徐 鋮

一、前 言

加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是黨中央基于國內(nèi)外形勢作出的重大戰(zhàn)略部署。構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，將貫穿整個“十四五”規(guī)劃乃至更長時期，對于我國經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生極為重要和深遠的影響。在雙循環(huán)新格局下，內(nèi)陸城市要形成國內(nèi)循環(huán)為主，就需要縮小區(qū)域差距協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差異推動城鄉(xiāng)融合，以及促進產(chǎn)業(yè)能級提升。內(nèi)陸城市的空間、動力，是推動內(nèi)循環(huán)的著力點。《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》的下發(fā)為新時代西部大開發(fā)提供了基本遵循，這實際上進一步打通了國內(nèi)經(jīng)濟運行的“血脈”，推動國內(nèi)特別是西部地區(qū)資源、技術(shù)、人才等要素實現(xiàn)自由流動。

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)對促進國內(nèi)落后地區(qū)人員就業(yè)效果有限。例如，意大利連接南北的高速列車和高速公路并未有效地縮小地區(qū)間的收入差距；西班牙在私人投資基礎(chǔ)設(shè)施方面，特別是PPP 項目的問題導(dǎo)致了2008 年的經(jīng)濟危機。而為了解決沿海地區(qū)大城市普遍存在的交通擁堵、環(huán)境破壞、資源短缺等發(fā)展不平衡的問題，我國也積極探索在內(nèi)陸地區(qū)構(gòu)建新的可持續(xù)發(fā)展模式。然而，由于地方政府債務(wù)不斷積累以及缺乏有效的自源收入，導(dǎo)致這一目標(biāo)的實現(xiàn)受到了阻礙。目前，我國的勞動力仍然向就業(yè)中心——沿海都市地區(qū)遷移，東西部發(fā)展不平衡的局面仍未改觀。

內(nèi)陸地區(qū)要實現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟增長就必須要吸引高水平的勞動力和企業(yè)，這在很大程度上又取決于提供的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的水平。所以，地方政府需要大力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引優(yōu)質(zhì)資源（以高水平勞動力為主），深挖潛在的需求和供應(yīng)鏈（國內(nèi)消費和出口），那么內(nèi)陸地區(qū)成為新的可持續(xù)發(fā)展的模式是可能實現(xiàn)的。

1994 年的財稅改革是中國建立現(xiàn)代化稅收體制的一次重大改革。2016 年全面推行的“營改增”是我國財稅體制的又一次深刻變革。增值稅改革一方面有力地降低了企業(yè)的經(jīng)營成本，另一方面也消除深圳等經(jīng)濟特區(qū)的邊界，加快了國內(nèi)經(jīng)濟的一體化進程，最終推動了國內(nèi)價值產(chǎn)業(yè)鏈的更大發(fā)展，也實現(xiàn)了我國從依賴出口轉(zhuǎn)向國內(nèi)消費的轉(zhuǎn)變。這正是我國“十四五”規(guī)劃中實現(xiàn)“雙循環(huán)”的基礎(chǔ)。但也要看到，作為一個減稅措施，“營改增”對財政收入勢必造成沖擊。增值稅和營業(yè)稅加總，占到了我國全部稅收收入的40% 以上。營改增之后，將呈現(xiàn)“一稅獨大”的局面。地方稅已無主體稅種，現(xiàn)行中央與地方的分稅格局難以為繼，整體稅制結(jié)構(gòu)對單一稅種嚴重依賴，其中風(fēng)險不容忽視。

雖然稅收權(quán)利的集中提高了征稅效率，且中央上劃收入以稅收返還方式給地方確保既有財力不變，但地方政府拓展稅源的空間仍相當(dāng)有限，無論是公共投資還是基礎(chǔ)設(shè)施的私人融資都存在困難。此外，多年來中央為了阻止城市過度擴張和房地產(chǎn)投機行為一直極力遏制土地財政。然而，自2018 年以來我國實行了大規(guī)模的減稅降費，疫情發(fā)生后又采取了一系列稅收優(yōu)惠政策，稅收減少造成的財政壓力迫使地方政府開始重新訴諸土地財政。所以“十四五”規(guī)劃提出要“明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務(wù)保障能力”。

要實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃的這一政策目標(biāo)，各地既要合理安排各級政府的支出責(zé)任，又要積極完善自源收入途徑。筆者認為，各省可以通過所得稅和碳稅籌集財政收入，實現(xiàn)收入分配和環(huán)境保護目標(biāo)，同時逐步建立提供均等基礎(chǔ)公共服務(wù)的財政平衡制度。

