陳 星，張菊霞

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，甘肅 蘭州 730070)

0 引言

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的基石，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動力轉(zhuǎn)移，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要條件。為了推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，甘肅省人民政府辦公廳出臺了《中共甘肅省委辦公廳 甘肅省人民政府辦公廳 關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》，提出“加快土地流轉(zhuǎn)和服務(wù)，健全完善縣有服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有服務(wù)站、村有服務(wù)點的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系，對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大、期限較長的規(guī)模經(jīng)營主體給予補助，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作”。

近年來，慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得了較好的成效。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依然存在一些現(xiàn)實的困境。在此背景下，如何克服土地流轉(zhuǎn)過程的困境，推進(jìn)農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)就顯得非常重要。基于此，本文根據(jù)當(dāng)前慶陽市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，并結(jié)合訪談法，分析慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所存在的問題及其影響因素，提出加快土地合理化流轉(zhuǎn)的建議。文中所涉及數(shù)據(jù)除特別標(biāo)注外均由慶陽市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局官方網(wǎng)站公開資料整理所得。

1 土地資源概況及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

1.1 土地資源概況

慶陽市地處黃土高原溝壑區(qū)，東西相距208 km，南北跨度207 km，總面積27 119 km2。其地形復(fù)雜多樣，農(nóng)村土地大多分布于山地丘陵之間，土地資源稟賦差，坡地多，具有土質(zhì)松軟易流失、土壤貧瘠、土地細(xì)碎化等特點。截至2020年底，全市各類土地共271萬hm2，其中耕地面積69.25萬hm2、園地2.11萬hm2、林地76.79萬hm2、草地102.44萬hm2，如表1所示。

表1 2020年慶陽市土地類型的面積及所占比例Tab.1 Area and proportion of land types in Qingyang City in 2020

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本情況

1.2.1 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷增長

截至2015年底，慶陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到8.91萬hm2，占耕地總面積的19.61%，涉及農(nóng)戶15.6萬戶，占總農(nóng)戶的30.6%[1]。截至2020年6月底，全市家庭承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積10.63萬hm2，占家庭承包耕地面積的16.2%；流轉(zhuǎn)出承包地的農(nóng)戶13.84萬戶，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶數(shù)的27.5%。

1.2.2 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量逐漸增加

截至2021年6月，全市現(xiàn)有規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點龍頭企業(yè)144家，其中市級以上重點企業(yè)101家?，F(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社7 903家，社員18.9萬人，輻射帶動非成員農(nóng)戶11.1萬戶。累計組建聯(lián)合社97個、聯(lián)合成員社1 555個。全市新組建家庭農(nóng)場168家，累計達(dá)到1 198家。

1.2.3 土地流轉(zhuǎn)形式日趨多樣

慶陽市土地流轉(zhuǎn)形式日益趨于多元化，先前的土地流轉(zhuǎn)方式主要為出租和互換，隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體壯大，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎?、轉(zhuǎn)讓、互換和股份合作等多種形式共存。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)民法律意識淡薄

通過走訪當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶法律意識淡薄，不了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律，不明晰作為承包方和受讓方的權(quán)利與義務(wù)，以及在發(fā)生土地糾紛時如何運用法律武器來維護(hù)自身權(quán)益。

一是土地流轉(zhuǎn)法律宣傳不到位，基層專業(yè)農(nóng)經(jīng)和法律人員少，法律文件多數(shù)只到基層組織，而不能真正進(jìn)村進(jìn)戶。二是農(nóng)民法律意識淡薄。偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議仍然存在，合同不規(guī)范情況時有發(fā)生。出現(xiàn)土地糾紛時，部分農(nóng)民不懂得以法維權(quán)，都選擇息訴，使得土地糾紛不能科學(xué)、有效地解決，致使矛盾日益積累甚至激化，這不但會損害農(nóng)民的合法利益，而且也不利于和諧社會的建設(shè)甚至可能埋下安全隱患[2]。三是農(nóng)村“小農(nóng)戶”思想盛行，農(nóng)民將經(jīng)營土地作為最基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)來源，對土地的依賴性很強(qiáng)，“戀土”情節(jié)嚴(yán)重，不愿意流轉(zhuǎn)自己的土地。而且農(nóng)村土地多為山地丘陵，細(xì)碎化嚴(yán)重、很難集中連片、不適宜大型農(nóng)機(jī)具耕作，導(dǎo)致土地交易價值不高，降低了農(nóng)民流轉(zhuǎn)熱情。

