吳澤林 王 健

[內(nèi)容提要] 近年來，美國、英國和歐盟相繼提出“重建更美好世界”、“清潔綠色倡議”和“全球門戶”計(jì)劃。這些全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃具有全球性，注重軟性基礎(chǔ)設(shè)施，以發(fā)展融資機(jī)構(gòu)帶動私人資本，由西方價值觀驅(qū)動等共同特點(diǎn)，并且已進(jìn)入了項(xiàng)目甄選階段。由于美歐履行承諾能力不足，內(nèi)部對華政策不一致，政府調(diào)動私人資本難度較大及西方價值觀悖論等原因，其發(fā)展成效具有較大的不確定性，并且難以對“一帶一路”建設(shè)帶來根本影響。不過，中國仍需關(guān)注這些計(jì)劃捆綁整合后的整體影響，并須注重股權(quán)投資的影響和周邊形勢復(fù)雜化的趨勢。為此，中國應(yīng)強(qiáng)化開發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)的職能和作用，提升配套政策支持力度，提高新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式，加強(qiáng)理念宣傳，緩解輿論壓力。

近年來，發(fā)達(dá)國家紛紛推出新一輪全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，掀起全球基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域競爭的新一輪浪潮。在2021 年6 月七國集團(tuán)峰會期間，美國總統(tǒng)拜登和六國領(lǐng)導(dǎo)人共同宣布推出“重建更美好世界”倡議（B3W），旨在滿足全球超過40 萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。在11月的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26 次締約方大會上，英國首相約翰遜發(fā)起“清潔綠色倡議”（Clean Green Initiative），計(jì)劃在未來5 年提供30 億英鎊的資金，幫助發(fā)展中國家利用綠色技術(shù)，以更環(huán)保的方式推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。12 月1 日，歐盟委員會宣布啟動一項(xiàng)名為“全球門戶”（Global Gateway）的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，計(jì)劃從2021 年到2026 年動員3000 億歐元的投資，在高標(biāo)準(zhǔn)和可持續(xù)的基礎(chǔ)上增進(jìn)全球互聯(lián)互通。實(shí)際上，在中國于2013年提出“一帶一路”倡議后，“互聯(lián)互通”始終是一個國際熱詞，發(fā)達(dá)國家已提出過多個類似的計(jì)劃或倡議，包括2015年日本的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施合作伙伴關(guān)系、2017 年印日的“亞非增長走廊”構(gòu)想、2018 年歐盟的“歐亞互聯(lián)互通”戰(zhàn)略、2019 年美日澳的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃等。最近的這三個計(jì)劃可以說是之前版本的繼承、發(fā)展和升級，具有一些新的特點(diǎn)。

一、美歐計(jì)劃的特點(diǎn)

當(dāng)前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是全球大多數(shù)國家的發(fā)展訴求和國際合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，不僅發(fā)展中國家需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供支撐，發(fā)達(dá)國家也需要對陳舊的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維護(hù)和更新，而新冠肺炎疫情進(jìn)一步惡化了這一狀況。全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口較大且呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。根據(jù)全球基礎(chǔ)設(shè)施中心發(fā)布的《全球基礎(chǔ)設(shè)施展望》報告，2016～2040 年期間，全球基礎(chǔ)設(shè)施投資需求達(dá)到94 萬億美元，缺口為15 萬億美元，要滿足這一需求，全球需要將對基礎(chǔ)設(shè)施投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例提高到3.5%，但目前這一比例為3%。, Global Infrastructure Hub,July 2017,p.3.為此，美國、英國和歐盟相繼提出的“重建更美好世界”倡議、“清潔綠色倡議”、“全球門戶”計(jì)劃正是著眼于這一全球背景和各國迫切的發(fā)展需要。三個計(jì)劃雖存在一些差異，但有許多共同的特點(diǎn)。

第一，美歐追求全球覆蓋并以“印太”地區(qū)為重點(diǎn)。這些計(jì)劃出臺之前，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家提出的倡議、計(jì)劃或戰(zhàn)略主要以特定的區(qū)域?yàn)榉秶?，可以稱之為區(qū)域互聯(lián)互通倡議，此次的“新一輪”計(jì)劃都期望超越既往的區(qū)域性，試圖具有全球維度，至少是覆蓋所有的發(fā)展中國家。美國B3W 倡議將覆蓋全球，旨在彌補(bǔ)發(fā)展中國家受新冠肺炎疫情影響日益惡化的愈40 萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。歐盟“全球門戶”計(jì)劃涉及全球，適應(yīng)不同地區(qū)的需要和戰(zhàn)略利益。英國發(fā)起“清潔綠色倡議”的目標(biāo)是讓英國的綠色工業(yè)革命走向全球。不過，三個計(jì)劃在面向全球的同時也提出了重點(diǎn)關(guān)注的地區(qū)。B3W重點(diǎn)關(guān)注拉美和加勒比、非洲和“印太”地區(qū)，“全球門戶”計(jì)劃將以拉美、非洲、“印太”、東歐、北極為重點(diǎn)地區(qū)，“清潔綠色倡議”在很大程度上將以更名后的英國國際投資機(jī)構(gòu)為依托，明確將“印太”和加勒比地區(qū)納入，特別關(guān)注菲律賓、印度尼西亞、越南、柬埔寨、老撾等較大的經(jīng)濟(jì)體。可以看到，“印太”地區(qū)是三個計(jì)劃共同關(guān)注的重點(diǎn)地區(qū)，這些計(jì)劃實(shí)際上服務(wù)于美國“印太戰(zhàn)略”和支持歐洲對“印太”地區(qū)的進(jìn)一步介入。

