◎ 林永生 劉珺瑜

提 要:

2020年9月，中國(guó)政府作出莊嚴(yán)承諾，力爭(zhēng) 2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取 2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”目標(biāo)）。兩年之后，中共二十大報(bào)告全面部署中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的新征程。中國(guó)式現(xiàn)代化的特征之一是人與自然和諧共生，二十大報(bào)告對(duì)此有很多新提法和新要求，并以“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”為名，單獨(dú)成章，專(zhuān)門(mén)闡述。本文擬就該章第四點(diǎn)“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”，談點(diǎn)學(xué)習(xí)心得。

一、“雙控”制度轉(zhuǎn)型

中國(guó)在過(guò)去十年間循序漸進(jìn)地發(fā)展并完善了能耗雙控制度，在全國(guó)逐級(jí)部署，設(shè)置對(duì)應(yīng)控制目標(biāo)和對(duì)地方政府設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并完善監(jiān)督考核制度?！笆晃濉逼陂g，中國(guó)首次提出“能耗強(qiáng)度”目標(biāo)以提高用能效率，要求2010年單位GDP 的能源消費(fèi)量降低20%?！笆濉逼陂g，中國(guó)增設(shè)了“合理控制能源消費(fèi)總量”的目標(biāo)。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)首次提出要“實(shí)施能源消費(fèi)強(qiáng)度和消費(fèi)總量的雙控制”，以此倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建綠色發(fā)展格局，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。隨后的“十三五”更是將能耗雙控作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要約束性指標(biāo)，建立了指標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制，并在每季度發(fā)布各省份的能耗雙控“晴雨表”，進(jìn)行三級(jí)預(yù)警。2021年9月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》①《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》正式發(fā)布，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，2021年9月11日，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202109/t20210916_1296856.html?code=&state=123，部署能源雙控工作：以增效為抓手，圍繞彈性與剛性、普遍化及差別化、計(jì)劃與市場(chǎng)、激勵(lì)與約束這四組關(guān)鍵詞，確保結(jié)合地方實(shí)際，差別化分解能耗雙控指標(biāo)。強(qiáng)調(diào)用能權(quán)交易市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的決定性作用。進(jìn)一步鼓勵(lì)可再生能源的使用與消費(fèi)、加強(qiáng)對(duì)地方雙控的審查及考核。中國(guó)對(duì)碳排放強(qiáng)度的控制早有淵源。中國(guó)在1997年就參與了聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC），并于次年簽署《京都議定書(shū)》，明確了中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家在二氧化碳減排中的責(zé)任與義務(wù)。2009年，在哥本哈根世界氣候大會(huì)上，中國(guó)進(jìn)一步將碳排放的強(qiáng)度控制進(jìn)行量化，向國(guó)際承諾中國(guó)2020年的碳排放強(qiáng)度會(huì)較2005年降低40%-45%。隨后，中國(guó)在“十二五”“十三五”“十四五”發(fā)展規(guī)劃中均設(shè)置了單位GDP 碳排放的目標(biāo)。中國(guó)2019年的碳排放強(qiáng)度較2005年降低了48.1%，超額完成了既定目標(biāo)。

能耗雙控作為過(guò)去十年間中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中的重要約束性指標(biāo)，對(duì)于推動(dòng)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但隨著清潔能源消費(fèi)占比不斷提升，單一的能耗雙控的局限性開(kāi)始顯現(xiàn)，甚至在一定程度上阻礙了綠色轉(zhuǎn)型。

首先，根據(jù)地方實(shí)際情況分解能耗目標(biāo)往往左支右絀。雖然政府已強(qiáng)調(diào)差別化分配能耗目標(biāo)，但由于不同地區(qū)因發(fā)展階段、資源稟賦、戰(zhàn)略定位不同而導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)差異懸殊，如何因地制宜來(lái)合理地測(cè)算及分配能耗目標(biāo)成為一大痛點(diǎn)。例如，主要依賴(lài)鋼鐵、石化、煤電等傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)的一些中西部省份正處于能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的陣痛期，按照“常規(guī)動(dòng)作”往往無(wú)法達(dá)成上級(jí)分配的能耗雙控目標(biāo)，進(jìn)而只得“兵行險(xiǎn)招”，通過(guò)限產(chǎn)限電等“一刀切”的方式來(lái)減少能耗，甚至直接關(guān)停高耗能項(xiàng)目，這與開(kāi)展能耗雙控的初衷背道而馳。

