王錫柱

隨著航空業(yè)的不斷發(fā)展，空域的資源屬性日益彰顯。航空技術(shù)的快速推進(jìn)對(duì)傳統(tǒng)的空域管理與使用制度提出了新的挑戰(zhàn)。以無(wú)人駕駛技術(shù)為代表的前沿科技與傳統(tǒng)航空業(yè)的結(jié)合，使無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)成為航空業(yè)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)載人航空器雖同屬航空器范疇，但無(wú)人機(jī)以低空空域運(yùn)行為主，與載人航空器在空域利用層面有諸多不同。2020 年以來(lái)，湖南、江西、安徽相繼成為全域低空空域管理改革試點(diǎn)省。但是，面臨無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，行政法與航空法制度規(guī)則難以為空域資源的優(yōu)化利用提供有效的制度供給。學(xué)界對(duì)于空域使用權(quán)的研究同樣如此，雖已有少數(shù)學(xué)者對(duì)空域權(quán)與空域使用權(quán)進(jìn)行了研究，但對(duì)空域的研究仍無(wú)法充分回應(yīng)航空業(yè)發(fā)展訴求，也未觸及空域以及空域使用權(quán)的法律屬性，更未在制度化層面設(shè)計(jì)合理的空域使用制度。在航空業(yè)快速發(fā)展的背景下，在合理分析空域法律屬性的基礎(chǔ)上建構(gòu)可行的空域使用制度，推動(dòng)空域資源的有序、有效利用，回應(yīng)快速發(fā)展的航空業(yè)對(duì)空域使用制度與規(guī)則體系提出的訴求仍是行政法學(xué)與航空法學(xué)領(lǐng)域的重要研究課題。

一、航空時(shí)代空域法治的研究歷程與革新訴求

法學(xué)作為一門(mén)社會(huì)科學(xué)，在社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生變化時(shí)，法學(xué)研究的內(nèi)容會(huì)呈現(xiàn)出相應(yīng)變動(dòng)。航空技術(shù)的發(fā)展推動(dòng)了人們對(duì)于空域主權(quán)屬性與資源屬性的認(rèn)知，同時(shí)將空域使用問(wèn)題置于法學(xué)研究者眼前，開(kāi)啟了航空時(shí)代空域法治研究進(jìn)程。隨著航空業(yè)的快速發(fā)展，航空業(yè)主體又對(duì)空域法治建設(shè)提出了新訴求。

(一)空域法治的研究歷程

空域法治化進(jìn)程與航空業(yè)發(fā)展進(jìn)程關(guān)聯(lián)密切。航空時(shí)代之前，“空域”并未被視為法學(xué)概念予以規(guī)范，隨著航空技術(shù)持續(xù)發(fā)展，空域概念逐漸被研究者加以提煉，最終演變?yōu)楹娇辗ǖ膶?zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。航空業(yè)發(fā)展早期，研究者主要從國(guó)家主權(quán)角度對(duì)空域展開(kāi)研究。隨著航空產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，空域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷強(qiáng)化，有學(xué)者在國(guó)內(nèi)法層面研究空域管理與使用問(wèn)題以回應(yīng)航空用戶(hù)空域使用訴求。

20世紀(jì)初，空域被法學(xué)研究者所關(guān)注，空域主權(quán)問(wèn)題被提上研究日程。1902 年，法國(guó)法律學(xué)者保羅·福西耶(Paul Fauchille)提出，1500 米以上空域應(yīng)當(dāng)屬于自由飛行空域，這一觀點(diǎn)遭到英國(guó)約翰·韋斯特萊克(John Westlake)等學(xué)者的反對(duì)，后者在 1906 年主張繼續(xù)保持國(guó)家對(duì)空域的無(wú)限主權(quán)。(1)Michael N.Widener, Local Regulating of Drone Activity in Lower Airspace, 22 Boston University Journal of Science & Technology Law, 242 (2016).1910年巴黎國(guó)際會(huì)議上，英國(guó)代表力主領(lǐng)空主權(quán)說(shuō)，法國(guó)和德國(guó)則繼續(xù)強(qiáng)調(diào)航空自由論。距此不到十年，1919 年巴黎和會(huì)上通過(guò)的首個(gè)國(guó)際航空法典確認(rèn)了領(lǐng)空主權(quán)原則。(2)參見(jiàn)趙維田：《國(guó)際航空法》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2000 年版，第 21-22 頁(yè)。自此之后，領(lǐng)空主權(quán)原則延續(xù)至今。在領(lǐng)空主權(quán)原則下，國(guó)際法層面更關(guān)注對(duì)航權(quán)的研究，與此同時(shí)，國(guó)際法學(xué)者近年來(lái)對(duì)防空識(shí)別區(qū)的研究又為空域的國(guó)際法研究增添了新的內(nèi)容。(3)參見(jiàn)防空識(shí)別區(qū)指的是一國(guó)基于空防需要，單方面在本國(guó)領(lǐng)空之外的公共空域所劃定的空域。劃定防空識(shí)別區(qū)的目的在于為軍方及早發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和實(shí)施空軍攔截行動(dòng)提供條件。二戰(zhàn)后，以高空高速運(yùn)行為基本特征的二代戰(zhàn)斗機(jī)的發(fā)展，各國(guó)傳統(tǒng)的防空體系面臨較大威脅。于是在本國(guó)領(lǐng)空之外的公共空域劃定防空識(shí)別區(qū)，就成了擴(kuò)大預(yù)警空間、保證攔截時(shí)間的通行做法。2013 年 11 月 23 日，我國(guó)宣布劃設(shè)東海防空識(shí)別區(qū)。2013年至今，關(guān)于防控識(shí)別區(qū)的研究成為我國(guó)空域研究的熱點(diǎn)之一。

國(guó)際法層面對(duì)于空域研究持續(xù)升溫，但國(guó)內(nèi)法對(duì)空域資源管理與使用問(wèn)題的研究卻長(zhǎng)期未受重視。國(guó)際法領(lǐng)域?qū)τ诳沼蛑鳈?quán)問(wèn)題的研究長(zhǎng)期影響并主導(dǎo)著國(guó)內(nèi)空域使用制度研究與立法方向。受主權(quán)理念引導(dǎo)，空域相關(guān)研究仍主要停留在領(lǐng)空安全和空域秩序?qū)用?。在領(lǐng)空安全保障和空域秩序保障的思維導(dǎo)向下，空域管理機(jī)關(guān)和航空活動(dòng)主管部門(mén)謹(jǐn)慎地處理航空器對(duì)于空域的利用問(wèn)題。