對于城市來說，劃區(qū)域和地點實施房產(chǎn)稅不失為替代土地財政的一個替代方案。這樣不僅能解決資金問題，也能規(guī)避土地財政的風(fēng)險。另外，采用國際標(biāo)準(zhǔn)的完整資產(chǎn)負債表（如國際貨幣基金組織的GFSM2014）加強負債管控，不但能控制風(fēng)險，還能為投資者提供更多信息，達到為實現(xiàn)可持續(xù)增長共同融資的目的。

二、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通與可持續(xù)發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的經(jīng)典理論是，通過降低進口投入和原材料成本，縮短企業(yè)和市場之間的距離，便于使用更廉價的勞動力和土地。圖1 為一種常見的模式，大多數(shù)經(jīng)濟增長點為大城市和港口，以A表示。在現(xiàn)有的交通條件（f）下，P 是能夠利用A 產(chǎn)生的出口和需求效應(yīng)的最遠地區(qū)。（PN）代表極遠的邊緣地區(qū)，與A 和P 都無法產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。

圖1 可持續(xù)中心與向內(nèi)陸和外圍的“再平衡”

這一機制假設(shè)，時間的長短影響企業(yè)選址和成本，影響工資和其他投入?？紤]到“雙循環(huán)”促進了國內(nèi)市場的生產(chǎn)，因此縮短了N 的供應(yīng)距離。

下面本文以此來分析我國的情況。

1.A 代表沿海的主要出口中心，如廣州、深圳、上海等城市。盡管這些超大的城市面臨著擴張和擁擠的問題，但仍然吸引大量人口涌入。

2.N 代表了內(nèi)陸的新可持續(xù)發(fā)展中心。西部大開發(fā)戰(zhàn)略希望實現(xiàn)圖中N 和P’N 的聯(lián)系，但結(jié)果不理想。

3.武漢更接近已有的出口中心或國內(nèi)市場。該地依靠互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施、良好的防洪設(shè)施、海綿城市建設(shè)、人體工程學(xué)建筑和多級地鐵系統(tǒng)的投資，極具吸引力。只是財政問題使地方政府優(yōu)先考慮重大項目和應(yīng)對國際貿(mào)易下滑，在疫情暴發(fā)前忽視了疾病防控工作。

4.江蘇、廣東、浙江等富裕省份擁有許多交通便利的中小城市，具備成為就業(yè)中心的潛質(zhì)，但表現(xiàn)只能算差強人意。隨著疫情防控成為常態(tài)，新興的電子商務(wù)和遠程工作模式給它們的發(fā)展會帶來新的機遇。但不可忽視的是，地方債務(wù)的逐漸增加和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的不足仍然是其發(fā)展的制約因素。

5.“十四五”規(guī)劃明確提出把部分城市作為創(chuàng)新“中心”，帶動整個區(qū)域的發(fā)展。這一計劃正在粵港澳大灣區(qū)和長江三角洲地區(qū)有序?qū)嵤?，前者包括廣東、香港和澳門的九個沿海城市，后者包括上海、江蘇、安徽和浙江的部分城市。

創(chuàng)新中心是我國的一大創(chuàng)舉，需要政府在管理和融資方面給予大力支持。以粵港澳大灣區(qū)為例，要建成國際科技創(chuàng)新中心涉及相關(guān)城市的一流大學(xué)和研究中心的科研、產(chǎn)品開發(fā)，創(chuàng)業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域的融資，IPO 和法律保障等服務(wù)。而隨著高科技的運用，低附加值的產(chǎn)業(yè)應(yīng)該轉(zhuǎn)移到廣東的內(nèi)陸地區(qū)。

采取合理的公共政策和打造多層級融資體系對于構(gòu)建財政可持續(xù)發(fā)展的新模式至關(guān)重要。對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的責(zé)任和方式正在超越傳統(tǒng)的定義，需要重新劃定邊界。為了避免重蹈2008 年金融危機以來的覆轍，各級地方政府都應(yīng)該確保有充足的自源收入和可持續(xù)的融資渠道。在稅制方面，中央應(yīng)該適當(dāng)進行調(diào)整，比如推進所得稅和碳稅的改革，同時加強對地方的問責(zé)。此外，地方政府資產(chǎn)負債表的信息完整也很重要，特別是直接借貸或PPP 項目的信息。

