李曉非LI Xiao-fei；王子鈺WANG Zi-yu

（北京信息科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100192）

1 研究背景

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)城市生活垃圾處理問(wèn)題日益突出，已經(jīng)成為影響廣大人民生活質(zhì)量的重要因素。2016 年12 月，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要加快建立分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類(lèi)制度，努力提高垃圾分類(lèi)制度覆蓋范圍。2019 年6 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在全國(guó)地級(jí)及以上城市全面開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)工作的通知》要求到2025 年，全國(guó)地級(jí)及以上城市基本建成生活垃圾分類(lèi)處理系統(tǒng)。

生活垃圾從產(chǎn)生、收集、清運(yùn)到末端處理的全過(guò)程中，涉及居民、餐飲企業(yè)、垃圾回收清運(yùn)企業(yè)、垃圾處理企業(yè)、垃圾資源化企業(yè)、政府管理部門(mén)、社會(huì)公益組織等多個(gè)參與主體。 城市生活垃圾管理屬于社會(huì)生活環(huán)境治理范疇，是以服務(wù)為表現(xiàn)形式的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性決定了單個(gè)居民、單位以及社會(huì)組織沒(méi)有動(dòng)力和能力去主導(dǎo)整個(gè)社會(huì)的生活垃圾管理活動(dòng)，必須由政府承擔(dān)這一社會(huì)責(zé)任。在生活垃圾回收和處理過(guò)程中如果操作不當(dāng)，其產(chǎn)生的廢水、廢氣等會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境形成“二次污染”，需要由政府進(jìn)行監(jiān)管。另外，我國(guó)城市居民居住方式以人口密度較高的公寓為主，難以實(shí)現(xiàn)以單個(gè)住戶(hù)為單位進(jìn)行生活垃圾回收與清運(yùn)，需要政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)。因此，我國(guó)需要建立以政府為主導(dǎo)的生活垃圾管理體系，通過(guò)對(duì)全過(guò)程監(jiān)管和控制，實(shí)現(xiàn)生活垃圾管理效率的最大化。

北京市是全國(guó)較早實(shí)行垃圾分類(lèi)管理的城市之一，在市委、市政府以及相關(guān)管理部門(mén)的不懈努力下，北京市生活垃圾管理已經(jīng)取得較好的效果。本文通過(guò)對(duì)北京市生活垃圾管理情況的梳理，從生活垃圾管理體系結(jié)構(gòu)成和演進(jìn)規(guī)律的角度對(duì)生活垃圾管理體系的特征進(jìn)行分析，以期為我國(guó)其他大城市生活垃圾管理工作的開(kāi)展提供借鑒。

2 理論綜述

國(guó)外關(guān)于生活垃圾管理研究起步較早，在上世紀(jì)70年代，Wertz LK 就從經(jīng)濟(jì)的視角分析了生活垃圾產(chǎn)生和再利用的規(guī)律[1]，近年來(lái)Grazhdan D ，Oribe；Juris B 等人對(duì)垃圾產(chǎn)生量、垃圾產(chǎn)生影響因素等進(jìn)行了深入的研究[2][3][4]。

國(guó)內(nèi)關(guān)于生活垃圾管理研究主要集中在生活垃圾分類(lèi)行為[5]、生活垃圾處理體系運(yùn)行[6][7]和生活垃圾管理政策上。部分學(xué)者利用博弈論、模糊論的方法從理論層面論證了在生活垃圾管理過(guò)程中居民、政府、企業(yè)各主體間的系統(tǒng)聯(lián)系，并據(jù)此為政府政策制定提出建議[8][9]，另一部分學(xué)者通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、調(diào)查問(wèn)卷、個(gè)案研究等方式從生活垃圾管理實(shí)踐的視角對(duì)政府生活垃圾管理制度的應(yīng)用效果及存在的問(wèn)題進(jìn)行了探討[10][11]。

