萬(wàn) 真，賈虎軍

（四川安信科創(chuàng)科技有限公司，四川 成都 610045）

0 引言

國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)深刻復(fù)雜變化、極端天氣事件風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇、安全生產(chǎn)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)問(wèn)題交織并存，諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)給四川省應(yīng)急管理治理體系和治理能力提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。“十四五”是四川省全力推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)成勢(shì)見(jiàn)效的關(guān)鍵時(shí)期，也是全省應(yīng)急管理系統(tǒng)組建之后，積極推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要時(shí)期。實(shí)施好全省應(yīng)急體系第一個(gè)五年規(guī)劃事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，是一項(xiàng)打基礎(chǔ)、固根基的社會(huì)工程，是一項(xiàng)保穩(wěn)定、促發(fā)展的政治工程。在“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，根據(jù)實(shí)施環(huán)境和發(fā)展形勢(shì)的變化，如何全面系統(tǒng)的評(píng)估規(guī)劃實(shí)施取得的工作成效，分析規(guī)劃實(shí)施進(jìn)程中遇到的問(wèn)題及原因[1]，科學(xué)提出進(jìn)一步調(diào)整完善規(guī)劃的決策建議，促進(jìn)規(guī)劃設(shè)置的各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到預(yù)期值、主要任務(wù)與重點(diǎn)工程得到落地實(shí)施，已是在應(yīng)急體系規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中亟需研究的問(wèn)題。因此，面對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患不斷疊加的新形勢(shì)、新任務(wù)及新要求，迫切需要針對(duì)性地開(kāi)展應(yīng)急體系規(guī)劃中期評(píng)估方法和關(guān)鍵指標(biāo)體系研究，對(duì)全面掌握應(yīng)急體系規(guī)劃中期進(jìn)展情況，推動(dòng)應(yīng)急管理事業(yè)加快建設(shè)發(fā)展，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，具有十分重要的意義。

1 研究現(xiàn)狀

規(guī)劃中期評(píng)估是提升規(guī)劃實(shí)施質(zhì)效的重要手段，也是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)落到實(shí)處、取得積極進(jìn)展的重要方法?！笆奈濉睉?yīng)急體系規(guī)劃中期評(píng)估是對(duì)規(guī)劃目標(biāo)與任務(wù)完成情況進(jìn)行定性定量分析，評(píng)估應(yīng)急體系規(guī)劃整體實(shí)施進(jìn)度，為解決應(yīng)急體系規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新形勢(shì)新問(wèn)題提供決策支撐，對(duì)不再適應(yīng)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)與任務(wù)及時(shí)調(diào)整完善。我國(guó)發(fā)展規(guī)劃評(píng)估已基本形成了“年度監(jiān)測(cè)評(píng)估+中期評(píng)估+終期評(píng)估”的體系，并已成為發(fā)展規(guī)劃不可或缺的組成部分。為全面掌握規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展，加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃工作，2018 年2 月11 日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了關(guān)于開(kāi)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估工作的通知（發(fā)改規(guī)劃〔2018〕238 號(hào)），要求組織開(kāi)展“十三五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估工作，形成評(píng)估報(bào)告。這表明規(guī)劃中期評(píng)估已是一項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的常態(tài)性工作。國(guó)內(nèi)有關(guān)學(xué)者也對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的規(guī)劃中期評(píng)估做了大量研究，如吳鑫等[2]對(duì)安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃中期評(píng)估開(kāi)展了研究；肖宏偉[3]開(kāi)展了能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃主要指標(biāo)中期評(píng)估研究。隨著機(jī)構(gòu)改革的順利完成，全國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)組織編制了第一個(gè)五年發(fā)展規(guī)劃，對(duì)于推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化至關(guān)重要。為促進(jìn)“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃更好地推進(jìn)，準(zhǔn)確研判實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，亟需開(kāi)展應(yīng)急體系規(guī)劃中期評(píng)估方法和關(guān)鍵指標(biāo)體系研究，為系統(tǒng)性評(píng)估應(yīng)急體系規(guī)劃奠定技術(shù)支撐。

2 評(píng)估方法研究

研究選取科學(xué)適用的規(guī)劃中期評(píng)估方法對(duì)評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可用性具有至關(guān)重要的作用，是客觀真實(shí)反映規(guī)劃實(shí)施進(jìn)度和成效的核心和基礎(chǔ)[4]。本文研究采用邏輯框架法作為規(guī)劃中期評(píng)估方法。

2.1 評(píng)估工作思路

四川省“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃確定了以“推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”為主線，聚焦建體系、固根本、防風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、提能力，著力防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制重特大生產(chǎn)安全事故，妥善應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。規(guī)劃中期評(píng)估工作應(yīng)圍繞此主線，重點(diǎn)分析健全應(yīng)急管理體制和應(yīng)急能力提升等建設(shè)工作取得的進(jìn)展，預(yù)判分析“十四五”中后期應(yīng)急體系建設(shè)面臨的形勢(shì)，提出推進(jìn)“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃實(shí)施的對(duì)策建議。

