劉阿明

【內(nèi)容提要】 作為東盟組織規(guī)范的基石，不干涉（內(nèi)政）原則在確保東南亞各國政體安全的基礎(chǔ)上，促進了成員國之間的團結(jié)，抵制了外部干預(yù)，有助于東盟在地區(qū)事務(wù)中保持自主性和中心地位。拜登政府上臺后，美國借民主、自由等意識形態(tài)工具，加強與中國競爭，同時在“印太戰(zhàn)略”框架下重組地緣政治力量，對東盟不干涉原則構(gòu)成“規(guī)范性壓力”，使其產(chǎn)生的客觀性根源、數(shù)十年來的價值和效用，以及東盟最根本的訴求都面臨新挑戰(zhàn)。從東盟應(yīng)對緬甸國內(nèi)政局變化的過程可以看出，不干涉原則雖然仍是東盟集體強調(diào)的核心規(guī)范，但其外交話語出現(xiàn)了向干涉性敘事的明顯轉(zhuǎn)變；具體行動傾向于采取以往少有的干涉性舉措；決策標(biāo)準(zhǔn)凸顯意識形態(tài)考量的影響。未來，這一重要規(guī)范的變化不僅事關(guān)東盟應(yīng)對緬甸問題的政策效果，也將影響東盟在大國競爭環(huán)境下的發(fā)展前景。

東盟是亞洲唯一誕生于冷戰(zhàn)時期卻延續(xù)發(fā)展了半個多世紀(jì)的地區(qū)組織。冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟在處理東南亞地區(qū)政治、經(jīng)濟事務(wù)上取得了顯著的成就。無論是東盟內(nèi)部構(gòu)建還是與大國關(guān)系，東南亞總體形勢可謂穩(wěn)定大于緊張、互信大于猜疑、共同利益大于沖突。這既是東盟促進地區(qū)和平與繁榮目標(biāo)的成功，也是處理地區(qū)事務(wù)和國家關(guān)系時秉承規(guī)范和原則的體現(xiàn)。東盟已成為國際舞臺上日益重要的地區(qū)行為體，其規(guī)范發(fā)展及政策實踐演進對于地區(qū)和全球都具有影響力和示范性。目前，東盟規(guī)范正面臨著最大的環(huán)境變量——中美競爭以及東盟成員國國內(nèi)政治突變的雙重考驗。不干涉原則如何在大國競爭的大背景下面對壓力，并在指導(dǎo)東盟處理成員國內(nèi)部政治事務(wù)的實踐中發(fā)生嬗變，是貫穿本文的核心問題。

長期以來，指導(dǎo)東盟行為的規(guī)范既經(jīng)歷了復(fù)雜的變化，也保持著相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性。其中，“不干涉內(nèi)政原則”（non-interference principle, NIP，亦稱“不干涉原則”）及其作用被普遍認為至關(guān)重要。[1]Robin Ramcharan, “ASEAN and Non-Interference: A Principle Maintained,”Contemporary Southeast Asia, Vol． 22, No． 1, 2000; Lee Jones, “ASEAN’s unchanged melody? The theory and practice of ‘non-interference’ in Southeast Asia,” The Pacific Review, Vol． 23, No． 4, 2010； [加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團2004年版；查雯：《族群政治與東盟國家對不干預(yù)原則的選擇性應(yīng)用》，載《國際論壇》2022年第1 期。作為東盟處理內(nèi)部關(guān)系最重要指導(dǎo)原則及工作方法“東盟方式”的一部分，不干涉原則有助于避免大國干預(yù)、保持東盟在地區(qū)事務(wù)的中心地位。本文通過重新審視東盟不干涉原則的源起和邏輯意涵，對中美競爭背景下美國采用意識形態(tài)工具和“印太戰(zhàn)略”布局對該原則形成的“規(guī)范性壓力”進行剖析，并通過2021年2月緬甸政局變化后東盟的最新反應(yīng)，辨析在新的戰(zhàn)略格局下不干涉原則的嬗變特點及其影響。

一、不干涉原則的邏輯內(nèi)涵及其政策實踐

東盟自成立以來，為了應(yīng)對地區(qū)面臨的諸多挑戰(zhàn)，成員國就一系列指導(dǎo)其行為、管理彼此間關(guān)系的原則達成共識，即“東盟規(guī)范”。其中，“尊重主權(quán)”和“不干涉內(nèi)政原則”構(gòu)成了東盟成員國之間和平共處的基礎(chǔ)，被稱為“東盟最為本質(zhì)的以及存在已久而又備受推崇的一個原則”。[1][加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團2004年版，第225 頁。在發(fā)展過程中，東盟系列頗具里程碑意義的文件均對“不干涉原則”予以強調(diào)和推崇。在美蘇冷戰(zhàn)的巨大陰影下，東盟成立的最初動力就是保護成員國的獨立和主權(quán)不受干涉。1967年8月東盟成立時發(fā)布的《曼谷宣言》稱，東南亞國家“致力于確保其穩(wěn)定和安全不受任何形式和表現(xiàn)的外部干涉”。[2]ASEAN, ASEAN Declaration (Bangkok Declaration), August 8, 1967, http://www．a(chǎn)sean．org/the-asean-declaration-bangkol-declaration-bangkok-8-august-1967/．隨著美蘇在東南亞的較量日趨激烈，1971年東盟創(chuàng)始五國外長簽署的《東南亞和平、自由和中立區(qū)宣言》強調(diào)，“尊重所有國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的原則”、“不干涉他國事務(wù)”是該組織的初衷，“東盟決心確保穩(wěn)定和安全不受任何形式和表現(xiàn)的外部干涉，確保成員國國家認同”。[3]The Centre for International Law, 1971 Zone of Peace, Freedom and Neutrality Declaration, November 27, 1971, https://www．icnl．org/wp-content/uploads/Transnational_zone．pdf．1976年發(fā)布的《東南亞友好合作條約》要求各成員國“相互尊重獨立、主權(quán)、平等、領(lǐng)土完整；各成員國擁有國家生存的主導(dǎo)權(quán)，不受外部干涉、顛覆和威嚇；以及不干涉成員國彼此的內(nèi)部事務(wù)”。[4]Wikipedia, Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia, February 24, 1976,https://en．wikipedia．org/wiki/Treaty_of_Amity_and_Cooperation_in_Southeast_Asia．冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟組織規(guī)模不斷擴大，并通過主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)成為國際舞臺的重要行為體，與主要大國建立起相互信任和尊重的關(guān)系。雖然國際體系的根本性變化導(dǎo)致修改不干涉原則的聲音不時出現(xiàn)，但該原則仍深深扎根于東盟機制構(gòu)建過程中，并在東盟外長、主席聲明及正式條約和協(xié)定中不斷得到重申，如1995年《東南亞無核區(qū)條約》、1997年《東盟愿景2020》、2003年《東盟協(xié)調(diào)一致宣言》和2007年《東盟憲章》，都將尊重國家主權(quán)、不干涉彼此內(nèi)部事務(wù)等規(guī)定作為東盟開展工作的主要規(guī)范。[1]ASEAN, ASEAN Vision 2020, December 15, 1997, http://www．a(chǎn)sean．org/aseanvision-2020；ASEAN, Joint Communiqué of the 33rd ASEAN Ministerial Meeting,Bangkok, Thailand, July 24-25, 2000, https://asean．org/?static_post=joint-communiqueof-the-33rd-asean-ministerial-meeting-bangkok-thailand-24-25-july-2000; ASEAN,Declaration of ASEAN Concord II (Bali Concord II), October 7, 2003, http://www．a(chǎn)sean．org/declaration-of-asean-concord-ii-bali-concord-ii-2; ASEAN, Charter of Association of Southeast Asian Nations, November 20, 2007, http://agreement．Asean．org/media/downloar/20141204151618．pdf．《東盟憲章》同時還將民主和人權(quán)作為東盟應(yīng)該支持的原則。

