劉建陽，譚春華，鐘 嶸，王超君

(長沙市規(guī)劃設計院有限責任公司，湖南 長沙 410007)

2015年中央城市工作會議明確提出要加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調性、風貌整體性、文脈延續(xù)性等方面的規(guī)劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色和建筑風格等“基因”。2020年長沙市政府辦公廳印發(fā)通知，將著力建設“四精五有”品質城市，按照“精準規(guī)劃、精美建設、精致管理、精明增長”，建設更加“有顏值、有氣質、有內涵、有格調、有品位”的現(xiàn)代化長沙[1]。望城區(qū)是省會長沙的新興城區(qū)，有著明顯的現(xiàn)狀短板和后發(fā)優(yōu)勢，如何取長補短，提升城市景觀風貌，成為望城區(qū)塑造核心競爭力的關鍵之一。面對新問題，應對新形勢，探索城市景觀風貌治理的路徑和方法，以設計管理導則進一步完善規(guī)劃編制和審批依據，對望城區(qū)響應長沙市“四精五有”的城市發(fā)展理念、系統(tǒng)提升望城區(qū)景觀風貌具有重要意義。

1 望城區(qū)景觀風貌治理問題

城市景觀風貌是城市氣質、空間格局、景觀環(huán)境的外在展現(xiàn)和地域文化、歷史人文、生活品質等內涵的綜合反映。望城區(qū)景觀風貌特色在于山水相依的自然格局和底蘊深厚的歷史人文，自2011年撤縣設區(qū)以來，望城發(fā)展勢頭迅猛，在如火如荼的城市建設中，一系列景觀風貌問題也隨之而來。

1.1 城市景觀空間結構性問題凸顯

望城坐擁“七山五湖、六洲九河”，但城市建設缺乏對自然景觀可見度和感知度的深度思考，對于重要山體、水體、視線廊道等景觀界面的結構性控制不是特別理想，資源稟賦與城市空間耦合度不高。

1.2 新區(qū)特色不顯，老城品質不佳

望城城市發(fā)展點多面廣，目前已形成了金星北、濱水新城、經開區(qū)等多個城市新區(qū)代表區(qū)域，由于各片區(qū)建設缺乏對建筑群體的高度、體量、風格的系統(tǒng)指引，新區(qū)開發(fā)整體形象離一流城市尚存差距。老城高塘嶺片區(qū)整體品質不佳，新、舊建筑之間的矛盾突出，缺乏公共活力。

1.3 環(huán)境難以滿足人對宜居生活的需求

城市建設缺乏人性化的考量。首先表現(xiàn)在城市環(huán)境不宜居，城市公園、城市廣場等公共開敞空間不足；公共基礎設施建設滯后，除養(yǎng)老設施外的其他設施配套標準均低于長沙市平均服務水平。其次是街道空間不友好，機動車主導路權、人行空間受到擠壓甚至缺失、街道設施配置不足。

2 景觀風貌問題成因剖析

2.1 城市規(guī)劃理念存在偏差

2.1.1 片面的城市經營思想對城市空間形態(tài)造成沖擊

土地經濟發(fā)展理念下,城市建設過分追求經濟效益平衡，給城市空間形態(tài)帶來諸多負面效應。其一，城市結構性廊道讓位土地經濟，對山、水資源周邊過度開發(fā)，擠壓城市公共界面；其二，新區(qū)建設高度依賴土地財政，過度房地產開發(fā)導致城市建設用地比例失衡，居住用地擠壓公共配套空間，對片區(qū)景觀風貌造成結構性破壞；其三，舊城改造以局部投入產出平衡為導向，缺乏對空間形態(tài)、品質的引導與統(tǒng)籌。

2.1.2 城市規(guī)劃重發(fā)展、輕品質

快速城鎮(zhèn)化的進程中，城市建設盲目追求速度而忽視質量，城市發(fā)展粗放，“內外隔離”“整齊劃一”的規(guī)劃理念使得城市空間品質低下。建立在小汽車出行基礎上的規(guī)劃思想導致城市街道尺度失衡，可達性差；城市公共產品存在供給不足與空間分布不均的問題，尤其是非獨立占地的鄰里公共服務設施在建設過程中被選擇性遺忘；傳統(tǒng)的封閉小區(qū)和單位大院等內外隔離觀念，忽視了與周邊地區(qū)的協(xié)調，大面積的封閉空間使得城市公共活力缺失；以整齊為美的運動式整治，統(tǒng)一店招、統(tǒng)一沿街建筑立面等形象工程導致城市特色不彰。