2.2 缺乏新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

研究國外農(nóng)業(yè)發(fā)展模式得出，無論是以美國為代表的地區(qū)專業(yè)化、機(jī)械化、高技術(shù)化模式，還是以歐盟為代表的生產(chǎn)集約、技術(shù)復(fù)合型模式，再或是以日本為代表的資源節(jié)約型和資本技術(shù)密集型模式，它們都有一個共同特點，即農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)主體是以農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植園或者涉農(nóng)企業(yè)所構(gòu)成的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體[3]。而慶陽市的農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)主體仍以“小農(nóng)戶為主”，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還未成為主力軍。

2.2.1 農(nóng)民專業(yè)合作社

農(nóng)民專業(yè)合作社近年來發(fā)展勢頭迅速，但部分合作社運行不規(guī)范，注冊數(shù)量較多，實際運行并發(fā)揮作用的合作社不多，少部分合作社是“空殼子”[4]。

一是部分農(nóng)民專業(yè)合作社機(jī)構(gòu)不健全，制定章程流于形式，都是照搬照套形成的，可操作性不強(qiáng)。二是缺乏專業(yè)的管理人員。從事管理工作的基本都是本地農(nóng)民，沒有經(jīng)過正規(guī)培訓(xùn)，缺乏管理經(jīng)驗。三是資金不足。政府的財政支持和農(nóng)民入股為主要的資金來源，但是農(nóng)民收入較少，可支配資金不多，而財政支持資金也較為有限，加之貸款門檻較高，使得專業(yè)合作社資金短缺。

2.2.2 家庭農(nóng)場

近年來，慶陽市家庭農(nóng)場培育速度加快，但整體數(shù)量較少。一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者素質(zhì)較低。由于土地質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施等條件制約，務(wù)農(nóng)的收入遠(yuǎn)低于外出務(wù)工。很多青壯年勞動力外流，農(nóng)村空心化嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者多為中老年人，受教育程度低，缺乏專業(yè)知識和管理經(jīng)驗，基本不具備計算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用能力，很難承擔(dān)家庭農(nóng)場經(jīng)營和管理重任。二是家庭農(nóng)場服務(wù)體系不健全。家庭農(nóng)場建設(shè)由政府扶持，銀行貸款，但后續(xù)運行時常常出現(xiàn)資金短缺問題。政府服務(wù)功能較弱，大多只起到了資金扶持的作用。而后期經(jīng)營時，經(jīng)營主體大多自負(fù)盈虧，從良種選育到農(nóng)產(chǎn)品銷售都由其負(fù)責(zé)，力量相對單一。尤其在農(nóng)產(chǎn)品銷售之時，仍需面對“大市場”的窘境。

2.2.3 農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)

近年來，慶陽市大力引進(jìn)和培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，涵蓋肉雞、生豬、肉牛、肉羊、蘋果等特色產(chǎn)業(yè)種類。但是，這些企業(yè)大多為養(yǎng)殖、種植和初級加工企業(yè)，精深加工企業(yè)少，產(chǎn)業(yè)鏈條較短，不能有效延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、提升農(nóng)產(chǎn)品價值鏈。龍頭企業(yè)的帶動能力也需進(jìn)一步提高，尤其要重視打造特色農(nóng)產(chǎn)品品牌和提升市場競爭力。

2.3 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系尚不完備

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的重要組成部分，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序、高效進(jìn)行的基本保障。當(dāng)前慶陽市土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不完善。一是土地流轉(zhuǎn)的信息交流機(jī)制不完善[5]。農(nóng)民和承包商獲取土地流轉(zhuǎn)交易信息的渠道不暢，雙方?jīng)]有穩(wěn)定的信息交換渠道。二是公平談判機(jī)制不完善。公平談判是雙方自愿流轉(zhuǎn)土地的前提。有些基層村莊的土地流轉(zhuǎn)公平談判機(jī)制落實不到位，談判成了雙方實力博弈的結(jié)果，實力較優(yōu)的一方往往能夠在談判中獲得更多的利益。三是尚未形成合理的土地定價機(jī)制。土地價格參差不齊，尚未形成依據(jù)資源稟賦、氣候環(huán)境、交通運輸?shù)纫蛩剡M(jìn)行綜合評估，將土地劃分為不同等級，按優(yōu)劣進(jìn)行定價的機(jī)制。

2.4 農(nóng)業(yè)保險體系有待完善

慶陽市屬于自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，其中以干旱、冰雹、大風(fēng)最為常見。僅在2017年上半年，慶陽市就多次遭受冰雹、大風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害。農(nóng)作物受災(zāi)8.52萬hm2，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失10 015.34萬元。據(jù)隴東報相關(guān)數(shù)據(jù)，2021年10月的強(qiáng)降雨，一周內(nèi)造成全市2.59萬戶10.32萬人受災(zāi)，災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失49 034萬元。

