山茂峰

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次指出，“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會(huì)公益事業(yè)”。2021年8月17日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第10次會(huì)議進(jìn)一步明確“構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排”。三次分配是踐行共同富裕的重要舉措，而慈善信托作為慈善活動(dòng)的重要表現(xiàn)形式，在三次分配中有著舉足輕重的地位。慈善信托功用的發(fā)揮離不開詳盡、完備的慈善信托激勵(lì)和保障制度體系。新時(shí)期，慈善信托的行政監(jiān)管應(yīng)處于輔助和有益補(bǔ)充的地位，而信托（關(guān)系人）監(jiān)督機(jī)制為慈善信托監(jiān)督監(jiān)管體系的核心。本文意在明晰我國慈善信托監(jiān)督機(jī)制的立法構(gòu)造與問題所在，探尋時(shí)代特色鮮明、功能貫通、體系協(xié)調(diào)的慈善信托監(jiān)督法制的完善路徑，進(jìn)而助力于慈善信托事業(yè)健康有序發(fā)展，使其在三次分配時(shí)代更高質(zhì)高效地服務(wù)于實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。

現(xiàn)行慈善信托監(jiān)督（監(jiān)察人）模式的構(gòu)造及問題

信托監(jiān)察人監(jiān)督機(jī)制為我國慈善信托（關(guān)系人）監(jiān)督的基本制度設(shè)計(jì)。

監(jiān)察人意定取代監(jiān)察人法定

2016年我國《慈善法》第49條以慈善信托監(jiān)察人由委托人意定的模式改變了《信托法》第64條公益信托監(jiān)察人強(qiáng)制設(shè)置的立法模式。大陸法系的“信托監(jiān)察人”一詞來源于日本信托法，其時(shí)名為“信托管理人”，可以存在于私益信托和公益信托之中，并且其設(shè)置與否可由委托人自行決定。我國慈善（公益）信托監(jiān)察人法定模式采用我國臺(tái)灣地區(qū)“信托法”第75條，由《信托法》第64條予以立法確認(rèn)。盡管公益信托和慈善信托應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重，但《信托法》和《慈善法》在信托種類上并未將二者區(qū)分開來。可以說，《慈善法》第49條第1款委托人根據(jù)慈善信托需要設(shè)立信托監(jiān)察人是對(duì)《信托法》第64條公益信托中“信托文件應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)察人、公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)補(bǔ)充指定監(jiān)察人”法定強(qiáng)設(shè)模式的取代。從法理上講，法定強(qiáng)設(shè)模式是對(duì)委托人意思表示不合目的與比例的干預(yù)，畢竟《慈善法》是在私法的基礎(chǔ)上生發(fā)出來的。而且，自愿是我國政經(jīng)體制下慈善信托和三次分配的制度底色，意定模式是我國慈善信托監(jiān)察人制度的應(yīng)然選擇。

對(duì)監(jiān)察人的約束從單項(xiàng)義務(wù)轉(zhuǎn)向雙重義務(wù)

《慈善法》第49條第2款通過明確監(jiān)察人為委托人的“看門人”，為監(jiān)察人設(shè)置了雙重約束。根據(jù)《慈善法》第50條，經(jīng)由《信托法》第59條鏈接到《信托法》第20～23條，委托人對(duì)受托人有查閱知情權(quán)、損害賠償請求權(quán)等廣泛權(quán)利。《慈善法》第49條第2款還建立了監(jiān)察人對(duì)委托人就受托人違反信托目的的報(bào)告制度。而在英美信托法中，委托人在信托有效成立后基本脫離信托關(guān)系，除非信托文件明示為其保留一定權(quán)利。東亞大陸法系國家在信托立法中拔高委托人地位的做法源自1922年日本的《信托法》，這是大陸法系按照合同理論和物權(quán)法邏輯生硬繼受《信托法》的結(jié)果。但是，2007年日本修改《信托法》，減少了委托人的法定權(quán)利，并且對(duì)約定保留權(quán)利的范圍設(shè)定界限。此謂對(duì)傳統(tǒng)信托立法的回歸。而中國通過《慈善法》第49條，為監(jiān)察人設(shè)定了向委托人負(fù)責(zé)的義務(wù)，進(jìn)一步強(qiáng)化了委托人地位。并且，這使得監(jiān)察人從根據(jù)《信托法》第65條對(duì)受益人單向負(fù)責(zé)，轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)委托人、受益人利益的雙重義務(wù)約束。

