李曉飛，崔月

一、背景與問題

雖然中國城市基層治理在近年來不斷涌現(xiàn)出黨建引領(lǐng)、條塊結(jié)對和精細化管理等新景觀，但在應(yīng)對伴隨自然環(huán)境和經(jīng)濟社會環(huán)境快速變遷而生的突發(fā)事件時也屢顯疲態(tài)，新冠肺炎疫情在各城市的反彈進一步暴露了這一治理短板。在此背景下，2021年7月，中共中央和國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確要求通過整合治理資源、創(chuàng)新治理方式以增強城市基層應(yīng)急管理能力和平安建設(shè)能力。這一現(xiàn)實情境在組織社會學(xué)觀照下可表述為：由于組織環(huán)境驟然變動，常規(guī)治理能力難以匹配治理目標而引發(fā)治理失靈，此時，讓治理重新奏效的途徑是突破常規(guī)機制，迅速改變治理主體的分立狀態(tài)以整合碎片化的治理資源。

如何才能突破治理機制的常規(guī)版本呢？一個慣常性的學(xué)術(shù)判斷便是讓治理“運動”起來[1]，打破科層組織的傳統(tǒng)慣習(xí)并使之加速運轉(zhuǎn)，方可迅速汲取與整合治理資源，以有效應(yīng)對驟然增強的治理負荷。然而，治理能力無法匹配治理目標并非啟動運動式治理的充分條件，因為運動式治理的啟動需要建立在一系列前期政策動員和話語感召的基礎(chǔ)之上，而以倏然性和不確定性為顯著特征的突發(fā)事件未能為運動式治理機制預(yù)留充足的啟動時間。更重要的是，運動式治理機制的運轉(zhuǎn)不僅需要高昂的組織成本，而且時常面臨有效性與合法性雙重困境[2]。那么，當城市基層治理在突發(fā)事件中面臨“常規(guī)失靈”且“來不及也無須運動”情境時，如何實現(xiàn)治理資源的穩(wěn)定汲取與迅即整合以應(yīng)對驟然增強的治理負荷？由此是否會形成一種新的治理機制？本文基于對東部地區(qū)H市G區(qū)基層治理場景的組織學(xué)深描，嘗試凝煉“聚合式治理”微觀理論以描摹這一基層治理新機制，并與已有理論展開對話。

二、文獻回顧與理論支點

(一)對“常規(guī)”與“運動”二分法的超越及其局限

在有關(guān)中國國家治理機制的早期研究中，常規(guī)治理和運動式治理通常被視為兩種互替機制。以完成常態(tài)化工作任務(wù)為目標的常規(guī)治理機制主要包括目標責任制[3]和項目制[4]，以及二者的混合形態(tài)——行政發(fā)包制[5]。當面臨以政治績效為核心的非常態(tài)化任務(wù)時，運動式治理將取代由于治理能力無法匹配治理目標而失靈的常規(guī)治理機制[6]，并突破治理資源瓶頸以實現(xiàn)國家權(quán)力再生產(chǎn)與再擴充[7]。不過，由于受到目標置換和進程異化等因素的制約，運動式治理難以永續(xù)，在實現(xiàn)政治績效之后將再次被常規(guī)治理替代[8]。即便如此，運動式治理并不是非制度化的，而是一種根植于穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)之上、以應(yīng)對“集權(quán)-分權(quán)”悖論的國家治理機制[9]，有研究者將其稱為“制度化運動”[10]，它聚焦于國家治理中的價值觀問題，通過強力政治動員來完成各種激進任務(wù)[11]。

相較于國家治理宏觀視角下的運動式治理及其與常規(guī)治理分立互替關(guān)系的早期研究，近年來，隨著國家治理場景的變化，學(xué)界研究重心逐漸轉(zhuǎn)移至政府運作微觀視角下的運動式治理，并試圖超越“常規(guī)”與“運動”非此即彼的二分情境，探索二者之間可能存在的聯(lián)結(jié)關(guān)系。一方面，如果說國家運動式治理反映了國家治理形態(tài)中的政治邏輯，那么基層政府圍繞中心工作進行的基層運動式治理呈現(xiàn)了政府運作的行政邏輯[12]，而介于國家與基層之間的地方運動式治理則彰顯出城市政府運作的弱政治化邏輯[13]。另一方面，隨著研究視角的轉(zhuǎn)變，“常規(guī)”與“運動”的互嵌和切換逐漸成為新的研究聚焦點。改革開放之后，“運動”已不再專屬于激進任務(wù)，它也可以用來完成溫和任務(wù)。裴宜理(Elizabeth J. Perry)將這種轉(zhuǎn)變稱為“從群眾型運動到管理型運動”[14]，旨在彰顯運動式治理日益凸顯的發(fā)展型特征。受此啟發(fā)，有研究者發(fā)現(xiàn)管理型運動與常規(guī)治理機制的核心功能是可以兼容的，它能夠增強科層組織自上而下的控制并確保組織內(nèi)部的一致性[15]。不過，兼容需要經(jīng)由一些連接渠道才能確保穩(wěn)定性。除了部門職能設(shè)置和黨政人事安排之外，科層組織中廣泛存在的督查機制是一種十分重要的容聯(lián)渠道[16]。地方政府“運動其外、常規(guī)其內(nèi)”的攻堅治理模式[17]，以及搭乘運動式治理便車、助推常規(guī)治理的“借勢賦能”機制[18]，則極為生動地展示了二者之間紛繁交互的涓滴細節(jié)。此外，“常規(guī)”與“運動”之間的切換也時常發(fā)生。一方面，運動式治理在科層制反功能的消解下逐漸趨于常規(guī)化，甚至可能陷入內(nèi)卷化困境[19]；另一方面，常規(guī)治理也會在科層制權(quán)威授予、激勵和使用三重邏輯的交織作用下“運動”起來，并被不斷地復(fù)制和再生產(chǎn)[20]。