農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)戶在受到自然災(zāi)害或意外事件侵襲時，防災(zāi)減災(zāi)、保障農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。自2007年開始，慶陽市政府在西峰區(qū)等地開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點，隨后范圍逐漸擴(kuò)大至覆蓋全市，保險產(chǎn)品的種類在不斷增加，基本覆蓋農(nóng)民種植的主要農(nóng)產(chǎn)品。但從整個農(nóng)業(yè)保險體系來看，依然存在一些問題。一是社會公眾責(zé)任意識薄弱。由于專業(yè)性的防災(zāi)減災(zāi)知識宣傳不到位，群眾缺乏主動參與防災(zāi)減災(zāi)的意識和應(yīng)對災(zāi)害的自救能力，應(yīng)急處置社會動員機(jī)制難以有效開展。二是農(nóng)業(yè)保險政策宣傳不到位，存在投保不平衡的情況。雖說農(nóng)民種植的農(nóng)作物都可自愿參保，但是很多農(nóng)民屬于選擇性參保。對果樹、蔬菜等易形成損失的品種投保積極性高，對小麥、玉米等產(chǎn)出效益較低的作物投保積極性較低。

3 相關(guān)建議

3.1 加強(qiáng)法律宣傳，拓展流轉(zhuǎn)渠道

現(xiàn)如今，慶陽市的各級政府部門要堅決執(zhí)行各項法律法規(guī)，尤其要做好土地流轉(zhuǎn)法律普及。派專業(yè)普法人員下到基層，開展土地流轉(zhuǎn)專題講座，讓農(nóng)民切實了解到土地流轉(zhuǎn)法律的重要性。

近年來，慶陽市農(nóng)村土地撂荒較為嚴(yán)重，而且“小農(nóng)戶”經(jīng)營的弊端也漸漸顯露。選擇合理的土地流轉(zhuǎn)形式可以有效緩解這些問題。因此，需要推廣土地托管、合作種植等新的土地流轉(zhuǎn)形式。

土地托管是指部分不愿耕種或無能力耕種者把土地托給供銷社等合作組織，并由其代為經(jīng)營管理的模式。慶陽市農(nóng)村土地撂荒問題嚴(yán)重。因此，成立土地托管公司，將農(nóng)民不愿意耕種的土地由公司托管，統(tǒng)一耕作，再以部分收成為勞務(wù)費，即可以解決土地撂荒問題又能增加農(nóng)民收益。

合作種植指農(nóng)業(yè)公司與農(nóng)戶共同經(jīng)營土地，然后收益分成的一種土地經(jīng)營模式。農(nóng)業(yè)公司為農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)種苗、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)。農(nóng)民按照科學(xué)方法高效種植，農(nóng)業(yè)公司對農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)收統(tǒng)銷，收益按照比例分配。這樣，既可改善農(nóng)民經(jīng)營土地不科學(xué)的問題，又可解決農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品銷售中遭遇到故意“壓價”的行為，緩解了“小農(nóng)戶與大市場”的矛盾。

3.2 培育新型經(jīng)營主體，打造農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)

土地流轉(zhuǎn)有兩個核心的要素：一是流轉(zhuǎn)的土地由誰經(jīng)營；二是流轉(zhuǎn)的土地如何經(jīng)營。而這兩個問題恰恰說明了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、打造農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)對于土地流轉(zhuǎn)的重要性。

3.2.1 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

首先要培養(yǎng)專業(yè)管理人員和技術(shù)人才。一要就地取“才”，培育當(dāng)?shù)赜邪l(fā)展意愿的農(nóng)民。需構(gòu)建一整套人才培訓(xùn)體系，根據(jù)實地需求進(jìn)行有針對性的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的專業(yè)技術(shù)和管理能力。對參與培訓(xùn)的人員采取考核制度，通過考核的頒發(fā)資質(zhì)證書。二是引進(jìn)人才，尤其是受過高等教育的農(nóng)業(yè)類人才。他們往往具備較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)與管理能力。政府可以通過降低貸款門檻、延長還款年限等政策鼓勵他們到當(dāng)?shù)貏?chuàng)業(yè)，也可以用較為優(yōu)越的福利待遇引進(jìn)人才，聘請其為代理人、技術(shù)顧問來直接或者間接管理經(jīng)營土地。其次要規(guī)范運行機(jī)制，健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體服務(wù)體系，制定合理的規(guī)章制度。制定時要注意嚴(yán)松適中，以獎勵為主、懲罰為輔，以便提高農(nóng)民的積極性。對龍頭企業(yè)、合作社示范社、家庭農(nóng)場示范場，定期進(jìn)行檢查復(fù)評。不符合要求的，予以通報，督促及時改正；對不按章程制度辦事、違反法律法規(guī)、不合格的，及時取消資格[6]。