在探索替代土地財政的自源收入和融資方案時，Ahmad 等人重點關(guān)注了六個城市（見表1），結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計年鑒中的財政和社會指標(biāo)，使用2016 年中國城市勞動力調(diào)查（CULS）關(guān)于住房條件的數(shù)據(jù)，分析人口流動和公共服務(wù)的大致情況。本文將武漢作為新的內(nèi)陸可持續(xù)發(fā)展中心（N）的代表，將經(jīng)濟發(fā)達、流動人口多的城市——廣州作為傳統(tǒng)的出口中心代表（A）。

表1 六個城市的部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)摘要

（一）內(nèi)陸城市構(gòu)建新可持續(xù)發(fā)展模式的前景

Lou 和Zhu 利用2010 年和2014 年的調(diào)查數(shù)據(jù)對我國人口的流動方向、目的以及公共服務(wù)和環(huán)境因素進行了研究，調(diào)查收集了各種移民特征信息。研究指出，過去十年我國的人口流動主要由就業(yè)、收入或服務(wù)水平等因素所驅(qū)動。另外，沿海的大城市對東部和中部的勞動力，特別是技術(shù)人才具有吸引力。雖然北京和上海等大城市的制造業(yè)份額已趨下降，但服務(wù)業(yè)，特別是高科技產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展擴大了對高技能人才的需求。同時，這些城市也為戶籍居民提供了巨大的便利（包括高質(zhì)量的教育和社會福利），有助于維持人口增長的趨勢，源源不斷吸引高教育水平的人口。

制造業(yè)布局的多樣化為各省創(chuàng)造了更廣泛的就業(yè)機會。與2010 年相比，2014 年非技術(shù)工人和半技術(shù)工人在省內(nèi)遷移的強度有所增加。預(yù)計到2050年，我國將增加2.55 億城市居民，如果讓他們居住于小城市區(qū)和中西部地區(qū)，不但能減少大城市拓展基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的成本，還有可能實現(xiàn)我國2060 年碳中和的目標(biāo)。

盡管我國努力平衡內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟，但仍然很難動員企業(yè)和技術(shù)工人遷移到欠發(fā)達地區(qū)。畢竟，勞動力尋求的是比目前中西部省份更多的經(jīng)濟機會和更好的公共服務(wù)，企業(yè)需要的是完善的基礎(chǔ)設(shè)施和充足的勞動力供應(yīng)。顯然，要現(xiàn)實中國經(jīng)濟的再平衡，使更多的城市發(fā)展起來，關(guān)鍵是要讓其更具吸引力。

未來人口增長中的一部分必須由內(nèi)陸的中小城市吸收。機會就蘊藏于內(nèi)陸省會城市和部分位于中小城市群且具有經(jīng)濟潛力的小城市。當(dāng)然，要取得成功，發(fā)展完善的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，吸引高質(zhì)量的企業(yè)和勞動力必不可少。

中央嚴格管控土地財政、地方債務(wù)和PPP 項目，因為這些正是造成地方財政難以為繼的風(fēng)險因素。然而，為了應(yīng)對國際貿(mào)易摩擦和新冠肺炎疫情，國家實行了大規(guī)模的減稅降費，進而影響到各級政府的財政收入。在必須滿足教育、醫(yī)療等基本支出的前提下，地方政府缺乏自源收入來彌補資金缺口，負債又缺乏監(jiān)督，其可能通過不透明的融資工具或PPP 項目來產(chǎn)生更多的債務(wù)。

（二）武漢：亟須轉(zhuǎn)型的城市

武漢是國家經(jīng)濟在內(nèi)陸實現(xiàn)“再平衡”的范例，也是向生態(tài)友好型城市轉(zhuǎn)型的典型之一。自2004 年以來，武漢一直是我國“中部崛起戰(zhàn)略”的焦點。武漢位于中部省份的中心，處于長江和漢江的交匯，擁有較好的互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施，集中表現(xiàn)在四通八達的高速公路網(wǎng)絡(luò)、水運交通以及機場。人口自2010年以來增長了30%。與美國的芝加哥相似，武漢擁有現(xiàn)代化和多元化的經(jīng)濟，不但有農(nóng)業(yè)、鋼鐵、汽車制造業(yè)等一系列傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，還有支持高科技創(chuàng)新、IT和金融的高質(zhì)量大學(xué)和實驗室。所以，在過去十年的大部分時間里，武漢外來人口增長率比上海和廣州都要高（見表1）。與其他大城市一樣，武漢的擴張難以完全脫離土地財政，城區(qū)一直在擴大，衛(wèi)星城鎮(zhèn)也成為其重要組成部分。

