徐迎壽 林震

Research and Exploration

研究探討

全面推進(jìn)林長制改革是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的生動實踐，是加強生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措，是促進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段，是落實新發(fā)展理念的具體行動。

全面推行林長制改革對生態(tài)文明建設(shè)和林草事業(yè)、林草系統(tǒng)的影響極為深遠(yuǎn)，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展，是滿足廣大人民群眾不斷增長的良好生態(tài)需求的重大方略，也是各級黨委、政府和全國各級林草部門當(dāng)前和今后一個時期重要且重大的政治任務(wù)，對于我國強化林草資源管理和發(fā)展具有重要的價值和意義。

一、習(xí)近平生態(tài)文明思想為林長制改革提供根本遵循

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實踐問題，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平生態(tài)文明思想蘊含的科學(xué)自然觀、綠色發(fā)展觀、整體系統(tǒng)觀，全景揭示了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略全貌，為推進(jìn)林長制改革提供了方向指引和根本遵循。

林長制改革是踐行“堅持人與自然和諧共生”理念的重大舉措。習(xí)近平總書記強調(diào)“堅持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。隨著物質(zhì)文化生活水平不斷提高，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和美好生態(tài)產(chǎn)品需求日益增長。林長制改革旨在堅持綠色發(fā)展、生態(tài)惠民，針對不同區(qū)域森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理中存在的突出問題，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，全面提升林草資源的生態(tài)、經(jīng)濟、社會功能，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需求。林長制改革以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想，科學(xué)把握、正確處理人與自然的關(guān)系，實現(xiàn)了人與自然發(fā)展規(guī)律的重要機制創(chuàng)新。

林長制改革是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的生動實踐。習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，已成為引領(lǐng)我國走向綠色發(fā)展之路的基本國策。自然生態(tài)是有價值的，保護(hù)自然就是增值自然價值和自然資本的過程。同時，要正確處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，依靠更多更普遍的創(chuàng)新創(chuàng)造，科學(xué)合理利用林草資源，積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。因此，綠水青山也可以轉(zhuǎn)化為金山銀山。林長制改革重在堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)為主，嚴(yán)格林草資源保護(hù)管理，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。林長制改革以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅定貫徹新發(fā)展理念，是加快推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重要戰(zhàn)略行動。

林長制的實施促進(jìn)了山水林田的和諧共生——旌德縣祥云村

林長制的實施保護(hù)了古徽州地區(qū)的“米糧倉”——旌德縣興隆鎮(zhèn)梯田

林長制改革是踐行“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”理念的現(xiàn)實路徑。習(xí)近平總書記指出“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。2019年修訂的《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定地方人民政府可以根據(jù)需要建立林長制，這為推進(jìn)林長制改革提供了法律依據(jù)。林長制改革的核心要義是以法治、制度體系建設(shè)為保障，以監(jiān)督考核為手段，聚焦林草資源保護(hù)發(fā)展重點難點工作，建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級林長的林原資源保護(hù)發(fā)展的職責(zé)。林長制改革以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，對生態(tài)文明法治和制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善，對于推進(jìn)林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，意義重大。

二、習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下林長制改革的路徑

習(xí)近平生態(tài)文明思想深刻回答了新時代生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)一系列重大理論和實踐問題。森林和草原是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)著我國自然生態(tài)安全邊界，對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，面對新時代林草功能定位和林草資源管理工作中存在的短板和問題，推進(jìn)林長制改革抓住了制約生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)節(jié)點，是加強生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措。

堅持以問題為導(dǎo)向，破解發(fā)展難題。黨的十八大以來，我國林草資源保護(hù)發(fā)展取得了歷史性成就。但是，我國森林覆蓋率僅23.04%，低于全球30.7%的平均水平，特別是人均森林面積不足世界人均森林面積的1/3?？傮w上缺林少綠、質(zhì)量不高、生態(tài)脆弱的狀況尚沒有得到根本性改變，生態(tài)產(chǎn)品短缺依然是制約我國可持續(xù)發(fā)展的突出問題。長期以來，林草事業(yè)發(fā)展存在著理念淡化、職責(zé)虛化、權(quán)能碎化、舉措泛化、功能弱化等問題，生態(tài)保護(hù)責(zé)任模糊、“誰管誰都不管”的現(xiàn)象突出，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策、整體推進(jìn)的多元主體協(xié)同共治的大格局還沒有完全形成。這些問題的存在，制約了林草領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升，亟需在機制體制方面深化改革。

