□ 周燕

城投公司（政府投融資體制改革的產(chǎn)物）一般指由地方政府出資成立的城市建設投資公司，最早在20 世紀末于上海成立。經(jīng)過20 余年的發(fā)展，現(xiàn)主要承擔政府公益性、非公益性城市建設項目的管理與投融資職能。

相較于其他企業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，城投類公司發(fā)展歷程短，公司運營管理受到地方政府影響大，各地城投公司發(fā)展良莠不齊，部分公司產(chǎn)生經(jīng)營風險甚至面臨破產(chǎn)重組等局面。如2022 年5 月，財政部發(fā)布關(guān)于地方政府隱性債務問責典型案例的通報，多市的城投公司因發(fā)行企業(yè)債券違規(guī)承擔政府隱性債務受到通報，城投公司負責人受到政務警告處分。而隨著國家城鎮(zhèn)化的推進，城投類公司面臨的風險挑戰(zhàn)日益嚴峻，如何從內(nèi)部控制入手，防范企業(yè)全面風險，提升公司的管理水平，就顯得尤為重要。

城投類公司內(nèi)部管理存在的缺陷

第一，城投類公司的內(nèi)部治理環(huán)境仍有待完善。從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，多數(shù)城投類公司股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，主要股東為地方國資委及資產(chǎn)集團。而公司股權(quán)集中度與公司內(nèi)部控制的有效性影響呈負相關(guān)關(guān)系，公司股權(quán)過于集中會對公司開展內(nèi)部控制形成抑制。由于城投類公司實際控制方為地方政府，其董事長等公司核心管理層均由地方政府任命，并且其資金部分來源于地方財政，因此在企業(yè)實際運作中，其定位不夠明確，往往處于現(xiàn)代化企業(yè)與政府職能部門之間，其行為與決策易受到地方政府與國家政策波動影響，導致企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)代化的管理制度難以落實，內(nèi)部“三會一層”管理效用難以發(fā)揮，不利于企業(yè)內(nèi)部風控的開展，容易產(chǎn)生經(jīng)營風險。

在經(jīng)營目標的設定上，部分城投類公司存在缺乏經(jīng)營目標或以政府工作目標作為企業(yè)經(jīng)營目標的情況，導致企業(yè)缺乏適當?shù)陌l(fā)展方向，容易陷入為政府解決問題的困境當中。

第二，企業(yè)存在財務風險隱患。由于城投類公司承擔政府的投融資職能，在直接融資與間接融資層面，為發(fā)行企業(yè)債券及獲得銀行貸款，城投公司通常會選擇擴張企業(yè)規(guī)模從而提升企業(yè)信用評價。但在此過程中，部分市縣級城投公司本身資產(chǎn)規(guī)模有限，地方可利用資源少，為擴大規(guī)模，城投類公司普遍存在注入大量地方公益性資產(chǎn)甚至接收地方平臺公司不良資產(chǎn)的情況，這為企業(yè)的財務風險埋下了隱患。

同時，由于城投類公司的主營業(yè)務為城市建設類項目，而城市建設類項目多數(shù)為公益性項目，缺少項目收益作為還款來源，導致公司承擔著較大的債務風險。

第三，城投類公司的績效方案設計容易存在不合理。由于城投類公司核心管理層屬于國家公職人員，納入國家行政編制序列管理，許多地方缺乏對于公司負責人的成熟的績效考評體系，仍沿用政府部門的績效考核體系，主要選取企業(yè)黨建、高管履職等因素作為考核指標，導致績效激勵作用難以發(fā)揮，公司高管缺乏工作動力。

以某市級城投公司業(yè)績考核方案為例，其績效獎金基數(shù)為1.5 萬元（董事長與總經(jīng)理績效系數(shù)為1），績效考核指標中定量指標35 分，主要為投融資指標、收入利潤指標、資產(chǎn)保值指標；定性考核指標65 分，主要為企業(yè)黨建、安全生產(chǎn)、風險防控等。從中可以看出，當下對于城投公司核心管理層的績效考核存在如下幾個問題：一是相較公司管理層的收入而言，績效考核金額占總收入比重過低，績效考核難以對公司核心管理層發(fā)揮激勵作用；二是績效考核指標的設置不符合企業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展方向與結(jié)果導向原則，易使公司高管策略制定偏離公司基本職能與發(fā)展方向。