其次，單純進(jìn)行能耗雙控一定程度上制約了技術(shù)創(chuàng)新。如精細(xì)化學(xué)、新材料等高端技術(shù)的發(fā)展因地方政府的用能指標(biāo)受限而直接被一票否決。單純對(duì)能耗進(jìn)行控制，還可能會(huì)誤傷可再生能源的開(kāi)發(fā)利用和可再生能源豐沛地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展②張璐，能耗“雙控”為何向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變？新京報(bào)，2022年3月5日。。

最后，較之于能耗雙控，碳排放雙控直接凸顯“降碳”導(dǎo)向，有助于提供雙碳目標(biāo)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。碳排放強(qiáng)度直接由地區(qū)碳排放量/地區(qū)GDP（按可比價(jià)）計(jì)算得出，趨于“結(jié)果導(dǎo)向”，直接聚焦于地方生產(chǎn)與生活中產(chǎn)生的碳排放量，可反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展程度、技術(shù)創(chuàng)新能力及能源利用效率。

綜上可知，能源消耗與碳排放在過(guò)去十年的“掛鉤”已無(wú)法適應(yīng)資源高效利用、綠色低碳循環(huán)發(fā)展的新形勢(shì)。因此，需探索一條逐步脫鉤、平穩(wěn)的從能耗雙控向碳排放雙控的過(guò)渡轉(zhuǎn)型路徑。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“雙控”制度轉(zhuǎn)型：“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵(lì)約束機(jī)制，防止簡(jiǎn)單層層分解?！秉h的二十大報(bào)告再次凸顯“雙控”轉(zhuǎn)型基調(diào)，明確“完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控”，重點(diǎn)控制化石能源消費(fèi)，逐步轉(zhuǎn)向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”制度。

二、碳排放權(quán)交易的優(yōu)勢(shì)及中國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展歷程

自聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）于1992年通過(guò)后，世界各國(guó)已逐漸摸索出了多種成熟的減排工具以減少溫室氣體排放，可大致分為以下三種：第一，命令控制型減排工具，如對(duì)生產(chǎn)單位的絕對(duì)排放量進(jìn)行限制、針對(duì)產(chǎn)品或設(shè)備設(shè)置能效標(biāo)準(zhǔn)等；第二，市場(chǎng)激勵(lì)型減排工具，如針對(duì)排放及能源消費(fèi)征收環(huán)境稅、開(kāi)放排放權(quán)市場(chǎng)交易；第三，其他措施，通過(guò)政府補(bǔ)貼、教育培訓(xùn)等手段使排放單位自愿減排。三者之間互不排斥，互為補(bǔ)充。雙控制度屬于命令控制型減排工具，無(wú)法獨(dú)自處理好《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》①《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》正式發(fā)布，中國(guó)政府網(wǎng)，2021年10月24日 。http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-10/26/content_5644984.htm?skinTheme=0中提出的“發(fā)展與減排、整體與局部、短期與中長(zhǎng)期”三大關(guān)系，亟待和市場(chǎng)激勵(lì)型減排工具來(lái)相互補(bǔ)充，剛?cè)岵?jì)，打破窠臼。其中，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)獨(dú)有的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，可彌補(bǔ)碳排放強(qiáng)度指標(biāo)層層分解方法“計(jì)劃式主導(dǎo)”的局限性，實(shí)現(xiàn)剛性指標(biāo)分配與靈活性交易的有機(jī)結(jié)合。中國(guó)碳市場(chǎng)履約交易的基本流程可分四個(gè)步驟：第一步，重點(diǎn)排放單位在注冊(cè)登記系統(tǒng)注冊(cè)。第二步，政府根據(jù)特定方法（中國(guó)多采用行業(yè)基準(zhǔn)線(xiàn)法、歷史強(qiáng)度法及歷史排放法）將碳排放權(quán)配額分配并發(fā)放至納入交易體系的企業(yè)。第三步，企業(yè)可根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”）②《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式發(fā)布，生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2021年1月5日，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk02/202101/t20210105_816131.html中的交易制度在二級(jí)市場(chǎng)上交易碳排放權(quán)配額，或直接購(gòu)買(mǎi)或出售國(guó)家核證自愿減排量（CCER），以1:1 的比例抵消碳排放權(quán)配額（抵消比例不得超過(guò)應(yīng)清繳碳排放配額的5%）。最后一步，企業(yè)在注冊(cè)登記系統(tǒng)完成配額清繳，達(dá)成履約。

