張朝華 方薷羚

〔摘要〕 隨著社會(huì)治理現(xiàn)代化、多元化以及創(chuàng)新實(shí)踐的不斷推進(jìn)，公共服務(wù)外包成為各級政府采用的一種重要治理工具。然而，近年來部分政府部門工作人員實(shí)施公共服務(wù)外包的心理產(chǎn)生了變化，將其視作規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)的工具。其實(shí)，公共服務(wù)外包根本無法規(guī)避政府責(zé)任，相反，政府必須在公共服務(wù)外包中擔(dān)起多重責(zé)任。為了矯正這種錯(cuò)誤心理，應(yīng)增強(qiáng)行政行為合法性，促進(jìn)公共服務(wù)外包市場良性競爭;完善政府工作機(jī)制，壓實(shí)政府全過程監(jiān)管責(zé)任;形成公共服務(wù)外包多元監(jiān)督，強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任。

〔關(guān)鍵詞〕 公共服務(wù)外包;政府責(zé)任;風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避;心理透視;心理矯正

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）02-0072-06

現(xiàn)有《關(guān)于鼓勵(lì)政府和企業(yè)發(fā)包促進(jìn)我國服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等多項(xiàng)文件，鼓勵(lì)政府將不涉及秘密的業(yè)務(wù)承包給專業(yè)公司。從理論上看，政府實(shí)施公共服務(wù)外包的目的主要集中于三方面：一是順應(yīng)政策導(dǎo)向，為理順政府、市場、社會(huì)關(guān)系，建設(shè)服務(wù)型政府提供原動(dòng)力。二是提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，彌補(bǔ)政府一元化供給模式的不足。三是減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在不增加政府人員編制的情況下，最大程度利用承包方專業(yè)的知識技能與規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，減輕政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。然而，近年來部分政府部門工作人員實(shí)施公共服務(wù)外包的心理產(chǎn)生了變化，將其視作規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)的工具。這種心理是非常錯(cuò)誤的，有必要對其進(jìn)行透視與矯正。

一、公共服務(wù)外包規(guī)避政府責(zé)任的心理及其成因

一般而言，政府防范風(fēng)險(xiǎn)的手段主要是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。然而，部分政府部門工作人員將公共服務(wù)外包給承包方時(shí)，采取在合同中添加責(zé)任條款等方式，要求承包方使用商業(yè)保險(xiǎn)和賠償來抵消潛在的損失及風(fēng)險(xiǎn)，以期實(shí)現(xiàn)責(zé)任轉(zhuǎn)移〔1〕。除此之外，個(gè)別政府部門工作人員還將某些分內(nèi)職責(zé)，通過公共服務(wù)外包的形式轉(zhuǎn)嫁給市場，并缺乏對承包方必要的調(diào)控和監(jiān)管，進(jìn)而埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患?？偠灾糠终块T工作人員存在通過公共服務(wù)外包業(yè)務(wù)規(guī)避履職風(fēng)險(xiǎn)的心理。這種心理的出現(xiàn)，其原因不外乎以下四點(diǎn)：

（一）利用公共服務(wù)外包的公私法雙重屬性規(guī)避公法追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)

我國目前并未在官方層面區(qū)分公法與私法，但從學(xué)術(shù)上來說，公法與私法的區(qū)分早已獲得普遍共識。合同本身作為一種傳統(tǒng)意義上的私法手段，因訂立合同的一方是代表國家意志及公共利益的政府部門，就具有了公法與私法的雙重屬性〔2〕，進(jìn)而政府外包合同更多地被看作帶有公法因素的民事合同，或者說是公法與私法融合的產(chǎn)物。由于行政法等公法規(guī)范對行政主體的規(guī)制和束縛程度相對較高，使得部分行政主體利用外包合同這一工具“遁入私法”〔3〕，以達(dá)到規(guī)避公法追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的目的。盡管公共領(lǐng)域民營化從不意味著政府角色的缺位，但公共服務(wù)外包合同自帶的混合屬性極易使部分政府部門工作人員產(chǎn)生一定程度的誤解，以為責(zé)任隨服務(wù)外包發(fā)生轉(zhuǎn)移，從而逐漸模糊其所應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)。當(dāng)代行政法學(xué)主流觀點(diǎn)認(rèn)為，除少數(shù)情形外，行政主體在完成行政任務(wù)的過程中，雖然會(huì)受到上位法以及有關(guān)特殊規(guī)定的限制，但出于履行行政任務(wù)的目的，在公、私法領(lǐng)域之間可以有一定的選擇自由〔4〕，因而存在以私法形式躲避公法控制的可能性。