航空器飛行必須以空域?yàn)橐劳校?dāng)航空業(yè)發(fā)展到特定時(shí)期，空域資源的低效利用就成為制約其持續(xù)發(fā)展的瓶頸。公共運(yùn)輸航空時(shí)代，航空器必須借助機(jī)場(chǎng)及其附屬設(shè)施完成升降過(guò)程，同時(shí)需依托航路、航線、空中走廊作為飛行空間，還需由空中交通管理與服務(wù)主體保障飛行安全與秩序。公共運(yùn)輸航空時(shí)代的航空器對(duì)空域的使用主要是機(jī)場(chǎng)及附近空域和航路、航線的使用，其核心內(nèi)容體現(xiàn)為對(duì)航班時(shí)刻的競(jìng)爭(zhēng)。隨著公共航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，空域資源稀缺性逐漸顯現(xiàn)，公共運(yùn)輸航空主體對(duì)航班時(shí)刻的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，學(xué)者對(duì)航班時(shí)刻的研究不斷增加。

此外，通用航空日益繁榮，通用航空飛行種類(lèi)繁多、空中保障服務(wù)需求較少、時(shí)間要求敏感，迫切需要一個(gè)相對(duì)寬松的空域管理環(huán)境，放松低空空域管制對(duì)于發(fā)展通用航空尤為重要。(4)參見(jiàn)高志宏：《我國(guó)低空空域管理體制改革的歷史變遷與未來(lái)取向》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019 年第 1 期。以公共運(yùn)輸航空為主導(dǎo)的嚴(yán)格的空域管制體制成為通用航空價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度化障礙。更為重要的是，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)正成為航空業(yè)中最具發(fā)展?jié)摿Φ哪K，無(wú)人機(jī)不必載人，其體型較小，質(zhì)量較輕，無(wú)需機(jī)場(chǎng)和專(zhuān)門(mén)輔助設(shè)施，不必劃設(shè)專(zhuān)門(mén)的航線、航路，亦無(wú)需空中交通服務(wù)部門(mén)提供通訊服務(wù)。航空技術(shù)的發(fā)展使得部分無(wú)人機(jī)對(duì)于空域的使用擺脫了空域使用需與機(jī)場(chǎng)、空中交通服務(wù)結(jié)合的限制，演化為對(duì)于空域資源本身的利用，而與相關(guān)服務(wù)不再掛鉤。無(wú)人機(jī)多在低空飛行，低空空域開(kāi)放成為空域法治研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

(二)空域法治的革新訴求

公共運(yùn)輸航空、通用航空、無(wú)人機(jī)活動(dòng)對(duì)于空域的使用范圍不同，僵化的空域使用模式已經(jīng)不能有效回應(yīng)航空業(yè)發(fā)展訴求。各類(lèi)航空業(yè)務(wù)推動(dòng)了空域利用格局不斷重塑，同時(shí)對(duì)空域使用制度的革新提出了新的訴求。

航空法學(xué)者意識(shí)到空域法治革新的緊迫需求，并在一定程度上展開(kāi)了相關(guān)研究，研究成果逐步累積，為空域使用制度的建構(gòu)提供了可資借鑒的理論資源。在研究中，有論者希望通過(guò)憲法所有權(quán)來(lái)對(duì)空域利用制度進(jìn)行建構(gòu)(5)參見(jiàn)王立志：《論空域權(quán): 以與空間權(quán)的比較為核心》，載《法律科學(xué)》2017 年第 4 期。，有論者則傾向于借助物權(quán)法來(lái)調(diào)整空域使用權(quán)。(6)參見(jiàn)劉海安：《論物權(quán)法調(diào)整空域使用權(quán)的合理性》，載《法律科學(xué)》2020 年第 2 期。然而，現(xiàn)階段的研究未能區(qū)分不同航空主體在空域使用訴求方面的差異，更未能有效回應(yīng)不同空域用戶(hù)的差異化訴求。

現(xiàn)有空域法治已成為航空業(yè)持續(xù)發(fā)展的制度阻礙，亟需對(duì)其予以革新。具體言之，空域法治的革新訴求主要分為以下幾個(gè)方面：

其一，空域法律屬性的研究。空域法律屬性是支撐空域使用制度建構(gòu)的基礎(chǔ)，是空域理論研究的根基所在，對(duì)空域法律屬性的合理界定有利于為空域分配與使用協(xié)調(diào)提供理論基礎(chǔ)，且能夠?yàn)榭沼蚴褂弥贫鹊暮罄m(xù)研究與發(fā)展提供持續(xù)的理論供給。繞開(kāi)空域法律屬性談?wù)摽沼蚪?gòu)的具體制度無(wú)異于舍本逐末，即使能在短期內(nèi)建立適當(dāng)制度，后期也無(wú)法為制度發(fā)展提供持續(xù)、充分的理論源泉。

其二，空域利用形式多樣，在合理的制度框架內(nèi)整合不同空域利用形態(tài)，對(duì)空域利用形式進(jìn)行類(lèi)型化處理是空域使用制度建構(gòu)的重要問(wèn)題。航空業(yè)的持續(xù)發(fā)展使得公共運(yùn)輸航空、通用航空、無(wú)人駕駛航空用戶(hù)對(duì)于空域使用需求不斷強(qiáng)化，各空域用戶(hù)是否可以使用空域以及可在何種程度上使用空域處于晦暗不明狀態(tài)，同時(shí)，不同用戶(hù)空域使用行為中的風(fēng)險(xiǎn)又存在差異，若采取統(tǒng)一監(jiān)管措施有失公允，如何設(shè)置合理的空域使用制度是空域法治革新面臨的重大難題。

其三，空域利用并非是靜態(tài)形式，而是動(dòng)態(tài)形式，用戶(hù)可能會(huì)對(duì)所使用空域進(jìn)行調(diào)換，或?qū)沼蚴褂脵?quán)進(jìn)行讓渡，飛行中的航空器也會(huì)因種種緣由獲得空域優(yōu)先權(quán)或者避讓其他航空器，空域協(xié)調(diào)機(jī)制是空域法治革新中的又一關(guān)鍵問(wèn)題。

二、空域資源之公物屬性分析與具體類(lèi)別判定

現(xiàn)有空域制度不足以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的深層次原因之一在于對(duì)空域法律屬性認(rèn)識(shí)不足，缺乏空域管理與利用的理論基礎(chǔ)，無(wú)法為空域制度建構(gòu)提供持續(xù)理論供給。在航空業(yè)持續(xù)發(fā)展背景下，首先應(yīng)審視空域的法律定位，分析其法律屬性。

(一)空域資源的公物屬性分析

空域被視為國(guó)家所有權(quán)客體，這解決了空域歸屬的問(wèn)題，但并未解決空域如何利用的問(wèn)題。若要進(jìn)一步研究乃至構(gòu)建空域使用制度，必然要在理論層面為空域?qū)ふ疫m當(dāng)?shù)目臻g。在這方面，公物理論可為空域制度的建構(gòu)提供理論基礎(chǔ)。所謂公物者，乃經(jīng)提供公用，直接用以達(dá)成特定目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政機(jī)關(guān)公權(quán)力支配之物。(7)參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司 2016 版，第 1041 頁(yè)。學(xué)者對(duì)天空是否可以作為公物有不同認(rèn)識(shí)。有論者指出，天空及電氣等亦屬于公物。但也有論者認(rèn)為公物范圍不應(yīng)如此廣泛。(8)參見(jiàn)陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司 2016 版，第 1041 頁(yè)。判斷空域是否屬于公物可從公物構(gòu)成要素入手。一般而言，某物要成為公物需具備三個(gè)要素：一是事實(shí)上可供使用；二是直接的公共目的；三是處于高權(quán)主體支配之下。(9)參見(jiàn)周許陽(yáng)：《公物理論視角下的尾號(hào)限行——反思與重塑》，載《行政法學(xué)研究》2016 年第 5 期?？沼蚴欠窨勺鳛楣锟蓮纳鲜鋈齻€(gè)方面進(jìn)行檢視。