第二，美歐更加注重軟性基礎(chǔ)設(shè)施。雖然交通、能源、通信等硬性基礎(chǔ)設(shè)施也是美歐的關(guān)注對象，但重點(diǎn)合作領(lǐng)域都放在了數(shù)字、綠色、氣候、衛(wèi)生等軟性基礎(chǔ)設(shè)施上，這符合美歐的利益關(guān)切。在氣候變化問題上，歐盟提出到2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和，致力于推動聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》。拜登政府上臺后，把重返國際議程和應(yīng)對氣候危機(jī)置于外交政策的中心位置，2021 年4 月主辦氣候領(lǐng)導(dǎo)人峰會，大幅提升減排目標(biāo)并增加對發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金投入。英國則于同年11月主辦《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26 次締約方大會，歐盟和美國重申了共同努力的承諾。在數(shù)字領(lǐng)域，歐盟致力于以歐洲價值觀和標(biāo)準(zhǔn)推動與伙伴之間的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，解決全球數(shù)字鴻溝。美國于2021年7月宣布推出“印太數(shù)字貿(mào)易協(xié)定”，旨在“印太”地區(qū)建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則。世界主要大國都在利用自己的實(shí)力和優(yōu)勢組建數(shù)字經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，“分割化”和“聯(lián)盟化”并存的趨勢更加明顯。這些計(jì)劃以軟性基礎(chǔ)設(shè)施為突破，一方面旨在推動發(fā)展中國家的能源、社會和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化在未來新興領(lǐng)域的國際規(guī)則制定，另一方面尋求與“一帶一路”倡議的差異性，增強(qiáng)計(jì)劃的吸引力和競爭力。

第三，美歐期望以發(fā)展融資機(jī)構(gòu)帶動私人資本。從融資方式看，動員私人資本仍是關(guān)鍵，三個計(jì)劃將充分采用“政府引導(dǎo)+市場主導(dǎo)”的方式，以國內(nèi)和國際的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)來催化私人資本。2021年12月，美國國家安全顧問沙利文就七國集團(tuán)合作和B3W發(fā)表聲明，談及政府正在努力評估如何更好地運(yùn)用發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的工具箱，包括美國國際開發(fā)金融公司、美國國際開發(fā)署、千年挑戰(zhàn)公司、美國貿(mào)易發(fā)展署的直接融資工具以及美國國務(wù)院、商務(wù)部、財(cái)政部、進(jìn)出口銀行等其他工具，并與國際金融機(jī)構(gòu)和七國集團(tuán)的金融機(jī)構(gòu)合作?！叭蜷T戶”計(jì)劃一方面將以“歐洲團(tuán)隊(duì)”的方式協(xié)同發(fā)揮歐盟、成員國及其融資和發(fā)展機(jī)構(gòu)的作用，包括歐洲投資銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行等，同時吸引私人部門參與，另一方面將運(yùn)用歐盟2021～2027年多年期財(cái)政框架中的新金融工具來提供資金。作為“清潔綠色倡議”的重要支撐機(jī)構(gòu)，正在更名的英聯(lián)邦發(fā)展集團(tuán)本身就是英國重要的發(fā)展融資機(jī)構(gòu)和英國幫助發(fā)展中國家滿足基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)重大融資需求的重要機(jī)構(gòu)。2017～2021 年，英聯(lián)邦發(fā)展集團(tuán)投資了70億英鎊，動員了25億英鎊，投資項(xiàng)目超過600個。