（二）簡政放權(quán)配套措施不到位導(dǎo)致的結(jié)果

近年來，我國大部制改革取得了巨大進(jìn)展，但在簡政放權(quán)過程中，由于缺少與其增加的責(zé)任相配套的專業(yè)崗位及相關(guān)軟硬件設(shè)備等，使得有些部門對一些下放的權(quán)責(zé)事項(xiàng)承接不暢。以某地區(qū)基層市場監(jiān)管部門為例，除了保留工商部門原有的注冊登記、市場秩序監(jiān)管外，還增加了針對食品、藥品、特種設(shè)備等專業(yè)性更強(qiáng)、操作流程更加復(fù)雜的監(jiān)管任務(wù)。再加上數(shù)量龐大、調(diào)解困難的消費(fèi)者維權(quán)案件，以及日常的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)等，精簡后的基層市場監(jiān)管部門負(fù)擔(dān)很重。簡政放權(quán)各環(huán)節(jié)在一定程度上尚未達(dá)到同步運(yùn)轉(zhuǎn)，使得政府工作人員能力欠缺和責(zé)任更重之間存在矛盾，增大了其因履職不到位而被問責(zé)追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。而實(shí)施公共服務(wù)外包，一方面可以使高素質(zhì)專業(yè)人才參與到相關(guān)公共服務(wù)供給工作中，從而降低基層政府工作人員的瀆職風(fēng)險(xiǎn);另一方面可以減少政府工作人員在直接面對一線群眾的執(zhí)法工作中可能出現(xiàn)的民事甚至是刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。這兩方面的考慮在一定程度上使部分政府工作人員作出以外包的形式分散責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的決定。

（三）職責(zé)界限模糊導(dǎo)致的結(jié)果

從縱向來看，部分地區(qū)上下級政府間既出現(xiàn)上級層層下放工作，致使責(zé)任壓力向下傳導(dǎo)的情況，也存在上級不愿下放部分項(xiàng)目審批權(quán)，導(dǎo)致出現(xiàn)決策效率低下的現(xiàn)象，進(jìn)而衍生出部門間推卸責(zé)任、多層執(zhí)法等不良后果。從橫向來看，針對某一公共領(lǐng)域的管理可能會(huì)涉及多個(gè)同級別的不同部門，比如就市場監(jiān)管職能而言，除作為主體的市場監(jiān)管部門外，還有部分專業(yè)性監(jiān)管職能散落在其他行政管理部門。政府部門在某種程度上所存在的職責(zé)界限不清現(xiàn)象，會(huì)導(dǎo)致額外占用時(shí)間來進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)也增加了政府工作人員的執(zhí)法壓力。為降低履職風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)別政府部門工作人員除對內(nèi)將任務(wù)層層發(fā)包外，還意欲通過對外發(fā)包的途徑轉(zhuǎn)移和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。他們認(rèn)為，任務(wù)幾經(jīng)流轉(zhuǎn)之后，上級政府對下級的監(jiān)督深度和監(jiān)督能力相對有限，就可以弱化外包服務(wù)具體供給過程中自身的履職風(fēng)險(xiǎn)。但是，實(shí)質(zhì)上以這種方式規(guī)避任務(wù)執(zhí)行過程中可能發(fā)生的失職風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)消失，而是將其轉(zhuǎn)化為潛在風(fēng)險(xiǎn)，增加了結(jié)果層面出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)損失的可能性。