其一，空域是否可供使用是其能否作為公物應(yīng)予檢視的第一個(gè)問(wèn)題。隨著時(shí)間推進(jìn)，航空航天技術(shù)逐步提升，空域的利用具有了可能性。航空器必須要進(jìn)入空域才能飛行，也只有進(jìn)入空域才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。在航空業(yè)發(fā)展歷程中，人類(lèi)將空域轉(zhuǎn)化為可利用的資源。隨著航空業(yè)發(fā)展進(jìn)程的不斷推進(jìn)，軍用航空產(chǎn)業(yè)、公共運(yùn)輸航空產(chǎn)業(yè)、通用航空產(chǎn)業(yè)、無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)相繼對(duì)空域使用提出了訴求?？沼蛸Y源的價(jià)值屬性日益明顯，各國(guó)立法者已就空域的可利用性達(dá)成共識(shí)。

其二，空域是否可以為公共目的提供服務(wù)是應(yīng)予檢驗(yàn)的第二個(gè)問(wèn)題?？沼虻墓矁r(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，國(guó)家安全目的。執(zhí)行軍事、警務(wù)、海關(guān)等任務(wù)的航空器進(jìn)入空域飛行是為了保障國(guó)家安全，此為公共目的最明顯的體現(xiàn)。第二，公共運(yùn)輸目的。公共航空運(yùn)輸是公共客運(yùn)和貨運(yùn)的重要途徑。公共航空運(yùn)輸節(jié)省了大量運(yùn)輸時(shí)間，提升了各地的互動(dòng)頻率，使得這一運(yùn)輸方式成為了公共客貨運(yùn)輸?shù)慕M成部分。第三，通用航空的公共服務(wù)。通用航空產(chǎn)業(yè)是提供社會(huì)公共服務(wù)的重要支撐產(chǎn)業(yè)，其可用于應(yīng)急救援，還可在農(nóng)林植保領(lǐng)域應(yīng)用并推動(dòng)農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第四，無(wú)人機(jī)可產(chǎn)生諸多公共效益。無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了低成本航空器的發(fā)展與應(yīng)用，使得其可能成為生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)性工具融入人類(lèi)社會(huì)，并有望在保障公共利益的實(shí)現(xiàn)中扮演著重要角色。例如，在新聞工作者或其他評(píng)論公共事務(wù)的人手中，無(wú)人機(jī)拍攝的信息可能成為公共話語(yǔ)的一部分。(10)See Marc Jonathan Blitz, James Grimsley, Stephen E. Henderson, Regulating Drones under the First and Fourth Amendments, 57 William & Mary Law Review 91 (2015).無(wú)人機(jī)在新聞?lì)I(lǐng)域的應(yīng)用涉及到表達(dá)自由權(quán)利中的具體要素，應(yīng)用中涉及到的權(quán)利即為應(yīng)用新型信息技術(shù)進(jìn)行交流的權(quán)利。(11)See Ale? Zavr?nik, edited, Drones and Unmanned Aerial Systems: Legal and Social Implications for Security and Surveillance, Springer International Publishing, 2016, p.224.由此可見(jiàn)，航空主體在對(duì)空域的使用中皆涉及大量公共利益，在推動(dòng)公共目的實(shí)現(xiàn)方面具有重大價(jià)值。

其三，空域是否處于高權(quán)主體的支配之下是空域可否作為公物應(yīng)予檢視的第三個(gè)關(guān)鍵要素。英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)和法國(guó)都在各國(guó)的航空法中規(guī)定了空域受到專(zhuān)門(mén)的航空主管部門(mén)的管轄。例如，在美國(guó)，聯(lián)邦航空局享有對(duì)空域的專(zhuān)門(mén)管理權(quán)。此外，國(guó)際組織和區(qū)域化組織也確認(rèn)了各國(guó)航空主管部門(mén)對(duì)空域的管理權(quán)限，例如，國(guó)際民航組織和歐洲航空局都規(guī)定了各國(guó)民航部門(mén)對(duì)空域的管理權(quán)限。我國(guó)早已設(shè)立專(zhuān)門(mén)的空域管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)，這在我國(guó)《民用航空法》中得到規(guī)定，其文本表述為：“國(guó)家對(duì)空域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理，空域管理的具體辦法，由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)制定，而具體的民用航空活動(dòng)由民用航空主管部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理?！笨沼蛱幱诟邫?quán)支配之下是包含我國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)乃至國(guó)際組織的共識(shí)。

在理論層面上，空域滿足了作為公物的三個(gè)關(guān)鍵構(gòu)成要素，將空域作為公物具有合理性。就現(xiàn)實(shí)而言，空域同樣具備作為公物的現(xiàn)實(shí)條件?？沼蜃鳛榭諝饪臻g，與土地、海域相同，是基于自然因素而生成的自然資源。社會(huì)公眾在自然的狀態(tài)中對(duì)公物加以利用，與其說(shuō)是因?yàn)閲?guó)家的意思，不如說(shuō)是因?yàn)樘烊欢哂泄锏男再|(zhì)。(12)此為美濃部達(dá)吉在《日本行政法 下卷》(有斐閣 1940 年)第 794 頁(yè)對(duì)于自然公物的成立不需要公用開(kāi)始行為的論述，轉(zhuǎn)引自[日]大橋樣一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社 2008 年版，第 201 頁(yè)。因此，無(wú)論是理論還是現(xiàn)實(shí)層面，空域的公物屬性都予以證明。

(二)空域資源屬于公有公物

在明確空域的公物屬性的基礎(chǔ)上還應(yīng)理清其屬于何種公物，這是合理設(shè)定空域使用制度的前提。在對(duì)公物進(jìn)行分類(lèi)時(shí)，可依據(jù)物之所有權(quán)的歸屬為標(biāo)準(zhǔn)，將公物分為公有公物和私有公物。在此種分類(lèi)模式之下，空域應(yīng)屬于公有公物。

