李梓雯

（國(guó)家林業(yè)和草原局產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃院，北京 100010）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，其能有效維持生態(tài)安全，保證人類生存與發(fā)展。森林火災(zāi)發(fā)生面廣、危害性大、難于控制、撲救困難，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境破壞尤為嚴(yán)重，是對(duì)自然資源破壞最嚴(yán)重的天然災(zāi)害之一。新鄉(xiāng)市地處河南省北部，屬于太行山水源涵養(yǎng)與土壤保持重要區(qū)，生態(tài)區(qū)位關(guān)鍵，在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施及河南森林生態(tài)建設(shè)中處于重要地位，因此森林防火責(zé)任重大。根據(jù)《全國(guó)森林火險(xiǎn)區(qū)劃等級(jí)》劃分結(jié)果，新鄉(xiāng)市有Ⅰ級(jí)火險(xiǎn)縣2個(gè)，包括衛(wèi)輝市和輝縣市；Ⅱ級(jí)火險(xiǎn)縣3個(gè)，即原陽(yáng)縣、延津縣和鳳泉區(qū)。本文從新鄉(xiāng)市森林防火現(xiàn)狀問(wèn)題出發(fā)，探討了新鄉(xiāng)市森林防火體系建設(shè)對(duì)策，以期對(duì)未來(lái)森林防火工作有所啟示。

1 建設(shè)優(yōu)勢(shì)

1.1 防火工作基礎(chǔ)扎實(shí)，有效防控森林火災(zāi)

新鄉(xiāng)市已建成瞭望臺(tái)、視頻監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、視頻監(jiān)控點(diǎn)、檢查站、森林防火物資儲(chǔ)備庫(kù)、工程阻隔帶、生物防火林帶等。在森林防火工作中，堅(jiān)持“預(yù)防為主、積極消滅”的方針，全面落實(shí)森林防火責(zé)任，嚴(yán)格林區(qū)野外火源管理，積極構(gòu)建森林防火預(yù)防、撲救、保障三大體系。新鄉(xiāng)市的火源管控能力較強(qiáng)，通信指揮基本實(shí)現(xiàn)市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下聯(lián)通，消防專業(yè)隊(duì)伍初具規(guī)模，森林火災(zāi)從源頭到撲滅均得到有效控制。

1.2 森林資源分布集中，利于開(kāi)展森林防火

新鄉(xiāng)市森林資源集中分布于其北部的太行山區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)，主要包括衛(wèi)輝市、輝縣市、延津縣國(guó)有林場(chǎng)、原陽(yáng)縣國(guó)有林場(chǎng)和鳳泉區(qū)鳳凰山森林公園。在防火宣傳、物資儲(chǔ)備、通訊和指揮系統(tǒng)建設(shè)等方面有利于集中力量開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域的森林防火工作，保障中高森林火險(xiǎn)區(qū)安全。

1.3 建立聯(lián)合防控機(jī)構(gòu)，形成部門協(xié)作機(jī)制

新鄉(xiāng)市建立了森林防火指揮機(jī)構(gòu)，明確了護(hù)林防火指揮部的組成與職責(zé)，確保在發(fā)生森林火災(zāi)時(shí)能做到快速響應(yīng)，按照職責(zé)分工，配合做好各階段撲火救災(zāi)工作。多部門協(xié)作機(jī)制初步形成。在森林防火期內(nèi)，與氣象部門建立每月一次的定期會(huì)商、信息交換工作機(jī)制，充分發(fā)揮雙方的人力和技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)森林火險(xiǎn)等級(jí)，及時(shí)發(fā)布森林火險(xiǎn)預(yù)警信息。森林火險(xiǎn)信息預(yù)測(cè)準(zhǔn)確后，氣象部門通過(guò)媒體天氣預(yù)報(bào)欄目對(duì)全社會(huì)發(fā)布，同時(shí)，利用手機(jī)短信等形式向林區(qū)縣、鄉(xiāng)、村有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和護(hù)林員、林區(qū)墳頭等重點(diǎn)部位責(zé)任人發(fā)布相關(guān)信息。林業(yè)部門通過(guò)內(nèi)部的辦公網(wǎng)絡(luò)和無(wú)線電通訊網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向基層發(fā)出森林火險(xiǎn)預(yù)報(bào)預(yù)警信息，部署基層單位的森林火險(xiǎn)響應(yīng)和應(yīng)對(duì)工作。通過(guò)與宣傳部門合作，在各地將森林火災(zāi)典型案例制作成音像資料，通過(guò)多種途徑播放，對(duì)林區(qū)內(nèi)的人員進(jìn)行警示教育，使其清楚森林防火的有關(guān)規(guī)定，從而自覺(jué)遵守林區(qū)野外火源管理規(guī)定，主動(dòng)履行自己的職責(zé)。