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)具備諸多天然優(yōu)勢(shì)。首先，市場(chǎng)交易機(jī)制將減排與企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本掛鉤，有效提升了企業(yè)的清潔綠色轉(zhuǎn)型意識(shí)。排放權(quán)市場(chǎng)交易形成的碳價(jià)格信號(hào)促使減排成本低于配額市場(chǎng)價(jià)的企業(yè)選擇率先減排，并賣(mài)出多余配額以獲得收益，減排成本高的企業(yè)則反之。因此，碳排放對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)外部性直接被內(nèi)化為企業(yè)的減排成本，企業(yè)傾向于選擇更為節(jié)能減碳的方式進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，減排動(dòng)力得以大幅提升。其次，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)獨(dú)具的市場(chǎng)化調(diào)節(jié)方式促使減排成本低的企業(yè)盡可能多地進(jìn)行減排，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體減排成本最小化。

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)獨(dú)有的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，可彌補(bǔ)碳排放強(qiáng)度指標(biāo)層層分解方法“計(jì)劃式主導(dǎo)”的局限性，實(shí)現(xiàn)剛性指標(biāo)分配與靈活性交易的有機(jī)結(jié)合。圖/中新社

歐盟排放交易體系作為全球最大的減少溫室氣體排放限額交易系統(tǒng)，覆蓋超過(guò)歐盟二氧化碳排放總量的一半，其秉持著基于總量控制和交易的邏輯，在近17年的發(fā)展歷程中逐步形成了碳價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制

從國(guó)際層面來(lái)看，全球碳市場(chǎng)脫胎于20 世紀(jì)的排污權(quán)交易市場(chǎng)。碳排放權(quán)在《京都議定書(shū)》生效后就開(kāi)始在發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間流通。言碳則不得不論及歐盟碳市場(chǎng)。歐盟排放交易體系（EU ETS）作為全球最大的減少溫室氣體排放限額交易系統(tǒng)，覆蓋超過(guò)歐盟二氧化碳排放總量的一半，其秉持著基于總量控制和交易（cap and trade）的邏輯，在近17年的發(fā)展歷程中逐步形成了碳價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。但在運(yùn)行初期，歐盟碳市場(chǎng)也曾一度失效，直接原因是配額超發(fā)，市場(chǎng)供給過(guò)剩。2005年，歐盟發(fā)放配額超出其實(shí)際排放量的4%，碳價(jià)在2007年7月份甚至跌至0 歐元。同時(shí)，交易企業(yè)95%的排放配額均為免費(fèi)發(fā)放，企業(yè)嚴(yán)重缺乏減排動(dòng)力。企業(yè)層面前期數(shù)據(jù)缺失的問(wèn)題也暴露無(wú)遺。同時(shí)，內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱等丑聞也層出不窮，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)何以有效管控也在不斷論證。但伴隨歐盟碳市場(chǎng)逐步完善，歐盟逐步建立起了一套科學(xué)、完備的碳排放數(shù)據(jù)庫(kù)以支撐指標(biāo)制定。歐盟碳市場(chǎng)的興衰成敗也為中國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

