王興旭

摘要：當前，“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式在適應(yīng)國家“放管服”改革、促進經(jīng)濟社會安全快速發(fā)展方面已經(jīng)有了顯著成效，但作為一種新的監(jiān)管方式，在實施中尚存在一些問題。源于過程的完備性與直接性，基于消防監(jiān)管實施過程的視域分析“雙隨機，一公開”消防監(jiān)管模式實踐中的問題，有助于系統(tǒng)地揭示出這些問題的類型成因與對策，進而為提高“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式實施有效性提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：消防;“雙隨機、一公開”;監(jiān)管過程

為進一步健全完善事中事后監(jiān)管機制，根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》和《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》等文件要求，自2019年10月1日起，全國消防救援機構(gòu)全面推行“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式。盡管“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式實施了一段時間，但在促進社會與經(jīng)濟安全而又快速發(fā)展方面已經(jīng)有顯著成效。如同任何事物都要經(jīng)歷一個不斷提高與完善的過程一樣，“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式作為一種新的消防監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，它在實施初期亦存在一些問題。只有深入分析出這些問題的類型與成因，并據(jù)此采取相應(yīng)對策，才能充分發(fā)揮“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式的應(yīng)有潛能?；诖耍疚臄M從“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式的內(nèi)涵出發(fā)，研究“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式實施中存在的問題及其對策。

1? “雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式的內(nèi)涵

“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式是指消防救援機構(gòu)對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位遵守消防法規(guī)標準的情況依法隨機抽取檢查對象、隨機選派檢查人員并向社會公開監(jiān)督抽查信息的消防監(jiān)管方式。其中，隨機抽取檢查對象與隨機選派檢查人員即為“雙隨機”，向社會公開監(jiān)督抽查信息（包括抽取單位的范圍、比例、數(shù)量及具體單位名稱、檢查與查處結(jié)果）即為“一公開”[1]。

2? “雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式發(fā)揮的過程

一定數(shù)量的消防監(jiān)督執(zhí)法隊伍、檢查對象資料信息、抽查標準與消防監(jiān)督管理平臺提供了“雙隨機、一公開”的消防監(jiān)督管理模式有效推行的可能?！半p隨機、一公開”的最終目標是通過這些實施流程來達成的，要充分利用這些支撐性要素，將公平與高效的消防執(zhí)法潛能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效應(yīng)，還必須確?！半p隨機、一公開”的消防監(jiān)督管理模式在這個實施流程中得到完備與有序。具體來說，這一實施過程包括八個基本步驟：

2.1? 制定隨機抽查事項清單

隨機抽查的事項清單主要是對消防監(jiān)督管理的主體、客觀、內(nèi)容、要求和方法等基本事項進行具體定義，主要包括各種抽查的主體、抽查依據(jù)、抽查的比例、抽查的內(nèi)容及其要求、抽查的比例與頻次、抽查的方式等。它是監(jiān)管者與責(zé)任單位實施與配合“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作的依據(jù)。因此，消防救援機構(gòu)要依據(jù)國家相關(guān)的法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)章條款的指導(dǎo)，統(tǒng)籌編制隨機性的抽查事項清單，這是消防救援實施“雙隨機、一公開”監(jiān)督管理工作的一個起點。

2.2? 構(gòu)建檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫

檢查對象名錄庫是消防救援機構(gòu)實施消防監(jiān)管的最大范圍，執(zhí)法檢查人員名錄庫是對檢查對象實施消防監(jiān)管的合格承擔者，合理構(gòu)建檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫是保證消防監(jiān)管有效性的前提。

2.3? 編制監(jiān)督抽查計劃

監(jiān)督抽查計劃是對未來一定時期的抽查內(nèi)容、比例和頻次規(guī)劃與安排，是實施雙隨機抽查工作的直接依據(jù)。消防救援機構(gòu)宜根據(jù)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢、檢查客體、執(zhí)法力量的狀況，充分考慮監(jiān)管重點與風(fēng)險點，科學(xué)編制出本轄區(qū)未來一定時期內(nèi)的監(jiān)督抽查計劃。

