陳 光

黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的各項(xiàng)工作規(guī)范化程度日益加強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段?！包h內(nèi)法規(guī)建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)全面從嚴(yán)治黨要求，更加強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的體系性和規(guī)范性，不斷健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，完善黨內(nèi)法規(guī)工作體制機(jī)制，標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)日趨成熟和定型”。[1]構(gòu)建完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，是全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的基本要求，也是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要保障?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022 年）》中明確提出：“到建黨100 周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！比欢?，科學(xué)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系的形成并非一蹴而就，應(yīng)在尊重黨內(nèi)立規(guī)基本規(guī)律基礎(chǔ)上，借助科學(xué)合理的機(jī)制有序推進(jìn)。在黨內(nèi)法規(guī)體系化構(gòu)建過程中，試驗(yàn)性立規(guī)是一項(xiàng)重要的機(jī)制。黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)兼有規(guī)則填補(bǔ)和探索檢驗(yàn)雙重功能，既可以用來補(bǔ)充實(shí)踐急需但制定條件不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則空白，也可以作為黨內(nèi)法規(guī)改革創(chuàng)新的重要機(jī)制。因此，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)不僅有助于充實(shí)黨內(nèi)法規(guī)制度體系，也有助于提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系的科學(xué)化水平。然而，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)在制度與實(shí)踐方面都存在相應(yīng)的問題，需要根據(jù)科學(xué)立規(guī)的要求加以改進(jìn)，以更好地發(fā)揮其制度功能。

一、黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的制度實(shí)踐情況

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)遇到這樣的情況：某部黨內(nèi)法規(guī)為黨的自身建設(shè)和治國理政工作實(shí)踐所急需，但其制定條件尚不夠成熟，相關(guān)制定主體于是先頒行試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)，用以滿足工作實(shí)踐的當(dāng)下需要，同時(shí)為條件成熟時(shí)制定正式的黨內(nèi)法規(guī)儲(chǔ)備信息與經(jīng)驗(yàn)。這便是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)活動(dòng)。就具體的體例而言，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)包括兩種類型，即“試行類”立規(guī)和“暫行類”立規(guī)，前者如《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015 年），后者如《中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)和地方各級(jí)代表大會(huì)代表任期制暫行條例》（2008 年）等。黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐中經(jīng)常采用的一種特殊立規(guī)機(jī)制。從數(shù)量上來看，黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)在現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)體系中占有不小的比重。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978—2012年間制定的176 個(gè)黨內(nèi)法規(guī)中，標(biāo)注‘暫行’的有44 個(gè)、‘試行’的有43 個(gè)，占全部黨內(nèi)法規(guī)的49.4%。”[2]筆者通過閱讀《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編（1949年10 月—2016 年12 月）（上、下冊(cè)）》（法律出版社2017 年版），并查閱“共產(chǎn)黨員網(wǎng)”所發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)文件，截至2022 年3 月，一共整理出61 部現(xiàn)行有效的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)。

從時(shí)間上來看，1990 年中共中央至少頒行過兩部黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)，即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，只不過這兩部暫行條例分別在2012 年和2020 年被新的黨內(nèi)法規(guī)所取代，并且不再采用“暫行條例”的體例，即這兩部黨內(nèi)法規(guī)的制定條件已經(jīng)成熟，相應(yīng)的試驗(yàn)期限也已屆滿。因此，在所整理的61 部試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)中，最早的一部是中共中央組織部于2001 年2 月6 日發(fā)布施行的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職試用期暫行規(guī)定》，最新的一部是2021 年3 月19 日中共中央辦公廳發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》。具體而言，2001 至2021 年現(xiàn)行有效的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)的年度數(shù)量及其變化情況如下表所示：

表1 2001—2021 年黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)的年度數(shù)量

從上表可知，在2001 至2021 年的20 余年間，黨內(nèi)法規(guī)制定主體幾乎每年都會(huì)開展黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，其中以2017 年的數(shù)量為最多，共有七部試驗(yàn)性黨內(nèi)法規(guī)獲得通過，但黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)年度數(shù)量的增長或變化并未呈現(xiàn)特定的規(guī)律。即使如此，我們?nèi)匀豢梢酝浦?，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)作為一項(xiàng)專門立規(guī)活動(dòng)，已經(jīng)成為一種相對(duì)穩(wěn)定的創(chuàng)制機(jī)制，在黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

就調(diào)整對(duì)象而言，在所整理的61 部黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)中，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)調(diào)整的對(duì)象范圍較廣但類別相對(duì)確定，主要涉及對(duì)黨政（員）領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)行為、公務(wù)員管理、黨的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行等方面的內(nèi)容。這很好地反映了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012 年）中對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)涵義的界定，即“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”。盡管2019 年在修改該條例時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)涵義表述規(guī)定也作了修改，但黨內(nèi)法規(guī)包括黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)調(diào)整的基本主體——黨組織和黨員，是沒有變化的。這一點(diǎn)從對(duì)黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)標(biāo)題主題詞出現(xiàn)頻次的分析中，也可以得到確認(rèn)。在對(duì)61部黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)標(biāo)題的篩選后發(fā)現(xiàn)，“領(lǐng)導(dǎo)干部”“公務(wù)員”和“領(lǐng)導(dǎo)人員”三個(gè)術(shù)語的出現(xiàn)頻次最高，分別為14次、9次和7次，共計(jì)30次，占全部黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)的近50%。具體如表2所示。

表2 標(biāo)題中含“領(lǐng)導(dǎo)干部”“”“公務(wù)員”和“領(lǐng)導(dǎo)人員”的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)