武漢的發(fā)展在很大程度上也兼顧了生態(tài)保護。武漢有一個巨大的地鐵網(wǎng)絡(luò)，共有9 條線路，總長超過300 公里，每年運送12.2 億人次，并且還在繼續(xù)建設(shè)中。許多現(xiàn)代建筑，在建造時都考慮到了生態(tài)因素，例如武漢綠地中心。歷史上困擾武漢的水災(zāi)已基本得到控制，這得益于著名的“海綿城市計劃”。它是推動綠色建筑建設(shè)，低碳城市發(fā)展，智慧城市形成的創(chuàng)新表現(xiàn)，是新時代特色背景下現(xiàn)代綠色新技術(shù)與社會、環(huán)境、人文等多種因素下的有機結(jié)合。

但武漢的財政還稱不上可持續(xù)發(fā)展，隨著新冠肺炎疫情的暴發(fā)已經(jīng)遇到困難。外來人口的涌入，特別是低收入的流動工人，使全市的失業(yè)保險覆蓋率相對較低（僅18%，上海為67%，廣州為55%），醫(yī)療保險覆蓋率只有30%（上海為70%，廣州為45%，見表1）。不斷增長的赤字和負債，使得市政府在2018—2019 年的大部分時間里優(yōu)先考慮經(jīng)濟效益較高的項目，而忽略了日常的疾病預(yù)防。

2019 年12 月，武漢市政府對病毒暴發(fā)的反應(yīng)比較滯后。You H，Wu X 和Guo X 對武漢在疫情暴發(fā)期間的發(fā)病率和死亡率的評估，對今后我國的城市化和公共政策有所啟示。人口密度的增加和大眾交通的使用與健康狀況的惡化有關(guān)。值得注意的是，密集的建筑群更容易受到疾病的影響。雖然綠色植被在城市中很受歡迎，但越多的綠色代表越多的公共場所，意味著保持社交距離的難度加大，繼而增加了疾病傳染的概率。

武漢的情況表明，無論是生態(tài)環(huán)境，還是財政問題都是無法回避的難題。地方政府在努力應(yīng)對貿(mào)易沖擊、財政收入不足等挑戰(zhàn)下，難免會忽視疾病預(yù)防等基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。盡管武漢在環(huán)保方面的成績有目共睹，但切不可忽視社會和城市的動態(tài)發(fā)展，否則會產(chǎn)生嚴重的后果。

（三）廣州：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最昂貴的城市

根據(jù)2019 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)以香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市作為區(qū)域發(fā)展的核心引擎，不僅要建成充滿活力的世界級城市群、國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，還要打造成宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，成為高質(zhì)量發(fā)展的典范。

廣州長期以來就是一個重要的沿海城市，并受益于對互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施的巨大投資。廣州是我國龐大的高速列車網(wǎng)絡(luò)的南部樞紐，還擁有著亞洲最大和最繁忙的機場之一，而第二個更大的新機場也將很快啟用。這個城市的經(jīng)濟和科技的活力得益于強大的交通網(wǎng)絡(luò)，使其能夠與深圳、珠海等周邊城市建立緊密聯(lián)系，發(fā)揮大灣區(qū)發(fā)展的核心引擎作用。

自1990 年代以來，大量外來人口涌入廣州，使其人口和土地都保持增長?，F(xiàn)在的廣州仍然是農(nóng)民工比例最高的城市之一，除了國內(nèi)移民，也有臨時的外國居民。資料顯示，廣州是中國人均GDP 最高的城市之一。它還擁有許多著名的研究中心，在全國111 個生物技術(shù)研發(fā)園區(qū)中廣州就占了93 個。再加上優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和豐富的文化氛圍，廣州的生活質(zhì)量相當(dāng)高。美中不足的是，作為一個西太平洋的三角洲城市很容易受到洪水和臺風(fēng)的影響。

然而稅收的減少，加大了廣州的預(yù)算壓力，使其難以維持教育等重要公共服務(wù)的支出水平，所以廣州也成為我國政府債務(wù)最高的城市之一。2018 年，其地方債務(wù)存量為政府收入的592%，僅次于隔壁的珠海（債務(wù)存量接近政府收入的800%）。另外，廣州下轄各區(qū)縣的收入差距也不容忽視。營改增意味著地方政府越來越依賴不穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移支付，也推動了銷售土地（圖2）的行為，以維系代價高昂的城市擴張。廣州的自源收入有限，債務(wù)水平高，這意味著在過去幾年中沒有發(fā)行任何一般的市政債券。相反地，市政府專注于與項目有關(guān)的債券、PPP 項目或?qū)ｍ梻鶆?wù)來為基礎(chǔ)設(shè)施融資，期望比普通債務(wù)的風(fēng)險要小。實際上，這樣只是掩蓋了當(dāng)?shù)刎搨某潭?。從中長期來看，債務(wù)“影子化”將使廣州難以與深圳等負債較少的城市分擔(dān)大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本。