部分省份先行先試，形成樣板經(jīng)驗。2016年3月，江西省撫州市臨川區(qū)結(jié)合全域封山育林，探索建立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)管山育林的“山長制”，這是林長制改革的雛形。2017年4月，江西省九江市武寧縣出臺《“林長制”工作實施方案》，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級林長體系。2017年，安徽省提出要探索實行林長制，在合肥市、安慶市、宣城市試點。宣城市旌德縣率先出臺《關(guān)于全面推行林長制的意見（試行）》，安慶市印發(fā)《林長制工作方案》，編制全國首個林長制實施規(guī)劃。2017年9月，《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于建立林長制的意見》印發(fā)，提出建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為核心的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長體系。2019年4月，國家林業(yè)和草原局致函安徽省政府，同意安徽省創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)，為全國提供可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗。

國家層面出臺制度，加強頂層設(shè)計。習(xí)近平總書記高度重視推行林長制工作，親自調(diào)研、親自指示、親自主持會議研究，對全面推行林長制，為保護(hù)發(fā)展林草資源、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮更大作用，寄予殷切期望。2020年12月29日，中辦、國辦正式印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的意見》，強化了林長制改革的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計。2021年3月19日，國家林業(yè)和草原局研究制定了貫徹落實《關(guān)于全面推行林長制的意見》實施方案，成立國家林業(yè)和草原局林長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，召開全面推行林長制工作會議，明確推進(jìn)改革的具體要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)林長制改革實施。

地方相繼制定方案，全面推廣實施。目前，全國各?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均出臺省級實施文件，啟動林長制改革，林長制改革進(jìn)入全面推廣實施階段。所有省級單位均由黨委、政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任雙總林長，實行“雙掛帥”，列入“一把手”工程深入推進(jìn)改革實施。安徽、江西兩省作為首創(chuàng)和先行先試省份，正在謀劃推進(jìn)新一輪林長制改革。各地通過加強制度設(shè)計，不斷壓實責(zé)任，整合行政資源，提升林長制改革綜合效能。

三、林長制改革高質(zhì)量實施過程中需重點關(guān)注的問題

習(xí)近平生態(tài)文明思想緊扣時代命題，堅持開拓創(chuàng)新，是一個系統(tǒng)完整、邏輯嚴(yán)密的科學(xué)理論體系。在推進(jìn)林長制改革高質(zhì)量實施過程中，要準(zhǔn)確理解習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)內(nèi)涵，充分體現(xiàn)習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)性、指導(dǎo)性和實踐性，重點關(guān)注和正確處理好以下幾個方面的問題。

正確處理林長與林草主管、業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。林長制改革高質(zhì)量實施的關(guān)鍵是形成林草資源保護(hù)管理多元主體共同參與、協(xié)同共治的大格局，從全局出發(fā)統(tǒng)籌兼顧、綜合施策、整體推進(jìn)。改革實踐過程中，也要注意林長不是對林草主管、業(yè)務(wù)部門及其負(fù)責(zé)人工作的包辦代替，要做到牽頭不包辦，抓總不包攬，統(tǒng)籌不代替，到位不越位。林草主管、業(yè)務(wù)部門及其負(fù)責(zé)人要發(fā)揮首創(chuàng)精神，當(dāng)好參謀，創(chuàng)新實踐，示范引領(lǐng)，管好自己的“責(zé)任田”，形成工作合力。

旌德縣對貧瘠的石質(zhì)山體實施生態(tài)修復(fù)

正確處理好保護(hù)與發(fā)展之間的關(guān)系。中央文件要求，要明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)發(fā)展林草資源目標(biāo)責(zé)任，保護(hù)生物多樣性，增強森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，也要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，積極推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需求。這就要求在改革實踐中，要充分認(rèn)識到生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟發(fā)展是既相互制約，又互相依存、相互促進(jìn)的辯證關(guān)系，要把經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護(hù)統(tǒng)籌起來考慮，實現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的“雙贏”格局。