毋庸置疑，不干涉原則是許多國際組織，包括《聯(lián)合國憲章》所確立的基本原則，但它在東盟處理地區(qū)關(guān)系中卻有著獨特的意義。從東盟角度看，存在兩種對不干涉原則的邏輯解讀：一是現(xiàn)實上適當(dāng)，即不干涉原則恰當(dāng)?shù)貪M足了東盟組織建立和發(fā)展的現(xiàn)實要求。東南亞國家在國土面積、經(jīng)濟發(fā)展、民族宗教、社會文化和歷史經(jīng)歷等諸多方面存在巨大差異。為了建立地區(qū)組織，東盟創(chuàng)始國認為，需要用一種易理解、易取得共識、各國都能接受的規(guī)范來指導(dǎo)組織行為和成員互動；只有在保持獨立和主權(quán)的基礎(chǔ)上，東盟才能真誠團結(jié)，在地區(qū)事務(wù)中建立合作和互信關(guān)系，并培育出和平的政治環(huán)境。[2]“Indonesia Opposes Changing ASEAN’s Nonintervention Policy,” BBC Monitoring International Reports, July 15, 1998, http://infoweb．newsbank．com/resources/doc/nb/news/0F98E44997028BED?p=AWNB．因此，不干涉原則意味著一國的內(nèi)部事務(wù)，包括其政體和政府類型，不是決定東盟成員國資格的標(biāo)準(zhǔn)和條件。直到今天，東盟也并不謀求建立一種超國家機制，而是意在搭建一個建設(shè)性對話的平臺，集合成員國廣泛的國家利益，并在此基礎(chǔ)上謀求其最大限度的團結(jié)，以防止在地區(qū)事務(wù)中被邊緣化，同時也可阻止外部行為體的過度干涉。[3]Vinod K．Aggarwal and Jonathan T． Chow, “The Peril of Consensus: How ASEAN’s Meta-Regime Undermins Economic and Environmental Cooperation,” Review of International Political Economy, Vo1． 17, Issue 2, 2010, pp． 262-290．

二是客觀上必需，即不干涉原則確保了每個成員國的最高國家利益——政體安全。一方面，東盟成立之初，各國的內(nèi)部建設(shè)尚未完成，即使在獨立幾十年后，其社會和安全秩序依舊脆弱，因此保持國內(nèi)穩(wěn)定被視為最優(yōu)先、最重要的事務(wù)，是高于一切的根本性國家利益。而不干涉原則能夠確保在種族、宗教、文化方面存在錯綜復(fù)雜聯(lián)系的成員國不會在鄰國遭受國內(nèi)問題困擾時進行不適當(dāng)?shù)母缮?。[1]See Seng Tan, “Is Asia-Pacific Regionalism Outgrowing ASEAN?” The RUSI Jounal, Vol． 156, No． 1, 2011, pp． 58-62．另一方面，東南亞各國歷史上都有飽受外部干涉的慘痛經(jīng)歷；獨立后，相對于域外大國，東南亞基本上都是小國（國土或人口方面）和弱國（軍事或經(jīng)濟力量方面），容易淪為有私利大國的戰(zhàn)略工具。不干涉原則庇護了成員國的主權(quán)和政體安全，并排除域外大國的干涉，因而得到東南亞國家的支持和重視。

雖然東盟不干涉原則被許多學(xué)者認為是“神圣的”，但東盟并未對其政策實踐做出官方界定。有學(xué)者將其對東盟成員國行為的規(guī)范歸納如下：一是禁止對成員國政府對待其人民的行為進行批評；二是直接批評那些被認為違犯了不干涉原則的成員國的行為；三是禁止認可、庇護或以其他形式支持任何試圖破壞或推翻其他成員國政府的反叛組織；四是在成員國采取行動反抗顛覆行動時，向它們提供政治支持和物質(zhì)援助。[2]M． Rajaretnam, “Pinciples in Crisis: The need for New Direction,” in Kao Kim Hourn and Jeffery A． Kaplan, eds．, Principles Under Pressure: Cambodia and ASEAN's Non-Interference Policy, Cambodian Institute for Cooperation and Peace, 1999, p．42; [加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團2004年版，第81-82 頁。不過，這種嚴格的政策解讀僅存在于學(xué)理分析中，從未被絕對遵守過。[3]Rodolfo C． Severino, “Southeast Asia in Search of an Asean Community: Insight from the Former ASEAN Secretary-General,” Development in Practice, Vol． 18, No． 3,2008, pp． 451-453．

自上世紀(jì)90年代開始，東盟不干涉原則的政策實踐出現(xiàn)了明顯的靈活性，其動因主要來自兩方面：一是外部環(huán)境的變化。冷戰(zhàn)后大國競爭大幅度消弭，東南亞事務(wù)受到大國干涉的可能性驟減，同時全球化的不斷發(fā)展促使東盟與外部世界的聯(lián)系增多。上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)前10年，東盟與域外大國建立起各種伙伴關(guān)系，并發(fā)展出生機勃勃、包容開放的地區(qū)多邊機制。雙方積極開展對話，對廣泛的地區(qū)和全球問題進行協(xié)商合作。相應(yīng)地，東盟及其規(guī)范也面臨著國際社會越來越多的評價和影響。二是成員國內(nèi)部問題的發(fā)展。隨著東盟擴員納新，衍生出的問題開始增多，而全球化的發(fā)展也使成員國內(nèi)部的問題超出其主權(quán)范疇，對鄰國產(chǎn)生負面影響，甚至損害地區(qū)穩(wěn)定和東盟的信譽，這使東盟在維持地區(qū)總體穩(wěn)定與解決成員國內(nèi)部問題之間存在矛盾。[1]林永亮：《地區(qū)一體化語境中的東盟規(guī)范困境》，載《世界政治與經(jīng)濟》2010年第7 期，第17-19 頁。其中“對于不干涉的承諾，以及所有源自這一原則的復(fù)雜性是造成東盟今天產(chǎn)生不同意見的根源”。[2]Shaun Narine, “Forty Years of ASEAN: A Historical Review,” The Pacific Review,Vol． 21, No． 4, 2008, pp． 411-429．

以上兩方面動因在具體政策中相互影響、彼此強化。不干涉政策的靈活實踐首次顯現(xiàn)于1997年。面對上世紀(jì)90年代的柬埔寨國內(nèi)沖突，由于未能有效應(yīng)對，域外國家批評不干涉原則影響了東盟處理地區(qū)問題的有效性，東盟內(nèi)外都有要求改變或者放棄這一原則的呼聲。時任馬來西亞副總理安瓦爾（Anwar Ibrahim）呼吁東盟通過“建設(shè)性干涉”發(fā)揮作用。東盟秘書處也建議“對‘東盟方式’進行重新思考，是否必須需要邀請才能介入另一國家真正需要幫助的事務(wù)”。[3]Jusuf Wanandi, “The strategic implications of the economic crisis in East Asia,” The Indonesian Quarterly, Vol． 26, No． 1, 1998, pp． 2-6．1998年東盟第31 屆部長會議上，泰國外長素林（Surin Pitsuwant）提出“靈活介入”建議，意圖鼓勵成員國處理和公開討論有跨國影響的國內(nèi)事務(wù)，但遭到除菲律賓之外所有國家的反對。大多數(shù)成員國擔(dān)心這會損害國家主權(quán)。后來，東盟成員國認可了另一種更加溫和的模式——“增強互動”。[4]Surin Pitsuwan, “Opening statement at the 31st ASEAN Ministerial Meeting,”Manila, July 24, 1998． 轉(zhuǎn)引自：Mochamad Diaz Alichsan, Non-Interference Principle or Doing Nothing? Role of ASEAN in Contemporary Geopolitical Conflicts: The Case of South China Sea Dispute, International Institute of Social Studies, December 2019, p． 28．2002年，東盟外長會議重申以“非正式、公開坦誠的對話來應(yīng)對地區(qū)共同關(guān)切的事務(wù)”。[1]ASEAN, “JOINT COMMUNIQUE OF THE 35TH ASEAN MINISTERIAL MEETING Bandar Seri Begawan, 29-30 July 2002,” July 29, 2002, https://asean．org/jointcommunique-of-the-35th-asean-ministerial-meeting-bandar-seri-begawan-29-30-july-2002/．上世紀(jì)末，東盟外交展現(xiàn)出新變化——面對國際輿論和內(nèi)部發(fā)展的需要，東盟對組織聲譽和有效處理所面臨挑戰(zhàn)的關(guān)注大有超越不干涉原則的趨勢。

