喻少如

司法行政職能是指司法行政機(jī)關(guān)在公共行政中所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，它主要涉及管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。在全面依法治國(guó)背景下，司法行政職能被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵和歷史使命。黨的十八屆四中全會(huì)決定指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。(1)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，載本書編寫組編《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社2014 年版，第8 頁(yè)。為貫徹落實(shí)全面依法治國(guó)基本方略，加強(qiáng)黨對(duì)法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌行政立法、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行和公共法律事務(wù)，推動(dòng)政府工作納入法治軌道，2018年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革將司法部和國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)整合，重新組建司法部作為國(guó)務(wù)院組成部門。此次改革具有系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的特征，影響范圍之廣、觸及利益之深、改革力度之大前所未有。如果說以往的司法行政體制改革主要涉及的是某項(xiàng)具體職能的整合或轉(zhuǎn)移，那么，這一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革觸動(dòng)的則是司法行政體制的深層次、根本性問題。易言之，司法部的重新組建意味著司法行政的職能定位發(fā)生了重大變化，而合理界定職能職責(zé)是研究司法行政的邏輯起點(diǎn)。

一、從“司法的行政”到“全面法治事務(wù)管理”

從我國(guó)司法行政職能的歷史演變來看，司法行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍一直處在變動(dòng)之中， 表面上看似乎缺乏一條主線。實(shí)際上，通過對(duì)中華人民共和國(guó)成立之后司法行政職能變遷的考察，可以發(fā)現(xiàn)其中暗藏著一條邏輯主線，即從“司法—行政”二維結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄖ螄?guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)”的整體法治框架。這種思維模式轉(zhuǎn)變?cè)谒痉ㄐ姓毮艿霓D(zhuǎn)向中體現(xiàn)得尤為明顯。從“司法的行政”到“全面法治事務(wù)管理”的時(shí)代轉(zhuǎn)向，反映了司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)關(guān)系的變遷，考察這一時(shí)代背景，并對(duì)“全面法治事務(wù)管理”職能的內(nèi)涵與特征進(jìn)行探析，對(duì)我們深入理解司法行政機(jī)關(guān)的職能定位具有重要作用。

（一）從“司法的行政”到“全面法治事務(wù)管理”的時(shí)代背景

所謂“司法的行政”，是指與司法有關(guān)的行政或行政管理。(7)張福森：《司法部長(zhǎng)談司法行政》，北京：法律出版社2006 年版，第25 頁(yè)。司法行政是隨著司法與行政的分離而出現(xiàn)的，作為一項(xiàng)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)能，性質(zhì)上屬于行政權(quán)，內(nèi)容上涉及司法，核心議題是司法權(quán)與行政權(quán)、司法審判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)的關(guān)系。從構(gòu)詞來看，“司法行政”這個(gè)詞的重心在“行政”而不在“司法”，即使在 “行政”之前用“司法”來修飾，也改變不了其行政權(quán)的本質(zhì)。同樣，“無論怎樣強(qiáng)調(diào)‘司法行政’不是‘司法’，它也終因發(fā)揮著制約、維護(hù)、補(bǔ)強(qiáng)司法的作用而與司法連綿不絕地共存著”。(8)王舸：《司法行政哲學(xué)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2014 年版，第23—24 頁(yè)。自漢語(yǔ)層面正式出現(xiàn)“司法行政”一詞以來，(9)漢語(yǔ)中在制度層面上正式使用“司法行政”一詞，最早見于1906 年清廷法部就權(quán)責(zé)問題提出的專折，里邊提到法部所掌乃“司法上之行政”，大理院所掌乃“司法上之審判”。參見韓秀桃：《司法獨(dú)立與近代中國(guó)》，北京：清華大學(xué)出版社2003 年版，第120 頁(yè)。有關(guān)“司法行政”概念內(nèi)涵的討論就一直是在“司法—行政”二維結(jié)構(gòu)之中展開的。事實(shí)上，如何認(rèn)識(shí)司法行政的性質(zhì)進(jìn)而采取何種制度模式，一直是近代司法改革面臨的最大問題。

中華人民共和國(guó)成立初期，依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定，政務(wù)院設(shè)司法部，主持全國(guó)司法行政事宜，當(dāng)時(shí)十五項(xiàng)任務(wù)中有十二項(xiàng)與法院司法行政工作有關(guān)。這一時(shí)期司法行政機(jī)關(guān)全面掌管法院、檢察院司法行政事務(wù)，采取一種“大司法行政模式”。 1954—1959 年間，司法行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)法院的司法行政事務(wù)，采取一種“法院司法行政模式”。 1959 年司法部被撤銷，理由在于“司法改革已經(jīng)基本完成，各級(jí)人民法院已經(jīng)健全，人民法院的干部已經(jīng)充實(shí)和加強(qiáng)，司法部已無單獨(dú)設(shè)立之必要”。(10)張晉藩主編：《中國(guó)司法制度史》，北京：人民法院出版社2004 年版，第624—625 頁(yè)。

1982 年6 月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于司法部的任務(wù)和機(jī)構(gòu)改革的請(qǐng)示報(bào)告》，司法部的職能發(fā)生了重大調(diào)整，原來10 項(xiàng)職責(zé)中涉及法院的司法行政工作劃歸法院自行管理；法律編纂、法規(guī)匯編工作劃歸國(guó)務(wù)院辦公廳法制局承擔(dān)。我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)的職能被縮減到歷史最低值，也從此與“司法—行政”二維結(jié)構(gòu)的模式漸行漸遠(yuǎn)，司法行政機(jī)關(guān)的職能開始發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化?！八痉ㄐ姓钠鸪踔饕獮樗痉▽徟刑峁┧痉ūＵ?，逐漸發(fā)展為以提供各類法治服務(wù)為內(nèi)容的法律制度?！?11)劉武俊：《司法行政基本概念新論》，《中國(guó)司法》2007 年第12 期。司法行政機(jī)關(guān)相繼經(jīng)歷獄政、仲裁、法律援助、政法院校管理、司法考試、司法鑒定、戒毒、社區(qū)矯正、勞動(dòng)教養(yǎng)等職權(quán)的增減變更。 1983 年監(jiān)獄勞教工作劃歸司法行政機(jī)關(guān)，1994 年司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)仲裁機(jī)構(gòu)登記管理職能，1996 年司法行政機(jī)關(guān)被賦予監(jiān)督和管理法律援助的職能，2001 年司法行政機(jī)關(guān)增加了組織實(shí)施國(guó)家統(tǒng)一司法考試的職能，2005 年司法行政機(jī)關(guān)被賦予統(tǒng)一管理司法鑒定的職能。2008 年，司法行政機(jī)關(guān)又被賦予管理戒毒、社區(qū)矯正等職能，這些職能大多集中在公共法律服務(wù)領(lǐng)域，體現(xiàn)了司法行政機(jī)關(guān)積極為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供法治服務(wù)的職能定位。

黨的十八大以后，黨更加重視發(fā)揮法治在治國(guó)理政中的重要作用，把“全面推進(jìn)依法治國(guó)”作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。(12)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2015 年版，第5—6 頁(yè)。作為黨的十八屆三中全會(huì)決定的姊妹篇，黨的十八屆四中全會(huì)決定對(duì)全面依法治國(guó)作出戰(zhàn)略部署。黨的十九大提出要深化依法治國(guó)實(shí)踐。 2018 年黨的十九屆三中全會(huì)通過《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，黨中央決定重新組建司法部，將原國(guó)務(wù)院法制辦公室的職責(zé)劃歸司法部，同時(shí)還組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)作為決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，“負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”。(13)《中共中央印發(fā)〈深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2018 年3 月22 日。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部，司法部的職能定位又發(fā)生了重大變化。改革調(diào)整后的司法部職能清單內(nèi)容有14 項(xiàng)之多，從職能范圍來看，司法行政機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)著全面依法治國(guó)重大問題的政策研究等法治國(guó)家的建設(shè)任務(wù)，以及行政法規(guī)的解釋、行政復(fù)議和應(yīng)訴案件的辦理等法治政府建設(shè)的任務(wù)，還承擔(dān)著組織實(shí)施普法宣傳、推動(dòng)人民參與等法治社會(huì)建設(shè)的任務(wù)。由此可見，司法行政機(jī)關(guān)在國(guó)家職能體系中承擔(dān)的功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出支持、服務(wù)、保障司法權(quán)順利運(yùn)行的“司法”行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，成為“全面法治事務(wù)管理”機(jī)關(guān)。這不僅突破了西方法學(xué)理論對(duì)司法行政機(jī)關(guān)在國(guó)家職能體系中的角色定位，也與我國(guó)傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中“司法行政乃附隨于司法職權(quán)之行政”的定位大相徑庭。因此，有必要從厘清“全面法治事務(wù)管理”的內(nèi)涵與特征出發(fā)，重新審視我國(guó)司法行政機(jī)關(guān)在國(guó)家職能體系中的新角色，進(jìn)而深刻理解與把握司法行政職能時(shí)代轉(zhuǎn)向的深刻意蘊(yùn)與內(nèi)在邏輯。