第四，美歐基建投資計(jì)劃動力源自西方社會的價值觀。無論是B3W、“全球門戶”計(jì)劃還是“清潔綠色倡議”，均具有鮮明且基本相同的政治和價值屬性，延續(xù)了西方國家在全球基礎(chǔ)設(shè)施投資和對外援助與合作中的價值取向和規(guī)范原則。從三個計(jì)劃的原則看，無外乎著重強(qiáng)調(diào)“良治”“透明”“高標(biāo)準(zhǔn)”“可持續(xù)”等，而這些原則又緊密地與“民主”相聯(lián)系，認(rèn)為“民主國家”提出的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃才能滿足這些原則。2021 年3 月，拜登就首次提出由“民主國家”牽頭實(shí)行一個全球基建方案。歐盟委員會在“全球門戶”計(jì)劃中的第一句就強(qiáng)調(diào)“民主國家以及支撐它們的價值觀，必須證明它們有能力應(yīng)對當(dāng)今的全球挑戰(zhàn)”。,European Commission,December 1,2021,p.1.一位歐盟高官稱，歐盟將在投資過程中對合作伙伴施加“西方軟實(shí)力”，進(jìn)而對其民主化進(jìn)程產(chǎn)生影響。英國外交大臣特拉斯則多次強(qiáng)調(diào)，來自專制政權(quán)和非市場經(jīng)濟(jì)國家的資金是不可持續(xù)的，而英國提供的“替代選擇”，其資金來源可靠、誠信、高標(biāo)準(zhǔn)、透明、無附加條件?？梢钥吹剑绹蜌W洲的一些國家喜好將資金劃為“民主”和“非民主”之分，并且將“民主國家”提出的計(jì)劃及提供的資金等同于“誠信、可靠、高標(biāo)準(zhǔn)、透明、可持續(xù)”，而將其他國家的描述為“不透明、債務(wù)陷阱、不可靠、有附加條件”等。

表1 美歐全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃比較

第五，美歐基建投資計(jì)劃具有整合性和協(xié)同性。美歐的計(jì)劃包含在同一個框架下，即七國集團(tuán)“重建更美好世界”，這是美歐第一次從集體行動的層面對全球基礎(chǔ)設(shè)施提出宏大設(shè)想，也是第一次與中國的“一帶一路”倡議展開整體性的競爭。“一帶一路”倡議實(shí)施8年多來，有力地促進(jìn)了全球互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，擁有巨大的吸引力。發(fā)達(dá)國家也提出了不少與互聯(lián)互通有關(guān)的倡議、戰(zhàn)略或計(jì)劃，但大多數(shù)計(jì)劃未取得明顯進(jìn)展，影響有限并被擱置。此次美歐提出的新一輪全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃表明“一帶一路”倡議使美歐感受到了越來越大的壓力和危機(jī)，在同“一帶一路”倡議展開競爭這一議題上取得了一定的共識。拜登在七國集團(tuán)峰會上宣稱，相對于中國的“一帶一路”倡議，我們有更加公平的方式來滿足全球需要；這是一種民主的替代選擇。一些政府官員和大多數(shù)學(xué)者也基本上都是從替代或競爭的角度來分析這些計(jì)劃與“一帶一路”倡議的關(guān)系。實(shí)際上，2021 年3 月，拜登在同英國首相約翰遜通電話時就提出建立一個多邊方案以替代“一帶一路”倡議的想法。此外，與之前不同的是，美歐已開始注重計(jì)劃之間的整合性與協(xié)同性，在七國集團(tuán)“重建更美好世界”框架下共同推進(jìn)，以各方力量組成的規(guī)模效應(yīng)來抵消“一帶一路”倡議的影響。七國集團(tuán)發(fā)布的事實(shí)清單指出，通過宣布B3W伙伴關(guān)系，美國與七國集團(tuán)伙伴表達(dá)了對全球基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的統(tǒng)一愿景。拜登在多個場合也提出，B3W、“全球門戶”計(jì)劃、“清潔綠色倡議”等是七國集團(tuán)推進(jìn)高質(zhì)量、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。歐盟委員會認(rèn)為，“全球門戶”計(jì)劃將與七國集團(tuán)框架下進(jìn)行的工作相銜接，與B3W相互增強(qiáng)。,European Commission,December 1,2021,p.2.英國則將“清潔綠色倡議”視為其對“重建更美好世界”的重要貢獻(xiàn)。

此外，基于這一整合性，美歐也開始打造多邊伙伴關(guān)系，如2021 年11 月，歐盟、德、法、英、美與南非建立“國際公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”，支持南非的脫碳努力。歐盟委員會主席馮德萊恩表示，該伙伴關(guān)系為全球首創(chuàng)，可成為支持全球公正轉(zhuǎn)型的模板?；诖?，至少在理念和概念上，三個計(jì)劃將在七國集團(tuán)“重建更美好世界”框架下相互呼應(yīng)，互為補(bǔ)充。就像七國集團(tuán)會議公報所提出的，“要確保集體努力大于各部分之和”。這是美歐第一次以協(xié)同行動來應(yīng)對全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)赤字以及與“一帶一路”倡議展開競爭，替代中國海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對外投資影響力的意圖明顯。

