徐鈺清，劉世暉，于良森，于沛洋，焦帥，羅佳

（中規(guī)院（北京）規(guī)劃設計有限公司）

1 城市體檢工作背景

2017年2月，我國提出了建立城市體檢評估機制的目標，城市體檢成為城市精細化治理的創(chuàng)新型手段。在此背景下，住房和城鄉(xiāng)建設部、自然資源部、衛(wèi)生健康委員會等部委分別發(fā)布了其領域內(nèi)的城市體檢工作，不同部門的城市體檢工作各有側重：住房和城鄉(xiāng)建設部的城市體檢工作，主要研究范圍聚焦城市建成區(qū)，重點關注微觀可實施性較強的“城市病”問題，包括老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設、市政設施建設、海綿城市建設等，側重城市的高品質(zhì)生活；自然資源部的國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作，研究范圍為城市全域與中心城區(qū)，重點對規(guī)劃本身實施效果進行分析和評價，是保障國土空間規(guī)劃得到有效實施的重要工具；衛(wèi)生健康委員會的健康城市評價工作，其重點放在醫(yī)療健康服務建設方面。

2 城市體檢研究與實踐綜述

“城市體檢”一詞目前尚未形成統(tǒng)一的定義，中文文獻中最早將“體檢”概念與“城市”相結合的，是1999年單泳、周忠敏將空氣質(zhì)量周報比作“城市‘體檢表’”，主要借用其原意比喻“為城市做體檢”。2000年之后，許多研究和實踐采用“城市體檢”、“給/為城市體檢”比喻對城市發(fā)展和規(guī)劃實施情況開展的評估工作和行為[1]。

當前城市體檢工作主要研究領域可概況為兩大類，一類研究重點為規(guī)劃實施評估，側重于對城市總體規(guī)劃的實施開展跟蹤評估研究；另一類研究重點為城市發(fā)展指標體系構建，側重于從人居環(huán)境科學角度，采用部門與年鑒數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)等手段，對城市發(fā)展水平進行評估。

2.1 國外城市體檢評估相關研究與實踐

2.1.1 規(guī)劃實施評估方面

20世紀50年代以來，西方國家城市規(guī)劃實施評估工作取得了豐富的研究成果。從事前評估向事后評估，從側向單一的“結果評判”向關注多元的“過程檢測”，從技術價值觀、道德價值觀向綜合的價值觀轉(zhuǎn)變[2]。

目前，全球特大城市已建立起相對完善的監(jiān)測及規(guī)劃實施評價體系。英國倫敦的年度監(jiān)測報告是倫敦規(guī)劃及政策實施評估的主要舉措，具有精準性、實時性、公開性等特征。美國紐約的年度監(jiān)測與定期評估在規(guī)劃實施中各司其職，共同組成系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、公開性的規(guī)劃評價體系。日本東京的規(guī)劃評價以世論調(diào)查為基礎，長期層面的戰(zhàn)略規(guī)劃總結性評價、短期層面的戰(zhàn)略規(guī)劃年度監(jiān)測報告及推行實行計劃相結合，形成綜合性的規(guī)劃評價模式。新加坡的規(guī)劃檢討由概念規(guī)劃檢討和總體規(guī)劃檢討組成，更多的關注規(guī)劃本身帶來的實際效應，并廣泛吸納來自社會各方意見建議，具有廣泛的公眾參與特征。

2.1.2 城市發(fā)展指標方面

在國際上有諸多國家、地區(qū)及組織在構建城市發(fā)展指標方面做出了很多有益探索，如聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標、歐盟的空間發(fā)展評價、日本的城市實力指數(shù)等，其指標內(nèi)涵也在不斷豐富和完善（見圖1）。

圖1 國外城市發(fā)展指標評估實踐梳理

2.2 國內(nèi)城市體檢評估相關研究與實踐

2.2.1 規(guī)劃實施評估研究

2009年《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（施行）》頒布后，明確提出每兩年進行一次實施評估工作。在此之后，國內(nèi)關于規(guī)劃實施體檢評估的相關研究與實踐開始集中涌現(xiàn)。彭震偉、趙民、彭暉、駱悰、馬璇、鄭德高等專家對規(guī)劃實施做出了豐富的研究成果，北京、上海、廣州等城市也做出了諸多有益嘗試。