2.4? 抽取監(jiān)督檢查對象與檢查人員

消防救援機構(gòu)根據(jù)監(jiān)督抽查計劃的具體安排，分別從檢查對象名錄庫與執(zhí)法檢查名錄庫中抽取作為被檢查的社會消防安全責(zé)任單位和擔負監(jiān)督執(zhí)法的檢查人員。通過該環(huán)節(jié)，可以明確消防監(jiān)督檢查任務(wù)的具體承擔者與監(jiān)管的社會單位。

2.5? 發(fā)布監(jiān)督抽查公告

消防救援機構(gòu)在消防監(jiān)管平臺上發(fā)布未來一定時段內(nèi)的抽查對象名單、抽查項目、抽查內(nèi)容和執(zhí)法檢查人員。

2.6? 實施抽查檢查與處理

消防救援機構(gòu)根據(jù)監(jiān)督抽查計劃與監(jiān)督抽查實施細則規(guī)定的抽取方法、檢查流程對抽取到的單位的消防安全工作情況開展檢查工作;對發(fā)現(xiàn)的消防違法行為，依法依規(guī)采取相應(yīng)的處理措施。

2.7? 公示抽查檢查結(jié)果

消防救援機構(gòu)要在監(jiān)督抽查計劃與監(jiān)督抽查實施細則規(guī)定的時限內(nèi)對檢查對象的檢查情況與處理結(jié)果進行公示。

2.8? 總結(jié)、完善抽查檢查工作

在完成監(jiān)督抽查后，消防救援機構(gòu)要通過檢查資料的分析、歸檔，全面總結(jié)檢查中發(fā)現(xiàn)的檢查對象在消防安全工作中的經(jīng)驗與問題、反思檢查活動本身存在的不足與對策，為改進今后的消防監(jiān)管工作提供借鑒。

3? “雙隨機、一公開”消防監(jiān)管工作存在的問題與不足

“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督工作雖然在克服消防救援機構(gòu)中任性化、隨意化的檢查等問題發(fā)揮了一定的作用，但是卻被視為一種革命性的創(chuàng)新型監(jiān)管模式，不可避免地在實踐中面臨一些困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1? 部分單位制定的隨機抽查事項清單及細則內(nèi)容不具體

根據(jù)應(yīng)急管理部消防救援局要求，各級消防救援機構(gòu)制定了“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管工作的隨機抽查事項清單及細則。部分單位對抽查內(nèi)容和抽查程序部分的闡述只是照搬消防標準規(guī)范，被監(jiān)管單位難以理解其內(nèi)涵。同時，對一些關(guān)鍵性問題未做明確解釋。比如監(jiān)督執(zhí)法人員的權(quán)責(zé)邊界問題：是否有權(quán)要求被檢查單位的消防安全責(zé)任人、管理人及其他相關(guān)人員到場接受質(zhì)詢，是否有權(quán)對可疑材料燃燒性能進行現(xiàn)場取材測試、對隱蔽部位或隱蔽工程進行探查等。再有檢查標準問題：監(jiān)督檢查時必查的部位、抽查的樓層、消防器材設(shè)施等的比例和數(shù)量以及合格性評價的標準。

3.2? 檢查對象名錄庫內(nèi)單位信息不準確

目前，“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)的檢查對象名錄庫是從消防監(jiān)督管理系統(tǒng)的重點單位庫及一般單位庫直接導(dǎo)入并建立的。消防監(jiān)督管理系統(tǒng)為消防救援機構(gòu)一直使用，單位信息項目繁多、更新困難，單位情況時常發(fā)生變動，變更時極少有單位主動告知消防救援機構(gòu)。消防救援機構(gòu)人少事多，難以對單位信息進行“全方位、無死角”的比對，造成了大量單位信息嚴重失真。