各國(guó)現(xiàn)有立法可為空域?qū)儆诠泄锾峁┲С帧８鲊?guó)憲法為空域作為公物提供了立法支持。例如《吉爾吉斯斯坦共和國(guó)憲法》第 12 條明確規(guī)定：“土地、礦藏、領(lǐng)空、水流、森林、動(dòng)植物界和其他的自然資源都是吉爾吉斯共和國(guó)的財(cái)產(chǎn)。它們被用于維護(hù)吉爾吉斯斯坦人的生活的統(tǒng)一生態(tài)系統(tǒng)，并受到國(guó)家的特殊保護(hù)?！薄都砥艺鯂?guó)憲法》第58條規(guī)定：“國(guó)家財(cái)產(chǎn)包括土地、礦產(chǎn)資源、山脈、海洋、地下水、大陸架、海岸線、領(lǐng)空、島嶼、河流、運(yùn)河、湖泊、森林、自然資源、經(jīng)濟(jì)和文化中心、國(guó)防基地以及作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)的建筑物。國(guó)家財(cái)產(chǎn)的控制、使用和管理由法律規(guī)定?！?13)世界各國(guó)憲法編委會(huì)：《世界各國(guó)憲法 亞洲卷》，中國(guó)檢察出版社 2012 年版，第 248頁(yè)、第266 頁(yè)。《安格爾憲法》第 95 條明確領(lǐng)空屬于公共領(lǐng)域財(cái)產(chǎn)。(14)參見(jiàn)世界各國(guó)憲法編委會(huì)：《世界各國(guó)憲法 非洲卷》，中國(guó)檢察出版社 2012 年版，第 38頁(yè)、第153 頁(yè)。“國(guó)家所有”具有“公共屬性”所內(nèi)含的特質(zhì)。(15)參見(jiàn)李忠夏：《憲法上的“國(guó)家所有權(quán)”：一場(chǎng)美麗的誤會(huì)》，載《清華法學(xué)》2015 年第 5 期。我國(guó)在1982 年憲法意見(jiàn)征集時(shí)，也存在類(lèi)似意見(jiàn)，例如，許德珩提出：“關(guān)于國(guó)有資源的規(guī)定，仍采用 1954 年憲法的寫(xiě)法是不夠了，必須做補(bǔ)充，如：加上天空、水下等?！?16)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2005 年版，第 399 頁(yè)。雖然我國(guó)并未在憲法中對(duì)于空域資源的歸屬進(jìn)行規(guī)定，但是，在以《民用航空法》為代表的航空立法中已存在將空域作為公有公物對(duì)待的傾向。

首先，在理論層面，將空域定位為公有公物可解決空域使用制度建構(gòu)中的理論難題。僅將空域作為國(guó)家所有權(quán)客體對(duì)待只解決了空域歸屬問(wèn)題，難以解決空域使用的理論問(wèn)題。僅將空域使用制度理解為物權(quán)法體系中的權(quán)利制度，從私法角度構(gòu)建空域使用制度，在保障航空安全和空域飛行秩序方面存在諸多不足。從空域?qū)儆诠泄锏囊暯莵?lái)理解空域，構(gòu)建空域法治則具有理論統(tǒng)籌能力。公物制度主要應(yīng)由公法來(lái)完成，但也不排除由私法和公法銜接并協(xié)同建立公物制度體系。(17)參見(jiàn)唐俐：《論公物性質(zhì)的國(guó)有海域使用制度的構(gòu)建》，載《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第 3期。將空域作為公有公物，一方面可承接空域國(guó)家所有權(quán)理論，展現(xiàn)其“公有”要素，同時(shí)亦可將其作為民法中的“物”，提升利用效率。在公有公物基礎(chǔ)上構(gòu)建多層次使用結(jié)構(gòu)，兼顧安全與效率，對(duì)于空域的有序、有效利用進(jìn)行保障。

其次，將空域作為公有公物可提升空域使用制度設(shè)計(jì)的可操作性。小型及以下無(wú)人機(jī)飛行空域與公共運(yùn)輸航空空域范圍迥然有別，個(gè)人用戶(hù)以?shī)蕵?lè)為目的的空域使用與國(guó)家軍隊(duì)對(duì)低空空域的使用亦有不同，一般使用與特殊許可使用更是不可同日而語(yǔ)，僅在國(guó)家所有的層面上討論空域使用權(quán)，其可操作性有待商榷，僅在民法物權(quán)的層面上討論空域使用權(quán)，又不免陷入以偏概全的境地。將空域作為公有公物可有效緩解此種困境，在國(guó)家所有權(quán)的基礎(chǔ)上將空域作為公有公物對(duì)待，通過(guò)分析空域使用行為中涉及的公共利益權(quán)重、權(quán)利位階、利用價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)等因素，在公有公物的基礎(chǔ)上建立差異化的利用制度是可行選擇。因此，在可操作層面上，亦可在公有公物的基礎(chǔ)上，以公物使用的一般模式為參照對(duì)象，結(jié)合多種空域使用形態(tài)的特殊之處，建構(gòu)合理的空域使用制度框架與規(guī)則。

三、基于公物理論的三層次空域使用制度構(gòu)造

空域使用制度以空域這一客體為規(guī)范對(duì)象，在制度建構(gòu)中，應(yīng)結(jié)合空域公物屬性與空域多樣化利用類(lèi)型中抽象出的具體因素構(gòu)建差異化的空域使用制度。

構(gòu)造差異化的空域利用體系是保障空域安全與秩序、提升空域利用效率的有效手段。各國(guó)已存在差異化空域利用制度的雛形，但其制度未成體系。公物理論可在其體系化中發(fā)揮重要價(jià)值。將公物界定為公用公物，而公用公物又包括自由使用的公物、許可使用的公物以及特別使用的公物。(18)參見(jiàn)肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社 2009 年版，第 28 頁(yè)。現(xiàn)有空域使用方式正是分散在這三種公物使用類(lèi)型之中。公物理論可作為整合空域利用制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)，在公共利益導(dǎo)向下，結(jié)合空域使用行為涉及的使用范圍、風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)、使用時(shí)間、競(jìng)爭(zhēng)程度等對(duì)空域使用行為進(jìn)行類(lèi)型化，針對(duì)不同類(lèi)別空域使用行為構(gòu)造差異化使用機(jī)制，將空域使用分為三類(lèi)：自由使用、一般許可使用、特殊許可使用。

(一)第一層次：自由使用模式

空域使用制度的第一層次構(gòu)造為自由使用，處于這一范疇內(nèi)的空域用戶(hù)以自由飛行為基本預(yù)設(shè)，原則上不對(duì)空域使用者設(shè)置限定條件和程序。

空域公共利益主要體現(xiàn)在保障航空通行自由，并通過(guò)保障公眾基本飛行需求維護(hù)公民權(quán)利。以無(wú)人機(jī)為例，其正作為基本工具融入人類(lèi)生產(chǎn)生活情景中。無(wú)人機(jī)能夠拓展人類(lèi)的行為方式，成為人類(lèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)利的輔助工具，同時(shí)，其飛行涉及諸多權(quán)利。無(wú)人機(jī)可能成為人類(lèi)肢體的延伸，可代替人類(lèi)從事高空作業(yè)等高度危險(xiǎn)活動(dòng)。人類(lèi)還可以通過(guò)無(wú)人機(jī)搭載的攝像設(shè)備從新的視角感知與體驗(yàn)原有世界。無(wú)人駕駛航空技術(shù)能夠使我們突破自身的生理限制，從新的視角下感受原有事物，憑借此種設(shè)備，我們可以將自己視為天空中的達(dá)·伽馬。(19)See Veronika Szikora, Gabor Szilagyi, New Dangerous Practice on the Horizon: Legal Aspects of Drone Usage, 51 Zbornik Radova 518 (2017).因此，空域使用活動(dòng)與公民的諸多權(quán)利緊密關(guān)聯(lián)。若空域使用行為無(wú)附加風(fēng)險(xiǎn)或者附加風(fēng)險(xiǎn)極低時(shí)，公民原則上可以自由利用空域，此即為空域使用制度中的自由使用模式。