雖然試圖超越“常規(guī)”與“運動”二分的學(xué)術(shù)研究促進了知識增長，但從本體論的視角而言，已有研究未能發(fā)現(xiàn)并提煉一種不同于“常規(guī)”與“運動”的新機制。盡管管理型運動也可兼容以經(jīng)濟績效為核心的溫和任務(wù)而不再局限于以政治績效為核心的激進任務(wù)，但科層組織同樣面臨諸如突發(fā)事件等介于溫和與激進之間的工作任務(wù)。這類任務(wù)通常并不聚焦政治績效或經(jīng)濟績效，而更偏重于以民生為核心的社會績效。更重要的是，這類任務(wù)的顯著特征是倏然性和不確定性，這將導(dǎo)致治理負荷在短時限內(nèi)驟然增強。這種情境意味著：一方面，常規(guī)治理機制對此力不從心；另一方面，任務(wù)的倏然性導(dǎo)致短時限內(nèi)難以快速進行動員，任務(wù)的不確定性導(dǎo)致治理目標與治理能力之間的差距不足以啟動運行成本高昂且時常面臨合法性與有效性雙重困境的運動式治理機制。此時，何種治理機制最適宜的問題就提供了進一步研究的空間。

(二)治理機制的組織學(xué)要素

無論是“常規(guī)”還是“運動”，抑或是二者的互嵌和切換，皆是以科層制為原型、經(jīng)由諸種組織學(xué)要素配置而成的國家治理機制。其中，以下三種關(guān)鍵組織學(xué)要素的組配搭建了治理機制的基本框架。其一，組織環(huán)境。組織學(xué)的一個基本原理是，組織并非存在于真空之中，而是被變化的環(huán)境所包圍。戴維·伊斯頓(David Easton)在其被廣為引用的政治系統(tǒng)理論中明確指出，組織處于自然、生物、社會和心理等諸種環(huán)境包圍之中[21]16。在組織學(xué)家詹姆斯·湯普森(James Thompson)看來，組織是為了完成環(huán)境賦予它們的特定任務(wù)而構(gòu)建的，即組織必須做其要做的基本事情，否則就不復(fù)存在[22]。其二，部門配置。盡管變動不居的環(huán)境會對組織的產(chǎn)生與運行產(chǎn)生重要影響，但組織并非一味地被動從屬于環(huán)境，特別是科層組織具有控制和擴張的天性[23]，不甘心受到環(huán)境左右而試圖反作用于環(huán)境。常規(guī)的運動化與運動的常規(guī)化，以及從群眾型運動到管理型運動的變遷，皆體現(xiàn)出組織與環(huán)境之間的互觸。誠如伊斯頓所言，在與環(huán)境長期的博弈中，科層組織具備了特殊適應(yīng)能力且積累了反作用于環(huán)境的諸多途徑[21]17，其中一條極為重要的途徑就是部門配置。這一方面體現(xiàn)為日本學(xué)者佐藤慶幸所言的“專業(yè)匯聚”[24]283，另一方面，也彰顯為科層組織運行中的“部門職能多樣化和職能替代”[25]。其三，權(quán)威支配。無論何種治理機制，皆在相應(yīng)類型權(quán)威的支配下運作。馬克斯·韋伯(Max Weber)區(qū)分了三種純粹類型的權(quán)威，即卡里斯瑪型、傳統(tǒng)型和法理型。對于科層組織而言，法理型權(quán)威是其得以持續(xù)運作的合法性基礎(chǔ)，但其他類型的權(quán)威并未完全消失[26]。邁克爾·曼(Michael Mann)基于權(quán)力及其來源這一權(quán)威內(nèi)核，將卡里斯瑪型權(quán)威的內(nèi)核視為專斷性權(quán)力，意在凸顯組織的動員能力；將法理型權(quán)威的內(nèi)核視為基礎(chǔ)性權(quán)力，意在體現(xiàn)組織的制度能力?，F(xiàn)代國家多在專斷性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力支配下運作，而傳統(tǒng)型權(quán)威以一種本能的或無意識的方式彌散分布[27]?！俺Ｒ?guī)”和“運動”無論以何種方式互嵌和切換，最終仍然將在這兩種權(quán)威支配下運作。