在不干涉原則“松動”的背景下，“建設(shè)性接觸”成為東盟應(yīng)對緬甸問題的總體政策。在美歐的制裁壓力下，2003年東盟第36 次外長會議發(fā)布公報，對緬甸局勢表示關(guān)切，并敦促其政府立即釋放被軟禁多年的昂山素季；2005年，迫于美歐的壓力，東盟對緬甸實行了或明或暗的干涉，勸其“顧全大局”放棄東盟輪值主席國資格。2007年9月，緬甸國內(nèi)發(fā)生“袈裟革命”，引發(fā)聯(lián)合國等關(guān)注。為回應(yīng)國際社會的關(guān)切，東盟九國外長于9月27日發(fā)表共同聲明，批評并要求緬甸政府立刻停止使用暴力鎮(zhèn)壓抗議民眾。在2009年東盟第42 屆部長會議上，成員國集體要求緬甸釋放政治犯。[2]程曉勇：《東盟超越不干涉主義？——基于緬甸問題的考察與分析》，載《太平洋學(xué)報》2012年第11 期，第22-28 頁。

2012年11月，東盟終于結(jié)束長達5年的討論，共同簽署了極具象征意義的《東盟人權(quán)宣言》，規(guī)定各國應(yīng)尊重、提高和保護人權(quán)及基本自由，允許對成員國內(nèi)政公開批評，并對民主價值、法治和良治作出共同承諾。[3]Mochamad Diaz Alichsan, Non-Interference Principle or Doing Nothing?Role of ASEAN in Contemporary Geopolitical Conflicts: The Case of South China Sea Dispute, p． 28．

既往發(fā)展歷史證明，東盟成立之初就將不干涉原則奉為圭臬，該原則通過確保地區(qū)國家的主權(quán)與領(lǐng)土完整，對內(nèi)促進成員國之間的團結(jié)，對外排除大國過度干涉國家和地區(qū)事務(wù)，成功培育了東盟組織。冷戰(zhàn)后，東盟的國際交往日漸豐富且迎來了其蓬勃發(fā)展時期。在國家主權(quán)被顛覆危險大幅下降的前提下，確保東盟組織聲譽和發(fā)展前景及其在地區(qū)發(fā)展和與域外大國互動的中心地位，成為東盟的首要關(guān)切。為此，東盟“微調(diào)”了對不干涉原則的闡釋，并在應(yīng)對成員國內(nèi)部問題上采取更加靈活的政策。今天，東南亞成為中美戰(zhàn)略競爭的重要區(qū)域，大國競爭加劇給不干涉原則造成了冷戰(zhàn)后最大的“規(guī)范性壓力”。

二、中美競爭與不干涉原則面臨的“規(guī)范性壓力”

盡管具體政策時有變化，但不干涉原則作為東盟最重要的單一規(guī)范從未改變，無論是在冷戰(zhàn)時期的初創(chuàng)階段，還是在今天中美競爭的國際環(huán)境中都是如此。近年來，中美戰(zhàn)略競爭加劇成為東盟最重要的外部環(huán)境因素。在2021、2022年的《東南亞調(diào)查報告》中，“擔(dān)心東盟正在成為大國競爭的場所，成員國可能成為大國的附屬”是東盟國家精英的最大關(guān)切。[1]ASEAN Studies Centre, The State of Southeast Asia: 2022 Survey Report, ISEASYusof Ishak Institute, February 2022, p． 11．拜登上臺以來，美國對華競爭態(tài)勢有增無減，東南亞在美國對華戰(zhàn)略、“印太戰(zhàn)略”中的重要性凸顯。為此，美國加強了對東南亞地區(qū)的外交攻勢，對東盟不干涉原則造成了“規(guī)范性壓力”。

第一，鼓吹民主自由價值觀，無視東盟成員國政治制度的多樣性。意識形態(tài)外交一向為美國民主黨政府所推崇，拜登政府更是把民主、自由等價值觀訴求當(dāng)作與中國開展戰(zhàn)略競爭的重要手段，而這對于大多數(shù)東南亞國家來說都無法接受。[2]Robert Sutter, “The United States and the Myanmar Crisis: Broad Interests,Constricted Responses,” FULCRUM: Analysis on Southeast Asia, June 14, 2021, https://fulcrum．sg/the-united-states-and-the-myanmar-crisis-broad-interests-constrictedresponses/．從價值觀角度看，當(dāng)前的中美競爭更像是一場國際秩序的理念之爭：美國提供的是一種“自由民主”式的秩序圖景，只有自由民主國家才是完全合法的政府；而中國提供的是一種威斯特伐利亞式的國際體系圖景，各國應(yīng)尊重“主權(quán)”概念，讓彼此擁有獨立治理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。有學(xué)者認為，與美國相比，中國堅持的國家主權(quán)原則，與東南亞國家更為接近，因而許多國家更喜歡中國的理念而非美國的教條。[1]Stephen Walt, “The World Might Want China’s Rules,” May 4, 2021, https://foreignpolicy．com/2021/05/04/the-world-might-want-chinas-rules/．對東盟而言，主權(quán)優(yōu)先于人權(quán)。20世紀(jì)90年代末，隨著與歐美關(guān)系的發(fā)展，民主和人權(quán)價值觀曾沖擊東盟的不干涉原則，但西方的理想主義觀念對于東盟具體政策實踐的影響相當(dāng)有限，并未在東南亞國家中引起多少共鳴。東盟的人權(quán)機制不包括嚴格的監(jiān)督和強迫措施，東盟也不愿對違反人權(quán)的成員國進行制裁。[2]Eric Corthay, “The ASEAN Doctrine of Non-Interference in Light of the Fundamental Principle of Non-Intervention,” Asian-Pacific Law & Policy Journal, Vol． 17,No． 2, 2015, p． 23．東盟認為人道主義干涉也會對國家主權(quán)產(chǎn)生危害。在某種程度上，西方理想主義的壓力反而強化了東盟在處理地區(qū)事務(wù)方面的傳統(tǒng)方式。[3]Helen E．S． Nesadurai, “ASEAN and Regional Governance After the Cold War: from Regional Order to Regional Community,” The Pacific Review, Vol． 22, No． 1, 2009, pp．91-118．