圖2 2014—2017 年廣州土地財政發(fā)展趨勢

（四）界首：向可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的困境城市

界首是位于安徽省西北部的一個省轄縣級市。界首市以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，堅持重精準(zhǔn)、抓重點、補短板、強弱項，于2018 年如期實現(xiàn)了脫貧摘帽的大目標(biāo)。雖然界首的人均收入在2020 年上升到大約3.5 萬元人民幣/人，但仍然只達到全國平均水平的一半。界首的勞動力也呈減少趨勢，因為無法提供有吸引力的公共服務(wù)，也無法吸引投資以創(chuàng)造更好的就業(yè)機會。

根據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告》，截至2020 年，我國23% 的城市人口，相當(dāng)于2.02 億人生活在500 萬人口以上的大城市，約有一半城市人口生活在人口不足100 萬的城市，還有32%生活在界首這樣城區(qū)人口不足30 萬的小城市。因此，小城市人口有2.82 億人，而且還有增長的趨勢。雖然國內(nèi)國際大多關(guān)注上海、重慶、深圳和廣州等大城市，但“十四五”規(guī)劃的“雙循環(huán)戰(zhàn)略”的潛力正是界首這樣的小城市。只是從界首的經(jīng)驗來看，僅僅提供互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施，以科技創(chuàng)新來定位是遠遠不夠的。

界首的財政壓力也在不斷增加。地方政府從增值稅與營業(yè)稅合并中獲得的收益實際上比兩個稅種獨立時有所增加。與大城市相比，界首這樣的小城市對土地財政的依賴較小，更依賴上級政府的財政轉(zhuǎn)移支付。中央削減稅收導(dǎo)致了財政支出缺口的擴大，轉(zhuǎn)移支付用以彌補預(yù)算赤字，導(dǎo)致的結(jié)果是界首市政府缺乏有效的硬預(yù)算約束。

界首通過城市發(fā)展投資公司（UDICs）和地方政府融資工具（LGFVs）簽訂了很多合同，積累了不少債務(wù)。2020 年，界首市的政府債務(wù)總額接近一般公共預(yù)算收入的1000%，限制了提高公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的能力，因此很難與上海—溫州—杭州這樣更有活力的高科技城市群競爭。如果要成為就業(yè)者青睞的城市，界首必須依靠科研和創(chuàng)新，發(fā)展更多的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

三、公共投資融資的風(fēng)險管理和激勵措施

地方政府對土地財政的依賴，導(dǎo)致了城市的過度擴張，而且大多以犧牲生產(chǎn)性農(nóng)業(yè)用地或脆弱的生態(tài)系統(tǒng)為代價，助長了自然災(zāi)害的風(fēng)險。我國有近1.3 億城市居民生活在海拔不足10 米的低洼沿海地區(qū)，面臨洪水、風(fēng)暴以及海平面上升的風(fēng)險。與環(huán)境風(fēng)險相比，更嚴重的是不斷累積的財政風(fēng)險，特別是通過城市投資公司撬動土地財政的非預(yù)算借款的增加。

在2015 年之前，地方政府被禁止以借貸形式填補財政支出，但他們可以通過城市投資公司等融資工具進行投資，成為所謂的“黃金規(guī)則”。只是這項政策實際上沒有得到非常嚴格的遵守，城市投資公司為各種支出都提供了便利的預(yù)算外資金。為了應(yīng)對2008 年爆發(fā)的全球金融危機，中央政府利用城市投資公司和地方政府的融資工具為四萬億人民幣的經(jīng)濟刺激計劃提供資金。隨之而來的各級政府債務(wù)的飆升（見表2）成為了中央政府迫切關(guān)注的問題。

表2 2018 年地方政府的債務(wù)限額和未償債務(wù)的比較 （單位：億元）

2015 年有兩項重大的財政改革：一是考慮到初現(xiàn)端倪的勞動力成本上漲和貿(mào)易緊張局勢，營業(yè)稅被納入覆蓋面更廣的增值稅，從而降低了企業(yè)經(jīng)營成本；二是地方政府被允許發(fā)行債券，以遏制不斷攀升的非預(yù)算債務(wù)。