即使不閱讀上述黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)的具體條文內(nèi)容，僅從標(biāo)題中也不難得知，無論是對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)干部”的立規(guī)調(diào)整，還是對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)人員”抑或“公務(wù)員”的立規(guī)管理，都體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)于規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和作為公務(wù)員的黨員的重視程度，是執(zhí)政黨通過黨內(nèi)法規(guī)來推進(jìn)反腐倡廉制度化、常態(tài)化的具體反映。習(xí)近平總書記多次指出，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，“每一個(gè)共產(chǎn)黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立黨章意識(shí)，自覺用黨章規(guī)范自己的一言一行”，[3]而將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，首要的就是約束好那些具體行使權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，使他們?cè)谟^念上確立黨規(guī)國法意識(shí)，在行為上符合黨規(guī)國法所設(shè)定各種規(guī)則的要求。單就調(diào)整內(nèi)容而言，相關(guān)黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)基本上涵蓋了“領(lǐng)導(dǎo)干部”或“公務(wù)員”從選撥到任職再到問責(zé)等所有流程，涵蓋了各個(gè)主要行業(yè)中擔(dān)任“領(lǐng)導(dǎo)人員”的黨員。

除了以黨員及其行為作為基本調(diào)整對(duì)象外，黨組織的設(shè)立及其活動(dòng)制度等，也是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)重要的調(diào)整對(duì)象。例如，2015 年中共中央制定的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》是用以進(jìn)一步規(guī)范中央和地方各類組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中黨組的，而2017 年的《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》立規(guī)目的在于“加強(qiáng)和規(guī)范黨務(wù)公開工作，發(fā)展黨內(nèi)民主，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督”。通過總結(jié)可知，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)調(diào)整的對(duì)象較為廣泛，但關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部或者擔(dān)任國家公職的黨員的行為調(diào)整所占比例最大。這體現(xiàn)出黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的主要目的在于為黨的自身建設(shè)和治國理政提供有效的制度或規(guī)則依據(jù)，這符合黨內(nèi)立規(guī)以服務(wù)實(shí)踐需要為導(dǎo)向的功能定位。呂品指出，“黨內(nèi)法規(guī)的制定的一條重要理念就是強(qiáng)調(diào)制度不在于多而在于有效，不能為了制定而制定，更不能把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)本身作為目標(biāo)或者政績……本著于法周延、于事簡便的原則，及時(shí)把黨的建設(shè)中的成熟事件成果、理論成果上升為科學(xué)規(guī)范的制度成果”。[4]因此，實(shí)用性或?qū)嵺`面向是包括黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)在內(nèi)的所有黨內(nèi)立規(guī)首要的功能屬性與制度追求。當(dāng)然，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)畢竟不同于一般的黨內(nèi)立規(guī)活動(dòng)，而是有著自己相對(duì)獨(dú)特的功能和適用條件。那么，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的適用是否存在更為具體的標(biāo)準(zhǔn)呢？又該怎樣保證黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的科學(xué)性與合理性呢？對(duì)這些問題的回答，需要首先分析黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的制度依據(jù)與功能。

二、制定條例關(guān)于黨內(nèi)試驗(yàn)立規(guī)制度功能的規(guī)定

作為實(shí)踐中常用的一種立規(guī)機(jī)制，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)有著直接而明確的制度依據(jù)。從1990 年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》到2012 年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，再到2019 年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，雖然三部條例的相關(guān)規(guī)定在內(nèi)容表述上有所不同，但它們都對(duì)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)作出了明確規(guī)定，都確認(rèn)了試驗(yàn)性立規(guī)的在黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐中的重要意義。三部條例有關(guān)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的條款內(nèi)容如表3 所示：

表3 三部條例有關(guān)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的規(guī)定

從上表可知，三部條例都規(guī)定了黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)適用的條件或情形，即“實(shí)際工作迫切需要但條件不夠成熟”，其中2019年的制定條例還規(guī)定了試行的期限，這些規(guī)定既表明黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)是一種“法定”的黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)制機(jī)制，同時(shí)也在根據(jù)實(shí)踐的需要而不斷加以改進(jìn)。需要注意的是，三部條例中在規(guī)定試驗(yàn)性立規(guī)時(shí)，使用的詞語都是“試行”，而黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)除“試行類”外，還包括“暫行類”。如在筆者所整理的61 部黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)中，“暫行類”有27 部，“試行類”有34 部，兩者數(shù)量相差并不大。盡管這兩類試驗(yàn)性法規(guī)在具體的制度功能的側(cè)重上有所不同，但兩者都具有試驗(yàn)屬性。

從理論上講，規(guī)則填補(bǔ)和探索檢驗(yàn)是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)兩項(xiàng)基本制度功能。其中，規(guī)則填補(bǔ)功能指的是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)能夠填補(bǔ)已有黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的規(guī)則空缺，從而健全黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則或制度體系，為執(zhí)政黨自身建設(shè)和治國理政提供更為完備的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則依據(jù)。嚴(yán)格來講，規(guī)則填補(bǔ)功能并非黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的獨(dú)有功能。任何黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制，無論是否為試驗(yàn)性立規(guī)，都是對(duì)現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則體系的填補(bǔ)或改進(jìn)。然而，三部制定條例都一致性地強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的規(guī)則填補(bǔ)功能，并且將其規(guī)則填補(bǔ)功能定位于“實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟”這樣的特定情形之中。探索檢驗(yàn)功能也可稱為改革創(chuàng)新功能，直接來自于試驗(yàn)性立規(guī)的“試驗(yàn)”二字，舍此功能就難以再稱試驗(yàn)性立規(guī)。探索檢驗(yàn)的對(duì)象或內(nèi)容恰恰是用于填補(bǔ)規(guī)則空白的這套試驗(yàn)性黨內(nèi)規(guī)則，即將這套試驗(yàn)性黨內(nèi)規(guī)則施之于實(shí)際工作之中，通過實(shí)踐來驗(yàn)證這套黨內(nèi)規(guī)則的可行性或科學(xué)性，從而為構(gòu)建一套更為科學(xué)而成熟的黨內(nèi)規(guī)則體系積累經(jīng)驗(yàn)，而這一過程必然同時(shí)也是一個(gè)嘗試探索的過程。對(duì)于黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的這兩項(xiàng)基本功能，我們可通過對(duì)“試行類”和“暫行類”兩類試驗(yàn)性立規(guī)的比較分析，并結(jié)合制定條例的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步加以闡述。