監(jiān)察人意定模式監(jiān)督乏力之態(tài)勢初顯

在監(jiān)察人法定義務(wù)設(shè)置方面，監(jiān)察人對(duì)受益人、委托人負(fù)責(zé)的雙重義務(wù)約束模式對(duì)信托監(jiān)察人的功能定位及職能履行都提出了挑戰(zhàn)。在監(jiān)察人的職權(quán)、義務(wù)和責(zé)任等具體制度設(shè)計(jì)方面，《慈善法》和2017年原銀監(jiān)會(huì)、民政部發(fā)布的《慈善信托管理辦法》都沒有明確監(jiān)察人的職權(quán)、義務(wù)和責(zé)任等規(guī)則體系，這或許不利于監(jiān)察人監(jiān)督職能的履行。此外，就慈善信托本身而言，慈善信托目的公益性模糊的系統(tǒng)性難題，可能同樣制約著我國慈善信托以監(jiān)察人意定模式為核心的監(jiān)督機(jī)制的功能發(fā)揮。

慈善信托監(jiān)督隱憂來源

邏輯制約：信托當(dāng)事人的監(jiān)督失靈

監(jiān)察人的選任機(jī)制和職責(zé)定位表明，《慈善法》對(duì)委托人監(jiān)督權(quán)的有效發(fā)揮持有更多的期待，但此立法預(yù)設(shè)目的恐落空。其一，委托人監(jiān)督權(quán)利法定的正當(dāng)性不足。委托人和受益人利益并非完全一致。委托人對(duì)信托保留過多權(quán)利容易滋生其“獨(dú)特利益”，以致逐漸背離信托目的。其二，委托人監(jiān)督權(quán)利法定欠缺必要性。委托人意欲保留監(jiān)督權(quán)利完全可以在信托文件中約定。其三，委托人監(jiān)督權(quán)利法定面臨適應(yīng)性障礙，影響體系秩序與效用。對(duì)于公募型或開放式慈善信托而言，委托人人數(shù)眾多，這容易增加受托人運(yùn)行成本，弱化慈善信托比非營利法人更靈活的優(yōu)勢;慈善信托不受永續(xù)存在的限制，法定委托人監(jiān)督權(quán)很可能增加委托人死亡或注銷登記后委托人確定的煩惱。

受益人缺位使得受托人對(duì)受益人法定信義義務(wù)約束付諸闕如。一般認(rèn)為，對(duì)于慈善信托而言，受益人不應(yīng)是特定人。但是不特定的受益人無法或難以行使非財(cái)產(chǎn)性受益權(quán)，以監(jiān)督受托人履行信托義務(wù)。這意味著強(qiáng)制執(zhí)行慈善信托的主體缺位。盡管根據(jù)《信托法》第49條受益人可以實(shí)施《信托法》第20～23條規(guī)定的委托人對(duì)受托人的一系列監(jiān)督權(quán)，但這些權(quán)利讓慈善信托中未經(jīng)確定的受益人去行使既不合理，也不現(xiàn)實(shí)。

