付艷秋，王振普，崔志強(qiáng)，李炳海，斯琴圖雅，季寧寧，吳雪琨

(1.赤峰市農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(duì)，內(nèi)蒙古 赤峰 024000；2.赤峰市動物疫病預(yù)防控制中心，內(nèi)蒙古 赤峰 024000；3.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

赤峰市是農(nóng)業(yè)大市，是國家重要的商品糧基地。全市現(xiàn)有耕地約141萬hm2，2020年全年糧食產(chǎn)量61.15億kg。自2015年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展化肥農(nóng)藥使用量零增長行動以來，赤峰市連續(xù)三年氮肥、磷肥、鉀肥的施用量逐年下降(見表1)，為了保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)高效，提高耕地土壤質(zhì)量，除了推廣科學(xué)施肥外，還有一個最重要因素就是保證了肥料投入品的質(zhì)量。這與赤峰市各級農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)狠抓肥料質(zhì)量，加大執(zhí)法力度，在源頭上保證肥料產(chǎn)品的品質(zhì)密不可分。

表1 2016—2018年赤峰市農(nóng)用化肥施用量（單位：t）［1-3］

1 赤峰市肥料執(zhí)法情況分析

1.1 肥料案件的來源分析

肥料的案件來源通常有檢查發(fā)現(xiàn)、群眾舉報(bào)或投訴、上級交辦、有關(guān)部門移送、監(jiān)督抽檢等幾種情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2020年，赤峰市肥料的案件來源主要是檢查發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督抽檢、群眾舉報(bào)或投訴3種方式，其中檢查發(fā)現(xiàn)的占比最大，占案件來源的53%，其次是監(jiān)督抽檢，占案件來源的42%，群眾舉報(bào)或投訴的占案件來源的5%（見表2）。群眾舉報(bào)占比小的原因是肥料質(zhì)量問題產(chǎn)生的損害在鑒定上存在困難，而肥害鑒定以臨時性管理為主，缺乏長效機(jī)制。

表2 2016~2020年肥料案件來源統(tǒng)計(jì)

1.2 肥料案件的案由分析

因肥料經(jīng)營無需行政許可，無照經(jīng)營或超范圍經(jīng)營的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至出現(xiàn)不法個體戶趕集或走鄉(xiāng)串戶銷售肥料的現(xiàn)象?！斗柿系怯浌芾磙k法》(2017年11月30日，中華人民共和國農(nóng)業(yè)部第8號令修訂)［4］中，罰則第二十六條和二十七條共涉及6項(xiàng)內(nèi)容：生產(chǎn)、銷售未取得登記證的肥料產(chǎn)品；假冒、偽造肥料登記證、登記證號的；生產(chǎn)、銷售的肥料產(chǎn)品有效成分或含量與登記批準(zhǔn)的內(nèi)容不符的；轉(zhuǎn)讓肥料登記證或登記證號的；登記證有效期滿未經(jīng)批準(zhǔn)續(xù)展登記而繼續(xù)生產(chǎn)該肥料產(chǎn)品的；生產(chǎn)、銷售包裝上未附標(biāo)簽、標(biāo)簽殘缺不清或者擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2020年，赤峰市肥料案件的案由主要有3種方式，一是生產(chǎn)、銷售未取得登記證的肥料產(chǎn)品，占肥料案件總數(shù)的36%；二是生產(chǎn)、銷售的肥料產(chǎn)品有效成分或含量與登記批準(zhǔn)的內(nèi)容不符的，占肥料案件總數(shù)的25%；三是生產(chǎn)、銷售包裝上未附標(biāo)簽、標(biāo)簽殘缺不清或者擅自修改標(biāo)簽內(nèi)容的，占肥料案件總數(shù)的39%（見表3）。

表3 2016—2020年肥料案件案由統(tǒng)計(jì)

1.3 肥料案件的立案數(shù)、結(jié)案數(shù)占總數(shù)百分比分析

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料中，肥料的市場價(jià)值要遠(yuǎn)高于種子、農(nóng)藥，新中國成立以來我國農(nóng)戶開始使用化肥，肥料占糧食生產(chǎn)現(xiàn)金投入的37%［5］，而肥料案件數(shù)量相比于種子、農(nóng)藥的占比較低，基本在10%以下，這是因?yàn)樵诜柿蠄?zhí)法過程中，受執(zhí)法依據(jù)的限制，執(zhí)法難度大，立案的案件數(shù)量少（見表4~5）。

表4 2016—2020年肥料案件立案數(shù)、結(jié)案數(shù)、占總數(shù)百分比

表5 肥料、種子、農(nóng)藥案件百分比（單位：%）

2 肥料執(zhí)法中存在的問題

2.1 法律依據(jù)缺失

《中華人民共和國種子法》（2015年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂，自2016年1月1日起施行）［6］和《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》（2017年2月8日國務(wù)院第164次常務(wù)會議修訂通過，自2017年6月1日起施行）［7］已相繼頒布實(shí)施，但肥料基本法卻是一片空白，肥料管理制度的法律依據(jù)分散在十幾種其他法律法規(guī)中，這與我國作為世界最大的肥料生產(chǎn)國和消費(fèi)國的地位極不相稱。目前農(nóng)業(yè)方面，對肥料質(zhì)量的登記管理主要適用《肥料登記管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，從肥料行政許可的角度進(jìn)行監(jiān)管，缺乏專門針對肥料生產(chǎn)、銷售、標(biāo)識和適用方面的法律法規(guī)［8］。在肥料執(zhí)法實(shí)際過程中，依據(jù)現(xiàn)有的部門規(guī)章，主要存在以下問題。