雖然“暫行類”和“試行類”兩類黨內(nèi)法規(guī)都具有填補(bǔ)規(guī)則空白的功能，但兩者在制度功能方面有著不同的側(cè)重。在此，我們可援引學(xué)者們關(guān)于試驗(yàn)性立法的觀點(diǎn)進(jìn)行分析。例如，張佐國認(rèn)為，“暫行立法作為特殊立法，具有極強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，其靈活的立法形式彌補(bǔ)了我國在改革開放初期‘無法可依’的狀態(tài)，使大量社會(huì)關(guān)系能夠及時(shí)而有效地得到調(diào)整，在法治建設(shè)初期扮演了極為重要的角色?！盵5]據(jù)此，暫行立法的直接目的是為了彌補(bǔ)立法空白，其改革與創(chuàng)新的“先行先試”制度功能并不突出。相比較而言，試行立法則以創(chuàng)新法律制度或規(guī)則方面為主要目的，具有更為明確或突出的試驗(yàn)屬性。正如吳仕春所言：“當(dāng)本應(yīng)由國家立法機(jī)關(guān)或其常設(shè)性立法機(jī)構(gòu)制定的法律事項(xiàng)因立法條件尚不成熟，而由行政、司法機(jī)關(guān)以先制定行政法規(guī)或進(jìn)行司法實(shí)踐探索等模式先行摸索、總結(jié)，為制定或修改法律作實(shí)踐準(zhǔn)備?！盵6]當(dāng)然，實(shí)踐中學(xué)者們大都沒有刻意區(qū)分暫行立法和先行立法，而是將兩者都納入試驗(yàn)性立法的范疇。這種做法是有道理的。暫行立法雖然不似先行立法那樣具有更為突出的嘗試性或探索性，但因其調(diào)整或作用的領(lǐng)域缺乏成熟的立法，而使得作為補(bǔ)充立法空白的暫行立法或多或少地都會(huì)具備相應(yīng)的試驗(yàn)屬性。

上述原理或結(jié)論同樣適用于黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，故筆者在整理現(xiàn)行有效的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)時(shí)，將“暫行類”和“試行類”都納入其中。這一做法也并不違背三部條例中有關(guān)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的規(guī)定。雖然三部條例相關(guān)條文中使用的表述為“可（以）先試行”，但完整地理解相關(guān)條文的表述可知，相關(guān)規(guī)定并不排斥“暫行類”黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，因?yàn)榇祟慄h內(nèi)立規(guī)同樣針對(duì)“實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)”的規(guī)則填補(bǔ)情形，而且這種填補(bǔ)是帶有應(yīng)急性與探索性的填補(bǔ)。滿足“實(shí)際工作迫切需要”也成為黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)“法定的”制度功能。不可否認(rèn)，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)尤其是“暫行類”試驗(yàn)性立規(guī)，具有填補(bǔ)特定領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則空白的功能，從而滿足實(shí)際工作中對(duì)特定黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則的迫切需要。然而，試驗(yàn)性立規(guī)的存在與作用并非僅此一項(xiàng)功能，甚至很難將滿足實(shí)際工作迫切需要作為主要功能，故確認(rèn)該“法定”功能規(guī)定的恰當(dāng)性有待商榷。

其原因在于，與國家試驗(yàn)性立法活動(dòng)相類似，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的核心價(jià)值在于試驗(yàn)，而“試驗(yàn)”的基本涵義是通過嘗試來進(jìn)行探索或檢驗(yàn)。據(jù)此，試驗(yàn)性立規(guī)的最主要功能是通過先行先試，積累針對(duì)特定領(lǐng)域或關(guān)系進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，從而在形成相對(duì)成熟的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則體系基礎(chǔ)上進(jìn)行相對(duì)穩(wěn)定的調(diào)整。這是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)制度的合理性所在，尤其是“試行類”立規(guī)的最重要的制度功能。這種制度功能的科學(xué)性在于，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)是建立在對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)而非主觀臆斷基礎(chǔ)之上，是執(zhí)政黨長期以來所堅(jiān)持的“一切從實(shí)際出發(fā)”和“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的具體體現(xiàn)。李丹陽在分析試驗(yàn)性立法的本質(zhì)時(shí)認(rèn)為，“實(shí)踐出真知，以立法效果的實(shí)證資料來決定如何立法符合科學(xué)立法原則?！囼?yàn)性立法的突出優(yōu)勢(shì)即是將頂層設(shè)計(jì)與‘摸著石頭過河’相結(jié)合，根據(jù)實(shí)際發(fā)生的試驗(yàn)效果來決定如何立法?！盵7]這一論點(diǎn)同樣適用于黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)。我們也可以將黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的科學(xué)性及其制度功能的合理性，建立在其對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的尊重和總結(jié)基礎(chǔ)之上。