（四）行政問責(zé)不當(dāng)導(dǎo)致的結(jié)果

黨的十八大以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作受到高度重視并深入推進(jìn)，順應(yīng)了群眾期待，打造了較之過去更風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，但同時(shí)也存在行政問責(zé)不當(dāng)現(xiàn)象，客觀上給各級干部帶來很大壓力。比如，雖然《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等法律法規(guī)文件強(qiáng)調(diào)了要將事前決策、事中執(zhí)行、事后追蹤三個(gè)階段的監(jiān)督和問責(zé)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，但現(xiàn)實(shí)問責(zé)卻大多集中于事后追責(zé)階段，對決策失誤等源頭性的事前監(jiān)督和操作不當(dāng)?shù)瘸绦蛐缘氖轮袡z查有所忽視，大量事后總結(jié)性的“主觀描述”被使用〔4〕，弱化了行政問責(zé)本身的預(yù)防性價(jià)值。這種過度的結(jié)果導(dǎo)向有可能使政府官員盡可能縮小自己的職責(zé)范圍，以最大程度地避免履職風(fēng)險(xiǎn)。再如，《安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)和行政執(zhí)法責(zé)任追究的暫行規(guī)定》第十九條明確了安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法人員不承擔(dān)責(zé)任的十種情形，但在發(fā)生重大安全事故之后，執(zhí)法干部面對的往往是從嚴(yán)從重處理，這在某種程度上會(huì)削弱他們開展工作的積極性和創(chuàng)新性，使保守主義、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避思想冒頭。

二、公共服務(wù)外包無法規(guī)避政府責(zé)任

（一）公共服務(wù)外包可能產(chǎn)生新風(fēng)險(xiǎn)

在公共服務(wù)外包過程中，除存在部分政府部門工作人員本身想轉(zhuǎn)移的追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)外，還存在由于管理不善或外包形式本身所固有的缺陷等原因而可能產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)（見圖1）。

圖1 公共服務(wù)外包各階段可能產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)

1.項(xiàng)目決策階段：尋租、私人壟斷與隱藏成本等新風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生。這一階段可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)、私人壟斷風(fēng)險(xiǎn)和隱藏成本風(fēng)險(xiǎn)。部分官員以權(quán)謀私，利用所掌握的發(fā)包權(quán)和內(nèi)部信息索取賄款和回扣，會(huì)形成權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)。他們甚至通過與承包方達(dá)成幕后協(xié)議，形成某一承包商“壟斷”的局面?；蚴怯捎诰邆涑邪藤Y質(zhì)和能力的社會(huì)組織較少，并未形成良好的競爭市場等原因〔5〕，而引發(fā)私人壟斷風(fēng)險(xiǎn)。另外，政府在對外包項(xiàng)目的可行性評估過程中，如果低估了合同復(fù)雜性及環(huán)境不確定性等因素造成的成本，就會(huì)產(chǎn)生隱藏成本風(fēng)險(xiǎn)。隱藏成本的存在會(huì)導(dǎo)致政府需要額外為公共服務(wù)外包投入更多支出，甚至使實(shí)際成本大于政府內(nèi)部生產(chǎn)成本，增大了公共服務(wù)外包的負(fù)效益。