二、進(jìn)展與前景

從進(jìn)展看，B3W 雖然是七國集團(tuán)共同宣布的計(jì)劃，但實(shí)質(zhì)性推動仍然以美國為主。一方面，美國在各個國際和多邊場合推銷B3W，進(jìn)行輿論造勢。在2021 年7 月的APEC 峰會期間，拜登宣稱將通過B3W 為需要支持的亞太經(jīng)濟(jì)體提供高標(biāo)準(zhǔn)、氣候友好、資金透明的基礎(chǔ)設(shè)施。在9 月的聯(lián)合國大會上，拜登重申了B3W的理念和目標(biāo)。同月召開的美日印澳首次線下峰會表態(tài)支持七國集團(tuán)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的努力，期待與歐盟在內(nèi)的志同道合的伙伴合作。在11 月《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會期間，美國、歐盟、英國主持召開以B3W 為主題的會議，探討基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃如何與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》相一致。另一方面，從政府高級官員出訪的地區(qū)看，拉美和非洲成為B3W 的優(yōu)先地區(qū)，具體項(xiàng)目推進(jìn)已提上日程。2021年10月，美國副國家安全顧問芬納率團(tuán)訪問尼日利亞、赤道幾內(nèi)亞和毛里塔尼亞，B3W 成為討論的重要議題。同月，美國副國家安全顧問辛格率領(lǐng)代表團(tuán)訪問了哥倫比亞、厄瓜多爾和巴拿馬，聽取拉美國家的意見，11 月則訪問了加納和塞內(nèi)加爾，已確定10項(xiàng)有望開發(fā)的項(xiàng)目。

英國在2021 年11 月宣布“清潔綠色倡議”時就提出了一系列舉措，包括為印度的電動汽車制造以及布基納法索、巴基斯坦等國的太陽能項(xiàng)目提供融資，向多邊發(fā)展銀行提供一攬子擔(dān)保，向世界銀行提供“印度綠色擔(dān)?！钡?。之后，英國首相和高級官員緊鑼密鼓地赴各地推介該倡議。同月，首相約翰遜在與加納總統(tǒng)阿多通電話時表示“期待在‘清潔綠色倡議’下與加納開展更多合作?！蓖?，外交大臣特拉斯訪問東南亞期間，如何在“清潔綠色倡議”下與伙伴共同投資基礎(chǔ)設(shè)施也是重要議題。在2022 年1 月的非洲投資大會上，約翰遜提出：“希望與非洲伙伴合作，按照透明度和環(huán)保的最高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新的高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施，這是發(fā)起‘清潔綠色倡議’的原因?！贝送猓瑸橹@一愿景，特拉斯在11 月宣布英聯(lián)邦發(fā)展集團(tuán)將于2022年4月更名為英國國際投資機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)扶持以清潔能源轉(zhuǎn)型為主的綠色基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施投資，12 月該機(jī)構(gòu)正式啟動新的五年戰(zhàn)略，2022年至2026年期間將每年投資15～20億英鎊，并且將新投資的30%用于氣候融資。

對于“全球門戶”計(jì)劃，2022年2月，歐盟委員會主席馮德萊恩在同塞內(nèi)加爾總統(tǒng)薩勒會面時宣布啟動“全球門戶”計(jì)劃下的第一個區(qū)域計(jì)劃，為非洲提供1500 億歐元的一攬子投資。在同月舉行的歐盟—非盟首腦會議上，馮德萊恩明確提出這1500億歐元將投資于非洲的基礎(chǔ)設(shè)施、職業(yè)技術(shù)與教育培訓(xùn)、健康領(lǐng)域。非洲已經(jīng)很大程度上成為了歐盟外交政策和對外投資的重中之重。

美歐在同一個框架下提出各自的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，并已進(jìn)入具體實(shí)施階段，但其成效仍具有較大的不確定性，特別是履行投資承諾的能力、協(xié)調(diào)各國和各方的能力及撬動私人資本的能力等，具體而言，有以下幾點(diǎn)。

首先，美國和歐盟實(shí)際履行投資承諾的能力存疑，英國投入資金有限。實(shí)際上，在與發(fā)達(dá)國家的合作中，發(fā)展中國家已越來越意識到“行動比口號更重要”。一方面，“重建更美好世界”倡議和“全球門戶”計(jì)劃雖然提出了數(shù)千億美元的設(shè)想或計(jì)劃，但實(shí)際到位多少值得懷疑。2021年11月，美國眾議院通過1.2 萬億美元基建法案，但與最初的預(yù)算相比，數(shù)額削減過半。根據(jù)美國土木工程師學(xué)會報告，美國未來10 年面臨2.6 萬億美元基建缺口。歐洲內(nèi)部，特別是與中東歐國家的互聯(lián)互通仍然需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在美國國內(nèi)和歐洲區(qū)域內(nèi)基建需求尚舉步維艱、近年債務(wù)水平持續(xù)上升及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的壓力下，美國和歐盟恐難以投入大量資金支持海外基建。英國提出的“清潔綠色倡議”承諾在未來5 年提供30 億英鎊，作為其重要支撐的英國國際投資機(jī)構(gòu)至2025 年每年也只是保持20 億英鎊左右的資金支持，還要涉及非洲、“印太”、加勒比等廣大地區(qū)，投入資金有限。另一方面，這些計(jì)劃的承諾資金或其中的部分資金很大可能并不是新增加的，而是為既有資金貼上新的標(biāo)簽。到目前為止，三個計(jì)劃出臺的具體細(xì)節(jié)還很少，包括資金來源、運(yùn)行和管理方式等。如果這些計(jì)劃無法與既有的各類計(jì)劃與合作區(qū)分開來，很可能淪為一些松散的、拼盤式的、新瓶裝舊酒性質(zhì)的口號式計(jì)劃。因此，也有學(xué)者認(rèn)為，這些計(jì)劃“只是基于模糊的感覺良好的價值觀，顯然只是口頭上說說而已”。 Dnyanesh Kamat,“Biden’s B3W Proposal Won’t Be a Serious Threat to China,”,June 14,2021.