1.4 森林防火宣傳到位，居民防火意識(shí)提升

新鄉(xiāng)市按照“政府主導(dǎo)、媒體聯(lián)動(dòng)、教育滲透、全民參與”的要求，積極協(xié)調(diào)新聞出版廣電、教育、文化、旅游等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民（居民）委員會(huì)等部門，組建宣傳教育網(wǎng)絡(luò)化管理體系，利用短信、電視、自媒體等多種宣傳渠道，采取多種形式普及防火知識(shí)，有效的增加了宣傳覆蓋面，強(qiáng)化各級(jí)部門的宣傳教育職能。充分利用“森林防火宣傳月”，組織開(kāi)展“進(jìn)林區(qū)、進(jìn)村宅、進(jìn)單位、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)風(fēng)景旅游區(qū)”森林防火宣傳教育活動(dòng)；森林防火法律、法規(guī)的教育培訓(xùn)互動(dòng)；森林防火科普知識(shí)、森林火災(zāi)撲救和安全避險(xiǎn)知識(shí)教育活動(dòng)；先進(jìn)典型宣傳和森林火災(zāi)警示教育活動(dòng)，構(gòu)建了全方位、社會(huì)化的森林防火宣傳教育格局，全民森林防火意識(shí)得到普遍提升。

2 面臨形勢(shì)

2.1 極端天氣逐漸增多，森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)加劇

近年來(lái)，全球氣候正在經(jīng)歷一次以變暖為主要特征的異常變化，極端高溫、干旱、大風(fēng)天氣越來(lái)越多。據(jù)氣象部門研究，我國(guó)遭受干旱天氣的范圍有明顯增加趨勢(shì)。2018—2019年，全國(guó)共發(fā)生森林火災(zāi)4 823起，其中重大森林火災(zāi)11起、特大森林火災(zāi)3起，受害森林面積29 814 hm2[1-2]。國(guó)家氣象局與河南省氣候中心對(duì)河南省未來(lái)氣候變化趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)估，年降水量變化趨勢(shì)將從北到南逐漸減少。因此，氣象因素將增加新鄉(xiāng)市將來(lái)的森林火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 森林資源日益增長(zhǎng)，防火任務(wù)更加繁重

新鄉(xiāng)市森林資源逐年增加，根據(jù)新鄉(xiāng)市林地變更數(shù)據(jù)，新鄉(xiāng)市森林面積186 000 hm2，其中有林地面積848 000 hm2，國(guó)家特別規(guī)定灌木林地面積1 300 hm2，四旁及農(nóng)田林網(wǎng)面積99 900 hm2。隨著森林資源總量不斷增長(zhǎng)和停止天然林商業(yè)性采伐，重點(diǎn)林區(qū)可燃物載量持續(xù)增加，且新鄉(xiāng)市森林以純林為主，容易引發(fā)重特大森林火災(zāi)，森林防火壓力較大[3-7]。

2.3 野外火源錯(cuò)綜復(fù)雜，防火滅火難度加大

受傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和祭祀習(xí)俗的影響，新鄉(xiāng)市“燒荒”“燒稻草”“燒地”等農(nóng)事用火行為依然存在。尤其是在春節(jié)、清明節(jié)等節(jié)日，上墳祭祖、燒香燒紙、燃放煙花爆竹等現(xiàn)象較為普遍，加之全市林農(nóng)交錯(cuò)現(xiàn)象普遍，林區(qū)野外火源管理難度較大[8-11]。

同時(shí)隨著集體林權(quán)制度改革的逐步深化和國(guó)有林區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)改革的全面實(shí)施，林區(qū)各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日趨活躍，林下種植規(guī)模擴(kuò)大，森林旅游發(fā)展迅速，進(jìn)入林區(qū)的人員逐年增多。目前，新鄉(xiāng)市利用林地面積34 107 hm2，包括林下種植、林下養(yǎng)殖、林產(chǎn)品采集加工和森林景觀利用等方面。綜合多種因素，導(dǎo)致新鄉(xiāng)市野外火源管理相對(duì)困難，森林火災(zāi)隱患不斷增加，森林防火的管理難度不斷加大[12-15]。