2.合同締結(jié)階段：風(fēng)險(xiǎn)并未實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上的轉(zhuǎn)移。首先，針對合同外包中存在行政主體“向私法逃遁”的風(fēng)險(xiǎn)，行政權(quán)力在轉(zhuǎn)換到私人領(lǐng)域活動(dòng)時(shí)會(huì)受到法律法規(guī)的限制。通過分析《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等法律文件，同時(shí)總結(jié)歸納上海、廣東、浙江等多地政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的規(guī)范性文件，清晰可知：涉及國家安全、保密事項(xiàng)以及司法審判、行政決策、行政執(zhí)法、行政強(qiáng)制以及政府未批準(zhǔn)向社會(huì)轉(zhuǎn)移的行政許可、行政審批等事項(xiàng)不可外包。與此相對應(yīng)，在基本公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性服務(wù)等領(lǐng)域中適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的事項(xiàng)，需積極有效地施行合同外包。其次，盡管合同外包存在行政主體的公共性導(dǎo)向與承包商的私利性導(dǎo)向之間的兩難〔6〕，但是基于公共利益的考量，公法原則須起到對公共服務(wù)合同外包的限制作用，尤其針對自由裁量空間較大、服務(wù)對象屬于弱勢群體的外包，必須與基本的公法價(jià)值保持一致〔7〕。再次，面對行政倫理自主性與自由裁量權(quán)，法律起到的約束作用有限，尤其是對有關(guān)新領(lǐng)域?qū)嵤┕苤茣r(shí)，缺乏法律與事實(shí)根據(jù)，行政人員更多地依靠行政經(jīng)驗(yàn)開展活動(dòng)〔8〕?？梢姡煞ㄒ?guī)、制度原則等約束下的合同外包對于行政主體的責(zé)任要求只增不減，行政主體所承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)雖然在形式上有所變化，但是并未實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上的轉(zhuǎn)移。

3.合同履行階段：服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)公眾信任危機(jī)。一方面，市場逐利性無法保證公平的實(shí)現(xiàn)，在履行合同的過程中，部分承包商會(huì)采取選擇性地提供公共服務(wù)、縮減材料成本等方式來增加利潤，這樣大概率地會(huì)有損于其所提供服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量與數(shù)量，形成服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而損害公眾利益。另一方面，公共服務(wù)外包各個(gè)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過不斷積累和發(fā)酵，往往會(huì)在這一階段轉(zhuǎn)化為服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的形式。服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)是合同履行效果不盡如人意，甚至失敗的直接表現(xiàn)。目前公眾對于公共服務(wù)外包的監(jiān)督和反饋多是基于最終產(chǎn)品的質(zhì)量，一旦服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)，很容易引發(fā)公眾信任危機(jī)，不利于政府公信力的樹立和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。因此，這一階段對政府工作人員的專業(yè)能力和責(zé)任意識都提出了較高要求。

4.績效評估階段：信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)可能使政府降低服務(wù)質(zhì)量要求。從項(xiàng)目決策階段開始，承包商、政府與公眾之間出現(xiàn)的信息不對稱貫穿了公共服務(wù)外包全過程。在與承包商的博弈過程中，政府作為委托方，前期如果沒有充分了解承包商的專業(yè)能力、人員素質(zhì)等情況，則在合約履行中可能會(huì)出現(xiàn)迫于其實(shí)際能力的不足，而降低對其服務(wù)質(zhì)量要求的情況〔9〕。同時(shí)，也可能存在部分政府工作人員自身專業(yè)化水平較低、經(jīng)驗(yàn)缺乏，從而使監(jiān)督工作流于形式的問題。而公眾作為與政府委托—代理關(guān)系中的委托方，信息獲取的范圍和深度相較之下更顯不足。到了績效評估階段，隨著第三方評估機(jī)制的引入，這種信息不對稱的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步復(fù)雜化：由于目前我國在公共服務(wù)外包第三方評估方面存在相關(guān)法律制度保障缺失、機(jī)構(gòu)專業(yè)性和獨(dú)立性不足等問題，既導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)在執(zhí)行評估任務(wù)過程中合法性遭受質(zhì)疑，同時(shí)作為承包方的部分社會(huì)組織信息法定公開程度有限，也不利于第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行判斷和評估。

綜上所述，公共服務(wù)外包能否規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更多地取決于政府的部署、統(tǒng)籌、監(jiān)管等方面的機(jī)制是否完善，專業(yè)能力是否到位，責(zé)任意識是否端正等。政府身為公權(quán)力行使者，其供給公共服務(wù)的責(zé)任不會(huì)伴隨外包合同的訂立而發(fā)生轉(zhuǎn)移，只是從法律順位以及責(zé)任形式上由直接的責(zé)任主體轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的擔(dān)保責(zé)任的最終承擔(dān)者〔10〕。風(fēng)險(xiǎn)也僅是發(fā)生了形式上的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上并未得到轉(zhuǎn)移。