東盟規(guī)范根植于東南亞國家的歷史傳統(tǒng)、社會文化、地區(qū)環(huán)境和政治經(jīng)濟條件等“內(nèi)源性”因素，并在成員國互動中逐漸成形。[4]程曉勇：《東盟規(guī)范的演進及其對外部規(guī)范的借鑒：規(guī)范傳播視角的分析》，載《當(dāng)代亞太》2012年第4 期，第34 頁。不干涉原則正是發(fā)軔于東盟保護國家選擇政治制度的主權(quán)、促進多種政治制度和平共處的初衷。也正是由于這種成員國政體的多元化及東盟外交實踐中“東盟方式”的成功，不干涉原則優(yōu)先于民主和人權(quán)。[5]Sanae Suzuki, “Why is ASEAN not intrusive? Non-interference meets state stregth,”Journal of Contemporary East Asia Studies, Vol． 8, No． 2, 2019, p． 157．美國為了大國競爭的目的，企圖說服東南亞國家以民主、人權(quán)等意識形態(tài)要素作為評判國家合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，借此重塑地區(qū)秩序，對不干涉原則產(chǎn)生的客觀性根源形成了壓力。

第二，采取“有選擇的多邊主義”，減損了不干涉原則的現(xiàn)實效用——保持東盟的團結(jié)。拜登政府承襲民主黨所尊奉的多邊主義外交，以一種更可持續(xù)的、整合了自由國際主義和民粹主義的方式來應(yīng)對中國。[1]Charles R． Hankla, “Will Biden’s America change course on China and trade?”February 15, 2021, https://www．eastasiaforum．org/2021/02/15/will-bidens-americachange-course-on-china-and-trade/．它被冠以“有選擇的多邊主義”之名，實質(zhì)是更好地服務(wù)于美國利益，但卻從兩方面分裂了東盟，減損了不干涉原則的價值。

一是以美國地區(qū)利益為標(biāo)準(zhǔn)，從地緣戰(zhàn)略上分裂了東盟。從地理位置看，海上東南亞國家對于控制關(guān)鍵海峽、掌控海上通道具有戰(zhàn)略意義。而恰好也是因為這些國家與中國存在海洋權(quán)益之爭，對美國以中國為假想敵的?？諔?zhàn)略部署以及全面的“印太戰(zhàn)略”更加重要。美國及其印太盟友憑借強大的軍事技術(shù)能力、優(yōu)越的裝備以及后勤和訓(xùn)練技術(shù)，已經(jīng)與越南、菲律賓加強了軍事關(guān)系，幫助它們擴展海上軍事能力，以便在海洋和領(lǐng)土爭端中爭取最大利益。這種偏好正在“溢出”到諸如經(jīng)濟、非傳統(tǒng)安全、人文合作等其他領(lǐng)域。在可預(yù)見的未來，東盟國家在不同領(lǐng)域有選擇地與域外國家合作已成為一種趨勢。[2]Ankush Ajay Wagle, “How will ASEAN balance a tug of power between China and US-led ‘Quad’ in the Indo-Pacific?” October 24, 2018, https://www．thejakartapost．com/academia/2018/10/24/how-will-asean-balance-a-tug-of-power-between-china-andus-led-quad-in-the-indo-pacific．html．顯然，這種偏好松散的小多邊聯(lián)合的行為分化了東盟國家，減損了東盟主導(dǎo)的地區(qū)機制的重要性，無法在區(qū)域內(nèi)促進全面協(xié)作。[3]Prashanth Parameswaran, “The limits of minilateralism in Asean,” The Straits Times,February 15, 2018, https://www．straitstimes．com/opinion/the-limits-of-minilateralism-inasean．

二是美國強調(diào)“思維相似國家的聯(lián)合”，從政治體制上分裂了東盟。拜登政府在與中國的競爭中采取“二分法”，即選擇“我們的民主模式還是他們的專制模式”，并以此為標(biāo)準(zhǔn)認知東南亞國家。拜登政府刻意將自己設(shè)定為“民主典范”，將中美競爭稱為“21世紀(jì)民主與專制之間的戰(zhàn)斗”，熱衷組建“民主國家聯(lián)盟”，其目的是為了遏制由“中國國家資本主義模式的勝利所激發(fā)”的專制主義的上升趨勢。[4]Shaun Narine, “Biden’s ‘China Challenge’ and Domestic Politics: Implications for Southeast Asia,” ISEAS Perspective, No． 91, July 14, 2021, https://www．iseas．edu．sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2021-91-bidens-china-challenge-and-domesticpolitics-implications-for-southeast-asia-by-shaun-narine/．事實上，大部分東南亞國家并非與美國“思維相似”，對它們來說，把美式民主稱為是比中國所實施的社會主義更加成功的制度，本身聽起來就是一種錯誤。[1]Nurliana Kamaruddin, “US-China rivalries: What matters for ASEAN,” July 22，2021,https://www．lowyinstitute．org/the-interpreter/us-china-rivalries-what-mattersasean．沒有一個東南亞國家介意中國的政治制度，這恰恰是作為地區(qū)共識的不干涉原則使然。[2]Dino Patti Djalal, “Can Biden Keep the Peace in Southeast Asia?” May 30, 2021,https://foreignpolicy．com/2021/05/30/biden-asean-southeast-asia-china-us-rivalrygeopolitics/．2021年12月，拜登政府發(fā)起“民主國家峰會”，邀請印尼、馬來西亞和菲律賓參加，卻遭到馬來西亞的拒絕。

第三，大國“競爭性關(guān)注”最終將損害不干涉原則的根本性訴求——東盟中心地位。東盟國家相對弱小的特點一度是東盟保持中心性的優(yōu)勢，即大國之間相互制約，不允許對方成為該地區(qū)的主導(dǎo)性力量，反而都默認和接受東盟的主導(dǎo)作用，從而促使以東盟為中心的地區(qū)主義蓬勃發(fā)展。在各種亞太、甚至印太地區(qū)安全和經(jīng)濟框架中保持中心地位一直是東盟的主要訴求。[3]劉阿明：《東盟對美國印太戰(zhàn)略的認知與反應(yīng)》，載《南洋問題研究》2020年第2期，第19 頁。然而，隨著中美關(guān)系緊張加劇，在地區(qū)事務(wù)中大國顯然有更大的發(fā)言權(quán)和影響力。

一方面，過去30年東盟主導(dǎo)的地區(qū)制度安排面臨邊緣化、碎片化的危險。隨著美國“印太戰(zhàn)略”最顯著的地緣政治安排——美日印澳“四方安全對話”（QUAD）日益機制化，關(guān)注領(lǐng)域也更加廣泛，四國首腦會晤及各層級官員的合作，使東盟內(nèi)部對于其戰(zhàn)略目標(biāo)及舉措是否與東盟的目標(biāo)一致產(chǎn)生深刻懷疑。目前，該對話機制與東盟的關(guān)系仍然相當(dāng)不穩(wěn)定、不清晰和不確定。[4]Dino Patti Djalal, “Can Biden Keep the Peace in Southeast Asia?” May 30, 2021．新加坡外長維文（Vivian Balakrishnan）對其評價具有一定代表性，他稱“四方安全對話”沒有完全回答各國對“東盟中心性的疑問”。[5]Vivian Balakrishnan, “Singapore not joining US, Japan-led free and open Indo-Pacific for now,” May 14, 2018, https://www．straitstimes．com/singapore/singapore-notjoining-us-japan-led-free-and-open-indo-pacific-for-now-vivian-balakrishnan．2021年，“美英澳三邊安全伙伴關(guān)系”（AUKUS）的啟動更是引發(fā)了東南亞國家的擔(dān)憂。只有菲律賓公開支持，馬來西亞和印尼公開批評，越南和新加坡的態(tài)度則模棱兩可。這類小多邊機制均以東南亞為主要活動區(qū)域和關(guān)注目標(biāo)，加劇了地區(qū)安全困境，使東盟在地區(qū)治理中的作用邊緣化，從根本上挑戰(zhàn)了其中心地位。[1]Julio S． Amador III, “The Continuing Erosion of ASEAN Centrality,” ASEAN Focus, ISEAS-Yusof Ishak Institute, March 30, 2021, p． 2．