中國(guó)碳市場(chǎng)可謂“十年磨一劍”。中國(guó)在2002年至2012年期間就開(kāi)始積極參與《京都議定書(shū)》的清潔發(fā)展機(jī)制（Clean Development Mechanism，簡(jiǎn)稱(chēng)“CDM”）交易，與發(fā)達(dá)國(guó)家間交易核證減排量（Certified Emission Reduction，簡(jiǎn)稱(chēng)“CER”）。2011年，中國(guó)發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展碳排放交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)在北京、天津、上海等七個(gè)省市開(kāi)展交易試點(diǎn)工作。2013年至2017年，碳市場(chǎng)試點(diǎn)陸續(xù)啟動(dòng)，新增四川、福建兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。國(guó)家發(fā)改委于2012年印發(fā)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》與《溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審定與核證指南》，搭建了國(guó)家核證自愿減排量（Chinese Certified Emission Reduction，簡(jiǎn)稱(chēng)“CCER”）的簽發(fā)及審定流程。然而，由于交易量低、監(jiān)管及執(zhí)行困難、方法學(xué)復(fù)雜且混亂等原因，國(guó)家發(fā)改委于2017年宣布暫停CCER 項(xiàng)目備案。同年，《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《方案》”）①《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》正式發(fā)布，國(guó)家發(fā)展和改革委網(wǎng)站，2017年12月18日， https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghxwj/201712/t20171220_960930.html?code=&state=123發(fā)布，將發(fā)電行業(yè)的2000 余家單位首批納入全國(guó)碳交易，同時(shí)明確了碳市場(chǎng)啟動(dòng)工作安排的路線(xiàn)圖。《方案》將碳市場(chǎng)建設(shè)劃分為基礎(chǔ)建設(shè)期（一年左右）、模擬運(yùn)行期（一年左右）及深化完善期三個(gè)階段，逐步完成碳排放注冊(cè)登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)和結(jié)算系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施、制度及市場(chǎng)要素建設(shè)。

2018年，全國(guó)碳市場(chǎng)主管部門(mén)由國(guó)家發(fā)改委變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部。2021年，《辦法》發(fā)布，明確將逐步納入發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空這八個(gè)高耗能行業(yè)企業(yè)作為控排企業(yè)。同年7月16日，全國(guó)碳排放權(quán)交易在上海環(huán)境能源交易所正式啟動(dòng)，發(fā)電行業(yè)的2162 家企業(yè)作為首批重點(diǎn)排放單位，于當(dāng)天實(shí)現(xiàn)交易總量410.40 萬(wàn)噸，交易總額2.1 億元；碳市場(chǎng)呈現(xiàn)“九省共建”、“注冊(cè)登記結(jié)算系統(tǒng)、交易系統(tǒng)分建”格局。截至2022年10月21日，碳排放權(quán)配額累計(jì)成交量達(dá)1.96億噸，累計(jì)成交額85.8 億元，市場(chǎng)運(yùn)行總體平穩(wěn)有序，但市場(chǎng)規(guī)模較小，流動(dòng)性不足、活躍度低，距形成市場(chǎng)化的碳價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制仍遙遙無(wú)期。

三、碳交易市場(chǎng)制度優(yōu)化

“雙碳”目標(biāo)緊迫性與穩(wěn)妥性兼具的特點(diǎn)使得僅依靠市場(chǎng)激勵(lì)型工具實(shí)現(xiàn)碳減排是不現(xiàn)實(shí)的，還要依靠政府結(jié)合新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的基本國(guó)情，充分吸取借鑒海外碳市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)化中國(guó)碳交易市場(chǎng)的相關(guān)制度，這里重點(diǎn)就碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度、碳排放權(quán)有償分配制度、碳排放權(quán)抵消工具談三點(diǎn)意見(jiàn)和建議。

（一）完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度，提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量

碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量是全國(guó)碳排放管理及碳市場(chǎng)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是維護(hù)市場(chǎng)信用信心和國(guó)家政策公信力的底線(xiàn)和生命線(xiàn)。提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的重中之重是完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度。核算方式準(zhǔn)確與否，直接影響配額分配方案的有效性。準(zhǔn)確的碳排放統(tǒng)計(jì)核算是保證碳市場(chǎng)平穩(wěn)有序運(yùn)行進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的基石。同時(shí)，數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題也直接決定了碳市場(chǎng)何時(shí)可擴(kuò)大覆蓋行業(yè)范圍，提振市場(chǎng)活力。整體而言，數(shù)據(jù)質(zhì)量的提升主要依托于統(tǒng)計(jì)核算方式的科學(xué)完善及監(jiān)督管理兩大方面。