近年來(lái)隨著文本分析技術(shù)的不斷進(jìn)展，學(xué)者們逐漸開(kāi)始以政府頒布的管理文件為對(duì)象分析政府生活垃圾管理的規(guī)律，并以此為基礎(chǔ)對(duì)生活垃圾管理提出建議。萬(wàn)筠和王佃利利用1986-2018 年國(guó)家層面出臺(tái)的169 份城市生活垃圾管理文件作為分析對(duì)象，總結(jié)出我國(guó)生活垃圾管理發(fā)展四個(gè)階段，并對(duì)其演繹規(guī)律進(jìn)行了梳理[12]。李強(qiáng)等人[13]運(yùn)用共詞分析的方法對(duì)生活垃圾管理的關(guān)注焦點(diǎn)進(jìn)行了挖掘。朱璐璐等人采用S-CAD 方法對(duì)上海市生活垃圾分類(lèi)政策的邏輯性、經(jīng)濟(jì)性、充要性等問(wèn)題進(jìn)行了討論[14]。

3 北京市生活垃圾管理體系結(jié)構(gòu)

北京市歷年來(lái)出臺(tái)了一系列生活垃圾管理相關(guān)的文件，它們是政府實(shí)施生活垃圾管理職能的主要依據(jù)，相關(guān)管理部門(mén)通過(guò)宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰等方式引導(dǎo)各主體生活垃圾處置行為，實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾管理的目標(biāo)。

通過(guò)對(duì)北大法寶法律信息網(wǎng)和北京各相關(guān)部門(mén)網(wǎng)站公布的信息，收集北京人民代表大會(huì)常委會(huì)、北京市政府以及相關(guān)管理單位頒布的垃圾管理文件，經(jīng)篩選整理后共獲得可供分析的文本81 篇。

政府文件的頒布往往會(huì)涉及多個(gè)行政機(jī)構(gòu)，北京市生活垃圾管理文件的版本主體共有31 個(gè)，包括市級(jí)、區(qū)縣等多級(jí)部門(mén)機(jī)構(gòu)。以生活垃圾管理文件頒布的部門(mén)為節(jié)點(diǎn)，通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法構(gòu)建發(fā)布主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。發(fā)布主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖中節(jié)點(diǎn)越大、顏色越深則說(shuō)明該部門(mén)發(fā)布管理文件數(shù)量越多，且越靠近中心位置節(jié)點(diǎn)的重要性越強(qiáng)。

圖1 北京市生活垃圾管理文件發(fā)布主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖

北京市生活垃圾管理文件發(fā)布主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析結(jié)果表明，北京市已經(jīng)建立比較完善的城市生活垃圾管理體系。一方面，以北京市政管理委員會(huì)、市政府辦公廳以及市環(huán)保局為核心，財(cái)政、教育、商務(wù)、國(guó)土資源部門(mén)共同參與的生活垃圾協(xié)作管理橫向網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成。另一方面，北京市各區(qū)縣也從自身特點(diǎn)出發(fā)，出臺(tái)了相應(yīng)的生活垃圾管理措施，從而保證城市生活垃圾管理縱向網(wǎng)絡(luò)的貫通。

4 生活垃圾管理體系演進(jìn)規(guī)律

政府為城市生活垃圾管理體系的主導(dǎo)者，其所出臺(tái)的相關(guān)文件，能夠反映生活垃圾管理體系關(guān)鍵要素的變化狀態(tài)。參考彭紀(jì)生[15]、婁文龍[16]等人的研究成果，根據(jù)北京市生活垃圾管理相關(guān)文件發(fā)布部門(mén)的級(jí)別確定政策力度的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)如表1 所示。

根據(jù)表1 中給出的政策力度測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賦值，并計(jì)算該年度各項(xiàng)政策的政策力度值總和，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖2 所示。