3 存在問(wèn)題

3.1 森林防火體系建設(shè)硬件存在差距

3.1.1 監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)較滯后，森林防火基礎(chǔ)設(shè)施有待加強(qiáng) 新鄉(xiāng)市火險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)中的火險(xiǎn)要素監(jiān)測(cè)站、可燃物因子采集站，為森林火險(xiǎn)預(yù)警提供信息較少。新鄉(xiāng)市瞭望監(jiān)測(cè)覆蓋率為64.39%，部分深山林區(qū)瞭望監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控覆蓋率仍然存在大量監(jiān)控盲區(qū)，瞭望監(jiān)測(cè)系統(tǒng)有待完善。新鄉(xiāng)林火阻隔系統(tǒng)林網(wǎng)密度較低，密度0.72 m/hm2，較河南省2.5 m/hm2仍有較大差距，沒(méi)有形成有效的林火阻隔系統(tǒng)，容易造成森林火災(zāi)蔓延。部分防火墻年久失修，存在較大安全隱患[16-17]。

3.1.2 重點(diǎn)區(qū)域人為活動(dòng)更頻繁，森林防火宣傳設(shè)施有待完善 新鄉(xiāng)市有防火檢查站3個(gè)，均位于輝縣市，隨著近年游客不斷增多，野外用火管理難度增大，森林火險(xiǎn)發(fā)生概率增加，應(yīng)加強(qiáng)進(jìn)山管理和防火檢查力度。林區(qū)的森林防火固定宣傳牌數(shù)量較少，修建的森林防火固定宣傳牌部分出現(xiàn)損壞，印刷制作的宣傳頁(yè)、宣傳手冊(cè)、宣傳標(biāo)語(yǔ)需更新和印制。

3.1.3 指揮調(diào)度信息化水平較低，森林防火隊(duì)伍能力有待提高 新鄉(xiāng)市林區(qū)現(xiàn)狀通訊覆蓋率較高，基本實(shí)現(xiàn)通訊網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，衛(wèi)輝市、輝縣市重點(diǎn)森林防火區(qū)域通訊覆蓋率達(dá)85%，但衛(wèi)星通信和移動(dòng)通信的支持能力不強(qiáng)。有線基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，難以滿足火險(xiǎn)預(yù)警、語(yǔ)音通信、圖像監(jiān)控、信息調(diào)度等防火業(yè)務(wù)工作的需要。市級(jí)森林防火監(jiān)測(cè)預(yù)警中心缺乏設(shè)備，僅輝縣市防火指揮中心設(shè)備較為齊全，難以實(shí)現(xiàn)市、縣兩級(jí)指揮中心信息互聯(lián)互通。森林防火專業(yè)隊(duì)伍有3支，防火隊(duì)伍主要分布在各縣的村鎮(zhèn)、林場(chǎng)、森林公園等處，專業(yè)、半專業(yè)隊(duì)伍與相關(guān)規(guī)定尚有一定差距。隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重，人員嚴(yán)重不足，無(wú)法承擔(dān)新形勢(shì)下繁重的森林防火任務(wù)。營(yíng)房、物資儲(chǔ)備庫(kù)、訓(xùn)練場(chǎng)所、森林防火檢查站、滅火機(jī)具等防火基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備缺乏，標(biāo)準(zhǔn)不高。衛(wèi)輝市、輝縣市森林防火重點(diǎn)區(qū)域水滅火水源地覆蓋率僅為5%，且以水滅火設(shè)施設(shè)備匱乏，以水滅火系統(tǒng)建設(shè)滯后。撲救森林火災(zāi)的綜合能力有待提升。森林航空消防系統(tǒng)建設(shè)尚處于空白，防撲火方式僅限于地面，未形成地面+空中的立體式防火格局[18]。

3.2 森林防火體系建設(shè)軟件亟待完善

3.2.1 責(zé)任追究制度尚需完善 森林防火指揮制度落實(shí)不全面，責(zé)任追究制度尚需完善，森林防火監(jiān)督檢查力度不足，各級(jí)政府、森林防滅火指揮部成員單位、森林經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任不明晰，基層森林防火專業(yè)人員不足導(dǎo)致機(jī)構(gòu)建設(shè)尚不健全。