（二） “全面法治事務(wù)管理”的內(nèi)涵與特征

由上可知，我國(guó)司法行政職能建設(shè)已由司法場(chǎng)域轉(zhuǎn)為法治建設(shè)的全領(lǐng)域全過程，這就要求我們必須把“全面法治事務(wù)管理”置于全面依法治國(guó)戰(zhàn)略之下予以理解。與過去僅強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”不同，全面依法治國(guó)的核心要義在于“全面”。所謂“全面”，是由全面依法治國(guó)的系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性決定的，這就要求司法行政機(jī)關(guān)站在國(guó)家改革發(fā)展穩(wěn)定的大局層面，統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)家治理中各個(gè)領(lǐng)域的法治建設(shè)。雖然司法行政機(jī)關(guān)的職能與任務(wù)涵蓋了法治建設(shè)的方方面面，但這并未改變司法行政機(jī)關(guān)作為與“業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)”相對(duì)應(yīng)的“事務(wù)機(jī)關(guān)”屬性。由此，司法行政機(jī)關(guān)不僅是政府部門中“司法的事務(wù)機(jī)關(guān)”，還是黨領(lǐng)導(dǎo)下的“全面的法治事務(wù)機(jī)關(guān)”。同時(shí)，司法行政職能的這種新定位也設(shè)定了司法行政工作服務(wù)于全面依法治國(guó)戰(zhàn)略全局的新基點(diǎn)。

第一，“全面”體現(xiàn)了司法行政職能的廣泛性。伴隨著國(guó)家法治建設(shè)不同階段的歷史任務(wù)與目標(biāo)模式，司法行政職能呈現(xiàn)出“擴(kuò)張—縮小—再擴(kuò)張”的變化規(guī)律，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因在于法治事務(wù)的復(fù)雜性導(dǎo)致的司法行政職能的廣泛性。司法行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職能既有民事、行政方面的，也有刑事方面的； “既有強(qiáng)制性的，也有指導(dǎo)性的；既有社會(huì)管理職能，也有公共服務(wù)職能；既有對(duì)內(nèi)職能，也有涉外職能”。(14)郝赤勇：《我國(guó)司法行政制度及其改革發(fā)展》，《中國(guó)司法》2011 年第9 期。這種職能配置上的廣泛性構(gòu)成了司法行政部門區(qū)別于許多政府部門的顯著特征。具體來說，司法行政職能的廣泛性首先體現(xiàn)在覆蓋領(lǐng)域的廣泛。 2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，司法行政機(jī)關(guān)在繼續(xù)面向司法提供服務(wù)的同時(shí)，又承擔(dān)了原本屬于政府法制部門的行政立法職能，同時(shí)也要面向行政履行行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督職責(zé)，面向社會(huì)履行公共法律服務(wù)職責(zé)，具有點(diǎn)多、面廣、體系龐雜的特點(diǎn)。其次，司法行政職能的廣泛性還體現(xiàn)在涉及對(duì)象的廣泛，不僅要改造監(jiān)獄中服刑人員，還要管理社區(qū)矯正對(duì)象、戒毒人員、刑滿釋放人員等特殊人群，同時(shí)也要統(tǒng)籌基層法律服務(wù)人員、律師、鑒定人、公證人等。最后，司法行政職能的廣泛性還體現(xiàn)在相當(dāng)多的事項(xiàng)需要與其他政法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)協(xié)同推進(jìn)，需要社會(huì)公眾自覺、自愿的參與以及推動(dòng)才能完成。

第二，“法治事務(wù)”體現(xiàn)了司法行政職能的法律性。從黨的十五大正式提出依法治國(guó)的基本方略，到黨的十八大以來明確提出全面依法治國(guó)并納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，司法行政職能始終圍繞全面依法治國(guó)這一總?cè)蝿?wù)進(jìn)行調(diào)試。不論司法行政職能如何增減，總是以法律性作為基礎(chǔ)。從傳統(tǒng)的監(jiān)獄、律師、公證、司法鑒定、社區(qū)矯正等司法類法治事務(wù)以及規(guī)范性文件審查、行政復(fù)議、公職律師、法律職業(yè)資格考試等行政類法治事務(wù)，再到行政法規(guī)的起草、修訂等立法類法治事務(wù)以及公共法律服務(wù)、法制宣傳教育等社會(huì)類法治事務(wù)，無不體現(xiàn)了濃厚的“法律性”。司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌推進(jìn)“法治國(guó)家建設(shè)”“法治政府建設(shè)”“法治社會(huì)建設(shè)”的重要職責(zé)，從而跳出了“司法的行政”機(jī)關(guān)的軀殼，成長(zhǎng)為“全面法治事務(wù)管理”機(jī)關(guān)。一方面，司法行政機(jī)關(guān)參與立法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)同司法、牽頭普法、促進(jìn)全民守法，這些構(gòu)成了法治事務(wù)的方方面面；另一方面，在全面依法治國(guó)的任務(wù)導(dǎo)向下，新的司法行政職能雖然在內(nèi)容上已經(jīng)不再只是圍繞“司法”的行政性事務(wù)，但仍然具有支持、服務(wù)、保障等輔助性特征，只不過其支持、服務(wù)、保障的客體從單純的司法擴(kuò)展到立法、執(zhí)法、司法、普法、守法等法治全領(lǐng)域和全過程。因此，在“權(quán)力與權(quán)力”“權(quán)利與權(quán)力”的法律關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，無論是司法行政職能劃定還是權(quán)力邊界厘定，都更加需要“依良法而善治”。

第三，“管理”體現(xiàn)了司法行政職能的統(tǒng)一性。機(jī)構(gòu)改革以前，法治事務(wù)管理的主要職能并未集中于某個(gè)專門機(jī)關(guān)，而是分散于各個(gè)行權(quán)主體，例如“政府法制機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能基本上是圍繞法治政府建設(shè)而展開，原司法行政機(jī)關(guān)的職能更側(cè)重于律師管理、社區(qū)矯正等法治社會(huì)事務(wù)”，(15)黃學(xué)賢、李凌云：《政府法制機(jī)構(gòu)與原司法行政機(jī)關(guān)整合：動(dòng)因、問題及對(duì)策》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2019 年第2 期。兩者同為法治建設(shè)的中堅(jiān)力量，彼此無法割裂。傳統(tǒng)的“分散化”管理體系及“碎片化”管理現(xiàn)狀無法有效保障法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，急需從分散化管理模式向統(tǒng)一管理體制轉(zhuǎn)變。改革開放以來，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革經(jīng)歷了從“組織邏輯”到“職能邏輯”再到“體系邏輯”的演變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了由碎片政府到整體政府的轉(zhuǎn)換、定型。(16)顏德如、李過：《改革開放以來機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)塑造、邏輯演進(jìn)及其展望》，《理論探討》2021 年第3 期。2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革遵循“體系邏輯”的改革思路，以實(shí)現(xiàn)司法行政職能的統(tǒng)一性為目標(biāo)，將司法行政機(jī)關(guān)與政府的法制部門合并。改革后的司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)司法行政事務(wù)的管理工作以及行政立法、行政復(fù)議和仲裁管理工作，充分體現(xiàn)了大部制改革中的統(tǒng)一性思路，即“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”。(17)《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》（2018 年2 月28 日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）。

二、司法行政職能轉(zhuǎn)向的內(nèi)在邏輯

縱覽世界范圍內(nèi)司法行政職能的存在模式，大抵可以分為兩種：一是以英美法系國(guó)家為代表的“司法行政領(lǐng)導(dǎo)檢察工作模式”，二是以大陸法系國(guó)家為代表的“大司法行政模式”。(18)陳瑞華：《司法行政機(jī)關(guān)的職能定位》，《東方法學(xué)》2018 年第1 期。相異的職能配置模式背后體現(xiàn)的是權(quán)力配置理念的不同。西方國(guó)家的司法行政配置模式基于權(quán)力分立理念，形成了司法權(quán)和司法行政權(quán)“兩權(quán)分離”的基本模式。我國(guó)司法行政體制改革更多強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力行使的正確性以及治理效能的最大化，進(jìn)而將權(quán)力配置于最優(yōu)國(guó)家機(jī)關(guān)，同時(shí)在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。(19)張翔：《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018 年第2 期。根據(jù)2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的精神，司法行政體制改革實(shí)質(zhì)上遵循的是一種任務(wù)導(dǎo)向型模式，最大限度地服務(wù)于全面依法治國(guó)是其核心目標(biāo)，這超越了司法權(quán)和行政權(quán)“分立”抑或“混合”的規(guī)范主義思考框架，將司法行政機(jī)關(guān)定位為黨領(lǐng)導(dǎo)下的“全面法治事務(wù)管理”機(jī)關(guān)。由此看來，司法行政職能從“司法的行政”到“全面法治事務(wù)管理”的時(shí)代轉(zhuǎn)向，實(shí)際上蘊(yùn)含著深刻的政治邏輯、治理邏輯和法治邏輯。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)：司法行政職能調(diào)整的政治邏輯