3.3? 部分單位難以保質(zhì)保量完成監(jiān)督抽查計劃

目前，基層消防救援大隊承擔的任務(wù)繁多，單單防火工作就包含監(jiān)督檢查、消防宣傳及火災(zāi)調(diào)查等工作，除此之外，大隊需要承擔政治教育及后勤保障工作。目前，部分基層大隊的單位監(jiān)管數(shù)量與消防監(jiān)督執(zhí)法干部數(shù)量配置不合理。在每家單位需要2名監(jiān)督執(zhí)法人員進行監(jiān)督檢查的情況下，部分單位給基層大隊分配的任務(wù)數(shù)量是每月人均10家以上，考慮到大隊主官由于事務(wù)繁忙難以兼顧，再考慮上每家單位的檢查需要主辦人與協(xié)辦人配合的因素，部分單位大隊監(jiān)督執(zhí)法人員每月的人均任務(wù)量可達30～40家，難以嚴格依照消防監(jiān)督檢查工作程序保質(zhì)保量完成任務(wù)。

3.4? “雙隨機、一公開”的消防監(jiān)管系統(tǒng)亟待完善

目前，“雙隨機、一公開”消防監(jiān)督檢查信息系統(tǒng)中《消防監(jiān)督檢查記錄》的錄入都是通過移動終端進行。部分基層單位在進行系統(tǒng)運營管理的過程中，因為移動電話、網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)出現(xiàn)故障等問題，檢查的結(jié)果暫時不能進行保存，需要重新登錄后再次錄入。被檢查單位及其隨同被檢查人員電子簽名丟失后，需要重新聯(lián)系被檢查單位進行核對并簽名，造成了大量不必要的負擔。該系統(tǒng)與消防監(jiān)督管理系統(tǒng)需要中間平臺進行對接，數(shù)據(jù)只能從消防監(jiān)督管理系統(tǒng)同步到“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)，無法實現(xiàn)雙向同步，且信息同步時間需要2h以上。兩系統(tǒng)中《消防監(jiān)督檢查記錄》與單位基本信息等內(nèi)容中的登記要素不盡相同，在同步過程中易造成兩系統(tǒng)數(shù)據(jù)的不匹配。

3.5? 對抽查結(jié)果的運用尚不到位

目前，與傳統(tǒng)的消防監(jiān)管模式相比，消防救援機構(gòu)的“雙隨機、一公開”的結(jié)果公示僅限于“未發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為、責(zé)令立即改正、責(zé)令限期改正”等3項文字信息，在網(wǎng)頁和微信等媒介僅向社會公示首次檢查結(jié)果，不公示復(fù)查結(jié)果。且系統(tǒng)只能實現(xiàn)“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管中首次監(jiān)督檢查記錄的錄入，對消防隱患及違反行為的處理、復(fù)查要由消防監(jiān)督管理系統(tǒng)完成，處理方式仍然與傳統(tǒng)的監(jiān)督檢查方式無異。

4? 對如何改進消防“雙隨機、一公開”的消防監(jiān)督檢查管理工作方法進行探討

雖然“雙隨機、一公開”的消防監(jiān)管在其推行的過程中暴露了一些問題，但是進一步深化消防執(zhí)法和監(jiān)督體制改革的大勢所趨，要理性地認識消防監(jiān)管體制改革發(fā)展過程中的陣痛，堅定不移地推進“雙隨機、一公開”的消防監(jiān)督體系的建設(shè)，切實做到規(guī)范執(zhí)法行為、提升監(jiān)管效能、實現(xiàn)陽光監(jiān)管、杜絕任性執(zhí)法。