3.2.2 經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制有待完善 由于森林防火基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容沒(méi)有完全納入新鄉(xiāng)市政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，森林防火制度、經(jīng)費(fèi)保障等機(jī)制不完善，導(dǎo)致部分項(xiàng)目配套資金落實(shí)到位率低，維護(hù)運(yùn)行成本不足，政府購(gòu)買服務(wù)資金難以落實(shí)，現(xiàn)有森林防火投資難以滿足森林防火發(fā)展需要。

3.2.3 科學(xué)防火體系亟待健全 森林防火新技術(shù)研究能力與創(chuàng)新意識(shí)不足，現(xiàn)代化管理理念與水平相對(duì)落后，相關(guān)森林防火可以利用的遙感等新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化程度不夠。森林防火宣傳教育、可燃物和火源管理、滅火技術(shù)和手段、滅火機(jī)械研發(fā)、無(wú)人機(jī)和衛(wèi)星應(yīng)用、森林防火標(biāo)準(zhǔn)化等方面有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4 建設(shè)對(duì)策

4.1 硬件設(shè)施建設(shè)

4.1.1 強(qiáng)化四位一體建設(shè)，構(gòu)建林火監(jiān)測(cè)體系 充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)在森林防火中的獨(dú)特作用，著力加強(qiáng)視頻監(jiān)控和無(wú)人機(jī)巡護(hù)。依托國(guó)家、河南省衛(wèi)星遙感監(jiān)控系統(tǒng)，構(gòu)建集衛(wèi)星遙感、高山視頻監(jiān)控、飛機(jī)巡航和地面巡護(hù)等（航）天、（航）空、（鐵）塔、（林）地四位一體互通互聯(lián)的林火監(jiān)測(cè)體系，全面提高森林防火能力和水平[19]。

4.1.2 補(bǔ)充現(xiàn)有專業(yè)隊(duì)伍，構(gòu)建防火隊(duì)伍體系 補(bǔ)充現(xiàn)有專業(yè)隊(duì)伍，以縣（市、區(qū)）林業(yè)局、重點(diǎn)防火鄉(xiāng)鎮(zhèn)及國(guó)有林場(chǎng)為單位，組建布局均衡、合理的新鄉(xiāng)市森林消防專業(yè)隊(duì)伍。補(bǔ)充現(xiàn)有國(guó)有林場(chǎng)半專業(yè)隊(duì)伍人數(shù)，在自然保護(hù)區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)和人員密集的景區(qū)設(shè)置半專業(yè)隊(duì)伍。依托現(xiàn)有群眾森林消防隊(duì)伍，每個(gè)行政村設(shè)置防火專業(yè)人員5名，構(gòu)建全域森林覆蓋、反應(yīng)迅速的森林防火隊(duì)伍體系。

4.1.3 提高早期“物防”水平，增強(qiáng)火情處置能力 結(jié)合國(guó)土綠化，加快推進(jìn)封山育林，選擇耐火常綠闊葉樹(shù)種進(jìn)行林分改造，建設(shè)生物防火隔離帶。在農(nóng)林混交過(guò)渡區(qū)、重要目標(biāo)保護(hù)區(qū)、重要森林植物種質(zhì)資源區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)森林密集區(qū)、市縣際交界區(qū)、火災(zāi)多發(fā)易發(fā)區(qū)等重點(diǎn)防火區(qū)，要因地制宜建設(shè)生物防火隔離帶、防火通道、防火道路等林火阻隔設(shè)施。加強(qiáng)以水滅火系統(tǒng)的設(shè)施設(shè)備建設(shè)，結(jié)合林區(qū)道路、供水等設(shè)施建設(shè)，在有條件的國(guó)有林場(chǎng)、森林類自然保護(hù)地以及火災(zāi)易發(fā)多發(fā)地區(qū)，建設(shè)蓄水池、攔水壩、消防井，配置高壓泵和專用消防車，形成以水滅火網(wǎng)格[20]。

4.1.4 運(yùn)用多種宣傳手段，完善宣傳設(shè)施體系 利用現(xiàn)代傳播媒介，把防火巡護(hù)與宣傳警示結(jié)合起來(lái)。充分運(yùn)用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒體開(kāi)展?jié)L動(dòng)宣傳；運(yùn)用宣傳車、鄉(xiāng)村喇叭等開(kāi)展流動(dòng)宣傳；動(dòng)員村組干部、巡護(hù)員開(kāi)展上門宣傳，增強(qiáng)群眾的防火意識(shí)；建立永久性宣傳標(biāo)志，時(shí)刻提醒人們?cè)鰪?qiáng)森林防火意識(shí)，打牢森林防火的群眾基礎(chǔ)。