2.1.1 免予登記的肥料產(chǎn)品。目前在赤峰地區(qū)使用的肥料產(chǎn)品主要是尿素、磷酸二銨、配方肥、復(fù)合肥、大中微量元素水溶肥等，而《肥料登記管理辦法》第十三條“對經(jīng)農(nóng)田長期使用，有國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的下列產(chǎn)品免予登記：硫酸銨、尿素、硝酸銨、氰氨化鈣、磷酸銨（磷酸一銨、二銨）、硝酸磷肥、過磷酸鈣、氯化鉀、硫酸鉀、硝酸鉀、氯化銨、碳酸氫銨、鈣鎂磷肥、磷酸二氫鉀、單一微量元素肥、高濃度復(fù)合肥?！币?yàn)檫@些肥料免予登記，所以在發(fā)現(xiàn)假冒、偽劣等生產(chǎn)許可和質(zhì)量方面的違法問題時，農(nóng)牧業(yè)執(zhí)法部門依法移交市場監(jiān)管部門處理。

2.1.2 假劣肥料沒有法律界定?！吨腥A人民共和國種子法》第四十九條規(guī)定了假劣種子的概念?！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例》第四十四條和第四十五條規(guī)定了假劣農(nóng)藥的概念。然而對肥料的假劣卻沒有明確的法律界定。

2.1.3 違法產(chǎn)品、違法所得沒有法律處理依據(jù)?！吨腥A人民共和國種子法》第七十五條［5］“違反本法第四十九條規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營假種子的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，沒收違法所得和種子……”?！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例》第五十二條［9］“未取得農(nóng)藥生產(chǎn)許可證生產(chǎn)農(nóng)藥或者生產(chǎn)假農(nóng)藥的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法所得、違法生產(chǎn)的產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料等……”。而肥料沒有相關(guān)法律對違法產(chǎn)品和違法所得做出明確處理規(guī)定。

2.1.4 重大案件違法場所、產(chǎn)品不能查封扣押。《中華人民共和國種子法》第五十條［5］“農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門是種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。種子執(zhí)法人員依法執(zhí)行公務(wù)時應(yīng)當(dāng)出示行政執(zhí)法證件。農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門依法履行種子監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)采取下列措施：……（四）查封、扣押有證據(jù)證明違法生產(chǎn)經(jīng)營的種子，以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備及運(yùn)輸工具等；（五）查封違法從事種子生產(chǎn)經(jīng)營活動的場所”?！掇r(nóng)藥管理?xiàng)l例》第四十一條[7］“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門履行農(nóng)藥監(jiān)督管理職責(zé)，可以依法采取下列措施：……（五）查封、扣押違法生產(chǎn)、經(jīng)營、使用的農(nóng)藥，以及用于違法生產(chǎn)、經(jīng)營、使用農(nóng)藥的工具、設(shè)備、原材料等；（六）查封違法生產(chǎn)、經(jīng)營、使用農(nóng)藥的場所。而肥料沒有相關(guān)的強(qiáng)制措施。

2.2 行政許可不統(tǒng)一

2013年7月，河北省人民政府取消了肥料登記行政許可項(xiàng)目。新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳2020年1月20日發(fā)布公告，根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)人民政府落實(shí)國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項(xiàng)的通知》的要求，不再受理含大量元素水溶肥料、中量元素水溶肥料、微量元素水溶肥料、農(nóng)用氯化鉀鎂、農(nóng)用硫酸鉀鎂等5類肥料的登記初審申請（含新申請、續(xù)展、變更），以上5類肥料改為在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部肥料備案信息系統(tǒng)備案。肥料行政許可不統(tǒng)一給肥料執(zhí)法造成困難。

2.3 管理部門局限

在實(shí)際執(zhí)法過程中，當(dāng)農(nóng)民購買使用了肥料（包括需要登記和不需要登記的）后作物發(fā)生肥害，到農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行投訴時，由于管理局限性，農(nóng)業(yè)部門只能對行政許可的肥料開展調(diào)查，那些免予登記的肥料產(chǎn)品則需要到市場監(jiān)管部門進(jìn)行投訴。目前赤峰地區(qū)缺少司法鑒定機(jī)構(gòu)，市場監(jiān)管部門接到肥害投訴時又需找農(nóng)業(yè)部門組織專家進(jìn)行分析鑒定。由于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的管理權(quán)限和市場監(jiān)管部門種植業(yè)專業(yè)知識的局限，加之肥害癥狀在田間表現(xiàn)時間短，一些肥害事件錯過最佳鑒定時間，易造成農(nóng)民投訴不便和維權(quán)困難的局面。