2.2 城市景觀風貌管理機制尚不健全

2.2.1 缺乏有效的管理審批依據

以往望城區(qū)城市規(guī)劃管理主要依據《長沙市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》和控制性詳細規(guī)劃，其中更多的是規(guī)定城市建設的強度、邊界等內容，城市設計等其他規(guī)劃中對城市景觀風貌的碎片化內容難以有效的在規(guī)劃管理中得到運用。對于規(guī)劃管理者來說，如何系統(tǒng)性的將景觀風貌提升融入規(guī)劃管理仍存在較大困難；另一方面，對于具體規(guī)劃建設來說，由于缺乏可參照執(zhí)行的明確條文，對控制指標的考量與評判標準不夠清晰，城市景觀風貌管控難以達到預期效果。

2.2.2 景觀風貌管控的機制未能理順

城市景觀風貌管控的各類空間和設施涉及管理部門眾多，各部門的權責存在交叉和銜接不暢的現(xiàn)象，尚沒有形成共管共治的長效保障機制，不利于達成多方共識。

3 城市景觀風貌治理體系構建思考

景觀風貌問題不是一朝一夕形成，也沒有速效藥、特效藥，需要系統(tǒng)性的調理。城市景觀風貌治理是全面綜合的系統(tǒng)工程，首先要轉變城市發(fā)展理念；其次要完善規(guī)劃編制體系，明確景觀風貌管控要素，并建立一套完善的風貌管控制度，提升治理能力。

3.1 轉變城市發(fā)展理念

1)堅守底線，有舍有得。

以剛性的底線管控保護山水格局、歷史街區(qū)、特色風貌區(qū)、公共空間體系，錨固特色景觀風貌格局，保護結構性、大尺度、特色化的城市空間。

2)改變思路，公共優(yōu)先。

轉變經濟至上的發(fā)展思路，考慮較長時期動態(tài)經濟平衡、經濟社會生態(tài)的綜合性平衡。減少由于短期經濟平衡帶來的居住用地比例過大、容積率過高等嚴重影響城市風貌的問題，以公共政策維護城市公共利益、引導地產商提供更多的為城市服務的空間與設施。

3)以人為本，提升細節(jié)品質。

以人作為關注重點，以人的視角、人的尺度、人的行為感受作為衡量城市景觀風貌的核心標準。抓住公園廣場、街道等人活動最頻繁的區(qū)域，提升街角廣場、綠地、建筑底層、店招、街道小品、地鐵入口等人視所及區(qū)域的細節(jié)品質。

3.2 構建城市景觀風貌治理體系

3.2.1 完善城市景觀風貌規(guī)劃編制體系

構建兩個層次的規(guī)劃編制體系——總體控制(總體、專項城市設計)、品質塑造(重點地區(qū)、地塊城市設計)；明確城市景觀風貌管控要素，系統(tǒng)性的組織景觀風貌規(guī)劃編制。通過“控制線+名錄”的管控手段進行傳導，完善規(guī)劃編制體系。

3.2.2 確立景觀風貌管理審批依據

制定城市景觀風貌管控相關法規(guī)政策，將城市景觀風貌要求納入城市規(guī)劃技術管理規(guī)定，出臺城市景觀風貌設計管理導則或管理辦法，將其作為管理和審批的依據；另一方面，將城市景觀風貌的控制要求納入土地出讓條件，落實到項目審批和日常監(jiān)管中[2]。

3.2.3 健全城市景觀風貌審查機制

城市風貌管控實施機制主要包括以下三個方面：一是健全管理體制，明晰相關部門的權責，落實責任主體，自然資源和規(guī)劃局、行政審批、城管、市政、園林等有關行政管理部門按各自法定職責權限做好城市景觀風貌治理有關工作，切實嚴格履職；二是重點項目前置審查，在城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會設景觀風貌管控領導小組和專家委員會，建立重點地段景觀風貌協(xié)調機制，加強重要建筑、橋梁、景觀性道路等前置條件與景觀風貌專項審查；三是分級審查，建立城市風貌專家組論證、自然資源和規(guī)劃主管部門審查、國土空間規(guī)劃委員會城市景觀風貌專題審查三個層級的審查機制，定期召開城市景觀風貌專題審查會議。城市景觀風貌治理體系如圖1所示。