其中上海市在2004年底開始啟動總規(guī)實施評估工作，目前正在開展總規(guī)實施年度監(jiān)測工作，研究“1+N+1+1”的年度監(jiān)測成果體系[3]。廣州市自2011年起開展總規(guī)年度實施評估工作，自2017年起開展城市體檢工作，設置了“六維”指標診斷的評估方法，形成了“1+1+1+8”的成果體系[4]。北京城市體檢評估工作通過實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護，確保城市總體規(guī)劃確定的各項目標指標得到有序落實[5]。

2.2.2 城市發(fā)展指標研究

2009年深圳市開展的“為城市體檢”公眾參與活動，重點關注了水質(zhì)、噪聲、空氣質(zhì)量三類指標[6]。2014年以來，同濟大學、南京大學等研究機構通過多源大數(shù)據(jù)分析，如利用手機定位數(shù)據(jù)、特定網(wǎng)絡平臺數(shù)據(jù)等，識別城市公共中心體系[7]、職住關系[8]、居民活動空間[9]進行研究。

2015年以來，北京市城市規(guī)劃設計研究院、北京市測繪設計研究院、清華大學等研究機構開始通過地理國情普查數(shù)據(jù)分析、社會調(diào)研等手段，對北京市進行區(qū)域?qū)ｍ楏w檢試點研究，完成了豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)、盧溝橋街道、宛平城地區(qū)體檢試點[10]、大柵欄地區(qū)街區(qū)診斷[11]、北京城中村特征及整治策略研究[12]、北京居民生活便利度研究[13]、月壇街道菜市場專項體檢[14]、西城區(qū)城市區(qū)域體檢關鍵技術研究[15]等研究工作（見圖2）。

圖2 國內(nèi)城市發(fā)展指標評估研究梳理

3 城市體檢工作技術方法研究——以景德鎮(zhèn)城市體檢工作為例

從國內(nèi)外城市體檢研究與實踐來看，當前城市體檢工作正朝著更加注重過程評估、關注指標實時監(jiān)測、重視反饋優(yōu)化實施等方向轉(zhuǎn)變，對其評估也必須是全局性的“城市體檢”，而不僅是“規(guī)劃體檢”[16]。住建部城市體檢工作致力于對城市進行全面、系統(tǒng)評價，已連續(xù)開展三年，其體檢指標包含基本指標與特色指標兩部分。其中基本指標包含從生態(tài)宜居到創(chuàng)新活力八大方面，基本涵蓋了人居環(huán)境的各個方面。特色指標依據(jù)城市的發(fā)展特色、近期政府重點工作進行設置，遵循愿景導向、個性導向、操作導向相結合的原則。本文以住建部城市體檢工作技術內(nèi)容為對象進行研究，以景德鎮(zhèn)市這一特色鮮明的城市為例，從指標獲取、指標評價、問卷調(diào)查、人居環(huán)境提升措施四個方面進行體檢技術方法探究。

4 城市體檢指標獲取技術方法探究

4.1 指標獲取工作方法

城市體檢指標獲取時應遵循多源開放的原則，以政府官方數(shù)據(jù)為主，結合多源大數(shù)據(jù)與社會滿意度問卷全面采集。其中：政府官方數(shù)據(jù)通過制定體檢指標填報模板，與政府各個部門深入多輪對接獲得；多源大數(shù)據(jù)包含遙感影像解譯數(shù)據(jù)、手機信令數(shù)據(jù)、城市大腦數(shù)據(jù)、基于互聯(lián)網(wǎng)的開放數(shù)據(jù)等；社會滿意度問卷以居民滿意度調(diào)查的抽樣數(shù)據(jù)作為有益補充。此三類數(shù)據(jù)相互校核，共同形成相對客觀有效的體檢數(shù)據(jù)。

4.2 指標獲取技術手段

4.2.1 地形圖及現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)