對不同于“常規(guī)”和“運動”的治理機制的分析和提煉，亦可以這三個組織學(xué)要素為關(guān)鍵理論線索展開，不過，需要對它們進行必要調(diào)適，以更為明晰地對接經(jīng)驗證據(jù)。首先，將組織環(huán)境調(diào)整為任務(wù)情境。誠如湯普森所言，組織存在的目的是完成環(huán)境賦予它們的特定任務(wù)。但是，任務(wù)并非僅指涉某一項政策議題，政策議題只是一個“結(jié)果”，更重要的是與該“結(jié)果”伴生的背景因素，這就是任務(wù)情境。正是在這個意義上，伊斯頓將政治生活視為一個基于“輸入-輸出”的開放系統(tǒng)，約翰·金登(John W. Kingdon)的多源流理論將政策制定過程視為多種因素共同作用下的“政策之窗”[28]。群眾型運動之所以演變?yōu)楣芾硇瓦\動，正是因為國家治理機制在改革時期面臨的任務(wù)情境相較于革命年代發(fā)生了顯著變化。其次，將部門配置調(diào)整為部門間關(guān)系。當組織將部門配置作為應(yīng)對任務(wù)情境的反觸途徑時，勢必會打破既有部門政治格局，形成新的部門間關(guān)系，進而對組織運作績效產(chǎn)生深遠影響。無論是導(dǎo)致公共服務(wù)供給碎片化的部門代表性競爭[29]，還是提升公共事務(wù)治理有效性的政績共容體[30]，皆彰顯出部門間關(guān)系對組織績效的影響。再次，將權(quán)威支配調(diào)整為權(quán)力基礎(chǔ)。相較于韋伯的權(quán)威支配理論，邁克爾·曼的權(quán)力來源理論進一步觸及了權(quán)威的內(nèi)核，深刻呈現(xiàn)了組織運作的權(quán)力基礎(chǔ)(1)此為作者個人對相關(guān)理論的解讀，故未標注引用。。盡管如此，二者皆對專業(yè)知識在支撐科層組織運作中的重要作用有所遮蔽，正如佐藤慶幸所言，專業(yè)知識并非官僚制原理或曰管理的原理，而是專業(yè)化原理[24]281。隨著現(xiàn)代化進程的推進，科層組織的專業(yè)化趨勢與日俱增，技術(shù)官僚的專業(yè)技能成為解決復(fù)雜問題的選擇性手段之一[31]，專業(yè)權(quán)力日益成為支配科層組織運作的另一種極為重要的權(quán)力基礎(chǔ)。

三、研究設(shè)計與案例背景

(一)方法與架構(gòu)

內(nèi)容分析法、參與式觀察法和深度訪談法是本文的主要研究方法。當研究起始階段的踩點工作發(fā)現(xiàn)城市基層治理機制難以用“常規(guī)”或“運動”來解釋時，運用內(nèi)容分析法從地方政府官方文件、街道與社區(qū)的工作方案和總結(jié)報告等內(nèi)部資料中，發(fā)掘其存在于官方話語體系中的表征與演變軌跡。然后，通過對城市基層治理紛繁場景的參與式觀察，以及對基層官員和一線工作者的深度訪談，盡可能接近甚或還原這種獨特的治理機制產(chǎn)生、發(fā)展直至成型的真實過程，進而捕捉并抽取其在任務(wù)情境、部門間關(guān)系和權(quán)力基礎(chǔ)三個維度的個性化特征，在此基礎(chǔ)上凝煉出描摹新機制的微觀理論，并與已有理論展開對話。

(二)H市G區(qū)基層治理機制變遷梗概

H市是東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟強市，G區(qū)是它的商業(yè)大區(qū)與流動人口聚集區(qū)，“三小”場所(小檔口、小作坊、小娛樂場)眾多，“草根”經(jīng)濟十分發(fā)達。這固然有助于帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并為民眾生活提供便利，但火災(zāi)、建筑施工事故和社會治安騷亂等突發(fā)事件卻始終是以網(wǎng)格化管理為核心的常規(guī)治理機制難以承受之重。日益嚴峻的治理形勢倒逼G區(qū)反思并重塑基層治理機制。2015年10月，G區(qū)借助H市智慧城市項目編制了《智慧G區(qū)建設(shè)三年行動計劃(2015—2017)》，著力構(gòu)建新型基層治理機制。首先，制作治理大腦。2016年4月，G區(qū)研發(fā)的管控通系統(tǒng)正式上線啟用。該系統(tǒng)可以實現(xiàn)指揮中心(大網(wǎng)格)—街道分中心(中網(wǎng)格)—社區(qū)微中心(小網(wǎng)格和工作網(wǎng)格)的無縫對接，有助于對突發(fā)事件迅速作出反應(yīng)。其次，重構(gòu)治理機體。 2017年初，G區(qū)構(gòu)建了大巡查體系和大智慧體系，并在2018年的網(wǎng)格化智慧管理2.0建設(shè)工程(以下簡稱“2.0工程”)中對這兩個智能體系進行升級優(yōu)化，一方面，通過全覆蓋無死角的網(wǎng)格巡查有效消解漏查漏辦等弊??；另一方面，通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)的一方登錄、多方共享打破部門間信息鴻溝，增強資源整合的有效性。2019年以來，G區(qū)以打造全科網(wǎng)格為目標，不斷完善2.0工程。時至今日，當面臨突發(fā)事件時，G區(qū)基層治理機制一改往日捉襟見肘之窘?jīng)r，能夠即時提升機制運行檔次，以整合治理資源，讓治理能力有效匹配治理目標。

四、城市基層治理機制的組織學(xué)分析

G區(qū)基層治理圖景何以發(fā)生突變？對重塑后的治理機制進行組織學(xué)分析有助于解答這一困惑。

(一)任務(wù)情境：突發(fā)事件中驟然增強的治理負荷

G區(qū)“草根”經(jīng)濟最嚴重的反功能之一，就是在數(shù)量眾多且分布彌散的城中村和“三小”場所中的突發(fā)安全事故，其中最具代表性的，就是違規(guī)用氣用電引發(fā)的爆炸和火災(zāi)。盡管網(wǎng)格化管理也有事前巡查和信息采集，但由于缺乏技術(shù)支撐而存在巡采盲區(qū)，常常令網(wǎng)格員和消防部門疲于奔命，難以充分保障民眾生命財產(chǎn)安全。大巡查和大智慧體系有效化解了這一困境：一方面，“網(wǎng)格員+”與巡整聯(lián)動機制實現(xiàn)了對G區(qū)約10萬棟樓的無死角覆蓋，及時將安全隱患上傳到管控通平臺，并自動分撥到相關(guān)職能部門；另一方面，消防部門依據(jù)大智慧系統(tǒng)中存儲的事故多發(fā)地和隱患集中地信息，在相應(yīng)地點設(shè)置了微消防站，并據(jù)此構(gòu)建了5分鐘消防圈模式，顯著提升了出警速度。正如G區(qū)消防部門工作人員所言：