國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系實(shí)施方案》②指出，“到2023年，職責(zé)清晰、分工明確、銜接順暢的部門(mén)協(xié)作機(jī)制基本建立，相關(guān)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)進(jìn)一步加強(qiáng)，各行業(yè)碳排放統(tǒng)計(jì)核算工作穩(wěn)步開(kāi)展，碳排放數(shù)據(jù)對(duì)碳達(dá)峰碳中和各項(xiàng)工作支撐能力顯著增強(qiáng)，統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系初步建成”。政府應(yīng)在核算出準(zhǔn)確的實(shí)際碳排放數(shù)據(jù)后，基于碳排放強(qiáng)度（而非總量）控制來(lái)設(shè)計(jì)配額分配方案，保證行業(yè)配額總量和排放總量基本相當(dāng)，隨后結(jié)合企業(yè)的發(fā)展定位、能源特點(diǎn)等來(lái)計(jì)算其應(yīng)獲得的碳排放權(quán)配額，確保碳市場(chǎng)維持供需平穩(wěn)。目前，為確保碳市場(chǎng)上的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、參數(shù)設(shè)置合理，中國(guó)碳核算工作主要以聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（IPCC）于2006年制定、2019年修訂的方法學(xué)為參考，同時(shí)吸取了過(guò)去一個(gè)履約周期中從發(fā)電行業(yè)暴露出的參數(shù)選用及統(tǒng)計(jì)計(jì)算錯(cuò)誤、質(zhì)量控制不規(guī)范等問(wèn)題和教訓(xùn)，并逐步修訂并完善了《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南》。

與此同時(shí)，建立健全碳排放監(jiān)測(cè)報(bào)告核查體系（Monitoring,Reporting,Verification，簡(jiǎn)稱(chēng)“MRV”）也至關(guān)重要。“可監(jiān)測(cè)、可報(bào)告、可核查”是構(gòu)建碳交易市場(chǎng)的核心要素之一，是確保碳排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性與可靠性的關(guān)鍵手段，是由政府主管部門(mén)、納入企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)等多方主體在一定技術(shù)規(guī)范指引和規(guī)則約束下各司其職的有機(jī)整體，是解決碳數(shù)據(jù)失真問(wèn)題的可靠手段。自《辦法》發(fā)布以來(lái)，中國(guó)MRV體系得以逐漸規(guī)范。2021年10月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督管理相關(guān)工作的通知》，要求重點(diǎn)排放單位進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量自查，配合做好相關(guān)監(jiān)督執(zhí)法，建立碳市場(chǎng)排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長(zhǎng)效機(jī)制。針對(duì)碳排放數(shù)據(jù)頻頻失真這一問(wèn)題，2022年的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議也明確指出：“做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)第二個(gè)履約周期管理，研究擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍和交易主體范圍。健全碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長(zhǎng)效機(jī)制，繼續(xù)組織開(kāi)展碳排放報(bào)告質(zhì)量監(jiān)督幫扶，嚴(yán)厲打擊數(shù)據(jù)弄虛作假違法行為。要建立國(guó)家、省、市三級(jí)聯(lián)審機(jī)制，切實(shí)落實(shí)各級(jí)主體責(zé)任；要建立碳排放數(shù)據(jù)報(bào)送、信息化存證、名錄管理定期通報(bào)制度，層層壓實(shí)責(zé)任，確保碳市場(chǎng)健康有序發(fā)展。”

如何設(shè)立免責(zé)或激勵(lì)機(jī)制以調(diào)動(dòng)第三方核查機(jī)構(gòu)的積極性并增強(qiáng)其責(zé)任感？迄今為止，這一問(wèn)題仍懸而未決。推進(jìn)核查過(guò)程市場(chǎng)化改革或成重點(diǎn)抓手，即從政府采購(gòu)服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)自由聘請(qǐng)第三方核查機(jī)構(gòu)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)激發(fā)第三方核查市場(chǎng)的活力，降低核查成本，提高核查效率。此外，政府應(yīng)同步建立健全第三方核查市場(chǎng)的監(jiān)管體系，防止舞弊現(xiàn)象發(fā)生。

（二）適時(shí)引入碳排放權(quán)有償分配制度

歐盟碳市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)表明，提高碳配額有償分配有助于提高碳價(jià)，優(yōu)化市場(chǎng)供需關(guān)系。同時(shí)這也意味著企業(yè)碳排放成本增加，直接體現(xiàn)“誰(shuí)污染，誰(shuí)負(fù)責(zé)”這一環(huán)境治理的基本原則，客觀(guān)上能夠激發(fā)企業(yè)減排動(dòng)力。