另一方面，東盟尋求與所有大國建立友好關(guān)系的能力受到損害。東盟的中心地位要求主要大國都對東盟保有戰(zhàn)略信任，并且愿意讓其主導(dǎo)地區(qū)事務(wù)。為此，東盟從來不愿在大國之間“選邊站隊”，更擔(dān)心被迫這樣做。因為“選邊站”必然會疏遠另一邊，迫使東盟與某個大國為敵。而與中美均保持友好關(guān)系，同時從兩大國得到好處符合東南亞國家的利益。近年來，中美兩國與東盟關(guān)系日益密切。美國是東盟最大的投資來源國和第二個貿(mào)易伙伴，東盟是美國第四大出口市場，與泰國、菲律賓的盟友關(guān)系以及與新加坡的伙伴關(guān)系，強化了美國對印度洋海上通道和馬六甲海峽的控制力。而中國與東南亞國家山水相連、人文關(guān)系密切，自2009年以來一直是東盟的最大貿(mào)易伙伴，尤其是“一帶一路”建設(shè)帶來的互聯(lián)互通效果，使得雙方相互依賴型的經(jīng)濟與社會關(guān)系進一步加強。如果中美競爭日益朝向美蘇冷戰(zhàn)式認知方向發(fā)展，東南亞國家不僅將面臨極大的“選邊站”壓力，[2]Shaun Narine, “Biden’s ‘China Challenge’ and Domestic Politics: Implications for Southeast Asia,” ISEAS Perspective, No． 91, July 14, 2021, https://www．iseas．edu．sg/articles-commentaries/iseas-perspective/2021-91-bidens-china-challenge-and-domesticpolitics-implications-for-southeast-asia-by-shaun-narine/．也使其要在兩大國間利益均沾愈加困難。東盟在地區(qū)事務(wù)或成員國內(nèi)部事務(wù)中保持中心地位、抵抗或利用外部壓力，與不干涉原則之間形成了難以克服的張力。[3]Dylan M． H． Loh, “The Disturbance and Endurance of Norms in ASEAN,” Australian Institute of International Affairs, November 11, 2018, https://www．internationalaffairs．org．a(chǎn)u/australianoutlook/the-disturbance-and-endurance-of-norms-in-asean/．

如今，東南亞國家正以擔(dān)憂的心態(tài)關(guān)注中美戰(zhàn)略競爭。在它們看來，中美競爭既非“民主”與“專制”的意識形態(tài)對抗，亦非“自由市場經(jīng)濟”和“國家資本主義”發(fā)展道路之爭，而是關(guān)乎生死存亡之大事。中美競爭的意識形態(tài)色彩只會增加沖突的可能性。[1]Sebastian Strangio, “What Were the Main Outcomes of Kamala Harris’ Trip to Southeast Asia?” August 27, 2021, https://thediplomat．com/2021/08/what-were-themain-outcomes-of-kamala-harris-trip-to-southeast-asia/．東南亞國家深諳“大象打架、小草受傷”的道理，這既是它們普遍面對的現(xiàn)實，也是過往痛苦經(jīng)歷所不斷強化的教訓(xùn)。美國為了在與中國的全方位競爭中獲取地區(qū)優(yōu)勢，企圖否定不干涉原則產(chǎn)生的客觀現(xiàn)實根源，也給其團結(jié)地區(qū)國家的效用價值和孜孜以求的中心性目標(biāo)帶來了挑戰(zhàn)。東盟如果希望在中美競爭中繼續(xù)保持規(guī)范有效性和組織中心性，避免被大國利益所綁架，當(dāng)務(wù)之急和面臨的首要考驗就是為自身的內(nèi)部問題提供解決方案。[2]Joel Ng, “Can ASEAN offer a way out of the US-China choice?” April 9, 2021,https://www．eastasiaforum．org/2021/04/09/can-asean-offer-a-way-out-of-the-uschina-choice/．當(dāng)前，東盟集體行動的能力和規(guī)范的有效性正在緬甸問題上接受檢驗。在應(yīng)對緬甸政局變化的過程中，承受“規(guī)范性壓力”的東盟不干涉原則發(fā)生了進一步變化，且更具深遠意義。

三、緬甸問題與東盟不干涉原則的嬗變

上世紀(jì)90年代后期，在是否接受緬甸入盟的問題上，東盟曾經(jīng)頂住美國和歐盟的壓力，堅持不將成員國的政治體制作為接受條件，確保了對地區(qū)事務(wù)的自主性。究其原因，這既符合不干涉原則的邏輯意涵，也出于對東盟組織擴容所帶來的“紅利”考慮——接受緬甸入盟能夠帶來實際好處，緬甸豐富的自然資源、廣袤的國土和數(shù)量龐大的年輕人口，對于東盟經(jīng)濟發(fā)展是潛在的動力。但更多是出于政治和戰(zhàn)略運作考量，特別是擔(dān)心中國對緬甸的影響力不斷上升，通過接納緬甸作為東盟成員，以便阻止該國落入中國的“勢力范圍”。[1][加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團2004年版，第157-158 頁?？梢?，大國因素從一開始就是東盟應(yīng)對緬甸問題的重要考量。

2021年2月1日緬甸政局發(fā)生變化后，其民主化問題再次成為對東盟不干涉原則承諾的檢驗，而大國競爭相較于過往也更具影響性。綜合來看，東盟的反應(yīng)大致分為公開評論和批評、集體應(yīng)對、施加壓力、積極主導(dǎo)四個階段?？v觀東盟應(yīng)對緬甸政治變局的全過程，可以發(fā)現(xiàn)不干涉原則在大國競爭壓力下正在發(fā)生意義深遠的嬗變。

第一，從外交話語上看，“公開坦誠的對話”正在被“直接和嚴厲的批評”所代替。變局甫一發(fā)生，東盟各國紛紛表達對事件的關(guān)注，作為重要鄰國的泰國和柬埔寨均稱之為“它們的內(nèi)部事務(wù)”；[2]“DPM Pravit calls Myanmar coup ‘their internal affair’ ,” February 1, 2021, https://www．bangkokpost．com/world/2060655/dpm-pravit-calls-myanmar-coup-their-internalaffair．新加坡、印尼和馬來西亞則表達了關(guān)切并呼吁克制及和平解決；菲律賓表示對此“嚴重”（或“深刻”）關(guān)切；越南、文萊和老撾猶豫再三最終發(fā)表了常規(guī)性聲明。[3]Kasit Piromya, “Myanmar crisis: Is this the beginning of the end of ASEAN,” March 14, 2022, https://aseanmp．org/2022/03/14/myanmar-crisis-is-this-the-beginning-ofthe-end-of-asean/．這種外交語言的差異性是東盟國家在認知緬甸事件上根深蒂固的內(nèi)部分歧的表現(xiàn)。一個月后，東盟一些國家開始在外交表態(tài)中有意有所側(cè)重。新加坡、印尼稱沒有國家打算放棄《東盟憲章》所尊崇的不干涉內(nèi)政原則，卻著重強調(diào)東盟必須證明有能力達成一種共同立場來促進地區(qū)發(fā)展。[4]Amir Yusof and Kiki Siregar, “ASEAN must reiterate guiding principles when it comes to situation in Myanmar: Vivian Balakrishnan,” March 2, 2021, https://www．channelnewsasia．com/asia/myanmar-asean-vivian-balakrishnan-principles-unitydemocracy-252176．新加坡外長維文稱，如果不能對緬甸問題做出有意義的反應(yīng)，“將嚴重暴露我們作為一個組織缺乏團結(jié)，嚴重損害我們的聲譽和相關(guān)性”。[1]“Minister for Foreign Affairs Dr Vivian Balakrishnan’s Intervention at the Informal ASEAN Ministerial Meeting on 2 March 2021 at 1600hrs,” March 2, 2021, https://www．mfa．gov．sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2021/03/02032021-IAMM．東盟資深外交官、印尼前外長馬蒂·納塔萊加瓦（Marty Natalegawa）則發(fā)表了更加嚴厲的批評，要求緬甸尊重《東盟人權(quán)宣言》和《東盟憲章》、結(jié)束暴力和釋放民選政府領(lǐng)導(dǎo)人，并將緬甸危機稱為東盟的“試金石”。[2]“Myanmar crisis ‘a(chǎn) litmus test’ for ASEAN, says Indonesia’s ex FM,” March 2, 2021,https://www．a(chǎn)ljazeera．com/news/2021/3/2/myanmar-crisis-a-litmus-test-for-aseansays-indonesias-ex-fm．印尼總統(tǒng)佐科（Joko Widodo）主張“必須采取立即的對話和協(xié)調(diào)，以在緬甸恢復(fù)民主、恢復(fù)和平和恢復(fù)穩(wěn)定”。[3]“Indonesia president urges halt to Myanmar violence as support for ASEAN talks grows,” March 19, 2021, https://www．reuters．com/article/myanmar-politics-indonesia/indonesia-president-urges-halt-to-myanmar-violence-as-support-for-asean-talksgrows-idINKBN2BB0NC正是在這些國家的呼吁下，東盟組織對緬甸問題進行了集體應(yīng)對。