其次，七國集團(tuán)在對華政策上不一致，協(xié)同推進(jìn)困難較大。美國希望以“重建更美好世界”這一框架來整合美歐甚至是七國集團(tuán)的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，歐盟則希望以“全球門戶”計(jì)劃來整合歐盟各成員國的計(jì)劃，這些做法都是為了集合更多國家的資源和能力，采取統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行動，從整體層面同中國的“一帶一路”倡議展開競爭甚至是取而代之。應(yīng)當(dāng)來說，良性競爭有利于世界的互聯(lián)互通，但如果是旨在形成反華統(tǒng)一戰(zhàn)線，則美歐在對華政策上并不一致，協(xié)調(diào)行動恐難達(dá)成，對于B3W來說尤其如此。美國、加拿大、英國堅(jiān)持以行動為導(dǎo)向，要求對華持強(qiáng)硬立場，采取強(qiáng)硬行動。實(shí)際上，美國較少關(guān)心人類發(fā)展，更關(guān)心與中國對抗。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人則試圖強(qiáng)調(diào)與中國的合作領(lǐng)域。德國繼續(xù)將中國視為其高科技產(chǎn)品和汽車的關(guān)鍵市場，不希望對支持B3W表現(xiàn)得太過熱情，在談到七國集團(tuán)與中國關(guān)系時更多強(qiáng)調(diào)合作而非對抗。意大利反對反華立場，總理德拉吉建議必須避免針對中國的此類行動。 Omar Shahkar,“BRI vs B3W,”,August 29,2021.日本在貿(mào)易上嚴(yán)重依賴中國，也有本國的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，雖然對華立場強(qiáng)硬，但能在多大程度上支持B3W仍有待觀察。馬來西亞戰(zhàn)略與國際問題研究所托馬斯·丹尼爾就認(rèn)為，B3W 要取得成功，需要時間、政策和資源的協(xié)同性以及七國集團(tuán)的政治意愿，而要將這三者結(jié)合起來，是一個危險且復(fù)雜的過程。 Thomas Daniel,“G7 Need Strategic Pragmatism,” ,July 5,2021.“全球門戶”計(jì)劃在當(dāng)前同樣缺乏明確的總體目標(biāo)，驅(qū)動力似乎也是同“一帶一路”倡議展開競爭。而如果“全球門戶”計(jì)劃沒有一個明確的設(shè)想，那么看起來就像是一張不相關(guān)的建筑工地的列表。 Martin Sandbu,“Clear Ambition Is Required If Europe Is to Rival China’s Belt and Road,”,December 5,2021.

同時，歐盟與成員國間的協(xié)調(diào)一致也并不容易，畢竟在3000億歐元資金總額中，來自歐盟的預(yù)算并不多。有學(xué)者指出，真正的問題是，歐盟成員國與歐盟機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)之間的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)將如何發(fā)揮作用，改善這種協(xié)調(diào)的努力雖然積極，但是否會成功仍有待觀察。 Simone Tagliapietra,“The Global Gateway: A Real Step towards a Stronger Europe in the World?”,December 7,2021.應(yīng)當(dāng)說，七國集團(tuán)之間的任何分歧都可能使計(jì)劃的實(shí)施舉步維艱，降低一個組織或計(jì)劃的效率。而較強(qiáng)的國際行政能力正是中國“一帶一路”建設(shè)取得積極進(jìn)展和成效的關(guān)鍵能力。

