郝玉明

（中國人事科學(xué)研究院 公務(wù)員管理研究室，北京 朝陽100101）

近年來，全國各地高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、合作區(qū)、貿(mào)易區(qū)、保稅區(qū)等功能園區(qū)（城市新區(qū)）積極探索人事薪酬制度改革。其中大部分沿用機(jī)關(guān)或事業(yè)單位管理模式，并在公務(wù)員制度或事業(yè)單位人事管理制度基本框架下，適應(yīng)市場化管理機(jī)制運(yùn)行要求展開選人用人、聘用管理、績效管理、薪酬激勵等改革嘗試，其人事管理呈現(xiàn)出機(jī)構(gòu)和編制管理相對彈性、打破人員身份界限并實(shí)行統(tǒng)籌管理等特征［1］。

另有少數(shù)一些功能園區(qū)（城市新區(qū)），包括深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、上海浦東新區(qū)陸家嘴金融管理局、青島藍(lán)色硅谷核心區(qū)等，探索實(shí)行了法定機(jī)構(gòu)改革模式，加大了功能園區(qū)（城市新區(qū)）人事管理改革力度。實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革的功能園區(qū)，在學(xué)習(xí)借鑒新加坡、香港等國家和地區(qū)法定機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上，在地方立法支持下按照法定機(jī)構(gòu)模式運(yùn)營管理并實(shí)行相應(yīng)的人事管理改革。由于現(xiàn)行的法定機(jī)構(gòu)改革多為地方立法支持下的地方性改革探索，還面臨進(jìn)一步規(guī)范法定機(jī)構(gòu)人事管理制度的現(xiàn)實(shí)需求。

深圳市作為改革開放以來最早的經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，其前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)在探索建立法定機(jī)構(gòu)人事管理模式上進(jìn)行了比較早的改革探索，并于2021年9月擴(kuò)區(qū)后迎來新一輪深化改革現(xiàn)實(shí)需求。因此，本研究以深圳前海管理局為典型案例，分析研究深圳前海管理局法定機(jī)構(gòu)改革發(fā)展歷程和深化改革面臨的新情況新問題，以期對深化推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)人事管理改革提供參考借鑒。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國內(nèi)外法定機(jī)構(gòu)改革內(nèi)在邏輯，研究提出規(guī)范推進(jìn)我國法定機(jī)構(gòu)人事管理改革的對策建議。

一、法定機(jī)構(gòu)人事管理改革基本現(xiàn)狀

所謂法定機(jī)構(gòu)，是“根據(jù)特定的法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或者公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)構(gòu)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。法定機(jī)構(gòu)一般具有依法設(shè)立、職責(zé)法定、運(yùn)作獨(dú)立、共同治理、公開透明等特點(diǎn)，在公共事務(wù)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用”［2］。

（一）前海管理局的法定機(jī)構(gòu)改革歷程

以法定機(jī)構(gòu)模式開發(fā)管理前海合作區(qū)既是深化深港合作、創(chuàng)新管理體制機(jī)制改革的需要，也是中國大陸適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、擴(kuò)大對外開放、與國際經(jīng)濟(jì)體制接軌的需要。

前海實(shí)施法定機(jī)構(gòu)改革起始于2006年深圳市人大批準(zhǔn)《深圳2030城市發(fā)展策略》，其中提出了建設(shè)前海地區(qū)、構(gòu)造城市中心服務(wù)體系的發(fā)展戰(zhàn)略。在隨后幾年內(nèi)，深圳市先后制定實(shí)施了一系列相關(guān)改革文件，推進(jìn)了前海實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程。2010年8月26日，國務(wù)院批復(fù)同意《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，明確前海管理局“探索完善法定機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式，負(fù)責(zé)前海管理、開發(fā)工作”。2011年1月10日，深圳前海管理局正式掛牌；7月6日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）正式公布并施行，賦予前海管理局探索實(shí)行法定機(jī)構(gòu)管理模式的使命。

2011年9月5日，根據(jù)《條例》，深圳市政府審議通過《深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確規(guī)定“前海管理局是依照《條例》設(shè)立的前海合作區(qū)法定管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)《條例》和本辦法有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)”，從此，前海正式步入法定機(jī)構(gòu)管理模式。

2020年8月26日，深圳市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會修訂通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》，自2020年10月1日起施行。修訂后的《條例》將前海管理局職能明確為：深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局在市人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，依照本條例履行前海合作區(qū)開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、法治建設(shè)、社會建設(shè)促進(jìn)等相關(guān)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)，可以實(shí)行企業(yè)化管理但不得以營利為目的；市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)前海合作區(qū)戰(zhàn)略定位和管理體制，建立健全有利于前海合作區(qū)建設(shè)發(fā)展的穩(wěn)定可預(yù)期的財(cái)政保障體制。