用戶(hù)對(duì)于空域的此種使用形態(tài)在國(guó)外立法中得到了一定認(rèn)可，德國(guó)和美國(guó)在保障航空器用戶(hù)對(duì)于空域的一般使用權(quán)方面體現(xiàn)較為明顯。《德國(guó)航空法》第 1 條直接規(guī)定：“本法案及為本法案提供補(bǔ)充的法律文件、在國(guó)內(nèi)可進(jìn)行適用的國(guó)際法或由歐盟理事會(huì)頒布的規(guī)定及其為補(bǔ)充的法律文件沒(méi)有做出禁止性規(guī)定的，則航空器可自由使用各空域?！?20)《德國(guó)航空法》，田靜譯，載楊惠、郝秀輝主編：《航空法評(píng)論》(第六輯)，法律出版社 2017 年版，第 213頁(yè)。美國(guó) 1958 年《聯(lián)邦航空法》第 104 條明確規(guī)定了美國(guó)公民在美國(guó)可航空域內(nèi)的自由飛行權(quán)利。(21)參見(jiàn)王立志：《論空域權(quán): 以與空間權(quán)的比較為核心》，載《法律科學(xué)》2017 年第 4 期。在美國(guó)以飛行娛樂(lè)為目的時(shí)，任何人都可以在遵守相關(guān)規(guī)則的情況下，不經(jīng)特別允許而將無(wú)人機(jī)駛?cè)肟沼颉?22)See Daniel Shoffet, Drone Integration: A Pilot's Solution To A Serious Entertainment Problem, 33 The John Marshall Journal of Information Technology &Privacy Law 9 (2017).我國(guó)可將空域的自由使用作為空域使用制度的第一層次。

空域使用行為是否屬于這一層次的判斷標(biāo)準(zhǔn)是空域使用行為是否無(wú)附加風(fēng)險(xiǎn)或者僅具有極低風(fēng)險(xiǎn)，若符合這一風(fēng)險(xiǎn)情形，則可將此類(lèi)空域使用活動(dòng)歸于自由使用范疇。判斷空域用戶(hù)的航空活動(dòng)是否屬于空域自由使用范疇，可根據(jù)以下幾個(gè)因素進(jìn)行判定。其一，在空域利用范圍層面，空域使用者使用的空域空間一般限于低空空域或者空曠區(qū)域，航空器的遠(yuǎn)程操作者或者駕駛員可在目視范圍內(nèi)有效控制航空器。其二，在航空器本身性能層面，用戶(hù)使用的航空器應(yīng)屬于質(zhì)量較小、速度較慢、飛行穩(wěn)定的航空器，基本不具有或者只具有較低風(fēng)險(xiǎn)，基本不會(huì)因撞擊或者墜落造成重大人身財(cái)產(chǎn)損失。其三，在使用用途層面上，應(yīng)限定其不得用于運(yùn)輸人員，也不得用于運(yùn)輸高度危險(xiǎn)物品或者從事其他風(fēng)險(xiǎn)程度極高的航空活動(dòng)。在滿足以上條件時(shí)，因飛行風(fēng)險(xiǎn)極低，航空主體可自由進(jìn)入空域飛行，不需對(duì)風(fēng)險(xiǎn)施加外部干預(yù)措施。但是，法律、行政法規(guī)出于國(guó)家安全等因素進(jìn)行特別規(guī)定時(shí)，應(yīng)按照特別規(guī)定執(zhí)行，例如航空器不得進(jìn)入軍事基地飛行。

(二)第二層次：一般許可模式

空域使用制度的第二層次構(gòu)造為一般許可使用。空域作為公物，其供公眾使用的效力自然不可否認(rèn)，問(wèn)題在于空域使用過(guò)程中可能產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)，對(duì)于國(guó)家安全、公共秩序或者公民權(quán)利造成威脅。空域使用中的附加風(fēng)險(xiǎn)要求對(duì)于其使用過(guò)程進(jìn)行管理和干預(yù)，以控制風(fēng)險(xiǎn)，保障空域秩序與安全。

我國(guó)《行政許可法》第12條第1項(xiàng)將“直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)”作為可設(shè)定許可的情形。在航空器進(jìn)入空域活動(dòng)時(shí)，航空器可能因撞擊或者墜落損害國(guó)家安全與公共安全，還可能損害公民生命財(cái)產(chǎn)權(quán)益，若其風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法通過(guò)用戶(hù)自主控制或市場(chǎng)機(jī)制解決，則可被歸類(lèi)于一般許可的范疇?？沼蚴褂弥贫戎械囊话阍S可在各國(guó)的航空立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中亦有體現(xiàn)。例如美國(guó)立法中要求通用航空活動(dòng)經(jīng)過(guò)許可才可進(jìn)行，歐盟要求特殊授權(quán)類(lèi)和認(rèn)證類(lèi)無(wú)人機(jī)滿足安全條件方可進(jìn)入空域的規(guī)定都屬于此類(lèi)使用模式。(23)歐盟根據(jù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)將無(wú)人機(jī)分為三類(lèi)，第一類(lèi)為開(kāi)放類(lèi)，此類(lèi)無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)以無(wú)需許可為原則，對(duì)于特殊授權(quán)類(lèi)和認(rèn)證類(lèi)無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)，則需在滿足安全的條件下經(jīng)批準(zhǔn)才可進(jìn)入空域。

對(duì)于是否需要對(duì)空域使用活動(dòng)設(shè)置一般許可，應(yīng)將以下幾點(diǎn)作為主要判定因素。其一，空域使用活動(dòng)是否會(huì)造成《行政許可法》第12條第1項(xiàng)中的風(fēng)險(xiǎn)，可否被歸類(lèi)為此項(xiàng)中的“特定活動(dòng)”，滿足本項(xiàng)條件才具有設(shè)置許可的合法性基礎(chǔ)。其二，空域使用活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)是否可以通過(guò)市場(chǎng)自律或者行業(yè)自律等低成本路徑而實(shí)現(xiàn)，若其他路徑無(wú)法實(shí)現(xiàn)或者實(shí)現(xiàn)需要更高成本，則設(shè)置一般使用許可具有合理性基礎(chǔ)。其三，空域使用許可的設(shè)置是否對(duì)于使用活動(dòng)造成不成比例的限制，若對(duì)使用活動(dòng)造成過(guò)度限制，可能需考慮其他替代路徑。其四，空域用戶(hù)使用的空域是否屬于禁止運(yùn)行或者限制運(yùn)行空域，若飛行范圍涵蓋此類(lèi)空域，可能需進(jìn)一步申請(qǐng)其他許可。一般許可使用制度意在控制空域使用風(fēng)險(xiǎn)，只要用戶(hù)按照規(guī)定的程序提出飛行申請(qǐng)，且條件得到滿足，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。