然而，反觀三部黨內(nèi)法規(guī)制定條例的相關(guān)規(guī)定，一方面，它們并未將探索檢驗(yàn)的試驗(yàn)性價(jià)值而是將填補(bǔ)規(guī)則空白，作為黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)首要的或“法定的”制度功能，另一方面，相關(guān)規(guī)定中使用的是“可（以）先試行”的表述，即明確指向的卻是具有探索檢驗(yàn)功能的“試行類”黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，而非“暫行類”黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)。固然與國家試驗(yàn)性立法相比，為改革進(jìn)行試點(diǎn)并不必然包含于黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的制度功能之中，但我們并不能據(jù)此否認(rèn)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的核心功能——通過先行探索為更加成熟的黨內(nèi)立規(guī)積累相對(duì)豐富而有效的經(jīng)驗(yàn)。否認(rèn)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的這一核心功能，也便從根本上否認(rèn)了黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的科學(xué)性，進(jìn)而否認(rèn)了黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)這項(xiàng)制度存在的正當(dāng)性?；诖?，雖然黨內(nèi)法規(guī)制定條例中所表述的黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)功能確為其所具有，但并非黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的核心功能。即使我們將黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)分為“試行類”和“暫行類”兩種，也應(yīng)該突出試驗(yàn)性立規(guī)所包含的探索檢驗(yàn)涵義或功能。因?yàn)檫@關(guān)系到黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的科學(xué)性及其制度的合理性，而實(shí)踐中所出現(xiàn)的一些問題多少也都與此認(rèn)識(shí)不清有很大關(guān)系。

三、科學(xué)性視角下黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)實(shí)踐中存在的問題

無論何種類型的黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，其制度功能的有效發(fā)揮，都需要建立在立規(guī)科學(xué)性基礎(chǔ)之上。黨內(nèi)立規(guī)與國家立法相類似，都要遵循科學(xué)性原則。對(duì)于國家立法而言，“檢驗(yàn)一項(xiàng)立法是不是科學(xué)，一個(gè)首要的普遍性標(biāo)準(zhǔn)就是，這部法有沒有以及在多大程度上尊重和體現(xiàn)了它所調(diào)整領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律。[8]”盡管對(duì)于科學(xué)立法或者立法科學(xué)化本身有著不同的理解，甚至有學(xué)者對(duì)于實(shí)踐中立法科學(xué)化被等同于具體制度的構(gòu)建，進(jìn)而成為旨在探討立法技術(shù)的概念這一現(xiàn)狀提出了質(zhì)疑，[9]但科學(xué)立法作為國家立法所應(yīng)遵循的基本原則之一是確定的，而且機(jī)制構(gòu)建與實(shí)施、法案語言表述等技術(shù)性制度，對(duì)于保障立法的科學(xué)性也是必要的。具體到黨內(nèi)立規(guī)，無論是在黨內(nèi)法規(guī)制定規(guī)劃綱要之中，還是制定條例有關(guān)黨內(nèi)立規(guī)原則的規(guī)定之中，科學(xué)立規(guī)也都被確定為黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本遵循之一。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019 年）第7 條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定工作所應(yīng)遵循的原則，其中就包括“堅(jiān)持從黨的事業(yè)發(fā)展需要和全面從嚴(yán)治黨實(shí)際出發(fā)”這樣一條原則，而該原則可以被視為黨內(nèi)立規(guī)科學(xué)性原則內(nèi)容的基本表述。

“從黨的事業(yè)發(fā)展需要出發(fā)”和“從全面從嚴(yán)治黨實(shí)際出發(fā)”是黨內(nèi)立規(guī)科學(xué)性原則的兩項(xiàng)具體要求，分別對(duì)應(yīng)著對(duì)黨的事業(yè)發(fā)展規(guī)律的遵從和對(duì)全面從嚴(yán)治黨實(shí)際的尊重。這兩項(xiàng)具體要求也是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)科學(xué)性的基本要求。制定條例中關(guān)于黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)適用條件的表述——實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟，實(shí)際上也包含了這兩項(xiàng)具體要求。其中，“實(shí)際工作迫切需要”反映的是對(duì)全面從嚴(yán)治黨實(shí)際的尊重，而“但還不夠成熟”則體現(xiàn)了對(duì)黨的事業(yè)發(fā)展規(guī)律的遵從。此外，黨內(nèi)立規(guī)科學(xué)性要求還表現(xiàn)為對(duì)黨內(nèi)立規(guī)自身規(guī)律的遵從。任才峰指出，“立法既是一項(xiàng)重要的政治活動(dòng)，也是一門難度較大的技術(shù)性工作，有其自身的活動(dòng)規(guī)律?！裱⒎夹g(shù)規(guī)范是遵循立法自身活動(dòng)規(guī)律的必然要求?！盵10]黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)作為一項(xiàng)特殊的黨內(nèi)立規(guī)活動(dòng)，無論是基于條件不成熟而選擇試行，還是出于積累經(jīng)驗(yàn)需要而進(jìn)行的嘗試探索，都內(nèi)含對(duì)立規(guī)科學(xué)性的尊重，因此黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)更要注重對(duì)黨內(nèi)立規(guī)技術(shù)的遵循，通過科學(xué)合理的黨內(nèi)立規(guī)技術(shù)來更好地發(fā)揮其制度功能。

誠然，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)在填補(bǔ)規(guī)則空白和健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系方面發(fā)揮了重要的作用，且近年來隨著黨內(nèi)立規(guī)進(jìn)程加快，部分原來試行于實(shí)踐中的黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990 年）和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等，經(jīng)過修訂后結(jié)束了各自的試驗(yàn)歷程而為正式的黨內(nèi)法規(guī)所取代，由此展示了黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)在嘗試檢驗(yàn)方面的制度功能。然而，如果從科學(xué)立規(guī)的視角對(duì)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)進(jìn)行檢視，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)制度仍然存在一些需要明確和改進(jìn)之處。