所謂政治邏輯，即從黨政關(guān)系、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)與人民的關(guān)系角度對(duì)司法行政職能進(jìn)行調(diào)整，本質(zhì)上是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)在思維觀念上體現(xiàn)為一種政治方向、政治意識(shí)與政治態(tài)度，在方法論上則體現(xiàn)為通過機(jī)構(gòu)設(shè)置與制度整合，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于工作的全局與各個(gè)方面。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治邏輯內(nèi)含以下兩個(gè)方面：一是在政治方向上旗幟鮮明地堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，二是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上堅(jiān)持黨對(duì)司法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。

2020 年11 月16 日至17 日召開的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議正式提出習(xí)近平法治思想，標(biāo)志著全面推進(jìn)依法治國(guó)有了根本遵循與科學(xué)指南。而“堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”的理論闡述，構(gòu)成了其中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”理論。(20)陳柏峰：《習(xí)近平法治思想中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”理論》，《法商研究》2021 年第3 期。司法行政職能調(diào)整能不能成功，首先取決于政治方向是否正確，正確的政治方向是確保司法行政體制改革成功的關(guān)鍵。黨領(lǐng)導(dǎo)下的“全面法治事務(wù)管理”職能契合了全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略要求，是對(duì)習(xí)近平法治思想中黨法關(guān)系的正確回應(yīng)與實(shí)踐，(21)習(xí)近平指出：“黨和法的關(guān)系是政治和法治關(guān)系的集中反映。法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治。西方法學(xué)家也認(rèn)為公法只是一種復(fù)雜的政治話語(yǔ)形態(tài)，公法領(lǐng)域內(nèi)的爭(zhēng)論只是政治爭(zhēng)論的延伸。每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場(chǎng)?！眳⒁娭泄仓醒胛墨I(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2017 年版，第98 頁(yè)。由此擺脫了西方“三權(quán)分立”式的話語(yǔ)體系與權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得司法行政在法治中國(guó)建設(shè)中取得重要地位，形成了“黨政依法融合”與“以黨領(lǐng)政”式的中國(guó)特色司法行政模式。

政治邏輯還強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)范化與法治化，在司法行政職能調(diào)整中體現(xiàn)為司法行政的機(jī)構(gòu)改革。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)遵循的是類似于古德諾式的“政治—行政”二分法的思路，但此種黨政分離的改革思路不利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，不利于各類國(guó)家機(jī)關(guān)形成合力進(jìn)而提高治理效能。本次司法行政體制改革以全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為宗旨，組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，作為黨對(duì)全面依法治國(guó)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的具體組織形式，它主要負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)等工作。這次改革還將中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部，這大大提升了司法行政機(jī)關(guān)的政治地位，使其成為直接執(zhí)行黨中央關(guān)于全面依法治國(guó)重要方針政策與決策部署的執(zhí)行機(jī)關(guān)，不再局限于“司法的行政”，更多服務(wù)于法治中國(guó)建設(shè)，成為黨領(lǐng)導(dǎo)下的行使“全面法治事務(wù)管理”職能的機(jī)關(guān)。

（二）效能提升：司法行政職能調(diào)整的治理邏輯

治理邏輯注重的是整合各類法治資源提升治理效能，堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，因應(yīng)“職權(quán)需要調(diào)整組織結(jié)構(gòu)”的基本原理?！叭娣ㄖ问聞?wù)管理”的職能新定位契合以“國(guó)家任務(wù)”為導(dǎo)向，堅(jiān)持“職能中心主義”，進(jìn)而提升“法治建設(shè)效能”的改革精神，改革的邏輯在于通過增強(qiáng)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性進(jìn)而提升國(guó)家的治理能力。由此，為了實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要將涉及法治事務(wù)的職權(quán)、職責(zé)、程序、人員等要素賦予司法行政機(jī)關(guān)，將其調(diào)試為履行法治建設(shè)以及依法治國(guó)任務(wù)的功能最適機(jī)關(guān)。

基于我國(guó)憲制結(jié)構(gòu)和政治體制實(shí)際，在強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)權(quán)威的唯一性和權(quán)能之間的相互配合之外，還應(yīng)注意到與西方國(guó)家的分權(quán)原則相比，我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)與權(quán)能的創(chuàng)設(shè)和整合遵循一套不同的邏輯：人民將一種“概括性（總攬性）”的權(quán)力授予全國(guó)人民代表大會(huì)，基于國(guó)家治理的需要而區(qū)分具有不同功能和性質(zhì)的權(quán)能，由此創(chuàng)設(shè)不同種類的國(guó)家機(jī)構(gòu)。同時(shí)，國(guó)家治理所需權(quán)能和國(guó)家機(jī)構(gòu)的種類并不是在“三權(quán)”的思維窠臼中打轉(zhuǎn)，而是按照國(guó)家治理的實(shí)際需要不斷進(jìn)階，可以基于一定的“政治決斷”(22)葉海波：《國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第3 期。創(chuàng)設(shè)、調(diào)整新的權(quán)能類型，因此我國(guó)的政治體制實(shí)質(zhì)上是一個(gè)具有高度包容性的開放式體制。正是在此基礎(chǔ)上，司法行政職能才能與原國(guó)務(wù)院法制辦公室的職能相互融合，將其定位于“全面法治事務(wù)管理”職能才具有邏輯可能性。

在現(xiàn)代法治理念的指引下，“治理”一詞更強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治、制度之治與程序之治，并在此基礎(chǔ)上凝聚共識(shí)，提升治理效能，這也正是習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的“只有全面依法治國(guó)才能有效保障國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)”。(23)習(xí)近平:《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年11 月18 日。2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，為了規(guī)范自身的工作程序，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議通過了《中央全面依法治國(guó)委員會(huì)工作規(guī)則》，這正是規(guī)則之治、制度之治與程序之治的體現(xiàn)。將政治邏輯與治理邏輯相結(jié)合，以政治邏輯推動(dòng)治理邏輯的實(shí)現(xiàn)，制度與體制優(yōu)勢(shì)才能最大限度地轉(zhuǎn)變?yōu)樾軆?yōu)勢(shì)。

（三）一體建設(shè)：司法行政職能調(diào)整的法治邏輯

法治邏輯是有別于“傳統(tǒng)治理”的“現(xiàn)代化治理”所遵循的基本理念，本質(zhì)上是以法治思維和法治方式推進(jìn)司法行政工作的現(xiàn)代化。司法行政職能調(diào)整的法治邏輯以習(xí)近平法治思想為指引，內(nèi)含在法治中國(guó)“一體建設(shè)”的邏輯之中。作為黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者統(tǒng)一的有機(jī)體，法治中國(guó)“是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的綜合體，是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的良法善治狀態(tài)”。(24)胡建淼主編：《法治政府建設(shè)：全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程》，北京：人民出版社2021 年版，第6 頁(yè)。

法治中國(guó)的“一體建設(shè)”，是由我國(guó)國(guó)情所決定的，又反映我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展階段性和歷史繼承性。根據(jù)法治中國(guó)一體建設(shè)的規(guī)律和要求，十八屆四中全會(huì)將靜態(tài)的“法律體系”概念升級(jí)為動(dòng)態(tài)的“法治體系”，從而使司法行政職能作用發(fā)揮的場(chǎng)域由法律體系，擴(kuò)展到法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系以及黨內(nèi)法規(guī)體系這“五大體系”。這就意味著，每一項(xiàng)司法行政職能調(diào)整都應(yīng)當(dāng)立足于全面依法治國(guó)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，必須有助于推進(jìn)法治中國(guó)的一體建設(shè)，必須有利于完善與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的分工與協(xié)作、監(jiān)督與制約、服務(wù)與保障的職權(quán)職責(zé)關(guān)系，必須有利于實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障等價(jià)值目標(biāo)。

司法行政職能調(diào)整，不僅僅是單項(xiàng)具體職能的增減，更是整體職能體系的“吐故納新”。與任何國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革一樣，司法行政職能的調(diào)整，不僅是理論上的邏輯展開，更是權(quán)力和利益關(guān)系的深層次調(diào)整。司法行政新增職能與傳統(tǒng)職能的整合、整體職能與具體職能的銜接、上下級(jí)縱向職能的配置、區(qū)域間橫向職能的協(xié)同、管理型職能與服務(wù)型職能的分配等方面，都需要在“一體建設(shè)”的法治邏輯范疇內(nèi)予以合理界定和解釋。例如司法行政具體職能，并非“越多越好”，而是由“管得更多”轉(zhuǎn)向“服務(wù)更優(yōu)”，由“劃槳者”的直接管理轉(zhuǎn)向“掌舵者”的間接管理。各個(gè)具體職能也并非“單打獨(dú)斗”，而是必須堅(jiān)持分工與協(xié)作相結(jié)合，在參與立法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、協(xié)同司法、牽頭普法、促進(jìn)全民守法中助推法治工作效能提升。