盡管營改增后中央和地方的增值稅分成沒有減少，但地方政府仍缺乏可持續(xù)的自源收入。不能忽略的情況是，地方政府有可能幾乎完全依賴共享收入和中央的轉(zhuǎn)移支付，以及預(yù)算法容許的有限的融資渠道。

所以，2015 年的這項改革并沒有減少各級地方政府的固有風(fēng)險，因為可持續(xù)的信貸（例如，發(fā)行債券和PPP 項目）離不開自源收入的支持。共享收入固然對縮小縱向的財政缺口很重要，但因不受地方控制并不可靠。圖1 解釋了我國大多數(shù)地方政府債務(wù)缺乏可持續(xù)性的原因。

圖1 地方政府債務(wù)需要自源收入支撐

2015 年中央對財政轉(zhuǎn)移支付的份額進行了調(diào)整，確保各省不會因為增值稅和營業(yè)稅的整合而損失太大。然而，當(dāng)2019／2020 年度總體稅率被削減以刺激需求時，各級地方政府的收入大幅下降。因預(yù)算受到擠壓，城市提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的能力受到影響。

盡管中央財政比較寬裕，各級地方政府的總體公共債務(wù)水平也是在審慎的范圍內(nèi)，但有限資源的層層支出產(chǎn)生了隱形的赤字和負債，造成了更大的財政風(fēng)險。由于擔(dān)憂各級地方政府的債務(wù)攀升，國家發(fā)展和改革委員會（NDRC）在2018 年凍結(jié)或取消了大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資提案，比如地鐵系統(tǒng)，因為這些提案大多要通過PPP 和借款的形式融資。

為準(zhǔn)確了解地方的資產(chǎn)和負債情況，為每一級政府編制資產(chǎn)負債表很有必要。盡管我國已經(jīng)采用了國際貨幣基金組織最新的GFSM2014 框架，但即便那些經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)的政府資產(chǎn)負債表也難稱完整，特別在PPP 項目和公共事業(yè)債務(wù)方面存在很多問題，而官方數(shù)據(jù)往往低估了負債的范圍和嚴重性。

及時和準(zhǔn)確地獲取各級地方政府的債務(wù)信息非常重要，但目前還很難做到。因此，為了實現(xiàn)“十四五”計劃目標(biāo)，財政制度改革，特別是地方各層級的改革勢在必行，從而達到提高人民生活質(zhì)量，平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，盡量減少貿(mào)易沖擊、環(huán)境危害和其他風(fēng)險影響的目的。

四、地方財政實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政策建議

我國經(jīng)濟要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須控制沿海大城市的無序擴張、交通擁堵和環(huán)境污染等問題。這就涉及到改變國內(nèi)人口遷移的方向，使其更多地向內(nèi)陸城市遷移。該戰(zhàn)略并不能完全由官方主導(dǎo)，更關(guān)鍵取決于企業(yè)的選址決定，只有企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機會才能讓人口往內(nèi)陸遷移，否則就會出現(xiàn)“鬼城”。

隨著我國各地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的完善，把一些低附加值的經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸是必然趨勢，同時鼓勵低污染的技術(shù)和更有效的城市規(guī)劃?！耙粠б宦贰背h有助于改變比較成本和價值鏈。但是，在內(nèi)陸城市及周邊保證高質(zhì)量的生活條件和生態(tài)環(huán)境，取決于企業(yè)選擇更為清潔的技術(shù)和工藝。發(fā)展農(nóng)村是必不可少的，但也意味著農(nóng)村將向城市地區(qū)釋放剩余勞動力。如果這些勞動力和他們的家庭繼續(xù)向東海岸遷徙，沿海城市公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生活成本以及生態(tài)環(huán)境的壓力，還將繼續(xù)增加。

地方政府顯然需要提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)（尤其是醫(yī)療和教育），以鼓勵私營部門在欠發(fā)達城市投資，并吸引高水平的勞動力?！笆奈濉币?guī)劃希望重新分配各級政府的支出責(zé)任，同時加強自源收入，以減少預(yù)算壓力和可持續(xù)地獲得社會資本，并加強對地方支出的問責(zé)。

為了提高各級政府的自源收入，中央和地方都要采取行動。改變各級政府的稅收安排取決于全國人大對具體稅種的立法范圍，以及多大程度上允許各省市在法律范圍內(nèi)保有一定的稅收自主權(quán)，而不用像國地稅合并之前那樣設(shè)立地方的稅務(wù)機構(gòu)。