2021年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革方案》，將前海轄區(qū)范圍從14.92平方公里擴(kuò)大到120.56平方公里，面積增加到原來的8倍。擴(kuò)區(qū)后的前海管理局在延續(xù)之前確定的管理職能同時(shí)，增加了“托管街鎮(zhèn)”等新的管理職能。

（二）前海管理局的人事管理改革現(xiàn)狀

前海實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革后，其在人事管理方面進(jìn)行了改革探索。

2011年9月5日，深圳市政府在根據(jù)《條例》制定的《辦法》中，明確規(guī)定了其人事管理基本架構(gòu)，即：前海管理局實(shí)行局長負(fù)責(zé)制，局長由市政府任命，任期五年，全面負(fù)責(zé)前海管理局工作；副局長由局長提名，市政府按規(guī)定程序任命。前海管理局可以根據(jù)工作需要從國內(nèi)外專業(yè)人士中選聘高級管理人員；前海管理局在市政府領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，其年度工作報(bào)告經(jīng)市政府審定后向社會公布，重大事項(xiàng)經(jīng)局長辦公會集體研究討論，按規(guī)定程序報(bào)請市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

2020年8月26日，在深圳市人大常委會修訂通過的《條例》中，對前海管理局的基本人事管理架構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，即：管理局設(shè)局長一名，副局長若干名，管理局正副局長按照管理權(quán)限和程序，由市人民政府任命，管理局可以從境外專業(yè)人士中選聘管理人員；管理局可以根據(jù)前海合作區(qū)發(fā)展情況和實(shí)際需要，按照確定的限額或者標(biāo)準(zhǔn)，自主決定機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘用和內(nèi)部薪酬制度。在具體人事薪酬方面，《辦法》規(guī)定：前海管理局實(shí)行企業(yè)化、市場化的用人制度，享有獨(dú)立的用人自主權(quán)，在市政府確定的授薪人員員額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及薪酬總額范圍內(nèi)，自主決定機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位設(shè)置、人員聘用、薪酬標(biāo)準(zhǔn)等，并接受機(jī)構(gòu)編制、組織人事、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察等部門、機(jī)關(guān)的監(jiān)督；前海管理局應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)合理、精簡高效、公開平等、競爭擇優(yōu)的原則，制定薪酬管理、年金管理、人員招聘、崗位競聘（聘用）、績效考核等人事管理配套制度，前海管理局的薪酬管理、年金管理制度應(yīng)當(dāng)在提交市政府決定后報(bào)市人力資源和社會保障部門備案；前海管理局實(shí)行市場導(dǎo)向的薪酬機(jī)制，其薪酬總額由市政府參考市場水平、國內(nèi)同性質(zhì)功能區(qū)薪酬?duì)顩r等因素綜合確定，并可根據(jù)任務(wù)完成情況和市場薪酬水平變化情況進(jìn)行調(diào)整；前海管理局應(yīng)當(dāng)按照工作目標(biāo)導(dǎo)向和獎懲結(jié)合的原則，在市政府確定的薪酬總額內(nèi)，探索建立績效考核與激勵機(jī)制；前海管理局應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)發(fā)展對人力資源的需求，通過加強(qiáng)培訓(xùn)管理，提升員工工作技能和素質(zhì)，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)在年度預(yù)算中專項(xiàng)列支；前海管理局應(yīng)當(dāng)依法與其工作人員簽訂勞動合同；前海管理局工作人員按照本市有關(guān)規(guī)定參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險(xiǎn)，并按有關(guān)規(guī)定實(shí)行住房公積金、年金等制度。

二、法定機(jī)構(gòu)人事管理改革主要問題

通過對前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)法定機(jī)構(gòu)改革實(shí)施情況的資料收集和實(shí)地訪談?wù){(diào)研，分析整理法定機(jī)構(gòu)人事管理改革面臨的主要問題如下：

（一）法定機(jī)構(gòu)管理定位不夠清晰

前海實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革的初衷是深化與香港的緊密合作，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，相應(yīng)的進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，推進(jìn)能夠更好適應(yīng)市場機(jī)制發(fā)展要求的管理改革。然而事實(shí)上，在法定機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)行過程中，并未完全實(shí)現(xiàn)市場化管理和運(yùn)營，對于前海管理局在機(jī)構(gòu)屬性上也缺乏清晰明確的定位。命名為“法定機(jī)構(gòu)”，而究竟應(yīng)該實(shí)行哪種人事管理制度、應(yīng)該采取更接近于行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是企業(yè)單位的管理制度，都還不夠清晰明確，相應(yīng)導(dǎo)致其所應(yīng)承擔(dān)職能和具體管理實(shí)踐的模糊不清。盡管《辦法》第八條明確規(guī)定了“前海合作區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、勞動管理、市容與環(huán)境衛(wèi)生、治安消防、安全生產(chǎn)等社會管理職能由轄區(qū)政府及市相關(guān)部門負(fù)責(zé)”，但在2020年初新冠疫情爆發(fā)后，南山區(qū)政府并未完全承擔(dān)前海管理局轄區(qū)范圍的疫情防控工作，而由前海管理局投入大量的人力物力去承擔(dān)履行疫情防控責(zé)任，這就與實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革、重在“履行前海合作區(qū)開發(fā)建設(shè)、運(yùn)營管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、法治建設(shè)、社會建設(shè)促進(jìn)等相關(guān)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)”的主體定位有所偏離。