前段時間發(fā)生的一起火災(zāi)，燃燒的電動車充電樁旁邊就是一個微消防站，事故很快就得到處理。我們的點和公安、交警、網(wǎng)格等部門都連在一起，有助于彼此直接對接和溝通。微消防站是我們目前大力推進的工程，預(yù)計2022年全部完工。(訪談記錄：GX201903)(2)訪談記錄以部門和獲取時序為要件編碼。

除火災(zāi)之外，另一項具有代表性的突發(fā)安全事故是建筑施工事故。2016年以前，G區(qū)的建筑施工事故處理存在著信息滯后，即相關(guān)部門尤其是住建局在事故發(fā)生許久之后還不了解現(xiàn)場情況，給救助工作帶來很大困擾。2016年管控通系統(tǒng)啟用并逐漸完善之后，這一問題得以有效解決。G區(qū)住建局工作人員對此感觸頗深：

2016年以前，我們對這類事件有時可能會“很懵”。比如說凌晨工地上出了什么事故，工地在哪里，什么時間出的事情，人員傷亡情況怎樣，都不知道。有了這個系統(tǒng)之后，這些信息一目了然。如果沒能第一時間趕到現(xiàn)場，也可以得到全部信息，方便下一步工作部署，有時甚至都不用到現(xiàn)場就可以通過視頻指揮中心部署工作。(訪談記錄：GZ201906)

可見，G區(qū)目前已能夠自如應(yīng)對困擾許久的突發(fā)安全事故。此外，在重塑治理機制之后，G區(qū)亦能有效應(yīng)對突發(fā)性社會治安騷亂。2020年3月，G區(qū)依托管控通系統(tǒng)中的“塊數(shù)據(jù)”智能底板，通過點對點、可視化地精準下達處置指令的智慧調(diào)度網(wǎng)絡(luò)，很快就將一名試圖行兇的男子控制住，且現(xiàn)場無人員受傷。這與G區(qū)若干年前發(fā)生的某大型商場惡性傷人事件現(xiàn)場應(yīng)對失序形成鮮明對比。在G區(qū)公安分局負責人看來，這種變化是在本區(qū)為應(yīng)對突發(fā)性社會治安問題而構(gòu)建的囤警街面機制，尤其是“135”快速反應(yīng)圈層下發(fā)生的：

如果是常態(tài)化接處警，那么第一波警力從我們下達指令到到達現(xiàn)場需要57秒左右，還是不夠快。有人比我們更快，就是義警。此外，我們還有一個快速反應(yīng)大隊，平時是不動的，遇到特殊情況隨時可以全員全裝拉出來，實現(xiàn)“135”快速反應(yīng)。1分鐘義警到場、3分鐘巡(摩)警到場、5分鐘帶槍民警到場，就是這么一個快速反應(yīng)圈層。(訪談記錄：GG201902)

“135”快速反應(yīng)圈層是公安部門依托大巡查體系構(gòu)建的囤警街面機制的核心內(nèi)容。除了把警力最大化地撒到路面上去之外，囤警街面機制的關(guān)鍵作用在于實現(xiàn)快速反應(yīng)。這由三個步驟構(gòu)成：首先，擴充警力，在常規(guī)的巡警和輔警之外，將傳統(tǒng)的保安員更名為義警，建成一支擁有10萬人的義警隊伍；其次，建立囤警點，根據(jù)視頻聯(lián)通系統(tǒng)分揀出包括區(qū)政府、體育館、大型商超、廣場、碼頭和公園等92個重點區(qū)域，24小時值守；再次，提升接處警速度，借助智慧調(diào)度網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)“135”快速反應(yīng)。

G 區(qū)首創(chuàng)的囤警街面機制產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)，H市其他轄區(qū)紛紛效仿，G區(qū)也得到了上級政府肯定，它彌補了常態(tài)化接處警機制的短板，讓基層維穩(wěn)安保能力得以承接突發(fā)社會治安騷亂情境下驟然增強的治理負荷。

多部門聯(lián)合行動以迅即整合治理資源是應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵，因此，部門間關(guān)系將對資源整合效果產(chǎn)生重要影響。那么，在G區(qū)基層治理機制重塑過程中，部門間關(guān)系呈現(xiàn)出何種樣態(tài)呢？

(二)部門間關(guān)系：智能化集成體

為有效應(yīng)對突發(fā)事件，G區(qū)專門設(shè)計了名為“閃電集結(jié)”的組織行動，從中可以管窺部門間關(guān)系樣態(tài)的輪廓。該行動旨在提升各部門應(yīng)對突發(fā)事件的反應(yīng)能力、綜合協(xié)調(diào)能力和應(yīng)急處置能力。首先，在區(qū)、街道和社區(qū)三級分別成立相應(yīng)的組織機構(gòu)，由總指揮(指揮長)、綜合協(xié)調(diào)組、調(diào)度指揮組、技術(shù)保障組、應(yīng)急處突組和安全疏散組等構(gòu)成；其次，依據(jù)非常態(tài)化任務(wù)情境的嚴重程度和涉及面，將相應(yīng)處置級別劃分為Ⅰ級(重大級)、Ⅱ級(較大級)和Ⅲ級(一般級)；再次，依據(jù)處置級別采取相應(yīng)組織行動(表1)。

