市市級規(guī)劃的“謀發(fā)展、促升級、搭框架、創(chuàng)新型”的前瞻性、創(chuàng)新發(fā)展的目標，新城區(qū)的區(qū)級規(guī)劃更應該立足當下，圍繞夯實基礎、滿足急需來進行整體布局。最終確立了“強基礎、補短板、提效能、建機制”的區(qū)級規(guī)劃指引。

5.3 需求引領，圍繞各區(qū)發(fā)展規(guī)劃布局

區(qū)級規(guī)劃的編制應圍繞本區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的總體部署與要求，通過廣泛需求調(diào)研、考察以及對各區(qū)發(fā)展趨勢進行評價分析，因地制宜地制訂規(guī)劃，為本區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供基礎數(shù)據(jù)和服務保障。

以江夏區(qū)區(qū)級規(guī)劃為例。江夏區(qū)在6個新城區(qū)中面積較大，區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)尚有一半?yún)^(qū)域為 1∶500圖空白區(qū)。在首輪規(guī)劃中應首先解決區(qū)內(nèi)基礎圖件的覆蓋面和現(xiàn)勢性問題；再圍繞規(guī)劃管理和自然資源監(jiān)測需求，建立影像常態(tài)化獲取機制，以滿足“十四五”時期江夏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的急需；最后，在區(qū)級財政承受能力范圍內(nèi)，再結(jié)合需求進一步落實其他規(guī)劃項目的設置。

5.4 把握共性與個性，差異化各區(qū)規(guī)劃編制

在區(qū)級規(guī)劃編制中，一方面要注重與上級規(guī)劃即市級規(guī)劃的銜接，成為市級規(guī)劃統(tǒng)籌項目的區(qū)級延伸和細化，另一方面在區(qū)級財政能力承受范圍內(nèi)也應充分發(fā)揮個性，結(jié)合區(qū)域發(fā)展特點設置具有區(qū)域特色的保障服務項目。

如經(jīng)開(漢南)區(qū)規(guī)劃，在銜接市區(qū)規(guī)劃落實基準控制網(wǎng)維護、測量標志調(diào)查與保護、高精度影像年度覆蓋、區(qū)級數(shù)據(jù)管理中臺節(jié)點等共性項目后，圍繞經(jīng)開區(qū)“建設‘三大示范區(qū)’，打造‘四個車谷’”的發(fā)展目標[7]，部署了主干道路全息數(shù)據(jù)采集和三維地理場景產(chǎn)品研制，為經(jīng)開區(qū)搭建自動駕駛測試場景和建設滿足自動駕駛需求的高精地圖提供數(shù)據(jù)和技術支撐。

6 結(jié) 語

新城區(qū)區(qū)級基礎測繪規(guī)劃是未來五年指導武漢市各新城區(qū)基礎測繪工作順利實施的政策保障，是編制年度基礎測繪計劃和財政預算的依據(jù)，是提高新城區(qū)基礎測繪管理水平、申請機構(gòu)編制、引進專業(yè)技術人員、促進測繪事業(yè)發(fā)展的政策支撐。

武漢市新城區(qū)基礎測繪“十四五”規(guī)劃的編制嚴格按照《武漢市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》[8]的相關要求開展。經(jīng)過走訪調(diào)研、現(xiàn)狀總結(jié)、問題分析和廣泛的需求調(diào)查、征詢意見，并多次邀請行業(yè)內(nèi)外專家進行咨詢和論證，在貫徹落實市級規(guī)劃的工作部署下充分結(jié)合新城區(qū)“十四五”時期發(fā)展特點。

目前各新城區(qū)區(qū)級規(guī)劃已編制完成，并通過專家評審，現(xiàn)按各區(qū)規(guī)劃審批要求提交相關部門審議報批。