（二）公共服務(wù)外包中政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任

1.促進(jìn)公共服務(wù)外包市場良性競爭的責(zé)任。在公共部門中引入市場競爭機(jī)制，對于我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展和行政體制改革的深入推進(jìn)具有重要價(jià)值。推動(dòng)公共服務(wù)領(lǐng)域競爭市場的形成正是優(yōu)化公共資源配置的一劑良藥。但是，由于我國政府購買服務(wù)市場化發(fā)展時(shí)間不長，一方面，政府部門從外包市場選擇承包商、進(jìn)行項(xiàng)目決策時(shí)，對于承包商的招標(biāo)與授權(quán)如果做不到合法合理、公開透明，公權(quán)力存在暗箱操作的嫌疑，那么競爭市場的先天優(yōu)勢便難以發(fā)揮，易形成權(quán)力尋租、價(jià)格壟斷等風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，構(gòu)成良性競爭市場的主體條件尚不充分，符合參與公共服務(wù)供給條件的社會(huì)組織數(shù)量不多、整體規(guī)模偏小，多數(shù)社會(huì)組織自身發(fā)育不足，或多或少存在經(jīng)驗(yàn)缺乏、專業(yè)性不高、對政府依賴性較強(qiáng)等問題。對此，政府理應(yīng)擔(dān)負(fù)起推進(jìn)公共服務(wù)合同外包領(lǐng)域良性市場競爭的責(zé)任，不僅要促進(jìn)行政活動(dòng)的合法化，推動(dòng)良性競爭體系的構(gòu)建，還應(yīng)著手培育新型社會(huì)組織，使公共服務(wù)外包市場充滿生機(jī)，進(jìn)而助力公共服務(wù)的高效供給。

2.全過程監(jiān)管的責(zé)任。首先，政府工作人員必須不斷強(qiáng)化自身專業(yè)能力，利用切實(shí)可行的方法和措施，有效監(jiān)督和管理承包商供給公共服務(wù)的過程，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其在供應(yīng)過程中出現(xiàn)的問題，并積極引導(dǎo)其進(jìn)行改正，從而確保合同的正常履行。其次，由于公共服務(wù)外包過程中信息不對稱、權(quán)力壟斷等風(fēng)險(xiǎn)的存在，一方面容易滋生腐敗行為，另一方面可能出現(xiàn)相關(guān)權(quán)責(zé)事項(xiàng)承接不暢、部門間相互推卸責(zé)任的不良現(xiàn)象。因此，政府既要防范監(jiān)管者“監(jiān)守自盜”，防止其成為違規(guī)承包商的保護(hù)傘，也要著力優(yōu)化相關(guān)行政事權(quán)的劃分與銜接，保障公共服務(wù)外包持續(xù)有效運(yùn)行。再次，公共服務(wù)外包所涉及的風(fēng)險(xiǎn)貫穿整個(gè)過程的每一個(gè)細(xì)枝末節(jié)，且各類風(fēng)險(xiǎn)并非獨(dú)立存在，如信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)招致權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)的滋生，權(quán)力尋租風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)為服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的形成埋下禍根。因此，政府監(jiān)管必須覆蓋公共服務(wù)外包的全過程，包括對事前決策、事中執(zhí)行、事后結(jié)果的監(jiān)管，以監(jiān)管職能的加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和發(fā)展起到相應(yīng)的抑制和打擊作用。