此后，東盟國家的外交措辭或多或少受到美國的影響。事變當(dāng)天，拜登總統(tǒng)就呼吁世界各國團結(jié)一致支持保衛(wèi)緬甸的“民主”；次日，美國國務(wù)院將事件定性為“軍事政變”，大規(guī)模的援助限制、制裁措施隨即展開。[4]劉阿明：《“接觸”抑或“制裁”：美國對緬甸政策之“兩難”》，載《東南亞研究》2021年第6 期，第100 頁。拜登政府很快開始向東盟施加壓力。在2021年上半年美國高官密集的東南亞之行中，緬甸成為不可或缺的議題。在美國的壓力下，馬來西亞外長賽夫丁（Saifuddin Abdullah）第一個公開建議將緬甸軍事領(lǐng)導(dǎo)人敏昂萊排除在即將召開的東盟峰會之外。[5]Sebastian Strangio, “Myanmar Junta Could be Excluded From ASEAN Summit:Malaysia,” October 5, 2021, https://thediplomat．com/2021/10/myanmar-junta-could-beexcluded-from-asean-summit-malaysia/．隨后，印尼、菲律賓和新加坡也表示支持對軍人集團采取更強硬立場，稱緬甸在“軍事政變推翻民選政府和暴力鎮(zhèn)壓示威者”后，在向和平計劃過渡以穩(wěn)定政治局勢方面“沒有（取得）充分的進步”。[1]Rozanna Latiff, Tom Allard and Poppy Mcpherson, “Tradition vs credibility: Inside the SE Asian meet that snubbed Myanmar,” https://www．reuters．com/world/asia-pacific/tradition-vs-credibility-inside-se-asian-meet-that-snubbed-myanmar-2021-10-19/．這種非同尋常的指責(zé)性話語被視為在為后續(xù)的外交舉動背書。緬甸缺席的2021年下半年的東盟系列峰會成為各方嚴厲指責(zé)緬甸軍方的平臺。在美國-東盟視頻會議上，拜登譴責(zé)緬甸軍方“可怕的暴行”，誓言美國將支持緬甸恢復(fù)民主。[2]The Associated Press, “U．S．, China, Russia join Asia summit amid regional disputes,”The Asahi Shimbun, October 27, 2021, https://www．a(chǎn)sahi．com/ajw/articles/14469371．其他批評之聲也不絕于耳，即將接任輪值主席國的柬埔寨總理洪森語氣強硬地稱：“不是東盟要將緬甸排除出去，是緬甸自己放棄了權(quán)利”。[3]Ain Bandial, “Biden joins Southeast Asian leaders to rebuke Myanmar junta excluded from summit,” October 27, 2021, https://www．reuters．com/world/asia-pacific/southeastasian-leaders-hold-summit-excluding-myanmar-coup-leader-2021-10-26/．馬來西亞外長賽夫丁威脅稱，如果軍政府阻礙東盟實施“五點共識”，那么馬來西亞政府將正式開始與緬甸（民盟另外組建的）民族團結(jié)政府對話。他甚至警告，“不干涉原則已經(jīng)讓東盟無力做出有效決定快速應(yīng)對緬甸問題，而由于其局勢不斷惡化，東盟應(yīng)對不干涉政策進行某種‘精神重構(gòu)’”（soul-searching）。[4]Sebastian Strangio, “Malaysian FM Calls for ‘Soul-Searching’ Over ASEAN Non-Interference,” October 22, 2021, https://thediplomat．com/2021/10/malaysian-fm-callsfor-soul-searching-over-asean-non-interference/．

2022年以來，東盟對緬甸的話語“干涉”主要體現(xiàn)在兩方面：一是迫使緬甸執(zhí)政者在國內(nèi)問題上按照東盟的要求行事。年初在與緬甸國家管理委員會主席敏昂萊舉行視頻會議時，洪森直接要求緬甸為東盟特使來訪提供便利；包括國家管理委員會在內(nèi)的緬甸各方要展現(xiàn)極大克制并開始和平對話；要與東盟成員國、國際組織和緬甸國內(nèi)各方就提供人道主義援助進行密切協(xié)調(diào)。[5]Mom Kunthear, “Cambodia’s Hun Sen to Myanmar chief: Heed five point consensus,” The Phnom Penh Post, January 28, 2022, https://asianews．network/cambodiashun-sen-to-myanmar-chief-heed-five-point-consensus/．柬埔寨代表東盟要求緬甸采取切實步驟，有效、全面落實“五點共識”，立刻停止暴力行動，并要求各方保持最大限度克制等。[1]ASEAN Foreign Minsters’ Statements, “ASEAN Chairman’s Statement on the Situation in Myanmar,” https://asean2022．mfaic．gov．kh/Posts/2022-02-02-ASEANForeign-Ministers--Statements-ASEAN-Chairman-s-Statement-on-the-Situation-in-Myanmar-February-2--2022．二是“放大”外部壓力的影響作用。馬來西亞外長賽夫丁稱東盟在需要與歐盟和其他貿(mào)易伙伴簽署協(xié)定時，因緬甸而造成了許多困境，這對東盟不公平。[2]“Myanmar crisis hampers ASEAN trade talks with partners, Malaysia says,” June 22,2022, https://www．thestar．com．my/aseanplus/aseanplus-news/2022/06/20/myanmar-crisishampers-asean-trade-talks-with-partners-says-malaysia．一些東盟國家積極與聯(lián)合國人權(quán)機構(gòu)、緬甸問題特別委員會和特使加強溝通協(xié)調(diào)，借助其影響力向緬甸施壓。隨著下半年東盟系列峰會臨近，類似干涉性敘事將更加頻繁呈現(xiàn)，措辭也更加嚴厲。