4.1.5 構(gòu)建綜合指揮系統(tǒng)，提高現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度水平 構(gòu)建涵蓋偏遠(yuǎn)山區(qū)無(wú)穩(wěn)定移動(dòng)通信信號(hào)覆蓋地區(qū)的通訊網(wǎng)絡(luò)，配套視頻圖傳系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)重要火場(chǎng)音頻、視頻等信息實(shí)時(shí)傳輸。新建森林防火硬件、軟件、數(shù)據(jù)一體化的管控平臺(tái)，提升綜合指揮系統(tǒng)設(shè)施設(shè)備，建立連通共享的森林防火綜合指揮系統(tǒng)，提高火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)的指揮調(diào)度水平。

4.2 機(jī)制體制建設(shè)

4.2.1 建立健全森林防火責(zé)任機(jī)制 全面推進(jìn)森林防火黨政同責(zé)新機(jī)制，市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)要將森林防火任務(wù)納入政府年度責(zé)任目標(biāo)，嚴(yán)格落實(shí)森林防火各級(jí)人民政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制。抓緊成立新的森林防滅火指揮部并在應(yīng)急部門設(shè)立指揮部辦公室，全面落實(shí)部門分工責(zé)任制度，確保森林防滅火指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作，各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)成員單位要齊抓共管、密切配合，建立緊密協(xié)作機(jī)制。全面落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任制，按照“誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)林地與林木經(jīng)營(yíng)單位或個(gè)人的森林防火責(zé)任。

4.2.2 建立健全依法治火工作機(jī)制 構(gòu)建完備的森林防火法律規(guī)章體系，提高森林防火法律地位，嚴(yán)格落實(shí)野外火源管理規(guī)定。根據(jù)新的體制和要求重新編制各縣（市、區(qū)）應(yīng)急預(yù)案，定時(shí)修訂。構(gòu)建高效的依法治火實(shí)施體系，規(guī)范執(zhí)法程序，加強(qiáng)執(zhí)法管理，設(shè)置執(zhí)法崗位。建立森林火災(zāi)事故責(zé)任追究制度，加大對(duì)火災(zāi)案件的查處力度。構(gòu)建有力的依法治火保障體系，將森林防火法規(guī)納入新鄉(xiāng)市普法日常工作中，提高全民森林防火的法律常識(shí)與法制意識(shí)。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)知識(shí)與技能培訓(xùn)，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法能力。建立森林防火法律顧問(wèn)隊(duì)伍，提升森林防火法律咨詢服務(wù)水平。

4.2.3 建立健全投入經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制 落實(shí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，新鄉(xiāng)市各級(jí)政府將森林火災(zāi)預(yù)防、撲救和基礎(chǔ)保障經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。建立各級(jí)財(cái)政共同投入的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，積極探索和建立多層次、多渠道、多主體的社會(huì)化森林防火投入機(jī)制，保證森林防火工作的需要。結(jié)合集體林權(quán)制度改革，擴(kuò)大森林保險(xiǎn)范圍。

4.2.4 建立健全消防隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制 加強(qiáng)森林消防隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、實(shí)戰(zhàn)化訓(xùn)練、規(guī)范化管理，提高專業(yè)化水平和滅火作戰(zhàn)能力。各級(jí)森林防滅火指揮部辦公室設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，配備專職技術(shù)人員，組建森林防火救援專家組。建立巡護(hù)考勤管理系統(tǒng)，護(hù)林員配置移動(dòng)護(hù)林巡護(hù)終端，提高護(hù)林員的工作效率。

4.2.5 建立健全消防科技支撐體系 創(chuàng)新森林防火宣傳機(jī)制，豐富宣傳手段，繼續(xù)開(kāi)展移風(fēng)易俗，文明祭掃。充分利用好社會(huì)企業(yè)資金，鼓勵(lì)參與到森林防火等新技術(shù)、新裝備的研發(fā)應(yīng)用中，推進(jìn)森林防火基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)，探索農(nóng)作物秸稈綜合利用和農(nóng)林廢棄物資源化利用新技術(shù)。做好防火隔離帶或生物防火林帶建設(shè)工作，在森林防火重點(diǎn)地區(qū)設(shè)置森林防火宣傳標(biāo)識(shí)，配套做好森林防火基礎(chǔ)設(shè)施。