如指標城市開發(fā)強度，可根據(jù)地形圖數(shù)據(jù)進行建筑高度模擬，并根據(jù)此數(shù)據(jù)進行進一步交叉研究（見圖3）。此方法需要即時更新的地形圖數(shù)據(jù)，但城市地形圖繪制周期較長，實際工作中獲取到的地形圖往往較難反映城市建設的最新情況，因此筆者將地形圖初步數(shù)據(jù)與最新的高精度遙感影像進行二次校核，校核后基本與城市建設實際情況相符。

圖3 景德鎮(zhèn)市地形圖及現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)可視化分析

4.2.2 遙感影像解譯數(shù)據(jù)

如指標藍綠空間占比，可通過遙感影像解譯，獲取10m 精度土地利用數(shù)據(jù)，為城市體檢提供可靠的藍綠空間面積信息與空間位置（見圖4）。為提高遙感影像解譯水體和綠地空間的精度，筆者收集歐空局發(fā)布的空間分辨為10m的sentinel-2（哨兵2號）衛(wèi)星影像，對影像進行去云、輻射校正、大氣校正以及幾何精校正等預處理，得到準確反映地表地物波譜特征的影像數(shù)據(jù)。通過波段的組合與計算得到NDVI與NDWI，根據(jù)實際地物的分布情況分別確定綠地與水體在NDVI與NDWI中的閾值。

圖4 景德鎮(zhèn)市遙感影像解譯數(shù)據(jù)可視化分析

4.2.3 手機信令數(shù)據(jù)

如指標城市常住人口平均單程通勤時間，可運用手機信令數(shù)據(jù)進行計算。筆者以某運營商在某月手機信令數(shù)據(jù)為基礎進行通勤模式識別，形成了可以脫敏的通勤人口聯(lián)系數(shù)據(jù)，除以該市運營商用戶占比得到全市人口通勤聯(lián)系總量。將每個人口網(wǎng)格中心點視為OD的起止點帶入導航地圖，借助導航地圖對外提供的現(xiàn)狀路網(wǎng)早高峰通行時間，計算每個網(wǎng)格的總通勤時間，最終將其與網(wǎng)格對應的人口數(shù)量加權，最大化地擬合現(xiàn)有城市的總通勤時間。

4.2.4 基于互聯(lián)網(wǎng)的開放數(shù)據(jù)

如指標社區(qū)便民服務設施覆蓋率，可運用大數(shù)據(jù)供應商的POI 數(shù)據(jù)，將不同設施按照不同服務半徑進行緩沖區(qū)計算后，得出各類社區(qū)便民服務設施的覆蓋率。其中以便民超市為例，按照500m半徑設置緩沖區(qū)（見圖5），最后將便民超市緩沖區(qū)范圍與建成區(qū)范圍進行疊加計算，即可獲得社區(qū)便民超市設施覆蓋率。

圖5 景德鎮(zhèn)市基于互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的便民超市覆蓋率分析

4.2.5 問卷調(diào)查數(shù)據(jù)

部分尚未建立統(tǒng)計機制的指標，如居住區(qū)停車泊位與小汽車擁有量的比例、完整社區(qū)占比、社區(qū)低碳能源設施覆蓋率、實施專業(yè)化物業(yè)小區(qū)占比等，可運用居民滿意度問卷中社區(qū)管理員問卷的統(tǒng)計數(shù)據(jù)累加獲取。

5 城市體檢指標評價技術方法探究

在對城市體檢指標進行獲取與計算后，需對指標結果的優(yōu)劣進行綜合研判。筆者從國際城市對標、相關規(guī)劃目標、國家行業(yè)標準、優(yōu)秀示范標準、歷年數(shù)據(jù)對比、社會滿意度調(diào)查六個維度構建體檢指標評估體系。其中，國際城市對標是指將體檢城市與同類型城市進行橫向比較；相關規(guī)劃目標是指全面查找國家級、省級、市級相關規(guī)劃目標，密切銜接各類規(guī)劃目標，明確各項指標取值標準；優(yōu)秀示范標準是指選取與城市體檢指標相關的科研文獻與國際慣例，密切銜接中國人居環(huán)境獎參考指標及其他優(yōu)秀示范標準，對體檢城市人居環(huán)境的全面、系統(tǒng)評價提供理論依據(jù)；國家行業(yè)標準是指選取與城市體檢指標相關的國家及地方行業(yè)標準，查找體檢城市人居環(huán)境現(xiàn)狀潛在的問題與短板；歷年數(shù)據(jù)對比是指通過將體檢指標的三年或五年數(shù)據(jù)進行對比，尋找指標變化趨勢，通過指標逐年增減情況，進行綜合研判；滿意度調(diào)查是指通過對社會滿意度調(diào)查問卷的統(tǒng)計分析，對各類指標的得分進行匯總與比對，結合各類標準進行綜合研判。