第二，從具體行動上看，東盟對與緬甸“建設(shè)性接觸”逐漸失去耐心，轉(zhuǎn)而采取鮮有的干涉行動。變局之初，印尼外長蕾特諾（Retno Marsudi）展開穿梭外交，對文萊、新加坡和泰國進行訪問。在各國分歧嚴重、無法就緬甸問題達成一致意見的情況下，主席國文萊于2021年3月2日召開東盟非正式外長會議，專門討論緬甸局勢，會后發(fā)表了不偏不倚的聲明，鼓勵各方為人民及其生存利益考慮，尋求和平的解決方式，通過建設(shè)性對話達成務(wù)實和解。[3]Sebastian Strangio, “ASEAN Foreign Ministers Meet to Discuss Myanmar Crisis,”March 3, 2021, https://thediplomat．com/2021/03/asean-foreign-ministers-meet-todiscuss-myanmar-crisis/．顯然，為了維護內(nèi)部團結(jié)，東盟在事變初期采取了不干涉內(nèi)政的中立姿態(tài)，拒絕在緬甸軍方和民盟之間“選邊”。4月24日，東盟召開了緬甸問題特別峰會，并達成“五點共識”[4]“五點共識”包括：促進緬甸目前危機的和平解決，呼吁終止在緬甸的暴力局面，開啟所有各方之間的對話，加大對受到?jīng)_突影響的地區(qū)的人道主義援助，任命東盟緬甸問題特使。詳見ASEAN Secretariat, “Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’Meeting,” April 24, 2021, https://asean．org/wp-content/uploads/Chairmans-Statementon-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1．pdf．，各國對于這一成果均寄予厚望。而該次會議表現(xiàn)出的另一個潛在共識，是各方一致同意向緬甸軍方打開對話大門，保持必要溝通，顯示東盟“大家庭”氣氛尚存，不干涉原則仍然受到重視。

然而，美國對東盟的接觸進程頗感不耐煩?！拔妩c共識”剛達成數(shù)日，美國國務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）就利用G7 峰會向時任東盟輪值主席國文萊外長施壓，敦促東盟要求緬甸軍事領(lǐng)導(dǎo)人采取行動，以實施“五點共識”。[1]Radio Free Asia, “US Presses ASEAN Chair to Hold Myanmar Junta Accountable to Agreed Consensus,” May 3, 2021, http://www．rfa．org/english/news/myanmar/junta-05032021164824．html．隨后，美國開始利用各種與東盟國家會晤的場合，頻繁表達對緬甸民主進程和民選方案的支持，并派高官游說東盟采取更強硬的立場和手段對付緬甸軍方?？梢?，美國雖然承認東盟“五點共識”是重要進展，卻迫不急待地要看到效果，因此不斷敦促東盟“立即”采取行動。[2]The U．S． Department of State, “Secretary Blinken’s Meeting with ASEAN Foreign Ministers and the ASEAN Secretary General,” July 13, 2021, http://www．state．gov/secretary-blinkens-meeting-with-asean-foreign-ministers-and-the-asean-secretarygeneral/．隨著美歐等的壓力增大，東盟逐漸轉(zhuǎn)變思路，采取了前所未有的干涉舉措。10月，東盟決定不邀請緬甸軍方領(lǐng)導(dǎo)人出席東盟系列峰會，僅邀請緬甸一名“非政治人物”參加。同時，東盟重啟成員國與緬甸軍政府接觸的禁令。這一決定打破了東盟數(shù)十年來堅持接觸和不干涉成員國內(nèi)政的政策，獲得了西方的一致稱贊。東盟在緬甸問題上以偏離傳統(tǒng)立場為代價，確保了美國和歐盟出席峰會，但峰會卻未能就緬甸問題取得進展，反而遭到了緬甸的抵制，成為東盟成立以來首次有成員國缺席的年度峰會。這使東盟的團結(jié)和掌控局勢的能力受到質(zhì)疑，也遭到緬甸軍政府的指責(zé)，稱東盟的決定是受美歐“干預(yù)”所致，譴責(zé)東盟違反了不干涉原則和以共識為基礎(chǔ)的決策程序。[3]Ain Bandial, “ASEAN excludes Myanmar junta leader from summit in rare move,”O(jiān)ctober 17, 2021, https://www．reuters．com/world/asia-pacific/asean-chair-bruneiconfirms-junta-leader-not-invited-summit-2021-10-16/; Oba Mie, “The Ultimate Choice in the Myanmar Issue,” November 29, 2021, https://thediplomat．com/2021/11/theultimate-choice-in-the-myanmar-issue/．

2022年，東盟排除緬甸的行動呈“慣例化”趨勢。2月東盟外長會議、5月美國-東盟峰會、6月印度-東盟外長會議均無緬甸出席。可見在未來的東盟系列峰會中，緬甸缺席恐將成為“常態(tài)”。與此同時，東盟主導(dǎo)的其他應(yīng)對行動并未停止。2022年1月，由近三任東盟主席國組成的“三駕馬車”機制正式首次啟動，用于監(jiān)督緬甸國內(nèi)?；?，推動危機解決。2022年上半年，東盟緬甸問題特使、柬埔寨外長布拉索昆（Prak Sokhom）兩度訪緬，為落實“五點共識”進行努力，凸顯東盟仍在努力謀求處于最前沿來領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)緬甸問題。但在美國的影響下，東盟的耐心明顯不足。馬來西亞等國已開始仿效美國，在重要領(lǐng)導(dǎo)人會議期間，高調(diào)會晤反軍方人士組建的民族團結(jié)政府的代表，“以壓促變”。

第三，從決策標(biāo)準(zhǔn)看，“干涉與否”的出發(fā)點正在偏離有效治理考量，而更多關(guān)注意識形態(tài)因素。成員國的政治體制和意識形態(tài)從來不是東盟考慮的主要方面，它并非“民主俱樂部”，在應(yīng)對緬甸內(nèi)政問題上不存在共同的意識形態(tài)利益。相比之下，亂局“外溢”帶給鄰國和東南亞地區(qū)治理的負面影響是東盟干涉與否的更重要動因。用東盟前秘書長素林的話說，東盟正考慮“通過修改，使不干涉原則在預(yù)防或解決具有地區(qū)意義的問題上發(fā)揮積極作用”。[1]“Surin Pushes ‘Peer Pressure’ ,” Bangkok Post, June 13, 1998, p． 5． 轉(zhuǎn)引自[加拿大]阿米塔·阿查亞著，王正毅、馮懷信譯：《建構(gòu)安全共同體：東盟與地區(qū)秩序》，上海世紀(jì)出版集團2004年版，第219 頁。如果成員國無法向東盟證明其有能力將政治動蕩局限于國內(nèi)，而是對鄰國和整個地區(qū)造成了影響，并危及東盟的發(fā)展和國際聲譽，甚至可能引發(fā)國際社會干預(yù)，東盟成員國達成一致，采取偏離不干涉原則的立場和行動的可能性就會增大。在緬甸問題上，軍政府能否盡快恢復(fù)國內(nèi)秩序，保證邊境地區(qū)的穩(wěn)定與安全，顧及到新加坡、泰國、馬來西亞等國在緬甸的經(jīng)濟、宗教及族群利益，穩(wěn)定泰緬邊界形勢等，更可能成為東盟決策的基本出發(fā)點。但由于美國在東南亞地區(qū)議程中不斷強調(diào)緬甸民主的重要性，東盟迫于中美競爭的壓力，其決策依據(jù)開始向意識形態(tài)傾斜。

2021年東盟峰會《主席聲明》進一步明確了民主自由在應(yīng)對緬甸問題中的重要性，敦促緬甸賦予東盟特使完全的自由，以接觸所有各派、釋放在押政治犯；重申堅持法治、良治、民主原則和憲政，并宣稱需要在東盟原則實施和緬甸局勢之間達到一種合適的平衡。[1]ASEAN, Chairman’s Statement of the 38th and 39th ASEAN Summits, October 26, 2021, pp． 26-27, https://asean．org/wp-content/uploads/2021/10/FINAL-Chairmans-Statement-of-the-38th-and-39th-ASEAN-Summits-26-Oct．．．．pdf．東盟這種基于意識形態(tài)考慮的集體性表態(tài)迎合了美國等西方國家推動緬甸重回“民主之路”的政策思路，顯示東盟決策的“焦點”正在發(fā)生變化——當(dāng)有效治理與意識形態(tài)考慮出現(xiàn)矛盾時，后者占據(jù)主導(dǎo)地位的可能性在增大。