表1 G區(qū)“閃電集結(jié)”組織行動流程

職能部門聯(lián)合成立共同行動小組，意味著在應(yīng)對突發(fā)事件時，沒有任何一個部門可以獨當一面，無法形成單部門主導(dǎo)格局。此外，表1還透露一個關(guān)鍵線索，即智慧管控系統(tǒng)(可視化調(diào)度平臺)在部門聯(lián)結(jié)和資源整合中的關(guān)鍵作用，街道和社區(qū)一線工作人員對此感受最深刻。在G區(qū)S街道P社區(qū)工作人員看來，智慧管控系統(tǒng)實現(xiàn)了部門間快速聯(lián)動與資源整合：

我們工作人員發(fā)現(xiàn)也好，處置也好，現(xiàn)在都已經(jīng)離不開智慧管控系統(tǒng)了。某個突發(fā)事件只要涉及我們社區(qū)，手機上連接系統(tǒng)的APP就會立刻響起，我們點進去，然后立刻出發(fā)。到現(xiàn)場之后，我們跟街道管控連接現(xiàn)場視頻，街道研判后立刻通知相關(guān)部門，他們會在規(guī)定時間內(nèi)趕到現(xiàn)場。如果是比較大的事故，我們會將實時視頻傳輸?shù)絽^(qū)里。(訪談記錄：GSP201901)

除了對智慧管控系統(tǒng)本身的肯定之外，不少街道和社區(qū)對G區(qū)消防部門的資源囤配策略——微消防站工程十分推崇。在K街道應(yīng)急指揮中心的工作人員看來，微消防站不僅出警迅速，而且部門間快速聯(lián)動縮減了中間環(huán)節(jié)，應(yīng)在各社區(qū)普及。

智慧管控系統(tǒng)好是好，但有些中間環(huán)節(jié)(比如信息通知)會延長報送時間。在這方面，微消防站是很好的借鑒。發(fā)生火災(zāi)，管控系統(tǒng)一接單，社區(qū)和職能部門共同響應(yīng)，各部門自動聯(lián)動，就近社區(qū)也可以自動調(diào)度支援現(xiàn)場，這樣就可以減少中間環(huán)節(jié)。(訪談記錄：GKY201901)

除了應(yīng)對突發(fā)安全事故，“閃電集結(jié)”也形成獨具特色的治理模塊，通過部門整合來應(yīng)對突發(fā)性社會治安騷亂。G區(qū)依托優(yōu)化后的大智慧體系中一方登錄、多方共享數(shù)據(jù)庫構(gòu)建了雙向警情分流機制，進一步增強了部門間協(xié)同聯(lián)動。在G區(qū)公安分局負責人看來，這也是G區(qū)基層治理中除微消防站和囤警街面機制之外的另一個亮點。

我們現(xiàn)在的聯(lián)動機制做得非常好，這也是我們非常突出的一個亮點，特別是現(xiàn)在的警情分流機制。我們接報的警情中，有些是不屬于我們管的，我們就會通過智慧管控平臺把信息給到其他部門。警情分流機制的另一項重要內(nèi)容就是對維穩(wěn)安保事件分析研判之后的情報分流，主要針對各種潛在事件或者群體事件。我們掌握這類事件的情況之后，會通報給區(qū)里其他相關(guān)部門，然后共同跟進。(訪談記錄：GG201901)

借助雙向警情分流機制，G區(qū)增強了維穩(wěn)安保部門協(xié)同能力，當面臨突發(fā)性社會治安事件時，可以通過大智慧體系及時獲取信息，然后迅速集結(jié)相關(guān)部門趕赴現(xiàn)場，在維穩(wěn)安保隱患爆發(fā)之前予以平息，這在G區(qū)被稱為“智慧調(diào)處”。

“智慧調(diào)處”之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，是因為智慧管控系統(tǒng)和資源囤配策略共同形塑了新的部門間關(guān)系，這也是“閃電集結(jié)”得以成功的關(guān)鍵。新的部門間關(guān)系可稱為智能化集成體，其核心要義在于：通過治理技藝持續(xù)革新，改變部門間分立尤其是單部門主導(dǎo)狀態(tài)，實現(xiàn)部門間快速聯(lián)動和治理資源迅即整合，以承接突發(fā)事件情境下驟然增強的治理負荷。在這一過程中，專家的作用至關(guān)重要，他們與科層官僚的密切配合推動著治理機制的有序運轉(zhuǎn)。

(三)權(quán)力基礎(chǔ)：銜接順暢的專業(yè)性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力

當組織面臨急難險重的治理目標時，一個慣常性的學(xué)理判斷是，通過以專斷性權(quán)力為基礎(chǔ)的政治動員將治理目標上升為政治任務(wù)，讓常規(guī)治理機制“運動”起來，以形成攻堅模式。然而，G區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件時，并未將其拔高為政治任務(wù)，也未形成以專斷性權(quán)力為基礎(chǔ)的強運動機制，而是充分運用智能化集成體，來打破部門分立狀態(tài)。同時，匯集專家力量，將專業(yè)技術(shù)知識與科層規(guī)則予以有機整合，以提升治理有效性。這主要體現(xiàn)在三個方面。其一，建立應(yīng)對突發(fā)事件專家?guī)?。?016年開始，G區(qū)籌建了針對非常態(tài)化任務(wù)情境的專家?guī)旎驅(qū)I(yè)技術(shù)委員會。正如G區(qū)應(yīng)急局工作人員所言：