三、制約司法行政職能作用發(fā)揮的主要因素

黨領(lǐng)導(dǎo)下的“全面法治事務(wù)管理”這一新的職能定位，有其鮮明的時(shí)代背景與獨(dú)特的內(nèi)涵特征，它是三重邏輯共同作用的結(jié)果，也是尊重司法行政權(quán)的運(yùn)行規(guī)律以及回應(yīng)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重大調(diào)整，必將對(duì)我國(guó)司法行政職能作用的發(fā)揮產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。然而，由于司法行政工作本身所具有的“繁雜性”和司法行政職能頻繁變動(dòng)帶來的“不確定性”，尚存在諸多制約司法行政職能新定位作用發(fā)揮的因素。因此，在準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，有必要從理論上撥開籠罩在司法行政上的“繁雜性”與“不確定性”迷霧，梳理當(dāng)前實(shí)踐中影響和制約司法行政職能作用發(fā)揮的主要因素，以此加深對(duì)司法行政運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)，從而為我國(guó)司法行政改革的進(jìn)一步深化掃清障礙。

（一）司法行政改革中的“一個(gè)統(tǒng)籌”尚未充分實(shí)現(xiàn)

所謂“一個(gè)統(tǒng)籌”，是指在全面依法治國(guó)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)在司法部的全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)法治事務(wù)的協(xié)調(diào)工作，司法部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)根據(jù)各自職能承擔(dān)行政立法、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行和公共法律服務(wù)四大職能任務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、司法、普法、守法各環(huán)節(jié)的貫通與銜接以及法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)。然而，司法行政改革中“一個(gè)統(tǒng)籌”職能的作用發(fā)揮目前還存在著以下三個(gè)方面的制約因素：

第一，在黨政機(jī)構(gòu)合署合設(shè)型的組織形態(tài)下，全面依法治國(guó)委員會(huì)作為黨領(lǐng)導(dǎo)法治事業(yè)發(fā)展的機(jī)構(gòu)，與傳統(tǒng)的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置模式存在較大的差別。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)下設(shè)立法、執(zhí)法、司法與守法普法四個(gè)協(xié)調(diào)小組，地方各級(jí)委員會(huì)根據(jù)情況下設(shè)執(zhí)法、司法與守法普法三個(gè)協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)小組的設(shè)置與四項(xiàng)職能并非一一對(duì)應(yīng)，而是存在一定的錯(cuò)位，這顯然不能適應(yīng)全面依法治國(guó)所涉及的“全面法治事務(wù)”范圍。同時(shí)，目前各地委員會(huì)工作規(guī)則、辦公室工作規(guī)則、議事協(xié)調(diào)小組工作規(guī)則較為粗疏，沒有采取目錄制、清單制方式明確統(tǒng)籌事項(xiàng)，如何使行政立法、行政執(zhí)法、刑事執(zhí)行、公共法律服務(wù)四大職能相互協(xié)調(diào)、相互獨(dú)立，并行不悖地有效發(fā)揮作用，需要進(jìn)一步細(xì)化各項(xiàng)職能之下的具體制度，實(shí)現(xiàn)職能體系自上而下一體化的系統(tǒng)完善。同時(shí)需要注意到，在司法行政機(jī)關(guān)獲得行政立法職能后，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)其立法職能的統(tǒng)籌，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)行政立法工作便成為不可回避的論題。為此，需要完善或創(chuàng)新發(fā)展重大立法事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告和工作匯報(bào)制度、黨規(guī)國(guó)法銜接協(xié)調(diào)機(jī)制、法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制等制度機(jī)制。(25)秦前紅：《依規(guī)治黨視野下黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的邏輯與路徑》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017 年第4 期。

第二，當(dāng)前司法行政機(jī)關(guān)的名稱與其職能定位存在沖突與張力。目前司法行政機(jī)關(guān)的名稱應(yīng)當(dāng)是歷史的產(chǎn)物，長(zhǎng)期以來是作為“司法的行政”以及為公檢法等司法機(jī)關(guān)開展司法工作提供條件、支持、服務(wù)與保障而存在的。從功能主義的國(guó)家權(quán)力配置原理來看，行政組織本身并非目的，而必須服務(wù)于其任務(wù)。任務(wù)決定組織，亦即“任務(wù)—組織—機(jī)構(gòu)”之間必須具有匹配性。在全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略任務(wù)導(dǎo)向下，司法行政機(jī)關(guān)的職能相應(yīng)調(diào)整為“全面法治事務(wù)管理”職能，其機(jī)構(gòu)設(shè)置亦進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，當(dāng)前的機(jī)構(gòu)名稱顯然與其功能定位和承載的任務(wù)不匹配，不僅在形式上存在名不正言不順的問題，而且在內(nèi)容上與新增的行政立法和行政復(fù)議職責(zé)亦嚴(yán)重沖突。(26)譚世貴：《全面依法治國(guó)下的法治事務(wù)管理》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第5 期。

第三，全面依法治國(guó)（省市縣）委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)功能與司法行政機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌作用自上而下呈現(xiàn)遞減效應(yīng)。一方面，省以下司法廳（局）等地方司法行政機(jī)關(guān)，如何對(duì)接中央司法行政機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)司法行政改革“立地”和“下沉”，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一”的機(jī)構(gòu)職能要求，亟待地方實(shí)踐進(jìn)一步探索。另一方面，當(dāng)前司法行政機(jī)關(guān)職能體系呈現(xiàn)出“中央—地方”的差異化格局，二者并非一一對(duì)應(yīng)，越到基層職能配置越少，呈現(xiàn)出“倒金字塔”型的職能配置模式。

（二）司法行政機(jī)關(guān)的服務(wù)作用需要進(jìn)一步闡釋

司法行政職能的時(shí)代轉(zhuǎn)向同時(shí)也意味著，司法行政機(jī)關(guān)不再僅僅是為司法服務(wù)的機(jī)關(guān)，法治建設(shè)的復(fù)雜性與全面性使得司法行政機(jī)關(guān)兼具政治機(jī)關(guān)、法治機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)四重屬性，但其本質(zhì)上是服務(wù)機(jī)關(guān)，服務(wù)于依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進(jìn)，服務(wù)于法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)。司法行政機(jī)關(guān)需要在管理模式上發(fā)生根本的轉(zhuǎn)型，從過去的行政控制型管理模式向服務(wù)型管理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)化。司法行政機(jī)關(guān)的職能配置和服務(wù)作用是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的“四個(gè)面向”的統(tǒng)一，(27)參見李林：《用治國(guó)理政戰(zhàn)略思維加快推進(jìn)司法行政改革》，《中國(guó)司法》2017 年第9 期。即面向法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)的服務(wù)，面向其他行政機(jī)關(guān)的服務(wù)，面向社會(huì)和人民群眾的服務(wù)，面向國(guó)際社會(huì)和涉外事務(wù)的服務(wù)的統(tǒng)一。然而，當(dāng)前我國(guó)司法行政服務(wù)作用的發(fā)揮還面臨著四個(gè)方面的制約因素。

第一，司法行政面向司法機(jī)關(guān)服務(wù)于矛盾糾紛訴源治理的作用亟待增強(qiáng)。以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的運(yùn)用為契機(jī)，當(dāng)前各地普遍開展了“互聯(lián)網(wǎng)+公共法律服務(wù)”改革，這有利于提升公共法律服務(wù)的覆蓋面與精準(zhǔn)性。智能技術(shù)的加持固然可以解決資源分散的困境，但也產(chǎn)生了在線服務(wù)功能的有限性、數(shù)字鴻溝導(dǎo)致的差異性和信息孤島形成的制約性等新問題，(28)黃東東、張銳：《數(shù)字技術(shù)、國(guó)家治理與公共法律服務(wù)制度改革》，《學(xué)習(xí)論壇》2021 年第3 期。存在“指尖上的形式主義”問題，科技賦能未能充分展現(xiàn)，無法滿足人民群眾對(duì)法律服務(wù)需求的爆發(fā)式增長(zhǎng)。在新時(shí)代背景下，傳統(tǒng)的“坐堂式”“問診式”服務(wù)模式已經(jīng)難以適應(yīng)實(shí)踐變革的需要，需要對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的法律援助、律師法律服務(wù)、司法鑒定等活動(dòng)的需求變化進(jìn)行深入研究，公共法律服務(wù)的核心邏輯應(yīng)是“糾紛預(yù)防與化解”，社會(huì)矛盾糾紛也不可能全部依靠訴訟手段解決，因此，需要司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理模式，以推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛多元化解。