首先，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的適用條件或情形缺乏更為明確合理的規(guī)定。黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)畢竟不同于一般的黨內(nèi)立規(guī)活動(dòng)，而是要在滿足特定的條件或具備特定的情形時(shí)才能被適用。雖然三部制定條例都規(guī)定了試驗(yàn)性立規(guī)適用的基本條件或情形——實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟，但該規(guī)定并不能有效解決黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的適用條件問題。原因在于，該規(guī)定不僅在理論上同試驗(yàn)性立規(guī)的制度功能存在不完全契合之處，而且在立規(guī)實(shí)踐中也因其規(guī)定的模糊性而難以準(zhǔn)確地予以把握和適用。制定條例對(duì)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)適用條件的規(guī)定，實(shí)際上也是對(duì)其制度功能的定位。從理論上講，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的制度功能不唯獨(dú)規(guī)則填補(bǔ)功能，還有著探索檢驗(yàn)的功能，而且就試驗(yàn)性立規(guī)的原意而言，后一種功能似乎應(yīng)該更為重要。然而，制定條例中僅規(guī)定了一種適用條件或情形，即基于填補(bǔ)規(guī)則的需要，突出的是雖可納入試驗(yàn)性立規(guī)范疇但試驗(yàn)性色彩并不十分濃厚的“暫行類”試驗(yàn)性立規(guī)。這便有意無意地忽略了基于探索檢驗(yàn)功能而對(duì)試驗(yàn)性立規(guī)的適用，即未能明確規(guī)定“試行類”試驗(yàn)性立規(guī)的適用條件或情形。

換言之，現(xiàn)有的關(guān)于黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)適用條件的規(guī)定，并沒有為基于探索檢驗(yàn)功能而開展試驗(yàn)性立規(guī)，留下明確的適用空間。這顯然是一種制度上的瑕疵。雖然“暫行類”試驗(yàn)性立法實(shí)現(xiàn)了填補(bǔ)相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則的目的，并在客觀上有助于黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善，但這一制度瑕疵帶來的負(fù)面影響是，因淡化了試驗(yàn)性立法的試驗(yàn)屬性，難以充分發(fā)揮該項(xiàng)制度本應(yīng)有的探索檢驗(yàn)之功能，從而也就從根本上模糊了黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)同一般黨內(nèi)立規(guī)的邊界。由此導(dǎo)致的一個(gè)問題是，我們無法從現(xiàn)行有效的黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)中，進(jìn)一步總結(jié)出試驗(yàn)性立規(guī)的適用條件或情形，包括調(diào)整的主體、內(nèi)容以及某項(xiàng)試驗(yàn)性法規(guī)采用試驗(yàn)性立規(guī)的必要性等。例如，前文匯總列舉了標(biāo)題中含“領(lǐng)導(dǎo)干部”“公務(wù)員”和“領(lǐng)導(dǎo)人員”的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)，除了能夠從中得出針對(duì)此三類主體的試驗(yàn)性立規(guī)所占比例較大的結(jié)論外，我們很難從中準(zhǔn)確推知采用試驗(yàn)性立規(guī)調(diào)整此三類主體的原因，更難以從中總結(jié)出黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的適用條件或情形。因?yàn)闊o論從調(diào)整對(duì)象、調(diào)整內(nèi)容還是調(diào)整時(shí)間等各個(gè)方面，這些黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)并沒有不同于一般黨內(nèi)法規(guī)的鮮明特色，除了在標(biāo)題中冠以“試行”或“暫行”的名稱之外。

其次，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的試驗(yàn)期限缺乏統(tǒng)一的設(shè)定與嚴(yán)格的遵循。時(shí)間性是試驗(yàn)性立規(guī)相對(duì)于一般黨內(nèi)立規(guī)的一個(gè)突出特性。荷蘭學(xué)者Sofia Ranchordás 曾對(duì)法律同時(shí)間之間的關(guān)系做過闡述，包括試驗(yàn)性立法的時(shí)間屬性和及時(shí)對(duì)試驗(yàn)性立法進(jìn)行總結(jié)的必要性等。[11]就黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)而言，既然稱之為試驗(yàn)性立規(guī)，無論是“暫行類”還是“試行類”，都要設(shè)定相應(yīng)的試驗(yàn)期限，待所設(shè)定的期限屆滿后，再由立規(guī)者結(jié)合期滿后的具體情況和需要做出新的立規(guī)處置。這應(yīng)當(dāng)是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)制度的題中之義。然而，1990 年和2012 年的黨內(nèi)制定條例雖然規(guī)定了黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)制度，但沒有規(guī)定試驗(yàn)性立規(guī)的試驗(yàn)期，直到2019 年修訂制定條例時(shí)才予以補(bǔ)充，即規(guī)定“試行期限一般不超過5 年”。據(jù)此，從試驗(yàn)期限設(shè)定的角度看，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)實(shí)踐迄今可以分為兩個(gè)階段，即2019 年黨內(nèi)法規(guī)制定條例設(shè)定五年試驗(yàn)期之前和之后兩個(gè)階段。由于后一個(gè)階段時(shí)間尚短，所以很多問題主要存在于前一個(gè)階段，即自1990 年從制度上確立黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，至2019 年黨內(nèi)法規(guī)制定條例修訂這20 年的時(shí)間內(nèi)，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)在制度上并沒有設(shè)定統(tǒng)一的試驗(yàn)期限。這也是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)一個(gè)明顯的制度瑕疵。