區(qū)里不僅有專業(yè)應(yīng)急隊伍，還有專門的應(yīng)急專家(庫)。從制度建設(shè)到規(guī)劃設(shè)計等環(huán)節(jié)，專家每年都會做一些計劃安排。(訪談記錄：GY201903)

隨后，G區(qū)在消防、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局和交通運輸局等突發(fā)事件可能涉及的主要職能部門，均建立了專家?guī)煲蕴峁┲橇χС?。專家遴選遵循嚴格標準和流程，并且制訂了入庫專家管理服務(wù)方案。近年來，G區(qū)考慮基層治理場景的復(fù)雜性，進一步擴充專家?guī)觳㈥懤m(xù)其覆蓋至所轄10個街道。在S街道“三防”辦工作人員看來，擴充專家?guī)鞂τ谕话l(fā)事件的應(yīng)急處理至關(guān)重要：

每個街道成立專家?guī)?，對專家任職資格沒有硬性要求，叫做“土專家”。專家的學(xué)歷可能不是很高，但只要在當?shù)赜泻芏嗄晟罱?jīng)驗，而且具有相關(guān)工作經(jīng)歷，就可以成為專家。我這個地方出現(xiàn)突發(fā)事件，專家立刻就能到現(xiàn)場，這個非常好。(訪談記錄：GSA201905)

其二，組織專家指導(dǎo)突發(fā)事件應(yīng)急演練和預(yù)警監(jiān)控。突發(fā)事件應(yīng)急演練也是G區(qū)基層治理的一個特色。每次演練時，G區(qū)都會組織專家予以全程指導(dǎo)和評估，G區(qū)住建局工作人員對此印象非常深刻：

每次做演練的時候，區(qū)里都會配一個專家組全程指導(dǎo)協(xié)助，讓他們從專業(yè)角度，評估我們的流程和技術(shù)指標有沒有問題。演練采取的是“雙盲”標準。經(jīng)過這幾年的演練，我覺得現(xiàn)在做這些工作還是得心應(yīng)手的，而且每個部門配合得也非常好。(訪談記錄：GZ201902)

除了區(qū)里的演練，職能部門也會自行組織專家指導(dǎo)演練，交通運輸局就是演練“積極分子”。工作人員認為，專家的指導(dǎo)和評估對于提升演練效果極其重要：

2019年我們局在專家的幫助下進行了8次演練。我們演練的重點是邊坡道路坍塌。這一塊技術(shù)性很強，又牽涉到大型設(shè)備。專家不僅全程指導(dǎo)，演練結(jié)束之后還要評審，幫我們找不足、補差距。雖然演練都是模擬的，但基本接近實況，對于提升我們業(yè)務(wù)能力很有幫助。(訪談記錄：GT201905)

其三，對突發(fā)事件的現(xiàn)場處置充分尊重專家意見。專家必須到場且意見得到充分尊重，是G區(qū)現(xiàn)場處置突發(fā)事件的一個基本原則。在廣受好評的“5分鐘消防圈”模式中，消防員在5分鐘之內(nèi)趕到的同時，消防部門的專家也會到場進行實時指導(dǎo)。如果事件涉及的職能部門本身沒有救援隊伍(如城市規(guī)劃局等)，就會請本部門專家分析研判并提出處理意見，然后通過智慧管控系統(tǒng)將專家意見告知趕赴現(xiàn)場的其他職能部門專家和工作人員。更重要的是，職能部門充分尊重專家意見。參與處理過一起山體滑坡事件的交警對此深有感觸：

本來我們各部門之間對于如何處置是有分歧的，幾位專家到場之后做了一個評估，提出了一些處理意見，然后通知我們與其他部門一起商議。我們充分尊重了專家意見，結(jié)合實際情況進行處置，效果挺不錯?，F(xiàn)在突發(fā)事件對我們各個部門都會提出新的挑戰(zhàn)，所以我們都會請專家來現(xiàn)場指導(dǎo)，這樣更加科學(xué)有效。(訪談記錄：GJ201906)

作為解決復(fù)雜問題的選擇性手段，專業(yè)知識與科層規(guī)則之間時常存在沖突。專家基于專業(yè)技術(shù)或倫理做出的判斷可能不同于官僚以成本與組織的管理要求為取向的管理判斷，而前者往往服從于后者的強制力[32]。然而，G區(qū)基層治理場景表明，兩者也可以有機結(jié)合，科層組織對專家意見的充分尊重和采納有助于提升基層治理有效性。同時，正如李普斯基(Michael Lipsky)所言，非常規(guī)任務(wù)情境的復(fù)雜性和即時性往往超出科層規(guī)則的覆蓋范圍[33]，專家的介入及適時建策填補了科層規(guī)則的盲區(qū)，專業(yè)權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的順暢銜接令工作更為周全，也更易獲得民眾理解與認同，從而提高了基層治理的合法性。