第二，司法行政面向行政機(jī)關(guān)服務(wù)于法治政府建設(shè)的作用尚需探索。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，行政系統(tǒng)自我領(lǐng)導(dǎo)、自我驅(qū)動(dòng)、自我建設(shè)的內(nèi)驅(qū)型法治政府建設(shè)模式需要邁向黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)模式。(29)參見林華：《通過依法執(zhí)政實(shí)現(xiàn)依法行政的制度邏輯》，《政法論壇》2020 年第6 期。這也意味著新的司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌政府法律事務(wù)的功能更加突出，面向其他行政機(jī)關(guān)的服務(wù)作用更加強(qiáng)化。提升依法行政能力，實(shí)現(xiàn)法治政府的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)，更加需要凸顯黨在完善法治政府建設(shè)推進(jìn)機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)作用，打造一只優(yōu)良的立法、執(zhí)法、行政復(fù)議等專業(yè)隊(duì)伍。 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025）》提出健全法治政府建設(shè)科技保障體系，全面建設(shè)數(shù)字法治政府，將“數(shù)字”與“法治”結(jié)合起來，但單純以技術(shù)革新與平臺(tái)建設(shè)的改革實(shí)踐忽略了“以人民為中心”的改革初心，“各管一攤”式的推進(jìn)體制缺乏整體協(xié)調(diào)，大數(shù)據(jù)平臺(tái)下的數(shù)據(jù)集合也面臨著公民隱私權(quán)泄露的隱憂，諸如此類問題，成為制約“數(shù)字法治政府”建設(shè)的重要因素。

第三，司法行政面向社會(huì)服務(wù)于人民群眾多層次需求的法律服務(wù)資源配置有待平衡。 《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025 年）》指出，法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系，又是維護(hù)社會(huì)安定和諧的法治基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，受制于資源的稀缺性與物理空間的分隔，公共法律服務(wù)呈現(xiàn)出“沿?！獌?nèi)地”“城市—鄉(xiāng)村”“內(nèi)地—邊疆”等非均衡配置格局。尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，基礎(chǔ)法律服務(wù)的供給仍舊短缺，中高端法律服務(wù)資源明顯不足，難以滿足人民群眾迅速增長(zhǎng)的法治需求。更為關(guān)鍵的是，以智能化與數(shù)字化為特征的新公共法律服務(wù)模式的興起受制于各地基礎(chǔ)設(shè)施的投入能力與社會(huì)群眾的可接受度，(30)在百度指數(shù)中，以“法律服務(wù)”作為搜索項(xiàng)所呈現(xiàn)的人群畫像之地域分布中，廣東、北京、江蘇、山東和浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾對(duì)“法律服務(wù)”的搜索量明顯高于其他地區(qū)。實(shí)質(zhì)上又會(huì)產(chǎn)生新的不平衡，進(jìn)一步固化法律服務(wù)資源配置不均衡的格局。

第四，司法行政面向國(guó)際社會(huì)服務(wù)于“統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治與涉外法治”的法律服務(wù)仍待拓寬。

當(dāng)前“一帶一路”建設(shè)中涉外法律服務(wù)的發(fā)展面臨諸多問題，如法律政策措施不健全、人才隊(duì)伍匱乏等。(31)曹吉鋒：《“一帶一路”涉外法律服務(wù)實(shí)踐與思考——以涉東盟國(guó)家法律服務(wù)為例》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2020 年第6 期。一方面，“一帶一路”沿線國(guó)家的法律文化、法律體系、法律制度等方面存在諸多不同，而駐外使領(lǐng)館又多設(shè)置“經(jīng)商處”“文化處”等，而無專門的“法務(wù)處”，使得法律服務(wù)與法律溝通對(duì)接困難；另一方面，我國(guó)當(dāng)前的涉外法律服務(wù)人才匱乏，尚未建立起有效的涉外法律服務(wù)人才培養(yǎng)機(jī)制，在國(guó)際市場(chǎng)上的“話語(yǔ)權(quán)”明顯不足。因此，我國(guó)需要建立和完善國(guó)際法治交流與合作工作機(jī)制，進(jìn)而拓寬服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的廣度和深度。

（三） “四權(quán)關(guān)系”需要進(jìn)一步厘清

依據(jù)功能主義的國(guó)家權(quán)力配置原理，司法行政的職能體系按照民主制約原理、機(jī)構(gòu)效能原理、制度耦合原理進(jìn)行配置，力求實(shí)現(xiàn)功能配置的最優(yōu)與最適。由此，必須厘清司法行政職權(quán)與行政權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)察權(quán)的邊界，形成制度合力，實(shí)現(xiàn)制度關(guān)聯(lián)的耦合性。 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中所提出的“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”的改革要求，確立了四機(jī)關(guān)在定位上的平等性和統(tǒng)一性，構(gòu)建了全新的關(guān)系框架。這既是對(duì)我國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)的凝練總結(jié)，肯定司法實(shí)踐中早已形成的四機(jī)關(guān)相互關(guān)系，同時(shí)也是在以審判為中心的訴訟制度改革中，對(duì)司法與行政分立、審判與執(zhí)行分離、司法業(yè)務(wù)與司法事務(wù)分離的認(rèn)識(shí)提升，但當(dāng)前存在諸多制約四權(quán)耦合功能實(shí)現(xiàn)的因素。

第一，刑罰執(zhí)行權(quán)的配置交叉混同。當(dāng)前，刑罰執(zhí)行權(quán)分配散亂，刑罰執(zhí)行體系尚未統(tǒng)一。具體而言，刑罰執(zhí)行權(quán)由人民法院、公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)分別行使，其中罰金和沒收財(cái)產(chǎn)由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行，司法行政機(jī)關(guān)主管的監(jiān)獄部門負(fù)責(zé)死刑緩期二年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑的執(zhí)行，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)拘役、剝奪政治權(quán)利等刑罰的執(zhí)行，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯依法實(shí)行社區(qū)矯正。此種刑罰執(zhí)行體系顯然不利于法治統(tǒng)一，容易造成司法資源的浪費(fèi)?；诖?，在厘清司法行政職權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，必須對(duì)當(dāng)前我國(guó)分散行使的刑罰執(zhí)行權(quán)配置體系作出新的制度安排。

第二，看守所隸屬關(guān)系改革遲滯不前。 2017 年《中華人民共和國(guó)看守所法（公開征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《看守所法》）中仍然堅(jiān)持公安機(jī)關(guān)主管看守所工作，(32)2016 年6 月，《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020）》中明確提出，制定看守所法，提升被羈押人權(quán)利保障的立法層級(jí)，完善配套法律法規(guī)和規(guī)章制度。2017 年6 月15 日，公安部公布《中華人民共和國(guó)看守所法（公開征求意見稿）》，面向社會(huì)公開征求意見，但該部法律至今尚未出臺(tái)。此種由公安機(jī)關(guān)主管看守所的“偵押合一”模式導(dǎo)致看守所對(duì)偵查機(jī)關(guān)配合有余、制約不足，不利于人權(quán)保障基本原則的實(shí)現(xiàn)，不符合“四權(quán)分工負(fù)責(zé)、配合與制約”的法治邏輯。(33)參見樊崇義：《話說看守所轉(zhuǎn)隸》，《人民法治》2017 年第8 期?！吨腥A人民共和國(guó)看守所條例》制定于1990 年，經(jīng)過三十余年的改革實(shí)踐，該條例已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下的人權(quán)保障與法治實(shí)踐的內(nèi)在要求，看守所具有的限制人身自由的刑事強(qiáng)制措施性質(zhì)也決定了對(duì)看守所應(yīng)當(dāng)制定國(guó)家法律而不再是行政法規(guī)來規(guī)范。(34)顧永忠：《論看守所職能的重新定位——以新〈刑事訴訟法〉相關(guān)規(guī)定為分析背景》，《當(dāng)代法學(xué)》2013 年第1 期。

第三，檢察監(jiān)督功能出現(xiàn)弱化與虛置。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，長(zhǎng)期以來在國(guó)家治理體系中發(fā)揮著“離合器”的作用，承擔(dān)著糾偏與指引的重要功能，在監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑的執(zhí)行中均發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。在監(jiān)禁刑的檢察監(jiān)督中，駐所檢察官所擁有的監(jiān)督方式與監(jiān)督手段較為單一，同時(shí)監(jiān)督程序也較為粗疏。在非監(jiān)禁刑的法律監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化，加之寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策與犯罪輕刑化的發(fā)展趨勢(shì)，導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)無法充分支撐法律監(jiān)督功能定位的實(shí)現(xiàn)。此外，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度的功能預(yù)設(shè)與實(shí)踐運(yùn)行存在較大鴻溝，檢察監(jiān)督實(shí)踐往往呈現(xiàn)出“參與有余，監(jiān)督不足”的不平衡狀態(tài)，背離了該項(xiàng)制度應(yīng)有的功能定位，具體體現(xiàn)為事后監(jiān)督模式的滯后、監(jiān)督手段的剛性缺失、各種監(jiān)督方式銜接不暢等弊端，這也造成“監(jiān)督低效”與“監(jiān)督不能”繼而損及司法行政功能的實(shí)現(xiàn)以及國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。

