廖燦勇

2022年3月11日，十三屆全國人大五次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，對《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱地方組織法）進(jìn)行了修正，自2022年3月12日起施行。

地方組織法于1979年7月由五屆全國人大二次會議通過并公布施行。此后，根據(jù)形勢發(fā)展變化，于1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先后作了五次修改。十三屆全國人大五次會議為何又一次進(jìn)行修改，修改了哪些主要內(nèi)容，其中有哪些亮點，對加強地方政權(quán)建設(shè)等能帶來哪些作用，如何學(xué)習(xí)貫徹落實？日前，本刊記者專訪了十三屆全國人大五次會議重慶代表團新聞發(fā)言人，市人大常委會委員、研究室主任張良皓。

推進(jìn)國家治理體系

和治理能力現(xiàn)代化

“地方組織法是關(guān)于地方人大、地方政府的組織和工作制度的基本法律，是憲法關(guān)于地方政權(quán)建設(shè)規(guī)定的立法實施，是地方各級國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé)的重要制度保障?！睆埩拣┱f，黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國家政權(quán)機關(guān)工作和建設(shè)，對堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持和完善人民代表大會制度，發(fā)展全過程人民民主，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，作出了一系列重大部署、推進(jìn)了一系列重大工作、取得了一系列重大成果。

比如，黨的十九大報告提出“完善國家機構(gòu)組織法”;黨的十九屆四中全會決定提出“健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則”“加強地方人大及其常委會建設(shè)”“優(yōu)化政府職責(zé)體系”“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制”;黨的十九屆六中全會決議提出“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當(dāng)家作主制度體系”。2021年10月，中央人大工作會議召開，對新時代堅持和完善人民代表大會制度、加強和改進(jìn)人大工作作出了全面部署，提出了明確要求。

“因此，地方組織法的修改，是新時代堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法有效治理國家的必然要求，是不斷發(fā)展全過程人民民主、保證人民當(dāng)家作主的重大舉措，是深入貫徹黨中央全面依法治國戰(zhàn)略部署、推進(jìn)全面依法治國的制度保障，是堅持和完善人民代表大會制度、深化黨和國家機構(gòu)改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要?！睆埩拣┱f。

張良皓認(rèn)為，地方組織法的修改意義重大，有利于進(jìn)一步健全地方政權(quán)機關(guān)的組織和工作制度，維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系;有利于堅持以人民為中心、全心全意為人民服務(wù)，不斷發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主;有利于推動地方人大加強和改進(jìn)新時代人大工作，推動地方政府全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，全面提高依法履職能力。

組織和工作制度更加健全

行權(quán)更有保障和規(guī)范？

“本次地方組織法修改的主要內(nèi)容有48條，全面貫徹了習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，落實了黨中央重大決策部署和中央人大工作會議精神，總結(jié)吸收了地方政權(quán)建設(shè)和基層治理的新成果新經(jīng)驗，其中有不少‘干貨可圈可點。”張良皓道出了他學(xué)習(xí)新修改的地方組織法的感受和體會。

張良皓說，地方各級人大和地方各級人民政府是國家政權(quán)機關(guān)的重要組成部分，加強地方政權(quán)機關(guān)建設(shè)，必須毫不動搖堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保地方在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法履行職責(zé)。修改后的地方組織法明確了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和地方人大、地方政府工作的指導(dǎo)思想和原則，同時明確了地方人大和地方政府要堅持以人民為中心，堅持全過程人民民主;地方各級人大代表要充分發(fā)揮在全過程人民民主中的作用。

“這些規(guī)定，體現(xiàn)了關(guān)于堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的具體要求和黨的創(chuàng)新理論發(fā)展成果，對于我國地方政權(quán)機關(guān)更好地踐行以人民為中心的發(fā)展思想，進(jìn)一步貫徹發(fā)展全過程人民民主的重要理念，進(jìn)一步發(fā)揮中國特色社會主義民主政治的獨特優(yōu)勢，具有重要意義?！睆埩拣┱f。

我國省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州普遍人口較多，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨重大任務(wù)。修改后的地方組織法，將省、設(shè)區(qū)的市兩級人大常委會組成人員名額的上下限和最高限分別增加10名，這有利于優(yōu)化常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，增加常委會組成人員的代表性、廣泛性，便于集思廣益，充分發(fā)揚民主，提高立法、監(jiān)督等工作質(zhì)量。

“在實際工作中，一些地方特別是縣級人大的專委會設(shè)立不夠統(tǒng)一，在專業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督過程中存在一定的專業(yè)能力短板，對地方人大履行職權(quán)、上下級人大工作對接等造成一定影響?！睆埩拣┱f，修改后的地方組織法明確：省、設(shè)區(qū)的市兩級人大根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、環(huán)境與資源保護委員會、社會建設(shè)委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會;縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人大根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)在國家治理體系中十分重要。修改后的地方組織法增加了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大監(jiān)督本級預(yù)算的執(zhí)行，審查和批準(zhǔn)本級預(yù)算的調(diào)整方案，審查和批準(zhǔn)本級決算等職權(quán)。同時，地方組織法規(guī)定，街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理派出它的人民政府交辦的公共服務(wù)、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置和行政執(zhí)法等職責(zé)，反映居民的意見和要求;鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府和街道辦事處可以根據(jù)實際情況，建立居民列席有關(guān)會議的制度。