4.1? 細化隨機抽查事項清單及細則

首先，針對不同類型的單位，要制定有效可行的標準。比如，詢問有關(guān)人員消防安全常識掌握情況，要抽哪些人、抽多少人、問多少問題、問什么樣的問題、有沒有公開的標準題庫等。其次，檢查消防設(shè)施器材時，要細化抽查的樓層、消防設(shè)施器材的比例和數(shù)量以及最后合格性評價的標準。再次，及時向社會單位宣貫當前標準規(guī)范。當前，國家、行業(yè)及地方層面為加大安全生產(chǎn)及消防安全的排查整治力度，出臺了大量的法規(guī)標準，有些內(nèi)容專業(yè)性極強，社會單位難以理解并按要求落實。消防救援機構(gòu)要通過新媒體發(fā)布、面對面等方式告知單位最新的消防法規(guī)標準，用最通俗的語言去解讀，來指導(dǎo)單位不斷提升自身消防安全管理水平。

4.2? 完善檢查對象名錄庫內(nèi)單位信息

消防救援機構(gòu)一定要積極與相關(guān)主管部門進行交流，確保各個行業(yè)系統(tǒng)檢查對象單位的名錄信息庫和“雙隨機、一公開”的檢查重點對象單位名錄信息庫能夠有效實現(xiàn)實時數(shù)據(jù)共享并實時同步數(shù)據(jù)更新，對于參與檢查的各個對象單位信息庫的掌握更加全面和準確，避免發(fā)生因被指定檢查對象單位的業(yè)務(wù)變更、倒閉，監(jiān)督檢查人員檢查時撲空等情況。要切實充分利用好消防安全“戶籍化”管理模式，該種安全管理模式其實就是充分借鑒目前我國地方公安機關(guān)“戶籍化”管理注冊和監(jiān)督管理常住人口的傳統(tǒng)做法，通過消防移動端和互聯(lián)網(wǎng)信息平臺建立在全社會各消防單位的一個消防安全專用信息管理系統(tǒng)，為每一個社會單位都自動設(shè)置一個新的消防安全管理專用信息賬戶，建立一個關(guān)于消防安全“戶籍化”的安全管理信息檔案，將單位的名稱、詳細地址、出車路線，甚至水源情況、建筑特點等基本信息、消防安全管理制度、員工消防安全教育培訓(xùn)及滅火應(yīng)急疏散預(yù)案等錄入進行動態(tài)分類管理。各級消防安全組織管理機構(gòu)負責(zé)人在熟練學(xué)習(xí)掌握了“戶籍化管理系統(tǒng)”的具體操作、管理方法之后，可以有效提升其自身在職責(zé)和崗位的消防工作性積極性、主動性，方便了消防救援機構(gòu)對消防各級單位的日常安全管理，為今后各級消防工作的高效順利開展工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

4.3? 進一步規(guī)范監(jiān)督抽查計劃

建議結(jié)合工作實際并根據(jù)《中華人民共和國消防法》《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，按照人員密集場所的重點單位每年檢查一遍，非人員密集場所的重點單位每兩年檢查一遍的抽查比例確定年度抽查計劃。同時，應(yīng)合理制定一般單位的抽查比例，避免抽查過多的一般單位，增加消防救援機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法人員的工作負擔。