體系掣肘：信托目的公益性的不確定性

慈善信托目的的公益性具有不確定性，這一定程度上會(huì)抑制監(jiān)察人維護(hù)信托目的的主動(dòng)性和能動(dòng)性。根據(jù)《慈善法》第3條、《慈善信托管理辦法》第7條，公益性為慈善信托的最終衡量標(biāo)準(zhǔn)，其種類呈開放性。在慈善信托中，“公共利益的內(nèi)容會(huì)因每一種慈善目的之不同而變化”。從具體受益對(duì)象的確定上來看，不同目的的慈善信托在受益對(duì)象公眾性的要求上應(yīng)有所區(qū)別。目前來看，并無成熟的判斷標(biāo)準(zhǔn)用于判斷慈善信托的公益性與否。

對(duì)于某一特定信托而言，是否屬于《慈善法》范疇的慈善信托若存在疑問，不僅影響最終受益之人的合理確定，而且使得受托人的信義義務(wù)約束因目的不確定、受益對(duì)象不確定面臨空洞的規(guī)制基礎(chǔ)。這還會(huì)使得信托監(jiān)察人從對(duì)委托人、受益人兩面負(fù)責(zé)逐漸完全轉(zhuǎn)向委托人一面，更為委托人偏離初始的、真正的慈善目的提供“合理理由”。

針對(duì)性的實(shí)操規(guī)則欠缺：監(jiān)察人的職權(quán)、義務(wù)、責(zé)任未定

《信托法》未明確公益信托監(jiān)察人的職權(quán)、義務(wù)和責(zé)任等規(guī)范，《慈善法》監(jiān)察人意定模式之下似乎更無規(guī)定監(jiān)察人職權(quán)等必要。結(jié)合《慈善法》第49條、第50條與《信托法》第65條規(guī)定來看，慈善信托監(jiān)察人的職權(quán)實(shí)際上趨于收縮。但是，明確監(jiān)察人的職權(quán)、義務(wù)和責(zé)任等具有現(xiàn)實(shí)必要性。2016年《慈善法》出臺(tái)之前，公益信托數(shù)量只有幾十個(gè);出臺(tái)之后，截至2021年12月25日，全國慈善信息公開平臺(tái)上慈善信托備案數(shù)已達(dá)740條，財(cái)產(chǎn)總規(guī)模共計(jì)368694.87萬元，其中選擇監(jiān)察人的信托占70%左右。這樣一來，無論是從提供裁判規(guī)范的角度，還是從提供慈善信托設(shè)立范本的角度，都有必要對(duì)慈善信托監(jiān)察人的職權(quán)等問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

強(qiáng)化慈善信托監(jiān)督的路徑選擇

路徑研判：各主體量能分工，形成體系合力

強(qiáng)化慈善信托監(jiān)督，一方面需要協(xié)調(diào)好慈善信托監(jiān)督與外部行政監(jiān)管的關(guān)系，另一方面需要做好慈善信托監(jiān)督內(nèi)部各主體間的分工與協(xié)作。慈善信托、慈善是個(gè)人的事情，國家干預(yù)應(yīng)減少到最小程度。慈善信托監(jiān)督與外部監(jiān)管聯(lián)系最緊密之處體現(xiàn)在，慈善信托目的公益性的不確定這一體系性難題的分工應(yīng)對(duì)上。判斷某種信托目的是否符合慈善信托目的，實(shí)際上是對(duì)該信托是否值得享受法律的優(yōu)待特別是稅收優(yōu)待的政策考量。與稅收優(yōu)惠政策的直接掛鉤，意味著這已經(jīng)是不宜私主體負(fù)責(zé)的社會(huì)公共范疇，信托目的公益性與否的決斷性問題應(yīng)屬于慈善信托的行政監(jiān)管范疇。私主體在此僅可發(fā)揮輔助作用。

在慈善信托監(jiān)督的內(nèi)部分工上，監(jiān)察人僅可作為輔助性監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)。監(jiān)察人意定模式雖是我國現(xiàn)行慈善信托監(jiān)督的主要制度依托，但法治建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，即使是作為內(nèi)部人的公司監(jiān)事也僅能發(fā)揮有限的監(jiān)督功能。而且，信托監(jiān)察人應(yīng)具有獨(dú)立性，職能履行過程與效果不能為委托人所控制與評(píng)價(jià)。在監(jiān)督主體配置上，鑒于利益沖突關(guān)系的存在，委托人不宜作為監(jiān)督主體，《慈善法》第49條第2款明顯存在一定的誤區(qū)。