(三)第三層次：特殊許可模式

空域使用制度的第三層次為特殊許可使用。航空業(yè)發(fā)展使空域資源供不應(yīng)求，為保障對(duì)空域的利用效率，特殊許可制度成為空域使用制度的組成部分。

公共運(yùn)輸航空主體所獲得的空域使用許可是特殊許可的典型形態(tài)。公共運(yùn)輸航空活動(dòng)不僅需要借助機(jī)場(chǎng)和其他輔助設(shè)施完成升降過(guò)程，同時(shí)需劃設(shè)專(zhuān)門(mén)的航路、航線、空中走廊進(jìn)行保障，亦需空中交通管理主體采取措施保障空中秩序和安全。為保障公共運(yùn)輸航空運(yùn)行安全與秩序，同時(shí)實(shí)現(xiàn)空域資源利用價(jià)值的最大化，更宜采取特殊許可方式。一般而言，公共運(yùn)輸航空主體獲得特別使用許可的路徑在于將空域利用權(quán)利與特定的航班時(shí)刻關(guān)聯(lián)在一起，其實(shí)現(xiàn)方式亦與航班時(shí)刻緊密關(guān)聯(lián)。此類(lèi)用戶(hù)一方面可遵循傳統(tǒng)的“祖父權(quán)利”模式(24)通過(guò)“祖父權(quán)利”獲得航班時(shí)刻的方式體現(xiàn)為航空公司對(duì)于上一航季持有的航班時(shí)刻享有被優(yōu)先承認(rèn)并繼續(xù)持有、使用的權(quán)利，采取的是先到先得的航班時(shí)刻分配方式。，繼續(xù)享有原有的航班時(shí)刻，另一方面可通過(guò)航班時(shí)刻拍賣(mài)取得新的航班時(shí)刻，在兩種方式下，公共運(yùn)輸航空主體都可獲得特定時(shí)刻對(duì)機(jī)場(chǎng)服務(wù)設(shè)施和特定空域空間的使用權(quán)。在獲得許可后，其他主體不得在這一航班時(shí)刻侵占或者干擾被許可主體對(duì)空域的使用。例如，機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域內(nèi)的其他主體不得干擾權(quán)利主體對(duì)空域的使用。

隨著航空業(yè)的發(fā)展，空域特殊許可的形態(tài)可能更加豐富。非固定時(shí)刻航班涉及對(duì)空域和配套措施的使用時(shí)，亦可通過(guò)獲得特殊許可的途徑而獲得對(duì)特定空域的排他性使用權(quán)。如空域用戶(hù)申請(qǐng)?jiān)诟綦x空域內(nèi)運(yùn)行亦可被歸類(lèi)于空域使用特殊許可范疇之中，例如無(wú)人機(jī)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)劃設(shè)專(zhuān)門(mén)空域進(jìn)行飛行員培訓(xùn)，或者空域用戶(hù)申請(qǐng)劃定隔離空域用于表演或者競(jìng)賽活動(dòng)皆屬于對(duì)此類(lèi)許可的申請(qǐng)。

是否需對(duì)空域使用活動(dòng)設(shè)置特殊許可主要將幾個(gè)因素作為判斷依據(jù)。其一，航空活動(dòng)使用的空域空間是否需要專(zhuān)門(mén)劃定。其二，航空活動(dòng)使用的空域資源是否具備稀缺性，空域資源緊缺性導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)程度是否必然通過(guò)特殊許可解決。其三，空域用戶(hù)對(duì)空域的使用是否屬于商業(yè)活動(dòng)使用范疇。其四，空域資源使用價(jià)值最大化的要求是否達(dá)到設(shè)置特殊許可的合理界限?？沼蛴脩?hù)獲得特殊許可后享有排他使用權(quán)，有權(quán)請(qǐng)求干擾者停止干擾行為，移除障礙，并可請(qǐng)求賠償。

空域使用結(jié)構(gòu)的三層次之間并非處于同等地位，而是應(yīng)按照一定的優(yōu)先次序協(xié)調(diào)各類(lèi)使用形態(tài)。公物是不自由的，其上存在著公共負(fù)擔(dān)。(25)參見(jiàn)馬顏昕：《論公物公眾使用收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第1期。在各類(lèi)用戶(hù)對(duì)于空域進(jìn)行使用時(shí)，若涉及對(duì)同一空域的使用，則以特殊許可使用行為在利用空域時(shí)優(yōu)先于一般許可使用和自由使用空域行為作為原則。其原因在于，特殊許可具有排他效力，且其承擔(dān)的公共利益權(quán)重更大，飛行中對(duì)安全的需求更高。至于一般許可與自由使用之間，不存在絕對(duì)的優(yōu)先權(quán)順位，在空域使用行為發(fā)生沖突時(shí)，可根據(jù)具體情況采取事中協(xié)調(diào)的方式處理。

借助公物理論統(tǒng)籌不同類(lèi)別的空域使用制度，以公物的公共性為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)不同要素構(gòu)建類(lèi)型化的使用制度具有重大價(jià)值?？沼蜃鳛楣泄?，必須以其公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，對(duì)其使用行為予以合理設(shè)置，對(duì)不同類(lèi)型空域活動(dòng)施加差異化監(jiān)管措施，保障安全與使用秩序，建構(gòu)自由使用、一般許可與特殊許可制度體系，以有效防止公地悲劇現(xiàn)象的發(fā)生。正是在這種意義上，法國(guó)在立法中規(guī)定，行政主體對(duì)公產(chǎn)享有行政法上的所有權(quán)，公產(chǎn)管理的行為有時(shí)根據(jù)法律的規(guī)定采取，在法律沒(méi)有規(guī)定時(shí)，最高行政法院認(rèn)為公產(chǎn)的所有權(quán)是公產(chǎn)管理行為的根據(jù)所在。(26)參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2016年版，第252頁(yè)。國(guó)家有權(quán)制定必要的法律和規(guī)章，維護(hù)空中秩序，保障空中交通安全。(27)參見(jiàn)賀富永：《航空法學(xué)基本理論研究》，科學(xué)出版社2014年版，第104頁(yè)。但是，空域也具有經(jīng)濟(jì)資源的面向，在保障空域公共性的基礎(chǔ)上設(shè)置三層次的使用制度架構(gòu)有利于推動(dòng)空域的靈活使用，發(fā)揮空域公共價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在保障空域安全與秩序的同時(shí)為有效利用空域資源留出法律空間。