向意識形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)傾斜導(dǎo)致東盟的團結(jié)性和有效性降低。柬埔寨渴望在調(diào)解爭端方面有所作為，多次代表東盟組織行動和發(fā)表聲明，完全沒有“討好”緬甸軍方的意圖，但其作用卻受到西方國家的質(zhì)疑。因為柬埔寨本身不是西方定義中的“民主國家”，其“人權(quán)”記錄飽受美國詬病。在美國看來，柬埔寨在經(jīng)貿(mào)、臺灣、人權(quán)等問題上堅定支持中國立場，其政府無法“維持東盟謹慎的平衡行為”而將傾向于中國。[2]Charles Dunst, “What to Expect of Cambodia as ASEAN Chair,” November 4, 2021,https://www．csis．org/analysis/what-expect-cambodia-asean-chair．2022年1月洪森訪問緬甸，試圖以接觸方式取得進展，卻受到東盟一些國家和西方社會的指責(zé)。他悲觀地表示：“關(guān)于緬甸問題，我目前處于無論努力與否都會受到指責(zé)的處境……因為緬甸的問題非常復(fù)雜，只能留給下一任東盟輪值主席國來接手處理?！盵3]Radio Free Asia, “Cambodia’s Hun Sen gives up on Myanmar,” February 16, 2022,https://www．rfa．org/english/news/myanmar/towel-02162022174658．html．

隨著東盟的日益開放，外部行為體對東盟處理內(nèi)部事務(wù)的影響也在加大。迄今為止，東盟尚未發(fā)展出一個合適的沖突解決機制，很多爭端都讓美國在其中發(fā)揮作用。[4]Hiro Katsumata, “Why is ASEAN Diplomacy Changing? From ‘Noninterference’ to‘Open and Frank Discussion’ ,” Asian Survey, Vol． 44, No． 2, 2004, pp． 237-254．目前，中美在各領(lǐng)域的競爭考驗著東盟組織原則的有效性，并集中反映在其對成員國內(nèi)部事務(wù)的應(yīng)對上。緬甸政局變化后，使本就因抗擊疫情和恢復(fù)經(jīng)濟等國內(nèi)問題而分身乏術(shù)的東南亞各國愈顯力不從心。因此，東盟允許外部大國在緬甸問題上發(fā)揮作用的可能性客觀存在。事實上，美、歐、英、澳等國一直在持續(xù)干預(yù)緬甸事務(wù)，甚至有加碼的可能。[1]David S． Mathieson, “ASEAN’s Myanmar fiasco is the West’s moral failure,”O(jiān)ctober 20, 2021, https://asiatimes．com/2021/10/aseans-myanmar-fiasco-is-the-westsmoral-failure/．東盟顯然也認識到，除了自己沒有任何一個國家會更關(guān)心東盟的核心利益；也只有東盟成員國而不是任何域外國家會努力保持對組織發(fā)展至關(guān)重要的地區(qū)規(guī)范。但是，在大國競爭壓力下不干涉規(guī)范的政策實踐已經(jīng)發(fā)生了改變，東盟幫助成員國尋找和平道路的努力正在受到大國競爭的影響。根據(jù)對東盟各國精英人士的調(diào)查，對于東盟對緬甸問題做出的反應(yīng)，贊成的占37.0%，反對的占33.1%，保持中立的占29.9%，[2]ASEAN Studies Centre, The State of Southeast Asia: 2022 Survey Report, ISEASYusof Ishak Institute, p． 3．三種意見的陣營幾乎旗鼓相當(dāng)，顯示東盟內(nèi)部分歧依然很大，其必將掣肘應(yīng)對緬甸問題的政策效果。[3]關(guān)于緬甸局勢的現(xiàn)狀及前景，參見：宋清潤、郝雪妮：《當(dāng)前緬甸局勢發(fā)展及前景評估》，載《和平與發(fā)展》2022年第2 期，第95-116 頁。由此，未來東盟成員國在“堅持不干涉別國內(nèi)政的傳統(tǒng)”和“通過制裁政變領(lǐng)導(dǎo)人來保持聯(lián)盟信譽”這兩種決策之間陷入分歧的可能性仍然很大。[4]Rozanna Latiff, Tom Allard and Poppy Mcpherson, “Tradition vs credibility: Inside the SE Asian meet that snubbed Myanmar”．

結(jié) 語

自東盟成立以來，不干涉原則一直是促進成員國團結(jié)的基礎(chǔ)，也是東盟組織成長發(fā)展的基石。隨著國際環(huán)境的變化、東盟一體化程度的加深以及東盟與世界互動的深化，不干涉原則在轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實政策時發(fā)生了改變，充滿了靈活性。今天，大國競爭與東盟成員國國內(nèi)問題突發(fā)帶來的緊迫性，成為20世紀(jì)90年代以來不干涉原則嬗變的最大觸發(fā)因素。應(yīng)對這些新情況，并沒有任何文件或宣言甚至經(jīng)驗可資遵循。從東盟應(yīng)對緬甸政治變局的經(jīng)歷可見，東盟對不干涉原則的話語構(gòu)建、具體行動和決策標(biāo)準(zhǔn)仍將摸索前行，其效果和未來充滿不確定性。

歷史上，東盟的命運一直受到大國競爭的影響，但卻從來不是由地緣政治博弈的結(jié)果所決定。這是因為東盟作為中小國家的集合，一直受到“強大的有約束力規(guī)范”的保護。[1]Anthony Milner and Astanah Abdul Aziz, “Could ASEAN move the region beyond the US-China dynamic?” The Strategist, Australian Strategic Policy Institute, July 31, 2020,https://www．a(chǎn)spistrategist．org．a(chǎn)u/could-asean-move-the-region-beyond-the-us-chinadynamic/．它之所以能在充滿挑戰(zhàn)的冷戰(zhàn)時期表現(xiàn)出色，也同樣是因為它催生并促進了一種多邊規(guī)范，其設(shè)立不針對任何國家，卻起到了規(guī)范、限制國家尤其是大國自私行為的作用。在冷戰(zhàn)后變動不居的國際環(huán)境中，不干涉原則持續(xù)受到“變”的推動力和“不變”的穩(wěn)定性之間張力的沖擊，但其深層次動因并未發(fā)生質(zhì)的改變，仍對東盟的發(fā)展壯大及其構(gòu)建與域外國家關(guān)系具有規(guī)范指導(dǎo)意義。當(dāng)下，東盟面臨著更加復(fù)雜的挑戰(zhàn)，從疫情蔓延到大國地緣政治競爭，再到成員國內(nèi)政的變化，各種因素交織疊加、互相影響，并被數(shù)字化時代的新技術(shù)所放大。從東盟的發(fā)展歷史看，它從來不是為解決成員國的內(nèi)部問題而存在的；從組織屬性上看，它也不是一個有能力處理困難問題和成員國之間觀點及利益分歧的組織。[2]David Martin Jones and Michael L． R． Smith, “Making Process, Not Progress:ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order,” International Security, Vol． 32, No． 1,2007, pp． 148-184．但如果東盟因無法以自己的方式制定解決地區(qū)問題的方案而導(dǎo)致國際干預(yù)加強，則其作為地區(qū)組織的前景將變得黯淡。未來東盟能否繼續(xù)將不干涉原則作為組織規(guī)范加以堅守，又成功找到解決內(nèi)部問題的方法，維持“變”與“不變”之間的張力平衡，有效回應(yīng)國際社會的關(guān)切，從而繼續(xù)發(fā)展壯大其組織效用和國際影響力仍有待觀察。