2.4 依據(jù)罰則過輕

在肥料市場監(jiān)管中，多注重抽查和檢查環(huán)節(jié)，而對違法的處罰過輕，難以發(fā)揮處罰的震懾作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016—2020年，赤峰市肥料案件的罰款金額在500元以下的占比較大，占47%（見表6）。這說明肥料生產(chǎn)、銷售的違法成本較低。例如：2016年，寧城縣某公司生產(chǎn)未取得登記證肥料案，該公司共生產(chǎn)某肥料摻混肥料500袋，銷售價(jià)格為110元/袋，已售1袋，剩余49袋，貨值55 000元，違法所得110元。根據(jù)《肥料登記管理辦法》第二十六條“有下列情形之一的，由縣級以上農(nóng)業(yè)行政主管部門給予警告，并處違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過30 000元；沒有違法所得的，處10 000元以下罰款：生產(chǎn)、銷售未取得登記證的肥料產(chǎn)品……”對該公司處以3倍罰款330元。罰款數(shù)額僅占貨值金額的0.2%，如果不是被執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，可能這些產(chǎn)品流入市場，生產(chǎn)企業(yè)就獲得了巨大的利潤。利益驅(qū)使，企業(yè)還是會冒著風(fēng)險(xiǎn)逐利。尤其是水溶肥的利益空間更多，36個案件其中有20個案件是水溶肥，占總數(shù)的56%。

表6 2016~2020年肥料案件罰款金額統(tǒng)計(jì)

2.5 執(zhí)法取證困難

很多肥料使用者采取網(wǎng)上進(jìn)貨、物流配送、貨款現(xiàn)金結(jié)算，增加調(diào)查取證難度，使用者自身維權(quán)也較難。突出的問題有3個：一是直銷式經(jīng)營日漸增多，此類肥料一般采用“訂單式”生產(chǎn)，銷售人員送貨上門，無銷售憑證，農(nóng)民無法維權(quán)；特別是不正當(dāng)經(jīng)營，易造成一個村一個組用同一種肥料。二是倉儲式經(jīng)營模式隱蔽難查，經(jīng)銷商門店上柜的產(chǎn)品不多，且是合法的，另外擁有多個倉庫，市場監(jiān)管難度大。三是無紙化經(jīng)營取證困難，肥料生產(chǎn)企業(yè)、代理商、批發(fā)商、零售商之間往來不用憑證，如無供貨憑證、資金結(jié)算憑證等票據(jù)。

3 加強(qiáng)肥料執(zhí)法工作的對策建議

3.1 健全法律法規(guī)，完善執(zhí)法依據(jù)

加快推進(jìn)肥料法律法規(guī)立法進(jìn)程，形成以肥料基本法為依據(jù)的管理制度，從根本上保證肥料管理有法可依。建議立法部門盡快調(diào)研和立法，從肥料登記制度、生產(chǎn)管理、經(jīng)營條件、標(biāo)識管理、使用管理、檔案管理等方面對我國肥料管理工作進(jìn)行較為全面的規(guī)范，建立良好的肥料市場秩序，保護(hù)合法企業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)者的利益，促進(jìn)肥料產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)普法宣傳，提高維權(quán)意識

加大宣傳力度，豐富宣傳內(nèi)容，注重宣傳實(shí)效。將肥料法制宣傳與法治實(shí)踐相結(jié)合，組織相關(guān)培訓(xùn)，加強(qiáng)對農(nóng)民使用肥料的指導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)民使用質(zhì)量優(yōu)、信用好的肥料。提高廣大農(nóng)民朋友的辨假識假能力，斷絕假劣肥料的銷路。提高廣大農(nóng)牧民群眾的法律意識和法律素質(zhì)，引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民群眾依法維護(hù)權(quán)益。

3.3 提高執(zhí)法水平，加強(qiáng)打擊力度

加強(qiáng)對執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平，確保肥料行政執(zhí)法依法、公正、廉潔、高效。規(guī)范肥料生產(chǎn)、經(jīng)營者的生產(chǎn)、經(jīng)營行為，加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決打擊違法行為，及時將處罰結(jié)果向社會公布，讓肥料企業(yè)的生產(chǎn)者和銷售者接受社會監(jiān)督。

3.4 建立長效機(jī)制，做好投訴處理

建立長效機(jī)制，明確肥料執(zhí)法、管理、技術(shù)推廣及質(zhì)量檢測等相關(guān)各方職責(zé)。規(guī)范投訴受理、肥害認(rèn)定、損失評估、糾紛調(diào)解等處置程序和處置行為。

4 結(jié)論

目前赤峰市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對肥料的需求量非常大。通過近幾年農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對肥料開展的執(zhí)法工作，赤峰市肥料市場逐漸趨于規(guī)范，肥料質(zhì)量也在不斷提升。保證肥料的質(zhì)量，是促進(jìn)耕地養(yǎng)分平衡、提高耕地質(zhì)量的關(guān)鍵技術(shù)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的重要措施，是提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)民增收的重要途徑。