第四，與審判權(quán)運(yùn)行相關(guān)的法治事務(wù)仍需優(yōu)化。經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)某一項(xiàng)司法行政事務(wù)交由公檢法三機(jī)關(guān)自行管理卻出現(xiàn)諸如權(quán)力集中、職能沖突、權(quán)利保障不力等問題時(shí)，該項(xiàng)事務(wù)就應(yīng)從公檢法三機(jī)關(guān)獨(dú)立出來賦予司法行政機(jī)關(guān)履行，(35)陳瑞華：《司法行政機(jī)關(guān)的職能定位》，《東方法學(xué)》2018 年第1 期。這也符合功能主義的國(guó)家權(quán)力配置理論中的“適當(dāng)性”原理。在“審執(zhí)分離”的基本模式下，審判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)的關(guān)系主要涉及人民陪審員制度、國(guó)家法律職業(yè)資格考試制度以及法律職業(yè)從業(yè)人員教育培訓(xùn)制度。人民陪審員制度是體現(xiàn)司法民主的重要制度設(shè)計(jì)，囿于選任體制的不完善，存在人民陪審員的“精英化”趨勢(shì)與“陪而不審”的弊端，這偏離了參審制的定位，不利于審判權(quán)的健康運(yùn)行。同時(shí)，國(guó)家法律職業(yè)資格考試制度是法官選任環(huán)節(jié)的最前端，當(dāng)前對(duì)“法律職業(yè)”的寬泛解釋不利于法律職業(yè)人才培養(yǎng)的精英化。專業(yè)化與精英化的法律職業(yè)人員培養(yǎng)還有賴于統(tǒng)一的教育培訓(xùn)體系，當(dāng)前分散式的法律職業(yè)人員教育培訓(xùn)模式既無法集中人力物力財(cái)力資源，也無法保障法官、檢察官等司法工作人員實(shí)務(wù)能力的提高，更體現(xiàn)不了司法行政“全面法治事務(wù)管理” 這一新的職能定位。

四、全面依法治國(guó)視域下司法行政職能的優(yōu)化路徑

司法行政職能從“司法的行政”到“全面法治事務(wù)管理”的時(shí)代轉(zhuǎn)向，意味著司法行政機(jī)關(guān)在國(guó)家治理體系中的功能定位已然發(fā)生了轉(zhuǎn)變，進(jìn)而應(yīng)當(dāng)展開以職能配置與機(jī)構(gòu)調(diào)整的正確性與理性化為導(dǎo)向的改革。“全面法治事務(wù)管理”這一新的職能定位，重點(diǎn)在“全面”，核心是“法治事務(wù)”，依托是“管理”，應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)籌職能的優(yōu)化、服務(wù)作用的發(fā)揮等角度出發(fā)，深刻把握司法行政工作面臨的新發(fā)展階段，充分服務(wù)于全面依法治國(guó)戰(zhàn)略，以此實(shí)現(xiàn)司法行政職能作用的最優(yōu)發(fā)揮。

（一）優(yōu)化與完善司法行政改革中的“一個(gè)統(tǒng)籌”職能

“一個(gè)統(tǒng)籌、四大職能”的新型職能體系的建立意味著司法行政機(jī)關(guān)的作用場(chǎng)域由單純的服務(wù)司法機(jī)關(guān)與訴訟活動(dòng)，轉(zhuǎn)向服務(wù)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的法治實(shí)踐。面對(duì)法治建設(shè)的復(fù)雜性與不確定性，司法行政統(tǒng)籌職能的優(yōu)化和完善應(yīng)當(dāng)解決為何統(tǒng)籌、統(tǒng)籌什么、如何統(tǒng)籌以及一個(gè)統(tǒng)籌職能與具體的四個(gè)職能之間是什么關(guān)系等問題。

第一，進(jìn)一步規(guī)范全面依法治國(guó)（省市縣）委員會(huì)工作程序，科學(xué)合理設(shè)定權(quán)責(zé)清單。在目前制定的工作規(guī)則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)以清單、目錄等方式規(guī)定委員會(huì)、辦公室與議事協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)事項(xiàng)，做到權(quán)責(zé)清晰。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的體制機(jī)制，“通過制定實(shí)施法治規(guī)劃的方式，來對(duì)法治建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)”。(36)馬懷德：《邁向“規(guī)劃”時(shí)代的法治中國(guó)建設(shè)》，《中國(guó)法學(xué)》2021 年第3 期。司法行政機(jī)關(guān)不僅是行政機(jī)關(guān)、法治機(jī)關(guān)，還是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政法機(jī)關(guān)與政治機(jī)關(guān)，需要履行《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》賦予司法行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)職責(zé)，履行行政決策、行政立法等職能，還應(yīng)遵守《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》的規(guī)定。對(duì)于行政法律、法規(guī)、規(guī)章與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范內(nèi)容相關(guān)性大、重合度高的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置依據(jù)型銜接規(guī)范發(fā)揮體系整合作用，在備案審查環(huán)節(jié)建立起黨組織對(duì)銜接規(guī)范的運(yùn)用情況進(jìn)行評(píng)估的機(jī)制。(37)楊明宇：《促進(jìn)行政法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系的銜接——基于對(duì)“銜接規(guī)范”的考察》，《中國(guó)行政管理》2021 年第4 期。

第二，以司法行政職能轉(zhuǎn)向?yàn)槠鯔C(jī)，改革司法行政機(jī)關(guān)的名稱，做到權(quán)、責(zé)、名的統(tǒng)一與相稱。中華人民共和國(guó)成立以來，之所以將司法行政機(jī)關(guān)命名為司法部（廳局），是為了與彼時(shí)司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)于法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)的定位相稱。在全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的任務(wù)導(dǎo)向下，機(jī)構(gòu)改革后的司法行政機(jī)關(guān)不僅承擔(dān)以往的職責(zé)，還擔(dān)負(fù)著行政立法、行政復(fù)議、涉外法治等法治事務(wù)管理工作，同時(shí)也負(fù)責(zé)法治建設(shè)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促與落實(shí)工作，這意味著司法行政機(jī)關(guān)已不僅僅是“司法的行政”機(jī)關(guān)，簡(jiǎn)單地以“司法”二字冠之，必然與真正行使司法權(quán)的機(jī)構(gòu)相混淆。(38)葉禹彤、柳建閩：《深化司法改革背景下司法行政機(jī)構(gòu)稱謂之選擇》，《海峽法學(xué)》2016 年第3 期。為此，應(yīng)當(dāng)將司法行政機(jī)關(guān)的名稱變更為全面法治事務(wù)部（廳局），以此契合職能調(diào)整后“全面法治事務(wù)管理”的新定位，做到名實(shí)相符，更好地發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促與落實(shí)的職責(zé)。

第三，科學(xué)調(diào)試司法行政央地職能體系，因地制宜創(chuàng)新司法行政職能模式?；鶎邮欠ㄖ谓ㄔO(shè)的第一線，“司法所的設(shè)置更是我國(guó)司法行政制度的一大顯著特色。它使司法行政機(jī)關(guān)扎根在廣大人民群眾之中，直接承擔(dān)宣傳群眾、服務(wù)群眾的使命”。(39)任永安、盧顯洋：《中國(guó)特色司法行政制度新論》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社2014 年版，第39 頁(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“面向基層”的司法行政職能配置體系。一方面，行政執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的同時(shí)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）名義開展的重大行政執(zhí)法行為，必須按照行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”進(jìn)行法制審核。但中央層面并未明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）重大行政執(zhí)法決定的法制審核機(jī)構(gòu)及其具體制度，應(yīng)當(dāng)以司法所作為法制審核機(jī)構(gòu)開展法制審核工作，同時(shí)確定法制審核的范圍及內(nèi)容，規(guī)范案件審核流程，強(qiáng)化法制審核保障力度。另一方面，通過挖掘“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的基層社會(huì)預(yù)防糾紛經(jīng)驗(yàn)，(40)張力、李倩：《全面依法治國(guó)背景下預(yù)防法學(xué)對(duì)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新性實(shí)踐》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2019 年第2 期。通過機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員補(bǔ)充與資源整合，發(fā)揮司法所貼近一線的優(yōu)勢(shì)。以治理型司法所的建設(shè)為目標(biāo)，將“法治＋自治＋德治”相結(jié)合，建成集基層法治宣傳、法律服務(wù)、依法治理為一體的新型司法所，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。(41)楊翠云、李偉：《寧夏治理型司法所構(gòu)成要素及建設(shè)路徑探論》，《寧夏師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2021 年第12 期。

（二）以公共法律服務(wù)體系的優(yōu)化為導(dǎo)向發(fā)揮服務(wù)作用

從“統(tǒng)治行政”的式微到“服務(wù)行政”的興起，不僅是政府行權(quán)理念的革新與轉(zhuǎn)變，更是對(duì)人民高質(zhì)量公共服務(wù)訴求的回應(yīng)。因應(yīng)社會(huì)主要矛盾的變化，人民日益增長(zhǎng)的公共法律服務(wù)需求與現(xiàn)階段公共法律服務(wù)供給能力和供給質(zhì)量不足呈現(xiàn)出一對(duì)結(jié)構(gòu)性矛盾，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以“四個(gè)面向”為指引，以優(yōu)化公共法律服務(wù)體系為導(dǎo)向，以此凸顯司法行政的服務(wù)屬性，滿足社會(huì)不同階層和群眾的法律服務(wù)需求。