2.2 邏輯框架法的概念

邏輯框架法是目前國(guó)際上廣泛應(yīng)用于規(guī)劃評(píng)估的基本方法。四川省“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃的邏輯框架是以推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化為目標(biāo)層，主要指標(biāo)為目的層，主要任務(wù)與重點(diǎn)工程的核心目標(biāo)為產(chǎn)出層。

2.3 邏輯框架法的基本模式

邏輯框架法的核心理論是事件之間的因果邏輯關(guān)系，即“如果”提供了某種條件，“那么”就會(huì)產(chǎn)生某種結(jié)果，這些條件包括影響規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在因素和外部條件。邏輯框架法的基本模式是利用4×4 的矩陣結(jié)構(gòu)來(lái)分析規(guī)劃層次目標(biāo)的內(nèi)涵及關(guān)系，見(jiàn)表1。

表1 邏輯框架法的基本模式

2.4 邏輯框架法的邏輯關(guān)系

邏輯框架法矩陣結(jié)構(gòu)中縱向和橫向分別代表垂直邏輯和水平邏輯，邏輯關(guān)系見(jiàn)圖1。

圖1 邏輯框架法的邏輯關(guān)系

（1）垂直邏輯關(guān)系體現(xiàn)的是規(guī)劃的不同層次目標(biāo)由上而下相互聯(lián)系的邏輯關(guān)系。四川省“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃有總體目標(biāo)、主要指標(biāo)、建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)與重點(diǎn)工程等4 個(gè)層次目標(biāo)，即規(guī)劃通過(guò)制定重大政策和實(shí)施重點(diǎn)工程項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)一定的建設(shè)目標(biāo)，通過(guò)多個(gè)建設(shè)目標(biāo)的相互作用實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的某一項(xiàng)主要指標(biāo)。通過(guò)一系列規(guī)劃主要指標(biāo)的有效控制，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃總體目標(biāo)。垂直邏輯關(guān)系能夠?yàn)橐?guī)劃中期評(píng)估提供明確的工作思路，實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)與重點(diǎn)工程及相應(yīng)的內(nèi)外部條件來(lái)整體性評(píng)價(jià)規(guī)劃實(shí)施情況。

（2）水平邏輯關(guān)系與規(guī)劃的層次目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，主要由層次綱要、客觀驗(yàn)證指標(biāo)、驗(yàn)證方法及重要外部條件4 個(gè)方面組成。水平邏輯關(guān)系主要對(duì)規(guī)劃各層次目標(biāo)的建設(shè)情況進(jìn)行具體評(píng)估，目的是通過(guò)關(guān)鍵指標(biāo)評(píng)價(jià)規(guī)劃某一個(gè)目標(biāo)的具體實(shí)施進(jìn)程。重要外部條件是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃各層次目標(biāo)的基礎(chǔ)和依據(jù)，低層次規(guī)劃目標(biāo)必須在滿足一定的外部條件的基礎(chǔ)上，才能實(shí)現(xiàn)高一層次的規(guī)劃目標(biāo)[5]。

（3）四川省“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃設(shè)置了2025 年總體目標(biāo)和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)，6 項(xiàng)主要指標(biāo)，以及5 項(xiàng)分項(xiàng)建設(shè)目標(biāo)，整體實(shí)現(xiàn)全省應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)取得明顯成效。主要任務(wù)確定了提升統(tǒng)籌指揮、依法監(jiān)管、綜合防控、救援處置、支撐保障、創(chuàng)新發(fā)展和群防群治等“7 個(gè)能力”，制定了災(zāi)害事故防范、應(yīng)急救援能力提升、應(yīng)急物資保障、人才科技支撐、應(yīng)急管理信息化等“5 項(xiàng)工程”，具體為16 個(gè)項(xiàng)目。每一個(gè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)一種能力，形成相對(duì)獨(dú)立的因果模塊。

3 關(guān)鍵指標(biāo)體系研究

關(guān)鍵指標(biāo)是旨在衡量規(guī)劃的某一建設(shè)目標(biāo)實(shí)施進(jìn)展情況的指標(biāo)。本文結(jié)合四川省“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃的總體結(jié)構(gòu)，分解總體目標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)工程、保障措施等內(nèi)容，并建立關(guān)鍵指標(biāo)體系。關(guān)鍵指標(biāo)評(píng)估采用進(jìn)展率和完成率兩類方法。進(jìn)展率是實(shí)際達(dá)到指標(biāo)值與規(guī)劃指標(biāo)值的百分比。完成率是規(guī)劃中期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與期末完成目標(biāo)的百分比。

3.1 規(guī)劃主要指標(biāo)