在提高地方自源收入上，本文提出三個建議：一是改革個人所得稅；二是開征碳稅；三是征收房產(chǎn)稅，取代土地財政。以上提到的稅種應(yīng)該采用新的模式，即全國人民代表大會立法，國家稅務(wù)總局負責(zé)征管，然后地方政府在國家立法規(guī)定的范圍內(nèi)制定邊際稅率。這種模式已經(jīng)被用于各種財產(chǎn)交易稅，在中國也有先例。該模式的優(yōu)勢，不僅包括更有效的問責(zé)和可持續(xù)的融資渠道，還可以保護各級政府財政不受國家減稅的影響，因為地方征稅如果按區(qū)間稅率而非附加費的形式實現(xiàn)，財政收入不會受國家調(diào)整稅率的影響。這一點在我國當(dāng)下非常重要，特別是確保中央近年來的減稅措施能夠成功地刺激而不是收縮需求。如果減稅措施無法阻止地方政府削減基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療保健等公共服務(wù)支出，那么后果將不堪設(shè)想。

（一）解決收入不平等問題——改革所得稅

鑒于我國人民的收入水平呈持續(xù)的上升趨勢，個人所得稅仍有巨大的收入潛力。這也是實現(xiàn)個人收入公平分配的重要工具。目前，個人所得稅的收入由中央和地方分享，地方政府的份額根據(jù)各省市的征稅額確定。本文認為改革個人所得稅的目的在于：更強的政府問責(zé)、可預(yù)測的地方預(yù)算、更靈活的融資渠道以及對地方組織財政更大的激勵。

如果改革個人所得稅，將一部分征稅權(quán)賦予地方政府（省級）會有兩個好處：一是激勵各地政府采用法定區(qū)間中的上限稅率，積極解決個人之間的收入不平等問題；二是推動地方政府與稅務(wù)總局分享納稅人信息，擴大稅基以及防止避稅。

我國目前的個人所得稅主要來自于工資的預(yù)扣，與不少新興市場國家一樣，存在一定的累退性。由于非工資性收入（如利潤和租金）通常歸屬于高收入人群，難以征稅，所以個人所得稅的累進程度受到了影響。財政部在2019 年提高了個人所得稅的起征點，希望減輕固定收入較低的貧困家庭的負擔(dān)，但實際上產(chǎn)生了進一步削減個人所得稅稅基的反作用。如果我國能夠完善低收入家庭的信息，就可以進一步解決收入不平等問題?？傊?，改革目前個人所得稅的安排，可能達到提高中央稅收征管的效率，改善各省的財政狀況，同時更好地實現(xiàn)收入分配的目的。

（二）應(yīng)對大氣污染和氣候變化——開征碳稅

碳定價被廣泛認為是推動減少溫室氣體排放的最有效方式，也是市場確定最具成本效益的緩解方案。這是我國實現(xiàn)2030 年碳達峰，2060 年碳中和承諾的一大重要工具。我國的碳市場建設(shè)是從地方試點起步的。2011 年10 月以來，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東以及深圳開展了碳排放權(quán)交易地方試點工作，地方試點從2013 年6 月起先后啟動了交易。2017 年底，中國啟動碳排放權(quán)交易。2021 年元旦起，全國碳市場發(fā)電行業(yè)第一個履約周期正式啟動。2021 年7 月16 日，全國碳排放權(quán)交易市場開市。我國碳市場將成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的市場。

碳稅可以和碳交易在多方面相互促進。碳稅作為一項政策工具，一是可以直接依托現(xiàn)有稅收體系，實施成本較低；二是碳覆蓋范圍較廣，可以很好地涵蓋那些排放較少的小微企業(yè)甚至個人；三是實施過程中，政府可以將稅收收入用于再分配、促進低碳轉(zhuǎn)型等，對溫室氣體排放的生產(chǎn)發(fā)出更有力的信號。

（三）解決城市無序擴張和環(huán)境問題——征收房產(chǎn)稅

在我國征收房產(chǎn)稅不僅可以遏制土地財政，還能為地方政府籌集自源收入，實現(xiàn)地方財政的可持續(xù)發(fā)展。Ahmad 等人（2020）研究了征收房產(chǎn)稅對我國樣本城市的收入和分配可能的影響。這項研究借鑒了中國社會科學(xué)院（CASS）于2016 年開展的家庭和生活條件的調(diào)查，覆蓋了廣州、上海、沈陽、福州、武漢和西安6 個省會城市。在這些人口均超過300萬的大城市中，最大的是國際化大都市地位的直轄市——上海（2700 萬人口），最小的是福州（370 萬人口）。從人均GDP 來看，廣州最高（141933 元），上海（113500 元）第二，福州第三（102569 元），三座都是沿海城市。沈陽和西安的人均GDP 大致都在70000元左右。