五、在“常規(guī)”與“運動”之間的聚合式治理

(一)聚合式治理的含義及其發(fā)生機制

通過對G區(qū)基層治理場景的組織學(xué)深描，可以發(fā)現(xiàn)，在面臨突發(fā)事件情境下驟然增強的治理負荷時，基層治理并未“運動”起來，而是依托治理技藝持續(xù)革新，將部門間關(guān)系改造為“智能化集成體”，并通過專業(yè)技術(shù)知識與科層規(guī)則的有機整合重塑公共服務(wù)生產(chǎn)和供給體系，提升基層治理合法性與有效性。技藝革新與組織再造的交融，形塑了一種新的基層治理機制——聚合式治理，意指為有效承接突發(fā)事件下驟然增強的治理負荷，城市基層通過革新治理技藝來重塑部門間關(guān)系，迅即集結(jié)并整合治理資源而形成的治理機制。

聚合式治理的發(fā)生機制(圖1)是：治理負荷驟然增強，導(dǎo)致常規(guī)治理能力由于無法匹配治理目標而失靈，但時間和成本的雙重約束讓基層治理來不及也無須“運動”起來。為有效應(yīng)對突如其來的治理壓力，一方面，通過治理技藝革新重塑部門間關(guān)系，打造以部門間快速協(xié)同聯(lián)動為主要特征的智能化集成體。治理技藝革新既包括信息、數(shù)據(jù)和智能化等硬技藝變革，也包括資源囤配策略和權(quán)力關(guān)系等軟技藝改良，且治理技藝革新需要持續(xù)進行，才足以突破極具剛性的科層組織反功能。另一方面，充分尊重專家意見，用專業(yè)技術(shù)知識填補科層規(guī)則盲區(qū)。對專業(yè)技術(shù)知識的吸納不僅可修正官僚的管理主義判斷，也可彌合科層組織的專業(yè)鴻溝和部門壁壘，二者的順暢銜接為智能化集成體的運作提供了穩(wěn)固支撐。部門間關(guān)系與權(quán)力基礎(chǔ)的共變，形塑了迅即集結(jié)與整合治理資源的聚合式治理。

圖1 聚合式治理的發(fā)生機制

(二)聚合式治理、常規(guī)治理與運動式治理的比較

作為城市基層治理新機制，聚合式治理、常規(guī)治理和運動式治理之間有何不同呢？對三者之間的比較有助于開展理論對話，進一步彰顯聚合式治理的個性化特征并明確其在國家治理機制譜系中的定位(表2)。

表2 國家治理機制的組織學(xué)特征比較

1.任務(wù)情境差異。常規(guī)治理的任務(wù)情境是“科層制所追尋的穩(wěn)定世界”[31]，無論何種類型的日常工作，均在循規(guī)蹈矩的場景中按部就班地完成。聚合式治理的任務(wù)情境是突發(fā)事件中在短時限內(nèi)驟然增強的治理負荷，這顯然超越了穩(wěn)定世界中常態(tài)化機制的治理能力。運動式治理的任務(wù)情境是與政治任務(wù)或其他被拔高為政治任務(wù)的治理目標(如管理型運動)相伴隨的強力政策動員和話語感召，它與聚合式治理任務(wù)情境的相似之處在于，二者均面臨治理資源無法匹配治理目標的困境；不同之處在于，在運動式治理中，需要通過持續(xù)的強力動員方可讓治理能力匹配治理目標，而在聚合式治理中，由于面臨時間和成本的雙重約束，既來不及也無須將治理目標拔高為政治任務(wù)，亦無須強力動員。

2.部門間關(guān)系差異。在常規(guī)治理中，職能部門總是傾向于獲取對于上級政府的“代表性”[29]，導(dǎo)致公共服務(wù)供給和公共事務(wù)治理的碎片化，將科層組織的反功能展現(xiàn)得淋漓盡致。運動式治理的一個顯著特征是非專業(yè)化[8]，它通過持續(xù)的強力動員打破部門鴻溝和專業(yè)壁壘，以突破治理資源瓶頸，在一定程度上克服了部門間的代表性競爭。但是，職能部門只是為了實現(xiàn)政治績效而捆綁在一起，形成“統(tǒng)合式拼湊”的關(guān)系，當政治任務(wù)完成之后，部門之間將再次陷入代表性競爭的泥潭。相較之下，盡管頂層設(shè)計中透露出的社會性政績追求轉(zhuǎn)向日益明晰，但短時限內(nèi)驟然增強的治理負荷導(dǎo)致沒有任何一個部門可以獨當一面，壓縮了部門爭奪代表性的空間。更重要的是，治理技藝的持續(xù)革新不斷助推部門間自發(fā)的協(xié)同聯(lián)動，直至形成穩(wěn)定運作的智能化集成體以實現(xiàn)治理資源的迅即整合。

3.權(quán)力基礎(chǔ)差異。常規(guī)治理主要基于非人格化的基礎(chǔ)性權(quán)力運作，盡管它也希望整合專業(yè)權(quán)力，但整合過程往往并不順利，二者時常發(fā)生沖突，專業(yè)權(quán)力屈從于基礎(chǔ)性權(quán)力是沖突的常態(tài)化結(jié)果。運動式治理以專斷性權(quán)力為運作基礎(chǔ)，試圖改變基礎(chǔ)性權(quán)力孱弱而難以突破資源瓶頸之困境，進而實現(xiàn)國家權(quán)力再擴充。但是，專斷性權(quán)力天然具有的蕩滌性時常導(dǎo)致運動式治理以目標置換和治理績效異化(如矯枉過正)為代價，既未能填補基礎(chǔ)性權(quán)力的空缺，也不尊重專業(yè)知識[8]。聚合式治理尤為重視專業(yè)技術(shù)知識在應(yīng)對突發(fā)事件時的重要作用，充分運用專業(yè)化原理填補科層規(guī)則的盲區(qū)，實現(xiàn)專業(yè)性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的順暢銜接，進而形成機制運作的整合型權(quán)力基礎(chǔ)。