4.4? 進一步增強監(jiān)督檢查質(zhì)效

認真落實應(yīng)急管理部“我為群眾辦實事”項目清單的目標要求，消防救援機構(gòu)人員可以通過在網(wǎng)上公開設(shè)置消防政務(wù)公開信息專欄、發(fā)放《辦事指南》、開通網(wǎng)上公共便民服務(wù)信息平臺等各種活動形式，及時將業(yè)務(wù)信息傳遞給社會服務(wù)單位和群眾，告知消防救援機構(gòu)的業(yè)務(wù)執(zhí)法重點區(qū)域、審批辦理流程、權(quán)利、方式和業(yè)務(wù)執(zhí)行有效期限，方便群眾進行了解。堅持理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法，通過定期召開座談會、執(zhí)法回訪、無記名問卷調(diào)查等形式，虛心聽取群眾對消防監(jiān)督執(zhí)法工作的意見，及時改進監(jiān)督執(zhí)法工作。對大型重點工程開辟消防“綠色通道”，提前介入、上門服務(wù)，及時審批，樹立消防救援隊伍的良好社會形象。堅持“工作量化、逐月考評”的工作原則，推行“消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量量化考評”的工作機制，推動消防安全監(jiān)督行政執(zhí)法工作量化考評工作的制度日?；涂荚u動態(tài)化，充分結(jié)合考評工作的實際，及時更新調(diào)整、充實考評的具體內(nèi)容與考評重點，狠抓各項考評工作的有效落實。對被納入考評的成員單位和個人根據(jù)每一年的季度、半年和年終考評情況進行分析總結(jié)，并以此作為其業(yè)績獎罰的衡量基礎(chǔ)，極大地調(diào)動了監(jiān)督執(zhí)法人員參加工作的積極性與動力。建立一套常態(tài)化的消防監(jiān)督執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)體系，在始終堅持加強業(yè)務(wù)理論培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，分期組織各類消防監(jiān)督執(zhí)法工作者進行實地跟班學(xué)習(xí)，在實際工作中提升監(jiān)督執(zhí)法能力。對于公安派出所的消防工作要進行及時的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保了公安派出所針對“九小場所”、住宅小區(qū)的各類物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會、村莊社區(qū)委員會等對于履行消防安全義務(wù)的具體情況進行更加有效的監(jiān)管。

4.5? 更新優(yōu)化“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)

更新內(nèi)容優(yōu)化“雙隨機、一公開”的消防安全監(jiān)督管理信息發(fā)布系統(tǒng)。對照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》及其配套政策文件及時升級更新“雙隨機、一公開”消防安全監(jiān)督單位信息管理系統(tǒng)，對該平臺數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)進行不斷優(yōu)化升級，確保“雙隨機、一公開”消防安全監(jiān)督單位信息管理系統(tǒng)與消防監(jiān)督管理系統(tǒng)內(nèi)的項目數(shù)據(jù)實時同步更加快捷;對兩個單位信息管理系統(tǒng)內(nèi)容的單位基本情況信息以及項目數(shù)據(jù)進行了實時優(yōu)化，確保所有用戶填寫的單位項目信息完全相同;盡快將“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管信息系統(tǒng)融入地方政務(wù)服務(wù)平臺，減少中間數(shù)據(jù)傳遞時的人工錄入。

4.6? 不斷加強抽查結(jié)果公示運用

對于抽查中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，依法、依規(guī)給予嚴肅處理，形成有效的震懾，增強被檢查人員守法的自覺。要進一步強化結(jié)果公開，及時向社會宣貫抽查計劃和檢查結(jié)果，接受更多的社會監(jiān)督。將嚴重的失信行為納入消防安全管理“黑名單”，聯(lián)合有關(guān)行政主管部門或者其他機構(gòu)針對嚴重的失信行為的信用主體實施聯(lián)合懲戒，推動各有關(guān)部門在實施行政許可等多方面予以限制。通過積極探索和推進消防監(jiān)督檢查結(jié)果的政府部門間溝通互認，促進“雙隨機、一公開”的消防監(jiān)督執(zhí)法工作新機制和信用監(jiān)督執(zhí)法工作銜接，聯(lián)合打擊和懲戒，形成有力的震懾，提高了消防監(jiān)督執(zhí)法的公信力和執(zhí)法權(quán)威。

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Discussion on current fire supervision

and inspection practice from the process perspective

Wang Xingxu

（Economic zone Fire Rescue Section of Heze Municipal， Shandong? Heze? 274000）

Abstract：“Two random， one open”， referring to the fire supervision pattern that chooses inspectors randomly to inspect target buildings， and reveals their results to public in time， has made progress in adapting the State-level Rennovation， namely streamlining administation， delegating power， improving regualtion and upgrading service， and worked hard in promoting social development. However， there are still many problems in its implementation. In terms of the process perspective， this paper analyse the background of these problems， reveals the deep reasons and provides strategies for current system， so as to give some useful reference for its development;

Keywords：fire department; “two random， one open”; the process of regualtion