這種機(jī)構(gòu)屬性上的模糊，相應(yīng)導(dǎo)致了前海在法定機(jī)構(gòu)改革中人事管理模式的模糊，對于應(yīng)當(dāng)采取偏向機(jī)關(guān)、事業(yè)還是企業(yè)性質(zhì)的人事管理模式缺乏確定性說法。按照《條例》和《辦法》的規(guī)定，前海管理局為法定機(jī)構(gòu)，但是并未明確法定機(jī)構(gòu)的人事管理模式應(yīng)當(dāng)采取上述哪種模式。前海法定機(jī)構(gòu)客觀上探索實(shí)行了多種用人模式，包括委任制、員額制、聘用制、合同制等。并且多種人員身份并存，包括有市政府任命的管理局主要領(lǐng)導(dǎo)、實(shí)行員額制的編制內(nèi)人員、市場化聘用的合同制人員等，在一定程度上對剛性的機(jī)關(guān)行政人員管理模式有所突破，而事實(shí)上又帶來了多種身份人員管理的不規(guī)范、不平衡等新的管理難題。同時(shí)，前海管理局又在很多方面承襲沿用了機(jī)關(guān)行政化人事管理模式，不可避免的帶有行政化傾向。主要領(lǐng)導(dǎo)來自機(jī)關(guān)并接受政府任命，員額制編內(nèi)人員中層管理人員（對應(yīng)副處級、正處級人員）要按照干部管理權(quán)限要求參照進(jìn)行干部管理，這些人員大部分來自機(jī)關(guān)，且工作履職也與機(jī)關(guān)工作較為接近，而只對實(shí)行市場化聘用的合同制人員按照企業(yè)人員進(jìn)行管理。

（二）托管街鎮(zhèn)后的管理關(guān)系復(fù)雜

2021年9月中共中央、國務(wù)院《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革方案》實(shí)施后，隨著管理區(qū)域的擴(kuò)大，前海開始面臨托管轄區(qū)街道辦事處這一級基層政府組織所面臨的復(fù)雜管理關(guān)系。一方面，前海仍然延續(xù)法定機(jī)構(gòu)改革路徑，堅(jiān)持面向香港加強(qiáng)合作、深化改革、深度開放基本方針不變；另一方面，區(qū)域擴(kuò)容后需要托管基層政府和承接基層社會治理諸多職能，需要妥善處理與轄區(qū)政府之間的管理指揮關(guān)系，客觀上會進(jìn)一步強(qiáng)化前海管理局作為管理主體的行政地位，既要堅(jiān)持深化改革，又要強(qiáng)化其行政屬性，如何進(jìn)行管理路徑選擇、尤其是人事管理模式的選擇，變得更為復(fù)雜。

（三）人事管理的靈活性體現(xiàn)不夠

依據(jù)《條例》和《辦法》，前海管理局實(shí)行企業(yè)化、市場化的用人制度，享有獨(dú)立的用人自主權(quán)，可以自主決定機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘用和內(nèi)部薪酬制度。然而，在實(shí)際管理運(yùn)作中，前海管理局在主要領(lǐng)導(dǎo)選拔任用、中層骨干人事管理以及授薪員額編制審定、薪酬水平確定等很多方面仍然受到制約，只是在企業(yè)化聘用人員管理方面擁有較大自主權(quán)。通過調(diào)研了解，前海管理局的薪酬水平也并沒有體現(xiàn)出市場化標(biāo)準(zhǔn)水平，反而更接近國有企業(yè)的水平，實(shí)際薪酬水平僅比機(jī)關(guān)事業(yè)單位略高一點(diǎn)。

前海作為法定機(jī)構(gòu)改革的新生事物，在整體行政機(jī)關(guān)體系中缺乏認(rèn)同度，對給予法定機(jī)構(gòu)確定較高水平薪酬缺乏社會接納度。如何在深化法定機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，既要保持已有的干部管理制度體系的協(xié)調(diào)平衡，又要賦予法定機(jī)構(gòu)人事管理更大的靈活性和更多的自主權(quán)，仍是擺在前海、深圳市、廣東省乃至于中央主管部門面前的難題，需要進(jìn)一步研究解決。