利用進(jìn)展率，對(duì)四川省“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃設(shè)定的6 項(xiàng)主要指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度、完成5 年目標(biāo)的趨勢(shì)進(jìn)行分析判斷。規(guī)劃設(shè)置了約束性和預(yù)期性2 類指標(biāo)，約束性指標(biāo)是應(yīng)急體系考核指標(biāo)和確保實(shí)現(xiàn)的工作目標(biāo)，預(yù)期性指標(biāo)是應(yīng)急體系評(píng)價(jià)指標(biāo)和應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的期望目標(biāo)。3 項(xiàng)約束性指標(biāo)生產(chǎn)安全事故死亡人數(shù)、單位地區(qū)生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率和工礦商貿(mào)就業(yè)人員十萬(wàn)人生產(chǎn)安全事故死亡率預(yù)期值，相比“十三五”時(shí)期下降比例分別為15%、33%和10%。3 項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)年均因自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失占地區(qū)生產(chǎn)總值比例小于1%、年均每百萬(wàn)人口因自然災(zāi)害死亡率小于1 和年均每十萬(wàn)人受災(zāi)人次小于15000。

3.2 主要任務(wù)指標(biāo)

通過(guò)提煉四川省“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃主要任務(wù)的核心目標(biāo)，關(guān)鍵指標(biāo)體系可包括縣級(jí)以上應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)專業(yè)人才占比超過(guò)60%，縣級(jí)以上應(yīng)急管理部門綜合行政執(zhí)法裝備達(dá)標(biāo)率達(dá)到100%，災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布公眾覆蓋率達(dá)到90%，航空應(yīng)急力量基本實(shí)現(xiàn)2h 內(nèi)到達(dá)重大災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)地域，災(zāi)害事故發(fā)生后10h以內(nèi)受災(zāi)人員基本生活得到有效救助，創(chuàng)建2 個(gè)國(guó)家安全發(fā)展示范城市、1 個(gè)國(guó)家級(jí)綜合減災(zāi)示范縣和150個(gè)國(guó)家級(jí)綜合減災(zāi)示范社區(qū)，重點(diǎn)行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)新增從業(yè)人員安全技能培訓(xùn)率達(dá)到100%等9 項(xiàng)。采用完成率評(píng)估主要任務(wù)實(shí)施情況。

3.3 重點(diǎn)工程指標(biāo)

重點(diǎn)工程指標(biāo)體系采用完成率評(píng)估，指標(biāo)體系包括5 類20 項(xiàng)。

（1）災(zāi)害事故防范工程類：包括建立全省重大風(fēng)險(xiǎn)源全生命周期健康檔案；新建航空消防取水點(diǎn)50 處、直升機(jī)野外停機(jī)坪27 處，重點(diǎn)林區(qū)森林航空消防覆蓋率達(dá)到90%，應(yīng)急人工影響天氣裝備作業(yè)覆蓋率達(dá)到80%等5 項(xiàng)。

（2）應(yīng)急救援能力提升工程類：包括建設(shè)國(guó)家西南區(qū)域應(yīng)急救援中心、6 個(gè)區(qū)域性綜合應(yīng)急救援基地、28個(gè)專業(yè)應(yīng)急救援基地，建設(shè)5 支省級(jí)礦山應(yīng)急救援骨干隊(duì)伍和3 支省級(jí)?；瘧?yīng)急救援骨干隊(duì)伍等5 項(xiàng)。

（3）應(yīng)急物資保障工程類：包括建設(shè)1 個(gè)省級(jí)中心庫(kù)、10 個(gè)區(qū)域中心庫(kù)、100 個(gè)骨干庫(kù)（點(diǎn)）等3 項(xiàng)。

（4）人才科技支撐工程類：包括建設(shè)四川應(yīng)急管理職業(yè)學(xué)院、應(yīng)急管理研究技術(shù)平臺(tái)、四川省安全科學(xué)技術(shù)研究院等3 項(xiàng)。

（5）應(yīng)急管理信息化工程類：包括建設(shè)省市互聯(lián)互通的大數(shù)據(jù)綜合性研判分析平臺(tái)，新建或升級(jí)改造21個(gè)市（州）、183 個(gè)縣（市、區(qū)）應(yīng)急指揮場(chǎng)所，在偏遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)80 支縣級(jí)應(yīng)急通信保障小組等4 項(xiàng)。

4 結(jié)語(yǔ)

四川省“十四五”應(yīng)急體系規(guī)劃中期評(píng)估是全面掌握規(guī)劃實(shí)施中期進(jìn)展情況，保障各項(xiàng)目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)規(guī)劃落地見(jiàn)效的重要工作。本文結(jié)合四川省應(yīng)急事業(yè)發(fā)展面臨著一系列新形勢(shì)、新機(jī)遇及新挑戰(zhàn)，對(duì)規(guī)劃中期評(píng)估的方法和關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行了深入研究，從總體目標(biāo)、主要指標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)工程等不同層次建立詳細(xì)系統(tǒng)的評(píng)估關(guān)鍵指標(biāo)體系，能夠?yàn)榻窈笏拇ㄊ　笆奈濉睉?yīng)急體系規(guī)劃中期評(píng)估提供工作思路借鑒，為規(guī)劃主要指標(biāo)、主要任務(wù)、重點(diǎn)工程的科學(xué)調(diào)整提供方法指導(dǎo)。