由于在制度上沒有設(shè)定一個(gè)明確的試驗(yàn)期限，很多黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)的試驗(yàn)期很長，甚至可以用超長來形容。例如，根據(jù)前文表2 所呈現(xiàn)的那樣，在所整理的61 部現(xiàn)行有效的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)中，從2001 年到2010 這10 年間有多達(dá)34 部的試驗(yàn)性立規(guī)，意味著這34 部黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)的試驗(yàn)期限都已經(jīng)至少在10 年以上。如此長的試驗(yàn)期限不僅沖淡了試驗(yàn)性立規(guī)的試驗(yàn)屬性，難以確定是否還能夠發(fā)揮探索檢驗(yàn)的制度功能，也使得試驗(yàn)性法規(guī)在事實(shí)上等同于一般的黨內(nèi)法規(guī)，所發(fā)揮的也僅僅是試驗(yàn)性立規(guī)的規(guī)則填補(bǔ)功能。顯然，這一制度瑕疵很容易在理論和實(shí)踐層面給之后的黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)造成一定程度的混亂。這也是我們無法從現(xiàn)行有效的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)中總結(jié)出試驗(yàn)性立規(guī)的適用條件的一個(gè)重要原因。雖然2019 年在修訂黨內(nèi)法規(guī)制定條例時(shí)修正了這一制度瑕疵，但在現(xiàn)行有效的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)未經(jīng)過有效修改之前，因期限設(shè)定的缺少所帶來的問題依然存在。

最后，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)試驗(yàn)結(jié)束后該如何處置缺乏相應(yīng)的規(guī)定。無論在制定條例中是否設(shè)定了試驗(yàn)期限，既然冠以“暫行”或“試行”的名稱，那么就決定了試驗(yàn)性立規(guī)要有一個(gè)期限，并且在該期限屆滿后要有相應(yīng)的處置機(jī)制。秦強(qiáng)認(rèn)為，“盡管從實(shí)踐效果上講，‘試行’和‘暫行’是一種切實(shí)可行的黨內(nèi)法規(guī)制定方式，但‘試行’和‘暫行’畢竟是立法技術(shù)不成熟的一種妥協(xié)結(jié)果，不宜在黨內(nèi)法規(guī)制定中頻繁使用，更不能將‘試行’和‘暫行’當(dāng)作正常立法來長期使用?！盵12]雖然筆者并不贊同將“試行”和“暫行”視為立規(guī)技術(shù)不成熟的一種妥協(xié)結(jié)果，但是同樣認(rèn)為試驗(yàn)性立規(guī)不能被當(dāng)作正常的黨內(nèi)法規(guī)來長期使用。試驗(yàn)性立規(guī)不僅應(yīng)當(dāng)有一個(gè)相對(duì)確定的試驗(yàn)期限，而且在試驗(yàn)期結(jié)束后該如何處置試驗(yàn)性法規(guī)，同樣應(yīng)該建立起科學(xué)有效的機(jī)制。縱觀當(dāng)前有關(guān)試驗(yàn)性立法的制度規(guī)定及其實(shí)踐情況，這樣的處置機(jī)制并沒有建立起來。這是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)在制度完整性上的又一個(gè)缺失。

從理論上講，試驗(yàn)期屆滿后科學(xué)的處置機(jī)制具體是指對(duì)有關(guān)試驗(yàn)性法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)試驗(yàn)期間所積累的經(jīng)驗(yàn)、評(píng)估時(shí)的具體情況和接下來的規(guī)則需要等，來決定該試驗(yàn)性法規(guī)的修改、補(bǔ)充或者廢止等。如果試驗(yàn)期限規(guī)定的缺失使得黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)缺乏明確的試驗(yàn)期，從而使很多試驗(yàn)性法規(guī)因一直處于“試驗(yàn)”之中而基本等同于一般黨內(nèi)法規(guī)，那么處置機(jī)制規(guī)定的缺失則使得黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)即使要結(jié)束試驗(yàn)期，也沒有明確的制度依據(jù)來明確試驗(yàn)期結(jié)束后該如何處置該試驗(yàn)性立規(guī)。雖然2019年修訂黨內(nèi)法規(guī)制定條例時(shí)補(bǔ)充了關(guān)于試驗(yàn)期的規(guī)定，但對(duì)于（一般）五年試驗(yàn)期結(jié)束后試驗(yàn)性法規(guī)該如何處置，依然缺少明確的制度規(guī)定或指向，而且在2019 年12 月新近制定的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)——《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》中，同樣未設(shè)置相應(yīng)的條款用來規(guī)定試驗(yàn)期以及試驗(yàn)期滿后如何處置的問題。這不能不說是一個(gè)新的遺憾，同時(shí)也更加凸顯了增進(jìn)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)科學(xué)性的必要性與緊迫性。

四、黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)科學(xué)性的增進(jìn)與制度功能的更好發(fā)揮

黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)在實(shí)踐中仍然存在很多明顯的問題，而這些問題的存在首先要?dú)w咎于制度設(shè)計(jì)方面的瑕疵。楊登峰曾針對(duì)如何更好地發(fā)揮試驗(yàn)性立法的試驗(yàn)功能，有過這樣的論述：“試行法和暫行法作為試驗(yàn)立法，要使其真正發(fā)揮試驗(yàn)功能，就必須為其劃定應(yīng)用范圍、界定試驗(yàn)權(quán)限、規(guī)范相關(guān)程序，給它裝上保障試驗(yàn)的和檢驗(yàn)試驗(yàn)的機(jī)制，使其名副其實(shí)，有典有則，切實(shí)發(fā)揮試驗(yàn)立法的功能和作用，從而與正式立法相輔相成、各就其位。”[13]誠然，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)同國家試驗(yàn)性立法在制度理念與功能等方面存在很多差異，我們不能完全采用國家試驗(yàn)性立法的思維去審視和改進(jìn)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，但是鑒于黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)在完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系方面的獨(dú)特功能，我們有必要從制度上完善黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，增進(jìn)其科學(xué)性，以更好地發(fā)揮其制度功能。對(duì)此，本文提出如下建議。