認(rèn)清慈善信托區(qū)別于私益信托特殊性之所在，是解決慈善信托監(jiān)督問題的突破口。傳統(tǒng)的私人信托制度體系是在委托人與受益人利益一致的基礎(chǔ)上，以運(yùn)行自如、邏輯流暢的信義義務(wù)約束受托人的信托關(guān)系為中心構(gòu)建的。慈善信托不可能僅憑借監(jiān)察人甚至委托人補(bǔ)強(qiáng)受益人缺位導(dǎo)致的信托目的不能達(dá)成。選擇維護(hù)受益人利益的主體是關(guān)鍵一步。

直面關(guān)鍵問題：倡行慈善組織作為“受益人”

倡行慈善組織作為“受益人”可與慈善信托關(guān)系的利益結(jié)構(gòu)和規(guī)則體系激勵(lì)相容，也不會(huì)增加不必要的制度實(shí)施成本，是改進(jìn)慈善信托監(jiān)督機(jī)制的關(guān)鍵舉措。這里首先應(yīng)澄清一個(gè)觀念誤區(qū)：在信托設(shè)立時(shí)，慈善信托的受益人不能是特定受益人。以受益人是否為不特定多數(shù)人作為判斷慈善信托與私人信托的標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)是對(duì)慈善信托的誤讀。從慈善信托受托人處取得信托財(cái)產(chǎn)的人并不是信托受益人，這些人只不過是管道，而最終的利益獲得者是公眾，公眾才是真正的受益人。筆者認(rèn)為，不宜拘泥于受益人不特定的形式要求，受益人為特定主體無礙于慈善信托制度目的的實(shí)現(xiàn)。在域外法制上，英美法系沒有建立公益性信托的監(jiān)察人制度，受托人違背職責(zé)管理信托事務(wù)，損害信托利益的，英國法律授權(quán)總檢察長、美國法律授權(quán)各州檢察長可代表公共利益采取包括起訴受托人在內(nèi)的必要行動(dòng)。實(shí)際上，選擇適格且稱職的主體代表應(yīng)當(dāng)受益的人是保障信托目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

鑒于三次分配的自愿邏輯、現(xiàn)行慈善信托監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制的體系秩序與慈善組織在慈善活動(dòng)中的重要功用，可以倡導(dǎo)委托人選擇慈善或公益性組織為“受益人”。從概念上講，慈善是利他行為，受益者當(dāng)然可以是個(gè)體而仍然具有公益性。在功能上，慈善組織等非營利性組織作為“受益人”，具有專業(yè)性、非利益相關(guān)性，利于監(jiān)督功能的發(fā)揮。而且，鑒于慈善組織的專業(yè)性和非利益相關(guān)性，還可由其在職能履行過程中對(duì)慈善信托是否具有公益性作出初步解釋和判斷，以更好地服務(wù)慈善信托目的。從可操作性上來講，慈善組織作為“受益人”可應(yīng)對(duì)受托人信托執(zhí)行容易脫離信托目的的難題。實(shí)踐中，慈善信托的具體落實(shí)一般離不開專業(yè)慈善組織的組織優(yōu)勢和活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，除了特別簡單的慈善事業(yè)的執(zhí)行和實(shí)施外，一般都需要引入慈善組織作為特定慈善活動(dòng)的實(shí)施者。慈善組織常常是慈善信托中慈善活動(dòng)部分的事務(wù)執(zhí)行人。作為慈善活動(dòng)事務(wù)執(zhí)行人和“受益人”的慈善組織在保證慈善信托公益性的實(shí)現(xiàn)上目的一致、體系協(xié)調(diào)、功能契合。