三、完善法定機(jī)構(gòu)人事管理改革政策建議

鑒于法定機(jī)構(gòu)人事管理改革涉及到基本的行政管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能確定、編制核定以及經(jīng)費(fèi)預(yù)算保障等前置性管理環(huán)節(jié)，推行法定機(jī)構(gòu)人事管理制度改革需要遵循的基本邏輯鏈條必然是：功能園區(qū)改革發(fā)展定位——機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制核定——人事管理制度安排。在此基本邏輯鏈條指引下，首先要明確功能園區(qū)改革發(fā)展定位，進(jìn)行行政區(qū)劃、事業(yè)屬性還是企業(yè)化運(yùn)營的基本定位和方向選擇。然后合理界定在各類功能園區(qū)中適于推行法定機(jī)構(gòu)管理模式改革的范圍，并相應(yīng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)和編制匹配，確立合適的經(jīng)費(fèi)保障方式及其管理運(yùn)行和指導(dǎo)監(jiān)督方式；對于確定實(shí)行法定機(jī)構(gòu)管理模式改革的，規(guī)范建立相應(yīng)的人事薪酬制度體系。

基于此，完善法定機(jī)構(gòu)人事管理制度模式，要在明確管理體制和機(jī)構(gòu)屬性、編制性質(zhì)與數(shù)額基礎(chǔ)上，基于現(xiàn)行的干部人事管理制度框架體系，分類構(gòu)建符合功能園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、促進(jìn)提高服務(wù)效率和激發(fā)管理活力、有效激勵園區(qū)各類人員、規(guī)范協(xié)調(diào)統(tǒng)一的人事管理制度，在保持各類干部人事制度體系和不同身份性質(zhì)人員之間平衡銜接前提下，探索法定機(jī)構(gòu)人事管理機(jī)制與制度創(chuàng)新。

（一）進(jìn)一步明確推行法定機(jī)構(gòu)改革基本定位

20世紀(jì)70年代以來，在西方國家展開新公共管理主義運(yùn)動背景下，法定機(jī)構(gòu)在發(fā)達(dá)國家開始出現(xiàn)。國內(nèi)法定機(jī)構(gòu)改革探索嘗試最早見于20世紀(jì)90年代的海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)，付諸實(shí)踐則是在21世紀(jì)以后，直至今天，國內(nèi)符合規(guī)范意義上的法定機(jī)構(gòu)數(shù)量仍不多。其中，既有過往確定實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革回歸行政區(qū)化或傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的，比如一些城市高新區(qū)以及個別大學(xué)等，也有在新時(shí)代面臨新的改革開放需求，探索推進(jìn)擴(kuò)大法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)范圍的，比如海南省最新提出在行政體制范疇內(nèi)建立多個改革局和保稅區(qū)貿(mào)易區(qū)等。針對目前國內(nèi)推行法定機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐探索和客觀形勢，首先需要從法定機(jī)構(gòu)本源和性質(zhì)上進(jìn)一步明確推行法定機(jī)構(gòu)改革的基本定位。

1.國外推行法定機(jī)構(gòu)改革的動因

國外推行法定機(jī)構(gòu)改革多半出于打破傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)運(yùn)行體制過于僵化、缺乏靈活性、高行政成本、低服務(wù)效率等頑疾束縛，特別是解決不能快速有效回應(yīng)公眾服務(wù)需求、改善服務(wù)質(zhì)量等問題。在引入私營部門管理體制、管理理念和技術(shù)、方法的基本精神指引下，展開了法定機(jī)構(gòu)改革探索。各國對于法定機(jī)構(gòu)基本定位、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、運(yùn)行體制、獨(dú)立程度、市場化程度及其人事薪酬管理模式各有不同。從總體上看，美國和英國的法定機(jī)構(gòu)對政府依賴程度更高、行政導(dǎo)向更強(qiáng)，日本和新加坡的法定機(jī)構(gòu)相對政府的獨(dú)立性更強(qiáng)、市場化程度更高［3］。

2.我國推行法定機(jī)構(gòu)改革的定位

我國現(xiàn)有的法定機(jī)構(gòu)改革探索雖然更接近新加坡模式，但并不能等同。一方面，在法定機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)界定上，國內(nèi)外就完全不同。發(fā)達(dá)國家改革中的法定機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)在于行政性與市場性之間的度量取舍，很大程度上和國內(nèi)事業(yè)單位在承擔(dān)的職能職責(zé)和管理運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)保障等各個方面基本類似，國外的法定機(jī)構(gòu)改革探索實(shí)質(zhì)上契合我國的事業(yè)單位與機(jī)關(guān)之間推行的“大分類”改革；另一方面，國內(nèi)作出法定機(jī)構(gòu)改革探索的覆蓋面過于寬泛，既有行政機(jī)關(guān)改為法定機(jī)構(gòu)的，也有從功能園區(qū)等事業(yè)單位轉(zhuǎn)為法定機(jī)構(gòu)的，而且不同地區(qū)對實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革制定的政策法規(guī)也不統(tǒng)一，管理運(yùn)行方式、人事薪酬制度也各不相同。有的明確命名為法定機(jī)構(gòu)，比如深圳的前海管理局和計(jì)量檢測院、上海的陸家嘴金融管理局等，都明確實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革，并采取了企業(yè)化運(yùn)營模式，但這些法定機(jī)構(gòu)在管理運(yùn)行方式上也并不完全一致；有的雖未稱為法定機(jī)構(gòu)卻采取了法定機(jī)構(gòu)改革模式，比如天津?yàn)I海新區(qū)，就是經(jīng)過天津市人大制定通過開發(fā)區(qū)條例，并以此條例為依據(jù)進(jìn)行依法運(yùn)營管理，并將機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)編制人員身份封存，實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營。其雖然并未明確命名為法定機(jī)構(gòu)，但實(shí)行了法定機(jī)構(gòu)的管理模式。