第一，區(qū)分“暫行類”和“試行類”兩種類型的黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，明確各自的制度功能并細(xì)化各自的適用條件。黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)在實(shí)踐中包括“暫行類”和“試驗(yàn)類”兩種具體類型，這是一個(gè)事實(shí)性的存在。盡管“暫行類”和“試行類”都具有試驗(yàn)屬性，但兩者在制度功能方面的側(cè)重是不同的，對(duì)此有必要在規(guī)則層面加以明確?！皶盒蓄悺痹囼?yàn)性立規(guī)主要功能是填補(bǔ)規(guī)則，而“試行類”試驗(yàn)性立規(guī)主要功能是探索檢驗(yàn)，有必要通過修改《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019 年）第30條的規(guī)定，使黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的這兩項(xiàng)基本功能都能夠明確體現(xiàn)。故建議將第30 條的相關(guān)表述修改為“對(duì)于制定條件還不夠成熟，但實(shí)際工作中迫切需要或者在實(shí)際工作中進(jìn)行探索檢驗(yàn)的黨內(nèi)法規(guī)，可以先暫行或試行。暫行或試行的期限一般不超過五年?！弊鞒鲞@樣的修改，不僅修正了現(xiàn)有表述混淆“暫行類”與“試行類”兩種試驗(yàn)性立規(guī)的不當(dāng)做法，也從規(guī)則上明確了黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的兩項(xiàng)基本功能，尤其突出了黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)本應(yīng)包含的探索檢驗(yàn)功能。當(dāng)然，為了更好地保障黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的實(shí)踐適用，還可以設(shè)置新的條款，采用列舉式規(guī)定，分別用以規(guī)定“暫行類”試驗(yàn)性立規(guī)和“試行類”試驗(yàn)性立規(guī)各自的適用條件或情形，從而為黨內(nèi)法規(guī)制定者選擇適用何種類型的試驗(yàn)性立規(guī)，提供更為精確的規(guī)則依據(jù)。

需要指出的是，在國家立法中，試驗(yàn)性立法在絕大多數(shù)情形中都發(fā)揮著探索檢驗(yàn)的功能，是國家通過立法的方式推進(jìn)改革創(chuàng)新的一項(xiàng)重要機(jī)制。相比較而言，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)雖然也具有探索檢驗(yàn)的功能，但由于兩者所處的制度環(huán)境與規(guī)則需求不同，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)作為一項(xiàng)改革創(chuàng)新機(jī)制的需求并不強(qiáng)烈。這應(yīng)該也是制定條例中將其功能主要定位為填補(bǔ)規(guī)則的重要原因。然而，雖然黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)尚未承擔(dān)較為強(qiáng)烈的改革創(chuàng)新使命，但其自身所包含的探索檢驗(yàn)功能還是要通過適當(dāng)?shù)姆绞接枰园l(fā)揮。這就需要黨內(nèi)法規(guī)制定者選擇適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域開展試驗(yàn)性立規(guī)，并通過相應(yīng)的配套機(jī)制，在發(fā)揮黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的規(guī)則填補(bǔ)功能同時(shí)，更好地發(fā)揮其在完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系過程中的探索檢驗(yàn)功能。

第二，建立黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)同黨的政策相銜接的機(jī)制，為試驗(yàn)性立規(guī)提供相應(yīng)的制度來源、試驗(yàn)對(duì)象或檢驗(yàn)內(nèi)容。雖然黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)不似試驗(yàn)性立法那樣承擔(dān)國家特定領(lǐng)域改革創(chuàng)新的大任，但探索檢驗(yàn)功能依然是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的本質(zhì)性功能，是決定黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)制度正當(dāng)性的基礎(chǔ)性功能。我們不能將黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)等同于一般黨內(nèi)立規(guī)活動(dòng)，滿足于其填補(bǔ)特定領(lǐng)域規(guī)則空白的功能發(fā)揮，也不能將黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)視為一項(xiàng)孤立的制度。僅僅在制定條例中列舉性地規(guī)定黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的適用條件或情形是不夠的，還應(yīng)當(dāng)建立起面向黨內(nèi)立規(guī)實(shí)踐的更為可行的適用機(jī)制，如規(guī)范銜接機(jī)制。

無論在國家立法還是黨內(nèi)立規(guī)實(shí)踐中，政策與立法或立規(guī)之間總會(huì)存在千絲萬縷的關(guān)系。政策可以為立法或立規(guī)提供指引。這種指引不僅包括立法（規(guī)）理念、立法（規(guī)）方針和立法（規(guī)）原則等相對(duì)宏觀的指引，也包括能夠?yàn)榱⒎ǎㄒ?guī)）確定具體的領(lǐng)域、重點(diǎn)內(nèi)容甚至提供規(guī)則的來源。黨內(nèi)立規(guī)是一項(xiàng)有意識(shí)的專門活動(dòng)，黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)同樣不是隨意開展的，而是有計(jì)劃或者至少有所遵循的。黨的政策便可以作為黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)重要的遵循。具體而言，黨的全國代表大會(huì)或者中央委員會(huì)全體會(huì)議所通過的重要報(bào)告、決議和規(guī)劃等，例如黨的十八大和十九大報(bào)告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》及《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》等，都可以納入黨的政策性文件范疇。這些黨的報(bào)告與決議不僅包括對(duì)過去一段時(shí)期工作的總結(jié)，還為未來一段時(shí)期內(nèi)黨的工作重點(diǎn)和發(fā)展任務(wù)等作出明確設(shè)定，而這些工作重點(diǎn)和發(fā)展任務(wù)本身需要相應(yīng)的實(shí)施保障，其中就包括黨內(nèi)法規(guī)的保障。不僅如此，由于這些工作重點(diǎn)和發(fā)展任務(wù)是面向未來的，很多需要在探索中開展，這同黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的特點(diǎn)恰好相契合，而且能夠?yàn)辄h內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)提供可試驗(yàn)的對(duì)象和檢驗(yàn)的內(nèi)容。此外，黨中央通過的關(guān)于中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作和加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的意見等，不僅為黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)提供了政策依據(jù)，也為其工作方向與重心的確定提供了指導(dǎo)，更為為試驗(yàn)性內(nèi)容或方案的選擇提供了內(nèi)容來源。