第四，城投類公司的人力資源管理存在漏洞。在高管層面，由于其個人受到政府委任，公司又承擔了部分政府職能，在此種特殊的委托代理關(guān)系下，公司決策容易受到政府決策的影響，并由于政府決策采取結(jié)果導向，容易忽視企業(yè)風險且具備不可逆性，因此存在管理者為謀求個人發(fā)展而損害公司利益的風險。在員工結(jié)構(gòu)與專業(yè)性方面，在經(jīng)濟活躍度稍差的地區(qū)，由于許多城投類公司發(fā)展歷程較短，除高級管理層外，仍有大量中層員工是原行政事業(yè)單位轉(zhuǎn)崗而來，這部分員工多數(shù)仍秉持著原行政事業(yè)單位的工作方式，難以轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的思維方式，這不利于企業(yè)日常業(yè)務的開展，同時也影響到企業(yè)內(nèi)部控制與薪酬體系改革等方面。

此外，考慮到內(nèi)部薪酬平衡等原因，城投類公司社會化招聘可提供的工作崗位與薪酬待遇對高端及專業(yè)性人才缺乏吸引力，導致公司員工缺乏專業(yè)教育經(jīng)歷及企業(yè)與金融行業(yè)工作背景，員工能力與專業(yè)性難以滿足日益復雜的城市建設項目需要，導致開展企業(yè)投融資業(yè)務與進行城建項目管理控制水平偏低。而由于公司高級管理層身份的特殊性，社會化引進的員工因身份編制原因缺乏內(nèi)部上升渠道，也導致企業(yè)高端人才的流失。

對城投類公司內(nèi)部控制缺陷的優(yōu)化建議

首先，梳理政企關(guān)系，明確經(jīng)營目標。城投類公司是地方政府為彌補市場調(diào)節(jié)機制的缺陷和不足，加快基礎設施建設而設立的，具有政策性及非營利性的特點。因此，在確定公司經(jīng)營目標時，不應過度追求公司規(guī)模與企業(yè)利潤，企業(yè)應當以保本微利的原則，追求在完成政府城市建設要求之外的可持續(xù)發(fā)展，并將投融資業(yè)務的風險防范與緩解地方財政壓力、降低潛在財政風險作為主要關(guān)注點。

此外，城投類公司要明確自身職能定位，防范政府職能的不合理擴張，與地方政府建立良好的委托代理關(guān)系，保障公司按照現(xiàn)代化企業(yè)的經(jīng)營策略進行運作，健全“三會一層”的企業(yè)管理體系，完善公司內(nèi)部組織架構(gòu)，明確各部門職責及分工，提升公司的市場化水平與可持續(xù)經(jīng)營能力。

其次，健全薪酬管理與人才培育體系。城投類企業(yè)應當加強專業(yè)化人才隊伍建設，除從政府部門引進行政管理類人才外，還應通過市場化原則引進投融資領域的金融人才與項目管理方面的專業(yè)人才。在內(nèi)部，企業(yè)也應當建立合理的員工晉升渠道，健全人才儲備與培育機制，推動員工進入地方政府部門與省級城投集團進行學習交流，從而強化公司的人力資源建設。

在薪酬體系方面，城投類公司應突破原有的行政事業(yè)單位考評體系，引入公司化的績效管理體系，將企業(yè)發(fā)展方向與薪酬管理相結(jié)合，提升績效在員工收入中的占比，建立合理的激勵機制，從而促進員工提升工作積極性與自身業(yè)務水平。此外，還可通過激勵機制引導員工參與公司的內(nèi)部控制，保障公司內(nèi)部控制活動實施，引導企業(yè)向戰(zhàn)略性目標健康發(fā)展。

再次，建立內(nèi)外部高效溝通交流渠道。信息與數(shù)據(jù)的高效、真實傳遞，是企業(yè)進行高效運作的基本保障。對于城投企業(yè)而言，一是要建立對外的信息溝通渠道。一方面加強與政府職能部門的溝通，保障對城建項目的深度參與；另一方面要加強自身信息披露，提升政府部門監(jiān)管效率，保障財政資金安全，強化對企業(yè)的監(jiān)督和監(jiān)管，促進企業(yè)規(guī)范化運作，提升公司治理能力。二是要加強內(nèi)部的信息溝通。因為在資產(chǎn)補充與城市項目建設過程中，城投類公司往往合并了多個地方政府企業(yè)，而要提升城投類公司的資產(chǎn)管理能力，就需要建立內(nèi)部的信息資源共建共享平臺，保障信息在城投類公司與控股企業(yè)間的高效傳輸，提升城投公司對名下企業(yè)的監(jiān)督管理能力，促進地方企業(yè)的共同發(fā)展。

相對國家的城市化進程而言，城投公司還是個新生事物，以后要走的路還很長，而其扮演的角色也將更加重要。提升內(nèi)部控制管理水平是實現(xiàn)城投公司高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，各類城投公司應以問題為指引，持續(xù)深化改革，更好地服務于城市建設和地方經(jīng)濟發(fā)展。