四、公物理論導(dǎo)向下的空域使用順位協(xié)調(diào)路徑

航空器運(yùn)行以空域?yàn)橐劳?，各?lèi)航空器價(jià)值的實(shí)現(xiàn)皆需以進(jìn)入空域運(yùn)行為前提，同種類(lèi)或者不同種類(lèi)的空域使用行為可能在使用過(guò)程中產(chǎn)生沖突，因此建立空域使用協(xié)調(diào)機(jī)制極為重要。由于空域的特殊性，不同的航空用戶(hù)會(huì)在特定時(shí)點(diǎn)對(duì)于特定空域進(jìn)行使用，若時(shí)點(diǎn)不同或者利用的空域范圍不同，各自對(duì)于空域使用權(quán)并不形成直接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，用戶(hù)可徑直在需要的范圍內(nèi)使用空域，無(wú)需進(jìn)行單獨(dú)協(xié)調(diào)。然而，若同一時(shí)段對(duì)于同一空域使用形成競(jìng)爭(zhēng)，則需要借助合理的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)不同空域使用權(quán)的使用順序，以保障空域得到有序有效利用。

空域利用行為類(lèi)型多樣，其使用協(xié)調(diào)路徑亦不可一概而論，而是應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，針對(duì)不同的情形建立差異化的協(xié)調(diào)機(jī)制。為了保障空域得到充分有效的利用，可以根據(jù)情況選擇不同的空域利用協(xié)調(diào)機(jī)制，具體而言，在宏觀上可分為兩種協(xié)調(diào)機(jī)制，一種是由法律規(guī)定的強(qiáng)制性?xún)?yōu)先使用與避讓規(guī)則，一種是以市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)的以意思自治為主導(dǎo)的空域使用權(quán)益協(xié)調(diào)或讓渡規(guī)則。

(一)法定優(yōu)先與避讓規(guī)則

空域使用制度中的強(qiáng)制性?xún)?yōu)先與避讓規(guī)則應(yīng)以空域使用行為所承擔(dān)的公共利益權(quán)重為主要標(biāo)準(zhǔn)，以空域使用行為中的權(quán)利位階、空域價(jià)值的發(fā)揮等因素為輔助因素確定空域優(yōu)先權(quán)。

空域的公物屬性導(dǎo)致空域的使用應(yīng)以“公共利益權(quán)重”作為首要導(dǎo)向確立法定優(yōu)先權(quán)。首先，空域利用中與公共利益關(guān)聯(lián)最強(qiáng)的是國(guó)家與政府用途的航空器，此類(lèi)航空器進(jìn)入空域執(zhí)行的是軍事、海關(guān)、警察等任務(wù)。執(zhí)行此類(lèi)用途的航空器具有優(yōu)先于其他用途航空器飛行的權(quán)利，其他航空器或者空域用戶(hù)應(yīng)當(dāng)避讓此類(lèi)空域使用者。其次，空域價(jià)值的顯現(xiàn)主要源于公共航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，公共航空旅客運(yùn)輸和貨物運(yùn)輸對(duì)于旅客出行、交流以及全國(guó)乃至世界的物資運(yùn)輸意義重大。以2020年為例，中國(guó)民用航空全行業(yè)完成旅客運(yùn)輸量41777.82萬(wàn)人次，完成貨郵運(yùn)輸量 676.61萬(wàn)噸，其公共客運(yùn)與貨運(yùn)價(jià)值不可忽視。(28)數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)民用航空局公布的《2020年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，公報(bào)文本可在中國(guó)民用航空局官網(wǎng)查閱下載。在對(duì)空域進(jìn)行利用時(shí)，從事公共航空運(yùn)輸?shù)暮娇掌髟瓌t上優(yōu)先于非公共航空運(yùn)輸航空器。再次，用于通用航空用途的航空器也在一定程度上服務(wù)于不特定人的利益，例如，農(nóng)林植保類(lèi)航空器可對(duì)于農(nóng)林提供服務(wù)，大幅提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，新聞采訪類(lèi)航空器可用于收集新聞信息，擴(kuò)充信息收集渠道，提升新聞質(zhì)量，保障公民知情權(quán)。因此，與公共利益關(guān)聯(lián)程度高的通用航空器對(duì)空域的優(yōu)先使用權(quán)益也應(yīng)當(dāng)在一定程度上予以保障。最后，用于娛樂(lè)用途的航空器所從事的活動(dòng)與公共利益的關(guān)聯(lián)程度最低，其在空域利用中予以?xún)?yōu)先保障的必要性不足，因此應(yīng)在飛行中避讓其他航空器。

除公共利益權(quán)重之外，還存在調(diào)節(jié)空域的使用順序的其他因素，例如，空域使用行為所關(guān)涉的權(quán)利位階、空域使用事由的緊迫性、空域價(jià)值的發(fā)揮等因素。其一，人身權(quán)優(yōu)先于財(cái)產(chǎn)權(quán)。載人航空器的正常通行對(duì)于保障機(jī)上機(jī)組人員和旅客的生命安全極為重要，與單純以財(cái)產(chǎn)權(quán)為保障對(duì)象的貨運(yùn)航空器相比，載人航空器應(yīng)優(yōu)先于貨運(yùn)航空器。其二，航空器執(zhí)行任務(wù)的緊急性。例如，航空主體以空域?yàn)橐劳羞\(yùn)輸救災(zāi)物資或者運(yùn)輸急需的醫(yī)療用品，此時(shí)，其他航空器用戶(hù)應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以避讓?zhuān)商幱诰o急情況的航空主體獲得優(yōu)先的空域使用權(quán)。其三，空域經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮。在我國(guó)，為回應(yīng)“發(fā)展生產(chǎn)力”這一社會(huì)主義初級(jí)階段的內(nèi)涵，“公共財(cái)產(chǎn)”的利用、開(kāi)發(fā)應(yīng)將“經(jīng)濟(jì)效率”作為重要的考量因素。(29)參見(jiàn)李忠夏：《“社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)”的憲法定位：“合理利用”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第1期。這在空域資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮層面也應(yīng)得到重視，其表現(xiàn)為商業(yè)運(yùn)營(yíng)航空主體對(duì)空域的優(yōu)先使用權(quán)。商業(yè)運(yùn)營(yíng)的航空器運(yùn)行中蘊(yùn)含著更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，基于經(jīng)濟(jì)利益而付費(fèi)的排他性利用同樣追求空域經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化，此時(shí)，僅供個(gè)人娛樂(lè)使用的航空器因空域經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)揮因素而避讓運(yùn)行經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大的商用航空器。

空域用戶(hù)法定優(yōu)先權(quán)制度是基于空域法律屬性和基本權(quán)利保障、經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮而確定的，但是法定優(yōu)先權(quán)并非絕對(duì)無(wú)需支付成本，其是否付費(fèi)應(yīng)當(dāng)視情況而定。一般而言，在空域的分配階段，對(duì)于空域的分配一般不需支付費(fèi)用。在分配空域之后的具體使用階段，可對(duì)利益受損者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，若在行使空域優(yōu)先權(quán)過(guò)程中，一方對(duì)另一方造成損失的，受有損失的一方享有向行使優(yōu)先權(quán)的一方求償?shù)臋?quán)利，保障在行使法定優(yōu)先權(quán)的同時(shí)能夠使得受有損失的一方獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。所以，法定優(yōu)先權(quán)是否應(yīng)支付費(fèi)用應(yīng)區(qū)別情況而對(duì)待，若在分配階段獲得優(yōu)先權(quán)，則以無(wú)償為原則，在后續(xù)的再調(diào)節(jié)階段獲得，以有償為原則。