考察國內(nèi)實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革的最初動因和驅(qū)動因素，可以看出，其主要源于地方打破既有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制機(jī)制束縛、提高法定機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)營程度并與國際規(guī)范意義的市場經(jīng)濟(jì)體制接軌，從而更加有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資、平臺建設(shè)和人才引進(jìn)等［4］。這種層面和內(nèi)涵上的法定機(jī)構(gòu)理應(yīng)具有物理意義上的轄區(qū)面積相對較小、賦予較為靈活的政策和管理上的自由決策權(quán)、不承擔(dān)過多社會管理責(zé)任等特征。因此，推行法定機(jī)構(gòu)改革的基本定位，理應(yīng)限定于這些基本目標(biāo)導(dǎo)向上，不能盲目擴(kuò)大地域轄區(qū)范圍和承接過多的政府職能事項(xiàng)。

（二）科學(xué)界定中國特色的法定機(jī)構(gòu)劃分標(biāo)準(zhǔn)

基于法定機(jī)構(gòu)的本質(zhì)屬性和改革定位，應(yīng)精準(zhǔn)劃定推行法定機(jī)構(gòu)改革的對象范圍，對于確有必要推行法定機(jī)構(gòu)改革的特殊功能園區(qū)，制定相應(yīng)配套改革政策，包括但不限于特殊的人事薪酬政策等。這首先需要科學(xué)界定具有中國特色的法定機(jī)構(gòu)劃分標(biāo)準(zhǔn)。

鑒于國內(nèi)外對法定機(jī)構(gòu)的概念內(nèi)涵和改革路徑不統(tǒng)一，不能照搬國外法定機(jī)構(gòu)改革模式和適用范圍，而應(yīng)科學(xué)界定符合中國國情的、滿足中國特色市場經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展需要的法定機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，以此為準(zhǔn)繩，精準(zhǔn)劃定我國法定機(jī)構(gòu)改革的對象范圍。設(shè)立中國特色的法定機(jī)構(gòu)應(yīng)同時(shí)符合以下四個標(biāo)準(zhǔn)需要：

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展內(nèi)在需要

我國在推行市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中，各地區(qū)各層級探索建立了多種形式的功能園區(qū)，其目的主要在于借助區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，在一定程度上起到了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚效應(yīng)。針對功能園區(qū)制定了各種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，體現(xiàn)了改革開放和體制機(jī)制創(chuàng)新導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)有政策和管理體制機(jī)制仍在一定程度上對經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成束縛和制約的，需要進(jìn)一步增強(qiáng)管理靈活性、突破現(xiàn)有的體制機(jī)制束縛的，且實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革有助于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并在行政區(qū)劃、管理職能職責(zé)、管理體制機(jī)制上明顯有別于政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的，可以考慮采取法定機(jī)構(gòu)改革模式，賦權(quán)賦能，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

2.與市場化管理體制接軌需要

中國特色的各類功能園區(qū)采取了行政機(jī)關(guān)管理模式、事業(yè)單位管理模式、下設(shè)企業(yè)運(yùn)營管理模式以及多種模式綜合運(yùn)用等，這種管理體制機(jī)制仍不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革需要的，尤其是遵循國際市場運(yùn)作規(guī)則要求，有利于促進(jìn)參與國際競爭、增強(qiáng)管理制度優(yōu)勢和靈活性的，特別需要打破固有的行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位管理模式，需要依法設(shè)立具有企業(yè)化管理特質(zhì)的功能園區(qū)主管機(jī)構(gòu)的，可考慮采取法定機(jī)構(gòu)模式，進(jìn)一步強(qiáng)

化與規(guī)范的市場化管理體制機(jī)制接軌。3.國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展競爭需要

在國際國內(nèi)雙循環(huán)拉動經(jīng)濟(jì)增長背景下，面向國際重點(diǎn)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的特定功能園區(qū)，完全依照國內(nèi)既定的管理體制進(jìn)行運(yùn)營仍不能滿足國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展需要或制約管理運(yùn)營效率的，尤其是面對激烈的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易競爭，需要加大招商引資力度并需突破現(xiàn)有制度約束給予資助或獎勵激勵的，需要對于能夠有效解決“卡脖子”技術(shù)的高端技術(shù)企業(yè)、基礎(chǔ)研究人才、科技領(lǐng)軍人才以及青年科技人才給予超出現(xiàn)有制度約束的獎勵激勵的，可考慮采取法定機(jī)構(gòu)模式，授予更大的制度創(chuàng)新空間，增強(qiáng)功能園區(qū)和轄區(qū)企業(yè)參與國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易競爭優(yōu)勢。