正確處理好頂層設(shè)計與落地落細(xì)之間的關(guān)系。法治、制度建設(shè)是林長制改革順利推進(jìn)的基礎(chǔ)和保證，國家、地方均已出臺了實施意見、實施方案，安徽省已頒布了全國首部省級立法《安徽省林長制條例》，為林長制改革提供了基本遵循。下一步的工作重點應(yīng)該是堅持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，把配套法治、制度的制定、創(chuàng)新與有效執(zhí)行結(jié)合起來，把構(gòu)建精、實、管用的配套法治、制度體系作為推動林長制改革落地落細(xì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力破解制約改革進(jìn)程中的體制機制障礙。

正確處理好縱向到底與橫向到邊之間的關(guān)系。在地方層面，構(gòu)建了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長體系，實現(xiàn)了縱向到底的林長制設(shè)置模式。但對跨省域、跨地區(qū)的河湖、保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)，如何加強林長之間的協(xié)同聯(lián)動，推動林長制在橫向到邊，在深度和廣度上拓展，現(xiàn)有意見或?qū)嵤┓桨钢芯婕安欢唷＿@一問題不利于林長制改革的高效實施，需在改革推進(jìn)過程中予以充分關(guān)注，并有針對性地加以解決，跨省域需國家層面加以協(xié)調(diào)，跨地區(qū)需省級層面加以統(tǒng)籌，形成高效協(xié)同聯(lián)動、改革全覆蓋的體制機制。

四、深化林長制改革高質(zhì)量實施的對策

習(xí)近平生態(tài)文明思想貫穿著馬克思主義的立場、觀點、方法，是唯物辯證法和自然辯證法的統(tǒng)一，是科學(xué)的方法論，是新時代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的根本綱領(lǐng)。林長制改革實踐要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以更高標(biāo)準(zhǔn)完善配套改革舉措。

厘清林長與林草主管、業(yè)務(wù)部門的責(zé)任邊界。習(xí)近平總書記指出“地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，各相關(guān)部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，使各部門守土有責(zé)、守土盡責(zé)，分工協(xié)作、共同發(fā)力”。要按照符合習(xí)近平生態(tài)文明思想、符合中央林業(yè)改革精神、符合林業(yè)發(fā)展規(guī)律的要求，建立“林長+”協(xié)作模式，構(gòu)建“黨政同責(zé)、分級負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動、群眾參與”的多元主體共同參與新機制，提升林草資源保護(hù)管理效能。要科學(xué)界定并細(xì)化林長、林草主管、業(yè)務(wù)部門及其負(fù)責(zé)人的職責(zé)權(quán)限，明確細(xì)化各自工作職責(zé)、工作任務(wù)和工作要求。林長的主要職責(zé)是側(cè)重加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃，解決重點難點問題，確保到位不錯位。要科學(xué)確定林長責(zé)任區(qū)域，落實保護(hù)發(fā)展林草資源目標(biāo)責(zé)任制，建立可量化、可考核的工作指標(biāo)體系，推動各級林長知責(zé)明責(zé)、履職盡責(zé)。要落實林長責(zé)任區(qū)域重難點問題督辦機制，防止各級林長出現(xiàn)“只吹號不沖鋒、只掛帥不出征，只巡護(hù)不管理”的情況，力戒形式主義、官僚主義。應(yīng)由林長統(tǒng)籌推進(jìn)建立部門協(xié)同、齊抓共管工作格局，形成工作合力。各級林草主管、業(yè)務(wù)部門及其負(fù)責(zé)人要充分發(fā)揮參謀助手、居中調(diào)度、具體落實的職能，為林長列出重難點問題清單，形成林草資源保護(hù)管理合力。此外，各地在推進(jìn)改革過程中，要考慮林業(yè)資源等情況差別，在林長職責(zé)基本規(guī)范和統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，在層級設(shè)計、工作重點、職責(zé)任務(wù)等方面不能一刀切，要因地制宜。