在六個維度中，以國家行業(yè)標準、歷年數(shù)據(jù)對比為約束值，以相關規(guī)劃目標、優(yōu)秀示范標準為目標值，綜合考慮國際城市對標、社會滿意度調(diào)查兩大維度，對城市體檢指標進行研判，并根據(jù)指標研判結果（從A級領先指標到E級問題指標）提出該指標相對應的行動優(yōu)先級（見表1）。

表1 指標評估方法

6 城市體檢問卷調(diào)查技術方法探究

城市居民滿意度問卷調(diào)查是城市體檢技術工作的重要組成部分，旨在通過對城市居民滿意度調(diào)查問卷的分項得分統(tǒng)計分析、滿意度落位分析，從城市總體層面、街道層面、社區(qū)層面三種顆粒度獲取城市居民對城市人居環(huán)境各個方面、各類服務設施的滿意度，輔助城市體檢指標研判、完善城市體檢技術內(nèi)容（見圖6）。充分了解城市居民對城市人居環(huán)境建設的滿意度，通過滿意度得分對城市體檢指標進行輔助研判。

7 城市體檢人居環(huán)境提升措施技術方法探究

7.1 總體層面：與城市更新聯(lián)動、提出城市問題診斷與行動計劃建議

在總體層面，首先依據(jù)體檢指標評價體系對城市問題進行診斷，對各類城市體檢指標結果進行總結，發(fā)現(xiàn)成效、提出問題。其次依據(jù)問題診斷提出相應的行動建議，將城市病問題分類歸納，按照行動優(yōu)先級形成項目庫，包含公共服務、交通設施、市政配套、城市安全、城市管理、科技研發(fā)等各個方面。在此基礎上運用體檢成果指導城市短板補充及城市發(fā)展方向，以達到城市有序更新、促進城市功能完善與品質(zhì)提升的目的。

7.2 微觀層面：針對具體指標提出詳細行動計劃

在微觀層面，需針對具體指標提出詳細行動計劃，以景德鎮(zhèn)公共服務類養(yǎng)老設施覆蓋率為例，根據(jù)指標研判，景德鎮(zhèn)市養(yǎng)老設施覆蓋率不足40%，居民滿意度得分僅78 分，行動優(yōu)先級為1 級。在此基礎上依據(jù)公共服務設施規(guī)范與政府工作要求提出總體要求，落腳點為提出行動計劃，依據(jù)居民滿意度分析，與住建部門和社區(qū)共同協(xié)商，結合政府年度計劃提出分級行動計劃，并將任務下發(fā)到區(qū)，著力打造好15min養(yǎng)老服務圈，形成資源整合、多元協(xié)同、供需匹配、數(shù)據(jù)融合的居家社區(qū)養(yǎng)老服務體系。

8 城市體檢未來工作展望

城市體檢作為住房和城鄉(xiāng)建設部連續(xù)三年推動的工作任務與實施城市更新行動的路徑，對促進城市人居環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。與此同時，城市體檢作為一項全新的工作類型，在推進過程中尚有缺憾。

①在城市體檢指標獲取過程中，部分指標通過大數(shù)據(jù)手段、不同部門口徑獲取到的數(shù)值存在差異，當前工作中大多通過部門對接選取了最優(yōu)值。

②在體檢指標部門調(diào)研過程中，部分指標尚未建立統(tǒng)計機制，目前只能通過大數(shù)據(jù)或調(diào)查問卷等方式獲取。今后隨著城市體檢工作的持續(xù)推進與不斷完善，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準與穩(wěn)定的統(tǒng)計口徑將逐步建立，城市體檢這項工作也將會對城市的高質(zhì)量發(fā)展起到越來越重要的作用。