4.人事薪酬激勵機(jī)制創(chuàng)新需要

創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的關(guān)鍵在于人才，各類功能園區(qū)改革發(fā)展需要引進(jìn)、培養(yǎng)一支符合需要的領(lǐng)導(dǎo)、管理和專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍，需要在現(xiàn)行各類功能園區(qū)實(shí)行的公務(wù)員制度、事業(yè)單位人事管理制度和企業(yè)人力資源管理制度體系基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新適應(yīng)特定功能園區(qū)改革發(fā)展要求的人事薪酬制度體系，尤其是需要在前置性機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算保障等方面做出較大突破的，可考慮采取法定機(jī)構(gòu)模式，探索建立不同于機(jī)關(guān)、事業(yè)和企業(yè)單位的人事管理制度，增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和人才引領(lǐng)發(fā)展的激勵機(jī)制。

（三）構(gòu)建新型法定機(jī)構(gòu)人事管理制度

特殊功能園區(qū)確定采取法定機(jī)構(gòu)改革路徑后，就需要針對法定機(jī)構(gòu)特殊管理需要，創(chuàng)構(gòu)適合的人事管理制度。要遵循服務(wù)機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)發(fā)展要求，秉承有利于深化體制機(jī)制改革、強(qiáng)化人才激勵約束等基本原則，構(gòu)建符合特定功能園區(qū)改革發(fā)展需要的新型法定機(jī)構(gòu)人事管理制度。

1.創(chuàng)設(shè)法定機(jī)構(gòu)與編制管理基本架構(gòu)

法定機(jī)構(gòu)作為機(jī)構(gòu)改革的新生事物，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、創(chuàng)新管理體制機(jī)制是其基本目標(biāo)，機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理要服務(wù)和服從這一基本目標(biāo)導(dǎo)向，規(guī)范完善機(jī)構(gòu)與編制管理。針對地方機(jī)構(gòu)和編制管理出現(xiàn)的“灰色地帶”，有關(guān)主管部門迫切需要加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)行規(guī)范管理。一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上區(qū)別對待，在機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人和企業(yè)法人等現(xiàn)有法人體系之外，對于特定功能園區(qū)改革確需采取法定機(jī)構(gòu)改革模式的，探索設(shè)定獨(dú)立的、專門的機(jī)構(gòu)法人類別，厘定這類法定機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限、經(jīng)費(fèi)保障、運(yùn)營與監(jiān)管方式等，以此作為該法定機(jī)構(gòu)干部人事制度改革政策制定的基礎(chǔ)依據(jù)。二是針對這一機(jī)構(gòu)，區(qū)別核定各類干部和人員編制，區(qū)別行政、事業(yè)、企業(yè)身份核定編制額，對特定功能園區(qū)采取法定機(jī)構(gòu)管理模式的，單獨(dú)核定員額編制數(shù)額，并加強(qiáng)監(jiān)督控制，規(guī)范完善法定機(jī)構(gòu)這一改革新生事物的機(jī)構(gòu)和人事管理。對員額人員身份進(jìn)行清晰界定，妥善處理為適應(yīng)改革需要打破既有人員的身份認(rèn)定，全面考慮預(yù)判處于法定機(jī)構(gòu)和脫離該法定機(jī)構(gòu)將面臨的各種人事管理情形，并進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

2.創(chuàng)設(shè)法定機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立的職位與薪酬管理體系

實(shí)行法定機(jī)構(gòu)要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制機(jī)制改革需要，嚴(yán)格遵循法定機(jī)構(gòu)設(shè)立條件、程序和法規(guī)依據(jù)，規(guī)范設(shè)立，規(guī)范運(yùn)行。為增強(qiáng)法定機(jī)構(gòu)管理活力、提高運(yùn)營效率、促進(jìn)高端人才引進(jìn)，應(yīng)以強(qiáng)化建立企業(yè)化運(yùn)營管理機(jī)制為主，擺脫政府機(jī)關(guān)職務(wù)與職級管理體系和事業(yè)單位崗位設(shè)置體系的固有模式制約，構(gòu)建相對獨(dú)立的法定機(jī)構(gòu)職位與薪酬管理體系，實(shí)行符合法定機(jī)構(gòu)改革需要的、符合市場化運(yùn)營規(guī)律的管理職務(wù)和專業(yè)技術(shù)職務(wù)序列，設(shè)計(jì)相應(yīng)的職務(wù)晉升、發(fā)展通道。強(qiáng)化經(jīng)營和服務(wù)業(yè)績導(dǎo)向，探索建立體現(xiàn)職位價(jià)值和貢獻(xiàn)的績效工資分配體系，薪酬分配要注重體現(xiàn)高端人才人力資本價(jià)值，注重建立對突出貢獻(xiàn)、招商引資和技術(shù)成果進(jìn)行獎勵的制度。