第一，面向法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以“數(shù)字政府”建設(shè)為契機(jī)，推動(dòng)公共法律服務(wù)智能化、數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾糾紛訴源治理的目標(biāo)。區(qū)別于以往司法行政機(jī)關(guān)主要從生效裁判的執(zhí)行以及司法后勤保障等方面服務(wù)于司法機(jī)關(guān)，現(xiàn)代化治理下司法行政機(jī)關(guān)服務(wù)于司法機(jī)關(guān)的模式發(fā)生了根本性的變化。在數(shù)字技術(shù)與智能化改革的加持下，司法行政機(jī)關(guān)可以推動(dòng)公共法律服務(wù)智能化變革，進(jìn)而緩解以訴訟方式解決矛盾糾紛的壓力。浙江省杭州市高新區(qū)通過社會(huì)治理五色預(yù)警平臺(tái)，借助“一碼解糾紛”小程序，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、特邀調(diào)解和市場(chǎng)化調(diào)解的融合，從而落實(shí)了習(xí)近平總書記“堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”的重要指示，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字法治的流程再造與制度重塑。利用數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的“流水線”式批量生產(chǎn)，充分體現(xiàn)了司法行政機(jī)關(guān)面向司法機(jī)關(guān)的服務(wù)屬性。

第二，面向其他行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以行政立法職能的優(yōu)化為著力點(diǎn)，健全和完善公共法律服務(wù)立法體系，合理限縮行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)，推動(dòng)法治政府建設(shè)全面突破。首先，通過積極行使行政立法職權(quán)，全面加速圍繞數(shù)字決策、平臺(tái)監(jiān)管、技術(shù)規(guī)制等新興議題的法規(guī)制度建設(shè)，(42)鮑靜：《全面建設(shè)數(shù)字法治政府面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)行政管理》2021 年第11 期。進(jìn)而有利于整體性的數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)的質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)“以人為中心”的主體性回歸，更好地保障公民的隱私權(quán)。同時(shí)，要配合制定司法鑒定法與修改《律師法》《公證法》《仲裁法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步完善政府購(gòu)買公共法律服務(wù)制度，注意公共法律服務(wù)立法與法律服務(wù)政策的銜接，配合全國(guó)人大及其常委會(huì)制定出臺(tái)公共法律服務(wù)促進(jìn)法及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，以此解決公共法律服務(wù)供給不足、區(qū)域資源不平衡等制約因素。(43)徐永偉：《關(guān)于制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法的思考和建議》，《中國(guó)司法》2016 年第6 期。此外，也要立足行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，通過出臺(tái)各類行政執(zhí)法服務(wù)指南、執(zhí)法細(xì)則以及完善案例指導(dǎo)制度，助推行政執(zhí)法機(jī)關(guān)樹立“以人民為中心”的行政執(zhí)法理念，從而建立“相對(duì)人中心主義”的行政執(zhí)法模式。(44)孟鴻志：《民法典時(shí)代行政執(zhí)法的變革與創(chuàng)新》，《比較法研究》2021 年第6 期。

第三，面向社會(huì)和人民群眾，應(yīng)當(dāng)著力培育社會(huì)力量，滿足人民群眾對(duì)高質(zhì)量公共法律服務(wù)的要求，推動(dòng)公共法律服務(wù)社會(huì)化、均衡化、普惠化。社會(huì)管理理念與模式的轉(zhuǎn)變意味著公共法律服務(wù)供給主體的多元化與競(jìng)爭(zhēng)性，公共法律服務(wù)應(yīng)當(dāng)主要由國(guó)家通過社會(huì)化方式提供，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)以“公益性”和“志愿性”為特征的公共法律服務(wù)供給模式。各地要通過出臺(tái)公共法律服務(wù)促進(jìn)辦法，(45)我國(guó)公共法律服務(wù)地方立法已有《山東省公共法律服務(wù)條例》《湖北省公共法律服務(wù)條例》《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共法律服務(wù)條例》《黑龍江省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系的意見》《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律服務(wù)工作促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的決定》等。利用轉(zhuǎn)移支付等手段，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)與虛擬平臺(tái)的融合與創(chuàng)新，鼓勵(lì)律師事務(wù)所、司法鑒定機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織在法律咨詢、權(quán)益維護(hù)、矛盾糾紛化解等領(lǐng)域提供無償或優(yōu)惠服務(wù)。通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，利用“低薪＋補(bǔ)貼＋獎(jiǎng)勵(lì)”的“搶班”式服務(wù)模式，(46)薛軍、馮子豪：《以“解決糾紛”為中心，構(gòu)建公共法律服務(wù)體系》，《社會(huì)治理》2017 年第8 期。實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)的個(gè)性化與精準(zhǔn)化。在牽頭普法中，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，建立“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制下的嚴(yán)格考核機(jī)制，通過與宣傳、教育、文化、執(zhí)法等部門的通力合作，構(gòu)建起貫通立法、執(zhí)法、司法，并充分發(fā)揮社會(huì)各界力量，“重視人民主體地位的大普法格局”。(47)付子堂、肖武：《普法的邏輯展開——基于30 年普法活動(dòng)的反思與展望》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2017 年第6 期。

第四，面向國(guó)際社會(huì)和涉外事務(wù)，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家重大對(duì)外發(fā)展戰(zhàn)略提供全方位的法律服務(wù)，推動(dòng)公共法律服務(wù)國(guó)際化。涉外法律服務(wù)以維護(hù)我國(guó)公民、法人或者其他組織在海外的合法權(quán)益為宗旨，很大程度上體現(xiàn)出法律服務(wù)的公益性與正當(dāng)性。首先，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合修改《律師法》與《仲裁法》，為涉外法律服務(wù)提供充足的規(guī)范支持；其次，依托有條件的高校加大涉外法治人才培養(yǎng)力度，成立涉外法律服務(wù)研究基地，培育、支持和鼓勵(lì)律師事務(wù)所設(shè)置海外分支，積極開展海外法律服務(wù)；最后，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)在我國(guó)駐外使領(lǐng)館中設(shè)置法務(wù)參贊，以此適應(yīng)雙邊與多邊經(jīng)濟(jì)事務(wù)中法律糾紛日益增多的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）建立并完善司法行政職權(quán)動(dòng)態(tài)配置模式

十八屆四中全會(huì)決定將憲法所規(guī)定的公檢法“三機(jī)關(guān)分工配合與制約”發(fā)展為“四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約”體系，使司法行政機(jī)關(guān)成為“配合與制約”的主體之一，從而為司法行政職權(quán)的調(diào)試提供了重要契機(jī)。不可否認(rèn)的是，權(quán)力本身是一種關(guān)系，優(yōu)化四權(quán)關(guān)系的核心問題是如何正確處理司法行政職權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系。(48)張智輝：《論司法職權(quán)內(nèi)部配置的優(yōu)化》，《法學(xué)家》2019 年第4 期?；诠δ苤髁x的國(guó)家權(quán)力配置原理，應(yīng)當(dāng)以司法行政職權(quán)為配置對(duì)象，以有效性、民主性、正確性與適當(dāng)性為標(biāo)準(zhǔn)，以全面依法治國(guó)戰(zhàn)略任務(wù)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，以正確理解“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的內(nèi)涵進(jìn)而將其運(yùn)用于偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)運(yùn)行的過程為基本原則，(49)樊崇義：《“以審判為中心”與“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”關(guān)系論》，《法學(xué)雜志》2015 年第11 期。實(shí)現(xiàn)司法行政職權(quán)的動(dòng)態(tài)配置，使司法行政機(jī)關(guān)真正成為“全面法治事務(wù)管理”主體。

第一，改革完善與執(zhí)行權(quán)相關(guān)的法治事務(wù)，以“有效性”為價(jià)值引領(lǐng)，統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體系。確保職權(quán)運(yùn)行的有效性是權(quán)力配置必須考量的基本因素，由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使刑罰執(zhí)行權(quán)，內(nèi)含了國(guó)家權(quán)力行使“有效性”的基本要求。從分工負(fù)責(zé)的關(guān)系來看，司法行政機(jī)關(guān)具有刑事執(zhí)法職能。從1949 年12 月20 日實(shí)施的《司法部試行組織條例》規(guī)定司法部具有“犯人改造羈押機(jī)關(guān)之設(shè)置與管理”的職權(quán)，到1982 年司法部又重新獲得監(jiān)獄管理職權(quán)，再到2012 年社區(qū)矯正制度的確立，標(biāo)志著我國(guó)非監(jiān)禁刑罰體系的建立，司法行政機(jī)關(guān)作為管理者，其享有的刑罰執(zhí)行權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大?；诔墒?、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，司法行政機(jī)關(guān)逐漸形成了一套符合刑罰執(zhí)行運(yùn)行規(guī)律的管理模式與制度規(guī)范。由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使刑罰執(zhí)行權(quán)，首先能夠保障法院裁判的有效執(zhí)行，協(xié)助審判權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)；其次，可以實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力之間的制約，保證刑罰執(zhí)行的公正，契合“四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約”體系要求；此外，還可以保障國(guó)家法治的統(tǒng)一，使不同的刑罰執(zhí)行方式適用標(biāo)準(zhǔn)相同的執(zhí)行程序，有利于“全面法治事務(wù)管理”這一新的職能定位的有效實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)盡快將刑罰執(zhí)行職能統(tǒng)一賦予司法行政機(jī)關(guān)，同時(shí)處理好改革中可能出現(xiàn)的公安機(jī)關(guān)破案率降低、財(cái)產(chǎn)刑執(zhí)行難度增大、監(jiān)獄押犯數(shù)量增多等執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。(50)宗會(huì)霞：《刑罰執(zhí)行一體化的基本步驟與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)》，《政治與法律》2018 年第4 期。