完善地方政府的組織和工作機制，對推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。修改后的地方組織法提出：地方各級人民政府根據(jù)工作需要和優(yōu)化協(xié)同高效以及精干的原則，設(shè)立必要的工作部門;縣級以上地方各級人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機制等。

“這些修改有利于進(jìn)一步推進(jìn)全過程人民民主，推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，增強基層為民服務(wù)的執(zhí)行能力，激發(fā)現(xiàn)代治理水平的新活力。此外，修改后的地方組織法，還對地方人大和地方政府依法履職及備案審查工作、重大事項和項目、地方人大及其常委會的議事制度、地方各級人民代表大會會議、地方各級國家權(quán)力機關(guān)與本級監(jiān)察機關(guān)的關(guān)系等，都進(jìn)行了細(xì)化明確和完善，作出了具體規(guī)定和要求?！睆埩拣┱f。

推動地方政權(quán)機關(guān)工作和建設(shè)

不斷與時俱進(jìn)發(fā)展完善

“修改后的地方組織法，明確了地方政權(quán)機關(guān)建設(shè)的指導(dǎo)思想和原則，完善了地方人大和地方政府的組織和工作制度，有利于確保地方政權(quán)機關(guān)活動和建設(shè)的正確政治方向，有利于發(fā)揮中國特色社會主義民主政治的獨特優(yōu)勢，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！睆埩拣┍硎?，要認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會、準(zhǔn)確把握，并貫徹落實到依法履職的具體工作實踐當(dāng)中，推動地方政權(quán)機關(guān)工作和建設(shè)不斷與時俱進(jìn)、發(fā)展完善。

張良皓認(rèn)為，要采取多種形式，加強修改后的地方組織法的學(xué)習(xí)，并與學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平法治思想、習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想、中央人大工作會議精神等結(jié)合起來，把堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為地方政權(quán)機關(guān)活動和建設(shè)的最高原則，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保地方政權(quán)機關(guān)活動和建設(shè)的正確政治方向。

同時，要堅持以人民為中心，充分考慮地方人大和地方政府貼近基層、貼近群眾的特點，加大宣傳，充分反映地方政權(quán)機關(guān)工作、建設(shè)和基層治理新成果新經(jīng)驗，不斷擴大人民的有序政治參與，暢通群眾訴求表達(dá)和反映渠道，不斷發(fā)展全過程人民民主，結(jié)合實際，創(chuàng)造性開展好立法、監(jiān)督、代表等工作，更好發(fā)揮地方人大和地方政府在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。

比如，根據(jù)修改后的地方組織法關(guān)于“省、設(shè)區(qū)的市兩級人大及其常委會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法”的規(guī)定，要繼續(xù)加強川渝兩地人大及其常委會關(guān)于鐵路安全管理協(xié)同立法、分別聽取和審議關(guān)于萬達(dá)開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)建設(shè)和川渝高竹新區(qū)發(fā)展建設(shè)情況的專項報告、對川渝兩地嘉陵江流域水生態(tài)環(huán)境保護的條例和決定開展聯(lián)合執(zhí)法檢查、繼續(xù)同步聽取成渝中線高鐵建設(shè)情況的報告等工作，協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)。

又如，要根據(jù)修改后的地方組織法的有關(guān)規(guī)定，加強對地方性法規(guī)的清理和修改，做好法律法規(guī)銜接;采取評估論證、公開征求意見、合法性審查、集體審議決定等，加強對政府規(guī)范性文件備案審查，并按照法定要求和程序向社會公布，進(jìn)一步推動政府依法履職的意識提升，堅持依法行政，建設(shè)權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正的法治政府。

“還要加強人大工作和人大機構(gòu)及隊伍建設(shè)等調(diào)研，為換屆選舉增加人大常委會組成人員，設(shè)置完善人大專門委員會、常委會工作部門及配齊人員打下基礎(chǔ)、提供參考，以進(jìn)一步優(yōu)化常委會組成人員的結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方人大專委會、常委會工作部門建設(shè)，提升地方人大在專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督能力和監(jiān)督質(zhì)效，使制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為地方治理效能?！睆埩拣┱f。

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地方組織法前五次修正取得了哪些進(jìn)步？

3月11日，十三屆全國人大五次會議表決通過了關(guān)于修改地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的決定。自2022年3月12日起施行。這部法律于1979年制定，到現(xiàn)在已經(jīng)過6次修正。

1979年7月1日，第五屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。該法明確規(guī)定，縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會，為地方人大制度的恢復(fù)提供了有力的支持。

1982年，地方組織法第一次修正。其中提出，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會，具有擬定地方性法規(guī)草案的權(quán)力，進(jìn)一步擴大了向地方的分權(quán)。另外，本次修正進(jìn)一步明確，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機構(gòu)，行政、司法、檢察機關(guān)是由其產(chǎn)生的。

1986年，地方組織法第二次修正，更為充分地體現(xiàn)了下放權(quán)力，充分發(fā)揮地方積極性的立法原則。其中較為明顯的體現(xiàn)為，將省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法權(quán)明確為“制定地方性法規(guī)”而非“法規(guī)草案”。

1995年，地方組織法第三次修正，對選舉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、特定問題調(diào)查權(quán)、地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成等問題作出了更加具體的規(guī)定。

2004年，地方組織法第四次修正，首次增加了地方人大常委會組成人員的法定人數(shù)。

2015年，地方組織法第五次修正，規(guī)定“設(shè)區(qū)的市”均可制定地方性法規(guī)，地方權(quán)力進(jìn)一步增加。