鑒于法定機(jī)構(gòu)作為政府派出機(jī)構(gòu)和行政代理人角色定位，在機(jī)構(gòu)和職位設(shè)置、編制核定、工資總額等基礎(chǔ)性人事管理方面，進(jìn)行“適距控制”，既要授權(quán)，也要進(jìn)行適度監(jiān)督和管控。合理確定行政、事業(yè)編制數(shù)量和薪酬待遇水平，納入編制管理范疇的薪酬待遇水平要考慮改革前后平衡銜接，既要體現(xiàn)市場化激勵，也要兼顧干部隊(duì)伍系統(tǒng)的平衡，還要避免打著法定機(jī)構(gòu)改革“旗號”變相增加編制、提高工資待遇的現(xiàn)象。

3.實(shí)行法定機(jī)構(gòu)人事管理多元化多軌制

法定機(jī)構(gòu)人事管理應(yīng)實(shí)行中央頂層統(tǒng)一規(guī)范管理和授權(quán)地方開展靈活配套管理相統(tǒng)一，這是有效解決各地區(qū)各層級法定機(jī)構(gòu)設(shè)立和管理亂象的根本。在中央層面，要研究制定法定機(jī)構(gòu)管理的基本制度框架，尤其要考慮和現(xiàn)行的干部管理制度體系的銜接協(xié)調(diào)，但又要賦予法定機(jī)構(gòu)充分的靈活性和自主權(quán)；在地方層面，授權(quán)具有立法權(quán)限的行政層級，根據(jù)本地區(qū)本層級經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在遵循中央層面統(tǒng)一規(guī)定前提下，自主制定法定機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例，自主設(shè)立法定機(jī)構(gòu)，授權(quán)法定機(jī)構(gòu)實(shí)行企業(yè)化、半企業(yè)化、事業(yè)單位或者多種性質(zhì)機(jī)構(gòu)并存等多種方式，有效實(shí)現(xiàn)賦權(quán)賦能、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

兼顧統(tǒng)一和多元，分類建立法定機(jī)構(gòu)人事管理模式，實(shí)行法定機(jī)構(gòu)人事管理多元化多軌制。中央層面和基本制度體系保持統(tǒng)一，配套管理辦法和地方改革探索體現(xiàn)差異化和靈活性；職位職務(wù)等基本人事制度體系保持統(tǒng)一，薪酬待遇水平標(biāo)準(zhǔn)、津貼補(bǔ)貼項(xiàng)目體現(xiàn)差異化和靈活性。

針對不同功能園區(qū)或特定法定機(jī)構(gòu)單位的發(fā)展定位，建立差異化人事管理模式，有的集權(quán)，有的放權(quán)，有的“適距控制”；有的回歸行政機(jī)關(guān)管理，有的按法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，有的徹底轉(zhuǎn)為企業(yè)或按企業(yè)運(yùn)營發(fā)展。構(gòu)建適用于公務(wù)員、事業(yè)、企業(yè)員工以及外聘人員等不同身份性質(zhì)人員的制度體系。

4.構(gòu)建法定機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有人事管理制度體系的銜接對應(yīng)關(guān)系

針對國內(nèi)法定機(jī)構(gòu)改革探索過程中存在的“單兵突進(jìn)”“孤島效應(yīng)”等問題，需要在法定機(jī)構(gòu)人事管理制度創(chuàng)新同時(shí)，構(gòu)建其與現(xiàn)有干部人事管理制度體系的銜接對應(yīng)關(guān)系。在法定機(jī)構(gòu)設(shè)立、審批、備案及其重大事項(xiàng)調(diào)整同時(shí)，既給予其較大的自主權(quán)和靈活性，也要在制度層面搭建系統(tǒng)性管理體系。根據(jù)法定機(jī)構(gòu)規(guī)格，比照同等規(guī)格的機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或國有企業(yè)，確立其各層次管理、技術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與既有的干部職務(wù)職級對應(yīng)關(guān)系，在鼓勵建立市場化管理激勵、支持其人員按照內(nèi)部規(guī)范的薪酬管理體系享有高于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位同等人員薪酬標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)，建立其人員與機(jī)關(guān)干部、事業(yè)單位職員或?qū)I(yè)技術(shù)人員之間的橫向?qū)?yīng)關(guān)系和交流渠道等，明確設(shè)定進(jìn)入體制內(nèi)機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的資格條件要求，暢通法定機(jī)構(gòu)各類人員在體制內(nèi)外的流動。

（四）強(qiáng)化法定機(jī)構(gòu)人事管理改革協(xié)同

強(qiáng)化法定機(jī)構(gòu)人事管理制度改革，涉及黨和政府的各級機(jī)構(gòu)編制、財(cái)政預(yù)算、組織人事、審計(jì)監(jiān)督等多個部門領(lǐng)域，需要按照職能分工推進(jìn)改革協(xié)同。