(二)意定協(xié)調(diào)與讓渡規(guī)則

空域使用制度中法定優(yōu)先權(quán)只是確立空域使用權(quán)優(yōu)先順序的路徑之一，在強(qiáng)制性手段之外，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)空域使用沖突也是一種可供選擇的方案。市場(chǎng)機(jī)制通過(guò)交易和競(jìng)爭(zhēng)讓資源流向更珍視它的地方，從而保障了資源的利用效率。(30)參見(jiàn)劉海安：《論物權(quán)法調(diào)整空域使用權(quán)的合理性》，載《法律科學(xué)》2020年第2期。在空域使用協(xié)調(diào)的市場(chǎng)化機(jī)制中，由特定的主體轉(zhuǎn)讓或者拍賣(mài)已獲得的空域使用權(quán)，以使有需求者獲得在特定時(shí)間段內(nèi)使用特定范圍空域的權(quán)利。

通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)空域使用沖突的情形多限于同等使用順位，而非排除法定的優(yōu)先權(quán)。借助市場(chǎng)手段協(xié)調(diào)空域時(shí)，即可以通過(guò)支付對(duì)價(jià)進(jìn)行，也可通過(guò)互換空域利用時(shí)間和范圍進(jìn)行。例如，航空拍攝與航模飛行試驗(yàn)需要運(yùn)用同一區(qū)域，此時(shí)航空器類(lèi)型多是通用航空器或者無(wú)人機(jī)，但是由于兩者與公共利益的關(guān)聯(lián)較弱，且兩者之間不存在法定優(yōu)先順位，空域的使用亦不必支付相應(yīng)的費(fèi)用，此時(shí)，若航空訓(xùn)練者先申請(qǐng)了空域，或者已經(jīng)在空域中進(jìn)行使用，但是，航空拍攝者必須在特定時(shí)刻才能捕捉特定場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)更好的拍攝效果，此時(shí)其可以與開(kāi)展訓(xùn)練者協(xié)商，通過(guò)協(xié)商獲得在特定時(shí)間對(duì)于特定空域的使用權(quán)。拍攝取景的航空用戶(hù)既可以支付相應(yīng)的金錢(qián)補(bǔ)償訓(xùn)練用戶(hù)，也可以通過(guò)其他方式進(jìn)行補(bǔ)償。在使用中，若對(duì)空域的使用設(shè)置了使用條件和程序要求，應(yīng)滿足實(shí)體和程序要件，并將協(xié)調(diào)結(jié)果及時(shí)告知空域管理者與服務(wù)者，維護(hù)空域使用秩序與航空安全。

社會(huì)個(gè)體在自我理性的推動(dòng)下會(huì)追求自身利益的最大化，社會(huì)個(gè)體各自利益最大化的行為可能會(huì)帶來(lái)對(duì)彼此都不利的結(jié)果，也可能導(dǎo)致利益沖突。(31)參見(jiàn)高志宏：《通航戰(zhàn)略背景下低空空域權(quán)法律屬性研究》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。在空域法治層面上確認(rèn)空域沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，明確法定與意定空域使用優(yōu)先規(guī)則與協(xié)調(diào)規(guī)則對(duì)于確定空域使用順序，保障空域安全和有序有效利用具有重大價(jià)值?？沼蚴褂脜f(xié)調(diào)制度的合理設(shè)置不僅有利于實(shí)現(xiàn)空域作為公物的公共價(jià)值，亦有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)空域資源的最大化利用。在處理兩類(lèi)優(yōu)先與避讓規(guī)則時(shí)，應(yīng)注意空域優(yōu)先與避讓兩種路徑下的規(guī)則效力存在差異，法定優(yōu)先與避讓規(guī)則效力優(yōu)先于意定優(yōu)先與避讓規(guī)則適用。究其原因，法定優(yōu)先與避讓規(guī)則是以公物公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，且與公共航空安全與秩序、人身權(quán)密切關(guān)聯(lián)，意定優(yōu)先與避讓規(guī)則是以使用各方的意思協(xié)商為基礎(chǔ)，關(guān)注的是財(cái)產(chǎn)效益問(wèn)題，權(quán)利位階較于人身權(quán)更低。因此，在法定規(guī)則與意定條款沖突時(shí)，以?xún)?yōu)先適用法定規(guī)則為原則。

結(jié) 語(yǔ)

航空業(yè)發(fā)展不斷更新迭代，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)成為近年來(lái)航空產(chǎn)業(yè)布局中的重要組成部分。作為無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的主要區(qū)域，低空空域主要側(cè)重于國(guó)家安全的考慮，其作為自然資源的其他屬性還有待于加強(qiáng)。(32)參見(jiàn)廖小罕、黃耀歡、 徐晨晨：《面向無(wú)人機(jī)應(yīng)用的低空空域資源研究探討》，載《地理學(xué)報(bào)》 2021 年第 11 期。在空域利用訴求不斷變化的背景下，探尋空域法治的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建適當(dāng)制度體系，保障空域有序、有效利用成為空域法治建設(shè)的關(guān)鍵議題。解決這一問(wèn)題的可能路徑之一在于將空域作為公物，以空域使用行為中涉及的公共利益權(quán)重為主導(dǎo)因素，以使用行為中涉及的權(quán)利位階、風(fēng)險(xiǎn)程度、使用效益為參考因素構(gòu)建合理的空域使用機(jī)制。在具體制度層面，既可借助法定分配方式對(duì)空域使用范圍進(jìn)行分配，又可通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)方式對(duì)空域利用行為進(jìn)行協(xié)調(diào)，建構(gòu)自由使用、一般許可使用、特殊許可使用的三層次空域使用框架，建構(gòu)法定、意定雙軌并行的使用協(xié)調(diào)規(guī)則，在實(shí)現(xiàn)空域公共價(jià)值的同時(shí)推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮。隨著航空業(yè)持續(xù)發(fā)展，空域利用格局將持續(xù)變化。尤其是在無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的背景下，無(wú)人機(jī)安全融入空域并與其他航空器在空域中共存至關(guān)重要。(33)See Anthony A.et.al.edited.Drone Law and Policy, Routledge, 2022, p.7.以公物理論為基礎(chǔ)建構(gòu)空域使用法治只是空域法治建設(shè)的開(kāi)端，空域法治的完善仍要求研究者持續(xù)關(guān)注空域利用現(xiàn)實(shí)與理論的互動(dòng)，并在分析兩者互動(dòng)效果的基礎(chǔ)上不斷校驗(yàn)、發(fā)展、完善空域法治。