3.2.4 《品質望城設計管理導則》在體系中的作用

城市景觀風貌規(guī)劃管理需要依法依規(guī)行政，應將規(guī)劃圖紙轉化為具有法律或行政效力的管理語言才能更好的落實景觀風貌規(guī)劃[3]?！镀焚|望城設計管理導則》是面向實施的設計管理導則，以通則式的條文對城市風貌品質進行管控引導，是城市規(guī)劃的編制和審批依據，是望城區(qū)景觀風貌治理的重要一環(huán)。

4 問題導向下的《品質望城設計管理導則》編制思路

4.1 明確目標、構建控制要素系統(tǒng)

4.1.1 明確景觀風貌提升核心思想

導則緊扣“人與自然和諧、人文底蘊深厚、空間協(xié)調宜人、交通便捷有序、建筑精致美觀、設施齊全便利”為六大目標，以“落實綠色生態(tài)理念、彰顯歷史文化底蘊、滿足宜居生活要求”的總體原則指導望城區(qū)規(guī)劃建設。

4.1.2 構建城市景觀風貌控制要素體系

品質望城的建設是一個系統(tǒng)工程，本導則主要針對望城區(qū)城市建設中影響城市景觀風貌的要素進行控制。為解決城市空間結構、城市景觀風貌趨同、生活環(huán)境不宜居等核心問題，以六大目標為導向，從生態(tài)環(huán)境、歷史風貌、公共空間、道路交通、街道、地塊與建筑、公共服務設施、城市家具、城市亮化等9個方面提升望城區(qū)城市景觀風貌(見圖2)。

4.1.3 落實以問題導向和目標導向的要素控制要求

以解決現(xiàn)狀問題、實現(xiàn)六大目標為導向，落實相關要素的控制要求。通過對生態(tài)環(huán)境中生態(tài)控制和海綿城市兩個子項進行控制，提升人與自然和諧程度。通過對歷史風貌中國家考古遺址公園，古鎮(zhèn)，文物保護單位、不可移動文物點、歷史建筑，歷史步道四個子項進行控制，傳承望城歷史文脈。通過對公共空間、街道、地下空間三個要素進行控制，促進城市空間的協(xié)調宜人。通過對道路交通進行控制，提升交通效率及人行、非機動車交通的安全便捷性。通過對地塊與建筑進行控制，提升建(構)筑物的建設品質。通過對公共服務設施、城市家具、城市亮化進行控制(見表1)，讓生活更便利便捷。

表1 望城景觀風貌控制要素

4.2 抓住問題，有的放矢

基于城市景觀風貌存在的核心問題，以問題為導向，提出相對應的解決辦法?！镀焚|望城設計管理導則》涉及城市景觀風貌建設的方方面面，系統(tǒng)性較強，內容詳實。本文僅以城市結構性空間、街道空間為例，闡述導則以問題為導向的編制思路。

4.2.1 城市結構性空間

望城區(qū)山水環(huán)境優(yōu)越，必須對其進行切實保護，將城市建設主動融入自然環(huán)境中。針對望城城市結構性空間被侵占，山體、水體、視線廊道等控制不理想等問題，導則梳理了長沙總體城市設計及望城相關專項規(guī)劃中主要的景觀視線廊道、景觀界面和重要城市節(jié)點，并將其納入法定規(guī)劃的管理體系。

按照“顯山露水”的原則，導則明確人流匯聚的瞭望點為城市重要的景觀視點，留出景觀視點望向望城區(qū)重要節(jié)點的視線通廊。通過對景觀視點的瞭望點(視點位置)和景觀點(資源特色)進行分析，選取13條景觀廊道進行重點管控；并對坡度大于25°、相對高度差大于50 m的山體的山腳線200 m范圍內的建筑提出高度控制要求(見圖3)。湘江兩岸按照100 m～300 m進行景觀帶控制，形成以斑馬湖、張家湖、重陽湖、大澤湖等為主體的黃金河水系綠廊。