3.2.2 打造縣域農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)

一是各縣級政府要根據(jù)本縣的資源稟賦及優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，組織農(nóng)業(yè)方面的專家進(jìn)行實地考察，支持鼓勵農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織成片、集中種植市場前景好、附加值高的特色經(jīng)濟(jì)作物。二是以地方優(yōu)勢企業(yè)和建立行業(yè)協(xié)會為依托建立特色農(nóng)業(yè)園區(qū)，打造區(qū)域特色品牌，加大宣傳力度，提高品牌效應(yīng)。環(huán)縣舍飼肉羊產(chǎn)業(yè)就是典型例子，現(xiàn)在環(huán)縣肉羊已成為甘肅省內(nèi)唯一具有完整產(chǎn)業(yè)鏈的肉羊產(chǎn)業(yè)，羊肉已經(jīng)遠(yuǎn)銷中東國家。

3.3 健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

健全土地流轉(zhuǎn)市場，將農(nóng)民碎塊化的土地集中成片，有利于農(nóng)業(yè)資源及生產(chǎn)要素的整合和利用[7]。想要健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，首先要建立完善的土地流轉(zhuǎn)合同制，許多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多為“情面”流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)時間短、面積小、易發(fā)生土地糾紛。因此，需要建立完善的土地流轉(zhuǎn)合同制，變“情面”流轉(zhuǎn)為合同流轉(zhuǎn)，合同應(yīng)明確規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)、合同的變更和解除、違約責(zé)任、爭議的解決方式等。使流轉(zhuǎn)雙方都能受到合同條款的約束和保障，減少土地流轉(zhuǎn)的利益糾紛，讓農(nóng)民安心的流轉(zhuǎn)自己的土地。其次成立土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)和網(wǎng)上信息服務(wù)平臺。以互聯(lián)網(wǎng)為依托的網(wǎng)上土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)平臺，使得流轉(zhuǎn)雙方可實時把握土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息[8]。流轉(zhuǎn)成功的案例上傳網(wǎng)上服務(wù)平臺，也可為其他農(nóng)戶提供參考。不僅可以提高土地流轉(zhuǎn)效率，而且可切實保障流轉(zhuǎn)雙方的利益。最后健全土地質(zhì)量評估與定價機(jī)制，將農(nóng)民的土地按照土地質(zhì)量、所在區(qū)位、生產(chǎn)成本、產(chǎn)出效益等進(jìn)行綜合評價、合理定價，杜絕土地流轉(zhuǎn)過程中的亂價行為。

3.4 完善政策性農(nóng)業(yè)保險體系

一是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險政策宣傳力度。現(xiàn)如今，慶陽市農(nóng)業(yè)保險險種齊全，已經(jīng)涵蓋幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品。但是，農(nóng)民對不同農(nóng)產(chǎn)品投保積極性差異較大。很多農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)識十分欠缺，都是在遇到災(zāi)難受損過后才逐漸了解農(nóng)業(yè)保險的重要性，可是為時已晚。對此，政府應(yīng)該向落后地區(qū)的農(nóng)村多派遣相關(guān)專業(yè)人員，在基層開展農(nóng)業(yè)保險政策主題講座，大力普及和宣傳農(nóng)業(yè)保險方面的知識，讓農(nóng)民清楚地理解農(nóng)業(yè)保險的運行機(jī)制，打消農(nóng)民投保的顧慮[9]。二是要健全農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系，變被動服務(wù)為主動服務(wù)，積極進(jìn)入田間地頭，對農(nóng)產(chǎn)品受災(zāi)情況做合理的評估，再行保險補助。三是對參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民進(jìn)行補貼，減少從事種植業(yè)的農(nóng)民因不可抗力所造成的經(jīng)濟(jì)損失，設(shè)立應(yīng)對自然災(zāi)害和意外事故的機(jī)制，逐漸消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂[10]。

4 結(jié)束語

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是整合農(nóng)村土地資源，由“小農(nóng)戶”轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又與農(nóng)村人才培養(yǎng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新推廣、農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變和農(nóng)村社會保障等相輔相成。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民為主體，積極招攬社會力量和資金。從農(nóng)村公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民思想教育、社會保障體系完善等方面共同發(fā)力，土地流轉(zhuǎn)方能高效進(jìn)行。