再次，美歐國家期望以官方發(fā)展融資機(jī)構(gòu)來撬動私人資本并非易事。B3W、“全球門戶”計(jì)劃和“清潔綠色倡議”都著力強(qiáng)調(diào)帶動私人資本的關(guān)鍵性。但近十年全球私人部門對基建投資處于停滯狀態(tài)，2020年私人部門投資于基建項(xiàng)目約為1560億美元，約占全球GDP 的0.2%，遠(yuǎn)低于公共部門的投資（約占全球GDP 的3%～4%）。目前對發(fā)展中國家基建項(xiàng)目投資仍然主要依靠官方貸款。據(jù)稱，在“全球門戶”計(jì)劃下將要針對非洲啟動的1500 億歐元一攬子投資計(jì)劃中，歐盟可能每年支付200 億歐元，其中只有60 億歐元來自歐盟基金，其余來自歐盟成員國和私人投資者。“EU Earmarks 150 Billion Euros for Investment in Africa,”,February 11,2022.從歷史看，誘使私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施的嘗試只取得了有限的成功，雖然全球經(jīng)濟(jì)中有大量的私人資本在尋找項(xiàng)目，但大多對新興市場基礎(chǔ)設(shè)施交易所帶來的風(fēng)險猶豫不決，這些風(fēng)險包括項(xiàng)目延誤、政治干預(yù)、腐敗和管理不善，再加上投資周期較長、回報率較低等，投資者更喜歡穩(wěn)定的、已經(jīng)存在的資產(chǎn)，這也解釋了為何美歐日等之前提出的“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃、“亞非增長走廊”構(gòu)想、歐亞互聯(lián)互通戰(zhàn)略等都未能產(chǎn)生重要影響。 James Crabtree,“Competing with the BRI: The West’s Uphill Task,”,Vol.63,No.4,2021,p.84.另外，2022 年美歐貨幣政策收緊，相繼加息的可能性較大，這會造成國際資本避險情緒升溫，資本回流，私人部門對發(fā)展中國家基建項(xiàng)目的投資意愿趨于減弱。

最后，美歐國家在資金供給中容易引發(fā)價值觀悖論。從這三個計(jì)劃可以看出，美歐仍然習(xí)慣于將世界各國簡單地劃分為“民主國家”和“專制國家”，其提供的資金也被賦予了濃厚的意識形態(tài)和價值觀含義。然而，這種對計(jì)劃和資金的二分法對于這些全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃是否向所謂的“非民主國家”提供資金和投資會陷入自我矛盾。根據(jù)美國“民主峰會”的“民主國家”名單，除了印尼、馬來西亞和菲律賓，其他東南亞國家均不在列。如果重新認(rèn)定“民主國家”則會與之前的“美國標(biāo)準(zhǔn)”發(fā)生混亂，美歐恐怕也不會推翻之前的認(rèn)定，這就使這些計(jì)劃在執(zhí)行中自我設(shè)限。為此，非洲領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)表示，中國通過在非洲大陸的有形投資建立了信任，但歐盟帶來的主要是“繁文縟節(jié)和說教”。為此，許多發(fā)展中國家并不急于等待由價值觀驅(qū)動的西方議程。

三、對中國的影響

當(dāng)前，“重建更美好世界”倡議，“全球門戶”計(jì)劃和“清潔綠色倡議”這三個計(jì)劃都已進(jìn)入項(xiàng)目選擇與推進(jìn)階段，將對中國產(chǎn)生一定的影響。

第一，發(fā)達(dá)國家正在將各自計(jì)劃進(jìn)行捆綁與整合，“一帶一路”建設(shè)可能面臨更大的整體性挑戰(zhàn)。從發(fā)達(dá)國家近年來提出的各類全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃來看，由單個國家提出和實(shí)施的計(jì)劃很難對“一帶一路”倡議產(chǎn)生較大影響，不少計(jì)劃最終不了了之。但此次美歐的計(jì)劃既屬于各自計(jì)劃，在戰(zhàn)略規(guī)劃、資金籌措、合作方式、項(xiàng)目管理等方面由本國自主決定，又是對七國集團(tuán)開展全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貢獻(xiàn)，作為“重建更美好世界”倡議的一部分，而這無疑對中國的影響更大。為此，相比于注重單個計(jì)劃對中國的影響，更要注重發(fā)達(dá)國家全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃的整體性及相互之間的關(guān)聯(lián)性對“一帶一路”建設(shè)的影響。畢竟，在美歐提出全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃之后，西方國家很大可能還會提出一些類似的計(jì)劃，這些計(jì)劃都可能被作為B3W 的組成部分，進(jìn)一步提高這一“營銷品牌”的影響力。如果B3W致力于擁有一定的成員國，在規(guī)劃、資金、管理等方面建立或部分建立一個協(xié)調(diào)一致的框架，甚至是建立一個統(tǒng)一的架構(gòu)、跨國網(wǎng)絡(luò)或國際組織。那么，無論是資金規(guī)模、合作理念，還是話語權(quán)方面的影響都將更大，“一帶一路”建設(shè)將面臨較大的挑戰(zhàn)。

第二，美歐對西方價值觀的反復(fù)強(qiáng)調(diào)容易引起一些發(fā)展中國家對中國資金的憂慮。隨著B3W 這一品牌的影響日益擴(kuò)大，今后其他美國盟友和伙伴提出的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃或資金計(jì)劃，也必然會被賦予“民主資金”“民主貸款”“民主基建”的頭銜，在計(jì)劃提出和實(shí)施過程中的宣傳也必然高調(diào)。由于國際輿論和國際媒介的主導(dǎo)權(quán)始終掌握在美歐國家 手中 ，“ 高標(biāo) 準(zhǔn) ”“透明 度”“可 持續(xù) ”“ 誠信”“ 可 靠”等意識形態(tài)話語如果被反復(fù)提出，久而久之可能引起發(fā)展中國家對中國資金的懷疑和憂慮，引發(fā)謊言重復(fù)一百次就會成為真理的“戈培爾效應(yīng)”及對中國地緣政治目的的想象，這對共建“一帶一路”極為不利。