4.2.2 街道空間

在城市高質量發(fā)展的時代背景下，街道的粗放型建設和管理與市民精細化街道的需求成為城市公共空間發(fā)展面臨的主要矛盾[4]?，F(xiàn)階段望城區(qū)街道空間建設缺乏整體統(tǒng)籌，街道附屬設施缺乏統(tǒng)一的建設標準，存在慢行系統(tǒng)不連續(xù)、道路尺度過大等問題。

基于此，導則從兩個方面提出街道空間的管控要求：1)街道整體空間：導則提出應統(tǒng)籌城市道路、建筑前區(qū)，街道界面，加強街道一體化設計。從城市道路與建筑前區(qū)的公共空間打造、綠化、機動車及非機動車規(guī)范停放、附屬設施布置等方面提出對建筑前區(qū)、街道界面的協(xié)同設計管控要求。2)城市道路空間：在滿足交通、景觀與活動功能的前提下，適當縮小道路紅線寬度，優(yōu)化街道空間尺度，為行人、非機動車與景觀綠化留出更多空間，同時可以控制車速，形成安全而友好的慢行交通環(huán)境。街道一體化設計圖如圖4所示。

解決好建筑前區(qū)臨時停車(如圖5所示)也是加強街道一體化建設的一個重要方面。經實地踏勘發(fā)現(xiàn)，目前望城區(qū)的路面停車大多集中在建筑前區(qū)內靠近人行道的一側，造成街道人行空間被擠壓侵占，與城市慢行系統(tǒng)沖突嚴重，同時也導致城市道路與建筑前區(qū)聯(lián)系割裂。

基于人的公共活動需求和城市開放包容的品質，針對現(xiàn)狀問題，導則明確管控對象為開放的建筑前區(qū)，從設置位置和設置形式兩方面對開放建筑前區(qū)內的臨時停車區(qū)提出管控要求：1)設置位置：導則明確獨立占地的B1類用地和A類用地允許設置建筑前區(qū)臨時停車區(qū)。以保障步行空間的連續(xù)性，增強城市的公共性，提升街道品質。2)設置形式：對于允許設置建筑前區(qū)臨時停車的區(qū)域，將進一步規(guī)范其停車位置和形式，保障人行路權及城市公共性。建筑前區(qū)停車如圖6所示。

5 《品質望城設計管理導則》編制實踐經驗

5.1 踐行以人為本的核心價值理念

導則是一部以景觀風貌提升為最核心要義的城市規(guī)劃管理技術規(guī)定，體現(xiàn)了城市規(guī)劃管理由條件約束向品質塑造的轉變，體現(xiàn)了以人為本的思想，讓規(guī)劃更有溫度。通過一項項具體的條件，踐行“以人的感受為先、以公共利益為先”的核心價值導向。

5.2 以“條文+圖示、定性+定量”的通則形式適應日常規(guī)劃管理

導則面向城市規(guī)劃管理實際，將景觀風貌提升的具體要求明確以“條文與圖示相結合、定性與定量相結合”的模式進行約束，便于規(guī)劃管理者對具體建設進行裁量判斷，成為了望城區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中最為基礎、常用的技術文件。導則將分散于各類規(guī)范、規(guī)劃、政策方面的碎片化的具體要求進行提煉、提升，對于基層規(guī)劃管理水平相對較低的其他地區(qū)更有較好的借鑒作用。

5.3 提優(yōu)補缺、量體裁衣

導則以《長沙市城市規(guī)劃管理技術規(guī)定》為基礎，從要素體系構建、設施配置規(guī)定、成果表達形式等方面進行了重構和補充。采用宏觀與微觀結合的視角，將保護控制與建設引導進行有機結合，以生態(tài)、歷史為本底條件，宏觀上首先明確了在生態(tài)保護與歷史文化保護方面“需保護什么”的問題；再從微觀角度出發(fā)，明確城市建設領域中“應怎么建設”的問題。

6 結語

城市在生長，城市發(fā)展帶來的問題也在不斷變化，《品質望城設計管理導則》并不盡善盡美，但它的編制過程，是一次難得的以城市問題診斷為導向的行動規(guī)劃嘗試，提出了城市景觀風貌問題系統(tǒng)解決方案思路。城市景觀風貌治理是一個循序漸進的過程，需要一個完整的規(guī)劃編制體系和持續(xù)的規(guī)劃實施保障，對于現(xiàn)階段的城市發(fā)展而言，景觀風貌治理應重點關注人的需求，加強公眾參與，更多彰顯“以人為本”的核心價值理念。