正是由于聚合式治理機制的獨特組織學(xué)要素，使其得以承接突發(fā)事件中驟然增強的治理負荷。一方面，基于部門間自發(fā)協(xié)同而形成的智能化集成體能夠保障治理資源汲取與整合的穩(wěn)定性，克服了常規(guī)治理機制面對驟然增強的治理負荷時能力與目標不匹配之困局；另一方面，整合型權(quán)威既能夠填補官僚制原理的專業(yè)知識盲區(qū)，也可以規(guī)避由于專斷性權(quán)力的蕩滌而產(chǎn)生的治理成本。由是觀之，聚合式治理是居于“常規(guī)”與“運動”之間的、應(yīng)對突發(fā)事件最適宜的治理機制。正因如此，聚合式治理機制具有較強的獨立性和穩(wěn)定性，不會出現(xiàn)“常規(guī)”與“運動”彼此轉(zhuǎn)換和相互裹挾的情形(圖2)。需要說明的是，聚合式治理只是與突發(fā)事件相匹配的治理機制，它并不能在穩(wěn)定世界中和政治績效追求情境下替代常規(guī)治理與運動式治理。

圖2 聚合式治理在國家治理機制譜系中的位置

六、結(jié)論與討論

治理能力由于任務(wù)情境發(fā)生變化而無法匹配治理目標，是國家治理場景中的常見情形，此時，讓常規(guī)治理“運動”起來成為慣常性學(xué)理判斷。本文通過對H市G區(qū)基層治理場景的組織學(xué)深描，呈現(xiàn)一幅不同于此的新圖景。本文研究結(jié)論是，當治理能力無法承接突發(fā)事件中驟然增強的治理負荷時，城市基層治理并未“運動”起來，而是依托治理技藝持續(xù)創(chuàng)新將部門間關(guān)系改造為智能化集成體，充分汲取專業(yè)知識并將之與科層規(guī)則有機整合，以迅即集結(jié)治理資源，增強了治理有效性與合法性，由此形塑城市基層的聚合式治理機制。這一微觀理論的邊際貢獻主要體現(xiàn)在以下三個方面。

其一，豐富中國國家治理機制的理論圖譜?！俺Ｒ?guī)”與“運動”之間的互嵌和切換固然彰顯出二者之間紛繁復(fù)雜的聯(lián)結(jié)場景，但未能提煉出有別于二者的新機制。聚合式治理的提出可能是一個突破，是對中國國家治理機制的理論增補。聚合式治理機制的組織學(xué)特征賦予其應(yīng)對突發(fā)事件的獨特優(yōu)勢，使其成為并肩于常規(guī)治理和運動式治理的國家治理新機制，共同服務(wù)于“對多樣性社會需求進行充分回應(yīng)”[34]的國家治理基本目標。

其二，修正治理機制選擇的理論預(yù)設(shè)。治理能力無法匹配治理目標并非啟動運動式治理機制的充分條件。一方面，專斷性權(quán)力的蕩滌將產(chǎn)生十分高昂的治理成本；另一方面，突發(fā)事件情境下治理負荷的驟然增強往往來不及啟動運動式治理。因此，在不同的任務(wù)情境下選擇何種治理機制，不僅取決于治理能力與治理目標的匹配程度，也有賴于科層組織對成本和收益的理性預(yù)期，這也是聚合式治理機制的發(fā)軔點。

其三，改進技術(shù)治理與科層治理共生理論。無論是在穩(wěn)定世界中還是在政治績效追求情境下，專業(yè)化原理與官僚制原理似乎都難以和諧共存。聚合式治理中專業(yè)性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的順暢銜接表明，治理負荷的驟然增強不僅壓縮了部門代表性競爭的空間，也彰顯專家的關(guān)鍵作用，專業(yè)技術(shù)知識與科層運行規(guī)則由此獲得有機整合，在改進公共服務(wù)生產(chǎn)與供給體系的同時，也增強了治理合法性與有效性。

聚合式治理機制的生成與運作對于完善國家治理機制和提升城市基層治理能力的政策啟示是：一方面，成本高昂的運動式治理機制并不是應(yīng)對治理負荷加碼的必然選項。通過持續(xù)革新治理技藝，以重塑科層組織運作與公共服務(wù)生產(chǎn)與供給體系，才是承接驟然增強的治理負荷之關(guān)鍵。另一方面，城市基層治理機制創(chuàng)新固然應(yīng)重視技術(shù)變革，但也需要充分發(fā)揮人力資源的支撐作用，其中尤為重要的是設(shè)計合理的激勵機制，以實現(xiàn)人員訴求與治理目標之間的激勵相容。此外，作為聚合式治理機制中的元治理者，城市基層政府應(yīng)進行相應(yīng)的微觀政策設(shè)計，并作為部門間協(xié)同的制度規(guī)范。

作為一項個案研究，本文的理論適用范圍可能存在局限。由于個案所處的地理位置和經(jīng)濟社會形態(tài)等原因，聚合式治理機制是否存在于或適用于其他城市或地域仍需要進一步實證考察；同時，囿于一手資料尤其是科層組織內(nèi)部資料獲取難度，本文對聚合式治理機制的組織學(xué)特征尤其是其缺陷的分析并不完備，這可能會影響研究效度。部門快速聯(lián)動時的權(quán)力關(guān)系是怎樣的，智能化集成體的運作遵循何種激勵機制？這都是有待進一步研究的議題。