第三，美歐可能利用股權(quán)投資在發(fā)展中國家的重要行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行布局?！爸亟ǜ篮檬澜纭背h、“全球門戶”計(jì)劃和“清潔綠色倡議”都將合作的重點(diǎn)領(lǐng)域放在綠色、氣候、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，以期同中國實(shí)行差異化競爭。在這些領(lǐng)域的合作較易涉及到對企業(yè)的股權(quán)進(jìn)行投資，與資本市場合作是其重要合作方式。美國2018 年成立的國際開發(fā)金融公司就新增了股權(quán)投資業(yè)務(wù)，而英國國際投資機(jī)構(gòu)超過70%的投資方式是股權(quán)投資，并且具有巨大的風(fēng)險偏好，為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)愿承擔(dān)重大風(fēng)險。因此，要關(guān)注和防止美歐發(fā)展融資機(jī)構(gòu)介入和擴(kuò)大對發(fā)展中國家重要行業(yè)領(lǐng)域和關(guān)鍵企業(yè)的決策影響力，特別是由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施涉及技術(shù)發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，尤其要注意這些計(jì)劃在一些重要行業(yè)和關(guān)鍵企業(yè)進(jìn)行布局、影響和控制。

第四，中國推進(jìn)“一帶一路”國際合作的阻力增大，周邊形勢可能更趨復(fù)雜化。近年來，全球和中國周邊形勢發(fā)生的最大變化就是中美關(guān)系出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性競爭，美國正在以強(qiáng)大的人員力量、資源投入和協(xié)調(diào)配合來加強(qiáng)對抗中國的工作力度，并積極聯(lián)合盟友和伙伴在中國的周邊地區(qū)加快構(gòu)筑反華“包圍圈”，企圖對中國形成合圍之勢，在安全、經(jīng)濟(jì)、供應(yīng)鏈、科技等領(lǐng)域建立排除中國的“小圈子”。與此同時，以法德為首的歐盟和英國也以新的姿態(tài)和更大的投入更加深度地介入中國周邊地區(qū)。中國周邊地區(qū)已經(jīng)成為大國博弈競爭的前沿。B3W、“全球門戶”計(jì)劃和“清潔綠色倡議”正是在這一背景下，美歐加強(qiáng)在基建領(lǐng)域同共建“一帶一路”展開競爭的最新措施，其重點(diǎn)地區(qū)也是“印太”地區(qū)。這就使大國博弈和周邊問題更為交織在一起。之后，美歐對于“一帶一路”項(xiàng)目的阻撓、詆毀、抹黑會更加積極。而少數(shù)項(xiàng)目伙伴國基于資金的多元供給，也可能多面下注，增加投機(jī)行為并提高要價，這都將對“一帶一路”的項(xiàng)目推進(jìn)和實(shí)施帶來一定的阻力。

當(dāng)今，大國競爭已滲透進(jìn)方方面面，全球基建領(lǐng)域的競爭掀起新一輪浪潮，共建“一帶一路”的國際環(huán)境日趨復(fù)雜，需要合作的領(lǐng)域和解決的問題日益增多。為此，中國在保持戰(zhàn)略定力的同時，需審時度勢，適度調(diào)整。

第一，中國應(yīng)強(qiáng)化開發(fā)性和政策性金融機(jī)構(gòu)的職能和作用，提升配套政策支持力度，提高與發(fā)達(dá)國家發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的競爭力。當(dāng)前，全球大國的官方發(fā)展融資機(jī)構(gòu)不僅具有一般的金融意義，更是進(jìn)行戰(zhàn)略競爭的博弈工具，具有全球?qū)用娴膽?zhàn)略意義。近年來，全球主要國家紛紛采取一系列強(qiáng)化官方發(fā)展融資機(jī)構(gòu)職能和作用的措施，使其更好地服務(wù)于國家的對外戰(zhàn)略，這為美歐增強(qiáng)新一輪全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃的融資和實(shí)施能力及其政策有效性提供了重要支撐。2018 年美國成立國際開發(fā)金融公司，將資金總額上限提高到600 億美元并增加了股權(quán)投資和技術(shù)支持等業(yè)務(wù)；2019 年美國修訂了《美國進(jìn)出口銀行法》，給予美國進(jìn)出口銀行單次最長的經(jīng)營授權(quán)，特別是鼓勵其為美國制造企業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供融資。英國國際投資機(jī)構(gòu)已獲得了更大的融資規(guī)模和授權(quán)，并計(jì)劃到2025年每年動員至少90 億英鎊，并期望成為非洲、亞洲和其他地區(qū)私營部門的首選合作伙伴。歐盟正在探討建立新型出口信貸機(jī)制，在成員國層面補(bǔ)充現(xiàn)有出口信貸安排。美歐還進(jìn)一步加強(qiáng)了與國際金融機(jī)構(gòu)和七國集團(tuán)官方金融機(jī)構(gòu)的合作。相較于西方主要國家對官方金融機(jī)制的支持力度，中國國家開發(fā)銀行和中國進(jìn)出口銀行等機(jī)構(gòu)的配套支持政策仍顯不足。為此，建議適度放寬對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)資金來源、業(yè)務(wù)范圍等方面的限制，同時在一些融資條件方面給予一定的政策傾斜，進(jìn)而有效降低資金成本，提高國際競爭力。