圖2 北京市生活垃圾管理政策力度變化趨勢(shì)圖

表1 北京市生活垃圾管理政策力度和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果表明：2000 年之前，北京市生活垃圾管理政策力度較低，生活垃圾管理體系尚處于初步建立階段；2000 年北京市政管理委員會(huì)發(fā)布《北京市城市垃圾分類(lèi)收集回收綜合利用工作方案》，并提出2000 年垃圾資源回收利用率達(dá)到10%，2005 年垃圾資源回收利用率達(dá)到30%，在此基礎(chǔ)上北京市相關(guān)管理部門(mén)又針對(duì)垃圾處理收費(fèi)、垃圾處理污染防止等問(wèn)題出臺(tái)了一系列文件，這表明北京市生活垃圾管理體系已經(jīng)基本建立；2009-2011 年是北京市生活垃圾管理文件出臺(tái)的高峰期，2009 年北京市委、北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》的通知，提出了分年度實(shí)現(xiàn)“增能力、調(diào)結(jié)構(gòu)、促減量”的工作目標(biāo)，北京市政市容管理委員會(huì)還在同年出臺(tái)了生活垃圾“零廢棄”的試點(diǎn)管理辦法和生活垃圾管理獎(jiǎng)勵(lì)辦法，2011 年《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，標(biāo)志北京生活垃圾管理體系進(jìn)入新的階段，在目標(biāo)、內(nèi)容等方面出現(xiàn)了新的變化；2020 年，伴隨著《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例（2020 修正）的出臺(tái)與實(shí)施，北京市教委、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市衛(wèi)生健康委等機(jī)構(gòu)也紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的文件以推進(jìn)生活垃圾管理的全方位實(shí)施，整個(gè)生活垃圾管理體系也將會(huì)隨之產(chǎn)生新的變化。

5 建議

結(jié)合北京市生活垃圾管理體系結(jié)構(gòu)和演進(jìn)規(guī)律的分析以及北京市生活垃圾管理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，本文認(rèn)為我國(guó)其他城市在生活垃圾管理上應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面內(nèi)容：

①調(diào)動(dòng)各方力量，形成“齊抓共管”的管理局面。生活垃圾的管理涉及居民、餐飲企業(yè)、商超、垃圾回收企業(yè)、垃圾處理企業(yè)等多個(gè)主體，需要對(duì)應(yīng)的職能部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)的管理措施，如北京市教育委員會(huì)針對(duì)學(xué)校生活垃圾管理頒布的《北京市學(xué)校生活垃圾分類(lèi)指引（試行）》、《北京市學(xué)校生活垃圾分類(lèi)工作方案》、《關(guān)于進(jìn)一步在中小學(xué)校普及垃圾分類(lèi)知識(shí)的通知》等。另外，政府生活垃圾管理主導(dǎo)作用的發(fā)揮與政府財(cái)政管理、物價(jià)管理、環(huán)境管理、國(guó)土資源管理、市政管理等多項(xiàng)職能密切相關(guān)，需要各相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)同管理，如針對(duì)生活垃圾處理費(fèi)的征收問(wèn)題，北京市市政管理委員會(huì)、北京市財(cái)政局、北京市物價(jià)局聯(lián)合頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)征收城市生活垃圾處理費(fèi)的通告》。

②結(jié)合區(qū)縣實(shí)際，建立“因地制宜”的管理措施。我國(guó)國(guó)土面積廣闊，同一省市下轄的不同區(qū)縣在自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口密度、居住方式以及居民構(gòu)成等方面均存在較大的差異，各區(qū)縣應(yīng)在省、市級(jí)政府總體指導(dǎo)下結(jié)合本地的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的辦法解決生活垃圾管理中的實(shí)踐問(wèn)題。以北京市為例，以北京市政府頒布的相關(guān)文件為基礎(chǔ)，各區(qū)縣政府均出臺(tái)了大量的通知、方案、辦法等以解決本區(qū)縣所面對(duì)的生活垃圾管理問(wèn)題。

③提高居民參與，促進(jìn)垃圾分類(lèi)效果提升。居民是既是生活垃圾產(chǎn)生的主要源頭也生活垃圾分類(lèi)的重要主體。一方面政府應(yīng)通過(guò)宣傳手段，倡導(dǎo)綠色生活機(jī)制，通過(guò)文化賦能的方式打造居民生活垃圾分類(lèi)理念，另一方面，政府還應(yīng)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰手段從行為層面對(duì)居民垃圾分類(lèi)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。

6 發(fā)展展望

隨著人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷發(fā)展，城市生活垃圾治理數(shù)字化技術(shù)也日趨成熟。政府在未來(lái)城市生活垃圾管理過(guò)程中可以借助數(shù)字化技術(shù)將個(gè)人及單位生活垃圾處置行為進(jìn)行記錄、傳輸和存儲(chǔ)，建立相關(guān)主體“行為檔案”，并將其與獎(jiǎng)補(bǔ)資金申請(qǐng)、稅收優(yōu)惠、個(gè)人貸款、購(gòu)車(chē)指標(biāo)申請(qǐng)等活動(dòng)相聯(lián)系，全方位地引導(dǎo)和規(guī)范相關(guān)主體的生活垃圾處置行為。