3.多主體引導(dǎo)的責(zé)任。政府的能力終究有限，無論是對公共服務(wù)外包競爭性環(huán)境的營造，還是對公共服務(wù)供給全過程的監(jiān)督管理，都不能僅僅依靠單一政府主體完成。通過對公共服務(wù)外包中信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)的分析可知，公共服務(wù)的高質(zhì)量供給，離不開主體間的相互配合、各司其職。從治理主體多元化的角度出發(fā)，政府理應(yīng)擔(dān)起引導(dǎo)者的責(zé)任〔11〕，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)主體共同參與公共服務(wù)供給工作。一要對引入的社會(huì)力量作出恰當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，使其深入體會(huì)公共服務(wù)的目標(biāo)和價(jià)值，從而有利于公共服務(wù)供給工作的順利開展和推進(jìn)。二要針對我國公共服務(wù)外包領(lǐng)域第三方評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性合法性受質(zhì)疑、專業(yè)性有限等問題，積極推動(dòng)第三方評估機(jī)構(gòu)依據(jù)合同規(guī)定與相應(yīng)的評估標(biāo)準(zhǔn)，基于真實(shí)的項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評估，從而使其更好地在社會(huì)治理中發(fā)揮輔助作用，并為之后改進(jìn)公共服務(wù)外包政策提供一定的參考依據(jù)。三要推動(dòng)公眾參與公共事務(wù)。這是社會(huì)治理的一大發(fā)展趨勢。公眾是公權(quán)力的委托方，政府除了以加強(qiáng)信息公開、增加投訴渠道的方式強(qiáng)化對公眾訴求的回應(yīng)外，還應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)公眾參與公共服務(wù)供給的監(jiān)管，利用公眾分布的廣泛性以及實(shí)地獲取信息的有效性，加強(qiáng)同公眾之間的信息共享，使其成為政府獲取信息的有效途徑之一，進(jìn)而形成事實(shí)上的全覆蓋、全方位監(jiān)管。

三、公共服務(wù)外包規(guī)避政府責(zé)任的心理矯正

（一）增強(qiáng)行政行為合法性，促進(jìn)公共服務(wù)外包市場良性競爭

1.合法授權(quán)。公共服務(wù)外包是有限政府的實(shí)現(xiàn)方式之一，實(shí)質(zhì)上屬于政府委托授權(quán)。在進(jìn)行項(xiàng)目決策、合同締結(jié)和執(zhí)行的過程中，政府工作人員享有行政自由裁量權(quán)是保證其靈活工作的重要條件，但同時(shí)應(yīng)注意作為私人主體享有行政自由裁量權(quán)可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，因而關(guān)于行政授權(quán)的合法性必須引起重視，這也是依法治國、依法行政的必然要求〔12〕。依據(jù)公法原則規(guī)范公共服務(wù)外包相關(guān)行政權(quán)力的授予，首先，要保證公共服務(wù)外包過程中行政決策和執(zhí)行的透明化，體現(xiàn)公開原則。其次，要防范和打擊政府工作人員濫用職權(quán)以及承包商選擇性提供服務(wù)，致使弱勢群體利益受損等違法行為，確保行政自由裁量權(quán)的行使符合公平公正原則。再次，行政權(quán)力的使用聚焦于公共利益的同時(shí)，不能疏忽行政效率的提升，要在二者間尋找恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。最后，政府工作人員行使行政權(quán)力時(shí)，應(yīng)遵循合法程序的要求，必須符合正當(dāng)程序原則，不可越權(quán)行事。

2.合理控權(quán)?，F(xiàn)有公共服務(wù)外包的控權(quán)機(jī)制突出體現(xiàn)為對外包行使結(jié)果暴露出的問題進(jìn)行責(zé)任追究的行政問責(zé)追責(zé)機(jī)制。對于政府工作人員因公共服務(wù)外包而被問責(zé)追責(zé)，社會(huì)上有兩種不同的觀點(diǎn)：一種認(rèn)為被問責(zé)追責(zé)的政府工作人員缺乏相應(yīng)的事權(quán)授予，導(dǎo)致其對于外包決策和執(zhí)行過程中的違法違規(guī)行為難以做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和遏制;另一種認(rèn)為過大的自由裁量權(quán)給了政府工作人員濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)?？梢?，合理的行政問責(zé)追責(zé)首先要基于權(quán)責(zé)對等的實(shí)現(xiàn)，因此，應(yīng)不斷深化行政體制改革：要明確行政問責(zé)追責(zé)的主客體，健全相關(guān)程序;規(guī)范問責(zé)和追責(zé)范圍，細(xì)化合法依據(jù);拓寬問責(zé)追責(zé)渠道，擴(kuò)大有效信息來源等。另外，在問責(zé)追責(zé)的過程中不能忽視行政自由裁量權(quán)的作用，要以合理的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制作為補(bǔ)充，要收集事實(shí)證據(jù)，分析致使公共服務(wù)外包出現(xiàn)問題是否基于主觀故意，是否合乎程序，是否采取了得力措施及時(shí)止損，是否以捍衛(wèi)人民利益為出發(fā)點(diǎn)等，從而確保處理結(jié)果更加客觀公正。