第二，共建“一帶一路”可提高新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域合作，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式。美歐全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃聚焦于數(shù)字、氣候、性別平等、衛(wèi)生等軟性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并沒有注意到發(fā)展中國家的發(fā)展需要和利益訴求在很大程度上仍然是交通、能源、通信等硬性基礎(chǔ)設(shè)施，但節(jié)能環(huán)保、新基建、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展需求無疑也在快速上升，對此需要予以更大的重視。在進(jìn)一步加強(qiáng)硬性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，也要加強(qiáng)軟性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，增加其在共建“一帶一路”總體合作中的比重。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施融資容易產(chǎn)生一些問題,為此需要在項(xiàng)目選擇上充分考慮其外部性，在項(xiàng)目評估中注重獨(dú)立性，在資金供給中注重多元化和國際化，提高項(xiàng)目的運(yùn)營管理效率。

第三，中國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)理念宣傳，緩解輿論壓力。近年來，美歐時常將中國的資金妖魔化，將債務(wù)問題政治化。為此，中國有必要充分說明官方援助、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)的區(qū)別，加強(qiáng)中國貸款理念及政策的宣傳，發(fā)布由中國資金促進(jìn)對象國成功發(fā)展的典型案例，充分開展第三方市場合作，盡量化解外界的無端猜測和憂慮。中國也要密切跟蹤和研判美歐及七國集團(tuán)其他成員國提出的各類全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃及其進(jìn)展，不能低估這些計(jì)劃對“一帶一路”建設(shè)的影響。單個發(fā)達(dá)國家的資金規(guī)模可能不及中國，但如涉及組團(tuán)挑戰(zhàn)，則影響較大。同時，美歐更加注重資金的高效率利用，因此，不能僅從資金的規(guī)模來判斷某一全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃的影響力。中國應(yīng)及早制定防范各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的措施，積極應(yīng)對這些計(jì)劃可能給“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目帶來的競爭和沖突，中國官員和學(xué)者也可在“一帶一路”沿線國家的主要媒體多發(fā)聲，在輿論上掌握更大的主動性。此外，由于在地域和領(lǐng)域上的重疊以及基于互補(bǔ)的優(yōu)勢，中國也可以在符合國家利益的基礎(chǔ)上，嘗試與其中的計(jì)劃進(jìn)行對接，探尋合作的可能性。

在“一帶一路”倡議提出之后，習(xí)近平總書記就多次強(qiáng)調(diào)，“一帶一路”要堅(jiān)持在開放中合作，在合作中共贏，不畫地為牢，不設(shè)高門檻，不搞排他性安排，反對保護(hù)主義。這實(shí)際上也表明，“一帶一路”建設(shè)不僅可以接納任何國家，也并不排斥和其他國家提出的互聯(lián)互通計(jì)劃并存。實(shí)際上，即使包括近一年美歐提出的“重建更美好世界”、“全球門戶”計(jì)劃和“清潔綠色倡議”，現(xiàn)有的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃仍然不能滿足世界各國的發(fā)展需要，全球互聯(lián)互通的提升需要世界各國的共同努力。就像南非總統(tǒng)拉馬福薩在七國集團(tuán)提出B3W 后所言，“世界上沒有一個伙伴能夠獨(dú)自讓非洲發(fā)展”。 Jevans Nyabiage,“Can the Build Back Better World Plan Really Undo China’s Belt and Road Initiative in Africa,”,July 18,2021.從國際媒體的反應(yīng)來看，一些西方學(xué)者和廣大發(fā)展中國家的學(xué)者也更希望“重建更美好世界”、“全球門戶”計(jì)劃、“清潔綠色倡議”能夠與“一帶一路”倡議優(yōu)勢互補(bǔ)，合作共贏。實(shí)際上，對于廣大發(fā)展中國家來說，能否獲得資金比資金的來源和性質(zhì)更為重要。在能夠獲得資金的前提下，資金來源的多元化對發(fā)展中國家也更有利。為此，美歐提出的全球基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃應(yīng)更多回歸經(jīng)濟(jì)議程，而非在政治議程上徘徊不前。