至于慈善組織本身的監(jiān)督問題則無需因慈善組織同時(shí)作為“受益人”和慈善活動(dòng)事項(xiàng)的事務(wù)執(zhí)行人而格外警惕。一方面，慈善組織并不因委托人和受托人的委托或選任而對(duì)二者負(fù)有信義義務(wù);另一方面，主管部門根據(jù)《慈善法》對(duì)慈善組織的慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管本來就是其應(yīng)有責(zé)任，監(jiān)管范圍有所重合。監(jiān)管事項(xiàng)還要包括慈善組織是否謹(jǐn)慎勤勉、督促受托人以保證信托目的實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上，保證信托目的實(shí)現(xiàn)本身即是稅收優(yōu)惠正當(dāng)性的必然要求，這必然需要行政監(jiān)管予以保障。

在立法設(shè)計(jì)上，修改《慈善法》明確慈善組織為“受益人”，不僅在立法技術(shù)上不具有現(xiàn)實(shí)可能性，而且在觀念上或一時(shí)難以接受。可在《慈善信托管理辦法》上增設(shè)條文，鼓勵(lì)委托人選擇慈善組織作為可以行使“受益人”權(quán)利的信托事務(wù)執(zhí)行人，對(duì)于已備案的長期性的慈善信托，主管部門可根據(jù)慈善信托目的向受托人推薦相應(yīng)的慈善組織作為事務(wù)執(zhí)行人，并以委托人是否接受慈善組織作為執(zhí)行人的情況作為選擇性監(jiān)管的重要依據(jù)。

輔助性監(jiān)督設(shè)計(jì)：健全慈善信托監(jiān)察人法治體系

信托監(jiān)察人輔助監(jiān)督作用的發(fā)揮離不開健全的法制體系。在具體立法設(shè)計(jì)上，基于《慈善法》的體例結(jié)構(gòu)，監(jiān)察人規(guī)則在《慈善信托管理辦法》中明確較為妥當(dāng)。在信托監(jiān)察人法制的建設(shè)與完善上：功能定位層面，監(jiān)察人應(yīng)擺脫委托人的束縛，獨(dú)立服務(wù)于信托目的;監(jiān)督內(nèi)容方面，監(jiān)察人不僅要監(jiān)督受托人，還要監(jiān)督作為“受益人”的慈善組織，而且監(jiān)察人的選任、任職資格與變更都應(yīng)當(dāng)服務(wù)于監(jiān)督內(nèi)容。

為保障監(jiān)察人監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)，在監(jiān)察人選任上應(yīng)作消極資格的限制。監(jiān)察人不能是受托人或其利害關(guān)系人。還應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)察人在一定期限內(nèi)不存在違法行為或不良信用記錄。監(jiān)察人的知情權(quán)和訴訟權(quán)利是監(jiān)督職能履行的必要配置。對(duì)此，《北京市慈善信托管理辦法》第35條亦有所規(guī)定。但也應(yīng)注意，受托人有管理和處分信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立權(quán)利，受托人不必就其行使自由裁量權(quán)的事務(wù)作出解釋。監(jiān)察人始終是信托當(dāng)事人之外人，監(jiān)督不宜內(nèi)移，以免影響信托結(jié)構(gòu)的平衡。監(jiān)察人有報(bào)酬求償權(quán)。監(jiān)察人亦應(yīng)有權(quán)獲得合理的履職費(fèi)用。監(jiān)察人的解任和變更應(yīng)當(dāng)屬于委托人的權(quán)利。解任、變更監(jiān)察人應(yīng)及時(shí)備案，主管部門無權(quán)干涉，但監(jiān)察人的有無應(yīng)是主管部門采用相應(yīng)監(jiān)管措施的參考依據(jù)。

（本文為2019年度國家社科基金課題“公司雙重股權(quán)結(jié)構(gòu)司法審查標(biāo)準(zhǔn)研究”〔編號(hào)：19BFX132〕階段性成果之一）

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：楊生恒