推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制落地見效。習(xí)近平總書記指出“要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”。全面推行林長制改革必須堅持創(chuàng)新求實、因地制宜，既要遵循中央提出的總原則、總要求，也要鼓勵基層大膽創(chuàng)新、勇于探索。要在遵循“生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)為主”原則的基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)域、資源特點和自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，科學(xué)處理好保護(hù)和發(fā)展之間的辯證關(guān)系，在嚴(yán)格保護(hù)的前提下穩(wěn)妥發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，打通“綠水青山”和“金山銀山”之間的雙向轉(zhuǎn)換通道，把生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值和社會價值，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山、金山銀山助力綠水青山”要求。加速構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值核算、確權(quán)、抵押等模式和機制，探索生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算實踐，將良好生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。因地制宜發(fā)展培育林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游等綠色發(fā)展的新業(yè)態(tài)新模式，激發(fā)出新的發(fā)展動能，大力提升產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化水平，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的良性循環(huán)。探索金融支持生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)機制，推動林業(yè)碳匯等生態(tài)產(chǎn)品通過碳市場實現(xiàn)生態(tài)價值，暢通生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)渠道，為我國實現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。

構(gòu)建林長制高質(zhì)量實施的保障機制。習(xí)近平總書記指出“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。要制定與林長制改革實施有關(guān)的配套管理制度或法規(guī)，提升林長制改革實施效果與質(zhì)量，主要有：建立定期通報制度，定期通報林長履職盡責(zé)情況，通報林草資源管理保護(hù)、重難點問題解決等進(jìn)展和狀況；建立信息共享、工作交流機制，總結(jié)推廣各地林長制工作創(chuàng)新做法和經(jīng)驗，打造一批可復(fù)制可推廣的林長制工作示范區(qū)，樹立若干林長制工作品牌；探索建立與林長制有關(guān)的法律法規(guī)，使林長制的推廣和實施做到有法可依；構(gòu)建考核問責(zé)機制，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果作為林長考核的重要參考，將林長考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、綜合考核評價的重要依據(jù)，對履職盡責(zé)不到位，造成林草資源損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。要合理應(yīng)用信息化技術(shù)手段，構(gòu)建信息化的林長制管理模式，提升林長制實施的精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化水平。要加強對各級林長尤其是縣級以上林長的系統(tǒng)性專業(yè)培訓(xùn)，提高林長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、履職盡責(zé)能力。

探索實踐跨區(qū)域、跨部門林長制協(xié)作機制。習(xí)近平總書記指出“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。要按照“橫向到邊全覆蓋，縱向到底零空隙”目標(biāo)實施林長制改革，做到縱橫關(guān)聯(lián)，責(zé)任到人，層層傳導(dǎo)壓力，層層抓好落實，確保全覆蓋、無死角、無盲區(qū)。針對跨省域的河湖、保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)，要建立以國家部委為主導(dǎo)的跨省林長制聯(lián)席會協(xié)作機制，強化林長之間溝通協(xié)調(diào)，凝聚合作共識，暢通常態(tài)化協(xié)作機制，開展深層次全面對接、高水平聯(lián)動發(fā)展，避免省際間職責(zé)不清、責(zé)任不實，加快形成跨省共治共享新格局。各地要針對?。ㄊ校﹥?nèi)跨區(qū)域的河湖、保護(hù)區(qū)等生態(tài)功能區(qū)，建立以省、市為主導(dǎo)的跨區(qū)域林長制工作協(xié)調(diào)機制，明晰林長之間的管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右坡等之間的聯(lián)管聯(lián)治，消除管治盲點，避免相互推諉。同時，上一級林長要統(tǒng)籌所屬區(qū)域職能部門，協(xié)調(diào)各方力量，強化對下一級林長的指導(dǎo)和管理，在機構(gòu)設(shè)置、人員配置和財力保障等方面給予支持，強化責(zé)任落實，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

五、結(jié)語

林長制改革由地方政府首創(chuàng)、實踐，將保護(hù)發(fā)展林草資源、維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性作為核心目標(biāo)，經(jīng)過試點示范，構(gòu)建了我國林草資源治理的新模式，發(fā)揮了試點在改革中的示范、突破和引領(lǐng)作用，有力提升了林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。目前，林長制改革由地方試點進(jìn)入全面推行的嶄新階段，各地均高度重視，務(wù)實推動實施，取得了階段性進(jìn)展，對這一改革要給予肯定和堅持，必將為新時代生態(tài)文明建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)。但要實現(xiàn)“全面推行”向“全面見效”轉(zhuǎn)變，還有不少工作要做，要在實踐中繼續(xù)深化，進(jìn)一步在明確責(zé)任目標(biāo)、完善保障機制、推廣典型經(jīng)驗等方面下功夫，推動林長制改革走深走實、落地見效。