（二）完善政府工作機(jī)制，壓實(shí)政府全過程監(jiān)管責(zé)任

1.完善政府工作人員能力培訓(xùn)機(jī)制。加強(qiáng)政府工作人員能力培訓(xùn)，首先，要做到因材施教、對癥下藥，有效地彌補(bǔ)崗位相關(guān)專業(yè)知識、經(jīng)驗(yàn)、技能的不足，開展與職位相匹配的、符合政府工作人員現(xiàn)實(shí)需要的精準(zhǔn)化培訓(xùn)。其次，要將崗位職業(yè)素養(yǎng)與專業(yè)能力有機(jī)結(jié)合，在加強(qiáng)專業(yè)技能培訓(xùn)的同時(shí)，要強(qiáng)化政府工作人員的政治學(xué)習(xí)，提升他們的政治素養(yǎng)。再次，要利用好不同地區(qū)政府間的交流研討會(huì)、政府門戶網(wǎng)站等有效平臺，向公共服務(wù)外包做得較好的政府部門汲取經(jīng)驗(yàn)，增加經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，并結(jié)合本部門的實(shí)際情況，擇善而從之。

2.完善行政事權(quán)劃分機(jī)制。在我國層級式的政府結(jié)構(gòu)中，行政壓力自上而下層層傳遞，從行政發(fā)包制〔13〕的理論視角分析，基層政府部門對事權(quán)的需求進(jìn)一步擴(kuò)大，然而上級政府部門卻并未同步推進(jìn)配套機(jī)制改革。因此，亟待通過完善行政事權(quán)劃分機(jī)制予以解決：首先，要以確保政府部門職能的有效履行為目標(biāo)，全面分析研究行政事權(quán)的性質(zhì)、所需專業(yè)性強(qiáng)度、風(fēng)險(xiǎn)層級和各級執(zhí)法資源的配備狀況，以層級、類別合理劃分相應(yīng)的行政事權(quán)。其次，要優(yōu)化行政事權(quán)的銜接機(jī)制，與新時(shí)代全面深化“放管服”改革相適應(yīng)，進(jìn)一步完善橫、縱向行政事權(quán)銜接機(jī)制，確保相應(yīng)的事權(quán)不僅要“放得下”，還要“接得住”。再次，要做好部分事權(quán)及時(shí)調(diào)整的準(zhǔn)備。完善有關(guān)事權(quán)清單管理機(jī)制和及時(shí)報(bào)備機(jī)制，有利于在相應(yīng)的事權(quán)劃分上做到及時(shí)調(diào)整。

3.完善公共服務(wù)外包配套機(jī)制。首先，要組織專家建立和完善一整套切實(shí)可行的政府公共服務(wù)外包工作機(jī)制，細(xì)化公共服務(wù)外包全過程的運(yùn)作流程和操作細(xì)則，進(jìn)而較大程度地防范化解各環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。其次，要建立服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)政府通過合同將公共服務(wù)交由其他社會(huì)組織提供時(shí)，政府也隨之由公共服務(wù)的供給者變成監(jiān)管者，雖不直接插手生產(chǎn)領(lǐng)域，但需要對承包商生產(chǎn)和供給服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和跟蹤，增大發(fā)現(xiàn)合同履行過程中服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)的概率，從而有助于及時(shí)糾正和補(bǔ)救。再次，要形成科學(xué)合理的績效評估機(jī)制，將政府定期和不定期抽查、第三方評估機(jī)構(gòu)檢測、社會(huì)公眾意見反饋、教育承包商自律、擴(kuò)大信息公開范圍等方式結(jié)合起來，對承包商公共服務(wù)供給進(jìn)行全方位、多角度的評價(jià)〔14〕。