第三，增設(shè)“日落條款”并建立黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)試驗(yàn)期滿后對(duì)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)及時(shí)有效的處置。完整的黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)制度，既包括試驗(yàn)性立規(guī)適用條件的確定制度，也包括試驗(yàn)性立規(guī)的活動(dòng)過程，還包括試驗(yàn)性立規(guī)結(jié)束后的處置活動(dòng)。試驗(yàn)期屆滿后該如何處置黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)，是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)制度設(shè)計(jì)之初就應(yīng)該考慮的問題。為更完整地發(fā)揮黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的制度功能，無論是檢驗(yàn)其規(guī)則填補(bǔ)功能的效果，還是總結(jié)其探索檢驗(yàn)的成效，都應(yīng)當(dāng)建立正式的處置機(jī)制——以評(píng)估機(jī)制為核心的一系列制度，具體包括用以啟動(dòng)評(píng)估的“日落條款”、黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)評(píng)估制度、黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)修改和清理制度等?！叭章錀l款”制度是國家立法尤其是行政立法和地方立法中經(jīng)常采用的一項(xiàng)制度。對(duì)于“日落條款”制度的意義或作用，陳書全認(rèn)為：“法律法規(guī)有效期制度的確立，將會(huì)使無法跟上時(shí)代潮流，落后于發(fā)展需要的法律法規(guī)，隨著有效期屆滿而‘日落’下山，從而有利于法律文件之間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)法律的新陳代謝。另一方面，‘日落條款’本身也是評(píng)估主體啟動(dòng)對(duì)相應(yīng)法律法規(guī)立法后評(píng)估程序的確切時(shí)間點(diǎn)，從而為避免評(píng)估的隨意啟動(dòng)和非常態(tài)化啟動(dòng)提供法律依據(jù)和制度化保障?！盵14]在黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)中增設(shè)“日落條款”制度，同樣會(huì)發(fā)揮上述作用。黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)本就應(yīng)是一種有期限的立規(guī)，也即在出臺(tái)之日便包含了“日落”之時(shí)，那樣才有助于立規(guī)者及時(shí)總結(jié)試驗(yàn)性法規(guī)實(shí)施的相關(guān)信息或經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)規(guī)則或制度的健全。這是黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)科學(xué)性的基本要求。當(dāng)然，規(guī)定試驗(yàn)日期和設(shè)置“日落條款”兩者之間并不矛盾?？梢栽凇吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019 年）中對(duì)試驗(yàn)性立規(guī)的試驗(yàn)期限做一般性規(guī)定，如規(guī)定“暫行或試行期限一般不超過五年”，而在具體的黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)中通過“日落條款”的設(shè)置，明確該部試驗(yàn)性法規(guī)的試驗(yàn)期限，并將“日落條款”作為黨內(nèi)試驗(yàn)性法規(guī)實(shí)施評(píng)估的觸發(fā)機(jī)制。

黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)并非終止于“日落”之時(shí)，而是要在“日落”之前或之際，及時(shí)開展實(shí)施評(píng)估活動(dòng)，總結(jié)試驗(yàn)性法規(guī)在其實(shí)施期間的成效與不足，并據(jù)此對(duì)試驗(yàn)性法規(guī)作出修改、補(bǔ)充或廢止等處置決策及處置行為。從制度功能上來看，“黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估體系是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要部分，與黨內(nèi)法規(guī)制度的備案與清理共同組成了保障制度質(zhì)量與實(shí)施效果的反饋機(jī)制?！盵15]評(píng)估機(jī)制對(duì)于黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)而言，其意義顯然要重于一般黨內(nèi)法規(guī)，因?yàn)樵摍C(jī)制是試驗(yàn)性立規(guī)從一個(gè)階段發(fā)展至另一個(gè)階段的必要借助。黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)不能一直處于“暫行”或“試行”狀態(tài)，也不能在試驗(yàn)期滿后便宣告終結(jié)，這兩種情形都在根本上違背了試驗(yàn)性立規(guī)這一制度的初衷。因此，在黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的試驗(yàn)期限屆滿前，根據(jù)“日落條款”的規(guī)定啟動(dòng)實(shí)施評(píng)估活動(dòng)，由黨內(nèi)法規(guī)制定者根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)試驗(yàn)性法規(guī)作出科學(xué)的處置，從而完成黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)的“試驗(yàn)”使命。

總而言之，以試驗(yàn)性立法方式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域改革創(chuàng)新的依法推進(jìn)，是我國改革開放以來黨和國家治理的一項(xiàng)重要經(jīng)驗(yàn)。雖然黨內(nèi)法規(guī)不同于國家立法，黨內(nèi)治理也不同于國家治理，但黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)間性和黨內(nèi)治理的時(shí)代性，都決定了在黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)治理領(lǐng)域也應(yīng)該保持相應(yīng)的開放性和創(chuàng)新性?！皻v史地看，沒有一種黨規(guī)制度是一成不變的，即使是最穩(wěn)定、最根本、最權(quán)威的黨章也不例外，每次黨代會(huì)都要對(duì)其進(jìn)行修改，這幾成慣例。立足現(xiàn)實(shí)、聚焦當(dāng)下，使得黨規(guī)制度建設(shè)從主題到內(nèi)容、從理念到規(guī)范、從要求到語言，都帶有強(qiáng)烈的時(shí)代特征?！盵16]黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)因其自身具有探索檢驗(yàn)功能，故有助于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。我們應(yīng)當(dāng)像對(duì)待國家試驗(yàn)性立法那樣，重視并不斷改進(jìn)黨內(nèi)試驗(yàn)性立規(guī)制度，更好地發(fā)揮其面向未來和探索未來的制度功能。