依據(jù)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》①《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》正式發(fā)布，生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2021年3月30日，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202103/t20210330_826642.html，中國(guó)碳排放權(quán)發(fā)放的“初期以免費(fèi)分配為主，根據(jù)國(guó)家要求適時(shí)引入有償分配，并逐步擴(kuò)大有償分配比例”。北京、江蘇、浙江、寧夏四地也在2022年分別提出“創(chuàng)新有償分配機(jī)制”。有償分配方式在試點(diǎn)市場(chǎng)中已有多次成功經(jīng)驗(yàn)。其中，深圳試點(diǎn)市場(chǎng)在2021年度也確定采用“97% 無(wú)償+3% 有償”相結(jié)合的方式進(jìn)行配額分配，企業(yè)踴躍競(jìng)購(gòu)，開(kāi)市僅10 分鐘申購(gòu)量就已超過(guò)發(fā)行總量，配額有償發(fā)行量最終全部成交。

但引入有償分配制度不可一蹴而就，“鞭打快?！眴?wèn)題仍須警惕。產(chǎn)業(yè)鏈前端的發(fā)電等高耗能生產(chǎn)企業(yè)所承擔(dān)的有償成本應(yīng)通過(guò)電價(jià)改革等政策向下游消費(fèi)端有效轉(zhuǎn)移，打通減排責(zé)任與壓力在全產(chǎn)業(yè)鏈上的傳遞渠道。

（三）拓展碳排放權(quán)抵消工具，激發(fā)碳市場(chǎng)潛在活力

目前，在中國(guó)碳市場(chǎng)上，碳排放權(quán)配額只能在2162 家重點(diǎn)排放企業(yè)之間交易。與此不同，CCER 的交易主體更為廣泛,機(jī)構(gòu)投資者可參與CCER 交易，并據(jù)此開(kāi)發(fā)碳資產(chǎn)等相關(guān)金融衍生品，這將直接提振碳市場(chǎng)的活躍度，完善碳市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能。

自中國(guó)碳市場(chǎng)開(kāi)放以來(lái)，CCER 在二級(jí)市場(chǎng)上供不應(yīng)求，其交易量實(shí)現(xiàn)大幅上漲，CCER 的價(jià)格甚至超過(guò)了碳配額價(jià)格。即便如此，CCER項(xiàng)目審批備案何時(shí)重啟，備受矚目。雖然《辦法》中規(guī)定，重點(diǎn)排放企業(yè)使用CCER 來(lái)抵消碳排放權(quán)配額清繳的比例不得超過(guò)總量的5%。但2021年發(fā)布的碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)文件《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》已模糊了這一比例，將其表述為“抵消一定比例的碳排放配額清繳”，這為未來(lái)提高抵消比例埋下了伏筆。2022年10月，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部也稱(chēng)正在加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一自愿減排交易市場(chǎng)建設(shè)②生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)10月例行新聞發(fā)布會(huì)，生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站，2022年10月27日，https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202210/t20221027_998163.shtml。

碳排放權(quán)抵消工具包括但不限于CCER，還可拓展至其他具備“負(fù)碳”屬性的工具（如碳捕獲、利用與封存技術(shù)，即Carbon Capture, Utilization and Storage，簡(jiǎn)稱(chēng)“CCUS”），并逐步建立相應(yīng)的審查核證體系，允許它們進(jìn)入碳市場(chǎng)進(jìn)行排放抵消。如此既可轉(zhuǎn)移聚焦于CCER 復(fù)雜核證過(guò)程中的多余精力，又能直接激勵(lì)“負(fù)碳”技術(shù)創(chuàng)新，從根本上推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

總之，實(shí)現(xiàn)“雙控”制度優(yōu)化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建統(tǒng)一完善的碳交易市場(chǎng)體系，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合，剛?cè)岵?jì)，有助于激發(fā)企業(yè)節(jié)能減碳的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型升級(jí)，這是積極穩(wěn)妥推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要手段，也是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的必由之路。