第二，改革完善與檢察權(quán)相關(guān)的法治事務(wù)，以“民主性”為價(jià)值引領(lǐng)，發(fā)揮法律監(jiān)督功能。民主性是法律監(jiān)督之正當(dāng)性的根本來源，符合法律的法律監(jiān)督活動(dòng)于此意義上得到了政治意義上的確認(rèn)。(51)秦前紅、石澤華：《新時(shí)代法律監(jiān)督理念：邏輯展開與內(nèi)涵闡釋》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第6 期。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)基于其國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位，提升“監(jiān)督質(zhì)效”，助推司法行政“全面法治事務(wù)管理”這一新的職能定位的實(shí)現(xiàn)。以社區(qū)矯正檢察監(jiān)督為例，檢察監(jiān)督可以從維護(hù)法治統(tǒng)一的總功能中細(xì)分出合法性監(jiān)督功能與協(xié)同性治理功能，最終統(tǒng)一于實(shí)現(xiàn)“穿透式”檢察監(jiān)督之中?；趯?duì)當(dāng)前社區(qū)矯正檢察監(jiān)督制度現(xiàn)狀的反思，應(yīng)從理念轉(zhuǎn)變、制度重塑與技術(shù)賦能三個(gè)層面進(jìn)行完善。在理念轉(zhuǎn)變層面，以治理思維為指引，踐行新時(shí)代法律監(jiān)督理念即“法治統(tǒng)一”理念、“理性謙抑”理念與“功能優(yōu)化”理念；在制度重塑方面，注重完善立法規(guī)范、健全組織體系、創(chuàng)新監(jiān)督方式、建立銜接機(jī)制、推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)作等；在技術(shù)賦能方面，應(yīng)當(dāng)盡快建立和完善統(tǒng)一的社區(qū)矯正與檢察監(jiān)督一體化信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與執(zhí)行權(quán)的有效銜接。

第三，改革完善與偵查權(quán)相關(guān)的法治事務(wù)，以“正確性”為價(jià)值引領(lǐng)，推動(dòng)看守所隸屬關(guān)系中立化改革。目前，對(duì)于看守所的隸屬關(guān)系存在以下幾種改革思路：一是將看守所交由司法行政機(jī)關(guān)管轄；二是將拘留與逮捕職能分離，前者仍然由公安機(jī)關(guān)的看守所履行，后者由司法行政機(jī)關(guān)履行；三是由人大常委會(huì)下設(shè)專門機(jī)構(gòu)對(duì)看守所進(jìn)行管轄。基于人權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)需要、羈押職能專門化下“偵押分立”模式的回歸、“全面法治事務(wù)管理”職能的要求等，應(yīng)當(dāng)將看守所的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)移至司法行政機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)在刑罰執(zhí)行中具有中立性因而具有正確性。(52)高一飛、趙珊：《看守所隸屬關(guān)系的中立化改革》，《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第4 期。在此基礎(chǔ)上，盡早出臺(tái)《看守所法》，完善值班律師以及駐所檢察官制度，通過機(jī)構(gòu)設(shè)置與程序規(guī)范，健全在押人員投訴舉報(bào)制度，(53)李?yuàn)^飛：《在押人員投訴處理機(jī)制實(shí)證研究》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2014 年第4 期。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督與制約，充分保障被羈押人的基本權(quán)利，推動(dòng)刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，將看守所融入全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略版圖之中。(54)樊崇義：《看守所：處在十字路口的改革觀察》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017 年第3 期。

第四，改革完善與審判權(quán)相關(guān)的法治事務(wù)，以“適當(dāng)性”為價(jià)值引領(lǐng)，調(diào)試司法行政事務(wù)管理職能。首先，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立完善與法院、公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，在人民陪審員的具體選任時(shí)應(yīng)當(dāng)注重其來源的廣泛性、代表性與有效性，突出“平民性”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)司法民主的基本目標(biāo)，(55)卞建林、孫衛(wèi)華：《通向司法民主：人民陪審員法的功能定位及其優(yōu)化路徑》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第4 期。推動(dòng)審判權(quán)的良性運(yùn)行；其次，法律職業(yè)資格考試中的“法律職業(yè)”應(yīng)進(jìn)行限縮解釋，僅限于法官、檢察官、律師和公證員，突出職業(yè)性，(56)潘劍鋒：《論以法律職業(yè)精英化為目標(biāo)的法律職業(yè)資格考試》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019 年第5 期。從源頭上保障法官隊(duì)伍的質(zhì)量；最后，由司法行政機(jī)關(guān)建立統(tǒng)一的司法人員在職教育培訓(xùn)體系，將現(xiàn)有的法官學(xué)院、檢察官學(xué)院整合進(jìn)未來的司法官學(xué)院之中。(57)陳瑞華：《司法行政機(jī)關(guān)的職能定位》，《東方法學(xué)》2018 年第1 期。

結(jié) 語(yǔ)

無論是在西方還是在中國(guó)，社會(huì)科學(xué)提供的首先是一種地方性知識(shí)?！爸挥袑⑦@些社會(huì)科學(xué)原理放置在或轉(zhuǎn)入具體時(shí)空條件下的社會(huì)語(yǔ)境中，這些社會(huì)科學(xué)原理才是有意義的?！?58)賀雪峰：《構(gòu)建具有主體性的中國(guó)社會(huì)科學(xué)：飽和經(jīng)驗(yàn)訓(xùn)練的視角》，《改革》2019 年第12 期。在司法行政職能定位的問題上，這個(gè)論斷也是適用的。我國(guó)司法行政職能由“司法的行政”向“全面法治事務(wù)管理”的時(shí)代轉(zhuǎn)向，是功能主義的國(guó)家權(quán)力配置原理在司法行政職能調(diào)整中具體應(yīng)用所產(chǎn)生的邏輯結(jié)果。從2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容來看，促使司法行政職能發(fā)生轉(zhuǎn)向的根本因素是全面依法治國(guó)背景下黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的建立。由此可知，全面依法治國(guó)背景下黨政關(guān)系的深刻變革既是司法行政職能調(diào)整的內(nèi)在動(dòng)因，也是法治事務(wù)管理職能整合的決定性要素。但此次調(diào)整賦予司法行政機(jī)關(guān)的職能定位只是為其指明方向，如何克服司法行政工作的“繁雜性”與“不確定性”，更好地發(fā)揮其“全面法治事務(wù)管理”的職能作用，司法行政機(jī)關(guān)只能從自身面臨的國(guó)家任務(wù)與時(shí)代條件來發(fā)現(xiàn)和尋求對(duì)策。

司法行政機(jī)關(guān)作為“全面法治事務(wù)管理”機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)深刻體悟與準(zhǔn)確把握法治建設(shè)的復(fù)雜性，對(duì)自身具有的政治機(jī)關(guān)、法治機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)的四重身份有深刻的認(rèn)識(shí)。作為政治機(jī)關(guān)，要在“黨領(lǐng)導(dǎo)法治”的邏輯理路下，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國(guó)的各個(gè)方面，實(shí)現(xiàn)政黨法治與國(guó)家法治的一體建設(shè)；作為法治機(jī)關(guān)，要立足新的職能定位，履行全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)等職責(zé)，推動(dòng)法治中國(guó)建設(shè)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；作為行政機(jī)關(guān)，要立足行政立法和行政執(zhí)法職能，從“管得更多”走向“服務(wù)更優(yōu)”；作為政法機(jī)關(guān)，要通過司法行政職權(quán)的動(dòng)態(tài)配置，為法治中國(guó)建設(shè)創(chuàng)造安全的政治環(huán)境、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、公正的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境?！叭嬉婪ㄖ螄?guó)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而重大的歷史任務(wù)，也必然是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革和歷史變遷?！?59)習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2020 年版，第173 頁(yè)。對(duì)于司法行政改革來說，“全面法治事務(wù)管理”職能定位只不過是“總論”，還有更多司法行政具體職能的“分論”需要進(jìn)一步展開，以更好地發(fā)揮與公、檢、法機(jī)關(guān)“各司其職、配合制約”以及在其他法治環(huán)節(jié)中的支持、服務(wù)、保障作用。唯其如此，司法行政機(jī)關(guān)“全面法治事務(wù)管理”這一新的職能定位才能在法治中國(guó)建設(shè)中經(jīng)受住理論與實(shí)踐的雙重檢驗(yàn)。