（三）形成公共服務(wù)外包多元監(jiān)督，強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任

1.強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任。政府對于公共服務(wù)外包應(yīng)負(fù)主導(dǎo)責(zé)任，以保證公共服務(wù)外包在合法合理的軌道上運(yùn)行。首先，為避免市場競爭性缺乏可能導(dǎo)致的服務(wù)供給成本過高、服務(wù)質(zhì)量和效率低下等狀況的發(fā)生，要加強(qiáng)公共服務(wù)外包信息公開，減少不同競爭主體之間的信息不對稱。同時(shí)，要有效支持和培育一定數(shù)量和質(zhì)量的社會(huì)組織，強(qiáng)化競爭市場中的優(yōu)勝劣汰，把好公共服務(wù)外包的入口關(guān)。其次，要根據(jù)公共服務(wù)外包項(xiàng)目的性質(zhì)和重要性，調(diào)整好監(jiān)管力度和監(jiān)管范圍，并通過項(xiàng)目階段的專業(yè)性程度決定是以政府監(jiān)控為主還是更多地借助第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量〔15〕，從而合理利用行政資源。再次，要杜絕政府工作人員以公共服務(wù)外包規(guī)避責(zé)任的想法，通過上級政府或?qū)＜业闹笇?dǎo)，使地方政府深刻認(rèn)識到公共服務(wù)外包過程中可能出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)，以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的最佳途徑在于良好的運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建和有效監(jiān)督;要使地方政府深刻認(rèn)識到，只有及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理弱風(fēng)險(xiǎn)，才能較大程度地避免強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的突然襲擊，從而強(qiáng)化自身在公共服務(wù)外包過程中的主導(dǎo)責(zé)任。

2.引入并完善第三方評估。對于公共服務(wù)外包的績效評估，首先，要求評估方必須保持客觀中立，第三方評估機(jī)構(gòu)本身與政府和承包方不存在直接隸屬關(guān)系或利益關(guān)系，其務(wù)必保持獲取信息的獨(dú)立性這一先天優(yōu)勢，以保證作出客觀公正的評估。其次，對評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性有較高要求，要構(gòu)建和完善符合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況的公共服務(wù)外包評估指標(biāo)體系，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)外包第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。再次，要保證第三方評估機(jī)構(gòu)的合法性，除完善立法、健全相關(guān)法律法規(guī)外，也應(yīng)充分發(fā)揮行政規(guī)范性文件的獨(dú)特作用，從而打造良好的制度環(huán)境、削弱多方之間信息不對稱帶來的負(fù)面效應(yīng)，進(jìn)而降低外包服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.吸納公眾參與監(jiān)督。公共服務(wù)供給質(zhì)量與公眾生活息息相關(guān)，因此，要從社會(huì)治理角度，引導(dǎo)公眾形成參與社會(huì)治理的興趣和責(zé)任感，促使其主動(dòng)了解公共服務(wù)供給相關(guān)信息。同時(shí)，要拓寬公眾表達(dá)利益訴求的渠道，如搭建并推廣監(jiān)管信息的線上數(shù)據(jù)采集平臺，使之與政府的監(jiān)管信息庫形成有機(jī)銜接與良性互動(dòng)。公眾可以正確利用此平臺上傳監(jiān)督信息，政府則可以定期查看信息，這樣有助于盡早發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)采取補(bǔ)救措施。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2022-02-23

〔作者簡介〕 張朝華（1972-），男，湖南武岡人，暨南大學(xué)人文學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展與城鄉(xiāng)社會(huì)治理。

? 方薷羚（1998-），女，海南海口人，暨南大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理。