1.機(jī)構(gòu)編制部門要對現(xiàn)有的法定機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行系統(tǒng)評估和甄選

機(jī)構(gòu)編制部門要在上述法定機(jī)構(gòu)劃定標(biāo)準(zhǔn)的前提下，依法依規(guī)劃定中國特色的法定機(jī)構(gòu)改革范圍。一方面是嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)審核確定新設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)，并遵照法定機(jī)構(gòu)管理模式，給予制度層面的“放權(quán)松綁”，建立一套獨(dú)立的管理體系。另一方面則是需要對當(dāng)前業(yè)已推行法定機(jī)構(gòu)改革的各類各級功能園區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)評估和甄選，對于確有需要并符合法定機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)條件的，從頂層設(shè)計(jì)層面予以授權(quán)認(rèn)可并按照法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范管理；對于徒有法定機(jī)構(gòu)“虛名”、借助“法定機(jī)構(gòu)”改革謀取突破編制和薪酬水平控制的“制度紅利”等不規(guī)范、甚至不必要推行法定機(jī)構(gòu)改革的功能園區(qū)或試點(diǎn)單位，根據(jù)具體情況采取轉(zhuǎn)為行政單位、事業(yè)單位或是企業(yè)等機(jī)構(gòu)定性，并按照相應(yīng)機(jī)構(gòu)性質(zhì)適用相應(yīng)的制度法規(guī)，進(jìn)行規(guī)范管理。

2.組織人事部門要注重與整個干部人事制度體系平衡銜接

各級組織人事部門承擔(dān)法定機(jī)構(gòu)改革宏觀人事管理制度改革設(shè)計(jì)，并負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部微觀人事管理體系設(shè)計(jì)及其運(yùn)行責(zé)任，處于法定機(jī)構(gòu)人事制度改革的重要地位。各級組織人事部門要堅(jiān)持黨管干部、黨管人才原則，全面貫徹新時(shí)代黨的組織路線。切實(shí)履行人事管理主體責(zé)任，既要承擔(dān)法定機(jī)構(gòu)人事制度改革創(chuàng)新職責(zé)，也要承擔(dān)統(tǒng)籌兼顧法定機(jī)構(gòu)與既定的干部人事管理體系平衡銜接責(zé)任。同時(shí)，對于確立推行法定機(jī)構(gòu)改革的多個主管部門，組織人事部門還應(yīng)積極承擔(dān)聯(lián)系溝通責(zé)任，構(gòu)建有效的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，努力推進(jìn)法定機(jī)構(gòu)改革和法定機(jī)構(gòu)人事制度改革。

3.財(cái)政預(yù)算部門要推動法定機(jī)構(gòu)財(cái)政預(yù)算保障體制改革

實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革一個重要目標(biāo)，就是投入更小的公共財(cái)政預(yù)算成本取得更好的公共服務(wù)效果和效率。財(cái)政預(yù)算管理體制對于法定機(jī)構(gòu)改革運(yùn)營具有重要影響，應(yīng)根據(jù)實(shí)行法定機(jī)構(gòu)改革的公共服務(wù)屬性，確定對法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障方式：對于具有行政管理職責(zé)和行政執(zhí)法權(quán)力的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位實(shí)行法定機(jī)構(gòu)管理的，由財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)予以全額保障，并強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算績效評估；對于完全可以通過市場運(yùn)營創(chuàng)收或者通過政府購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障的法定機(jī)構(gòu)，則降低財(cái)政直接支付經(jīng)費(fèi)預(yù)算比例，甚至可以采取完全自收自支，財(cái)政部門只需要履行相應(yīng)的必要的公共服務(wù)績效評估職責(zé)；對于處于二者之間的法定機(jī)構(gòu)，視公益屬性和公共服務(wù)創(chuàng)收能力情況，合理確定財(cái)政預(yù)算保障比例，履行必要的公共服務(wù)績效評估職責(zé)。

4.審計(jì)監(jiān)督部門要加強(qiáng)對法定機(jī)構(gòu)運(yùn)營日常指導(dǎo)監(jiān)管

規(guī)范意義上的法定機(jī)構(gòu)是脫離了政府機(jī)構(gòu)行政控制并實(shí)行獨(dú)立運(yùn)營的企業(yè)化管理模式，同時(shí)應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，組建決策層面的理事會或委員會，選聘管理層并由管理層維持日常管理運(yùn)營，理事會或委員會負(fù)有對法定機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)決策權(quán)和管理運(yùn)營監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)，法定機(jī)構(gòu)作為政府派出機(jī)構(gòu)的一種特殊管理機(jī)構(gòu)，不同程度地承擔(dān)了公共服務(wù)職能，要加強(qiáng)政府對法定機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督，就需要行業(yè)主管部門、審計(jì)監(jiān)督部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等履行相應(yīng)的指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任，使法定機(jī)構(gòu)在脫離政府剛性管控、“適距控制”同時(shí)，接受必要的管理監(jiān)督。