Ahmad 等人模擬了通過房產(chǎn)稅提高城市GDP的2%的效果。表3 的房產(chǎn)稅是基于地點的、以人民幣/平方米為單位針對使用權(quán)征的一種稅。盡管該稅種應(yīng)根據(jù)地方和城市的服務(wù)成本而變化，但出于模擬目的，Ahmad 等人將該稅種與城市的GDP 相關(guān)聯(lián)。這一設(shè)計是為了使較富裕的城市的稅率高于不富裕的地區(qū)，同時也與提供服務(wù)的水平和成本大致相符。例如，表中顯示，因為人均GDP 較高，廣州在6 個樣本城市中每平方米稅收（121 元／平方米）最高。相比之下，西安的稅收要低得多，約為49 元／平方米。城市間房產(chǎn)稅率的差異將為企業(yè)和勞動者提供一個重要的信號，激勵他們在較富裕的城市有效利用土地，或者向低收入城市投資和移民。在實際操作中，房產(chǎn)稅可以按城市區(qū)域進一步細分，這有待進一步的研究。

表3 征收提高城市GDP2%的房產(chǎn)稅的預(yù)計影響

房產(chǎn)稅本身是累進的，在上海、沈陽和武漢使用了對最貧窮群體的額外權(quán)重（阿特金森指數(shù)），但在福州、廣州和西安沒有?；嵯禂?shù)關(guān)注的是收入規(guī)模分布的中間部分，變化不大。為了防止任何累退的因素，稅收可以直接與當(dāng)?shù)氐母＠?，如教育、住房等掛鉤，從而保證房產(chǎn)稅的累進性。保證教育支出是地方政府普遍面臨的挑戰(zhàn)。除上海外，征收GDP2%的房產(chǎn)稅將大致填補每個城市目前的教育支出?；嵯禂?shù)顯示，與教育福利掛鉤的房產(chǎn)稅將有效減少所有城市的不平等狀況。

模擬結(jié)果表明，房產(chǎn)稅的確切形式應(yīng)該由市政府根據(jù)具體的人口狀況來決定。因此，上海的政策制定者可能傾向于對所有房產(chǎn)征稅。而廣州由于低收入的外來人口比例較高，房產(chǎn)稅與福利掛鉤很重要。福州與此相反，因為外來人口收入較高，如果向其提供福利實際上不利于收入分配?？偠灾瑸榱鞘刑峁┢毡榈慕逃＠梢员ＷC房產(chǎn)稅的累進性。

此外，房產(chǎn)稅應(yīng)該在省/市內(nèi)部的也要做到因地制宜，確保所有地區(qū)都能提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。否則，就廣州而言，如表4 所示，較貧窮的從化、荔灣和增城地區(qū)在虧損，而繁榮的黃埔、天河和越秀地區(qū)則產(chǎn)生盈余，可能會加劇區(qū)域間的不平等現(xiàn)象。

表4 廣州各區(qū)征收GDP2%房產(chǎn)稅和教育支出的對比（單位：十億元）

（四）實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化——財政平衡制度

從1950 年建立起“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政體制到1994 年的分稅制財政體制，雖然各個歷史階段的改革初衷、目標(biāo)和結(jié)果不盡相同，但總體上我國離形成基本公共服務(wù)及均等化發(fā)展的良好促進機制還有距離。

地區(qū)間財力的大致均衡是基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的前提條件。不同時期財政體制改革的累積效應(yīng)奠定了當(dāng)今中國地區(qū)財力差距的基礎(chǔ)格局，同時地方政府行為特征也不利于基本公共服務(wù)均等化提供機制的形成。所以，提高基本公共服務(wù)均等化水平，是我國“十四五”時期的重要目標(biāo)。2021 年4 月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委聯(lián)合20 個部門印發(fā)了《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021 年版）》，為國家提供公共服務(wù)項目劃定了標(biāo)準(zhǔn)、界定了范圍、明確了責(zé)任，是健全基本公共服務(wù)體系的重要舉措，是我國保障和改善民生的一次重大制度創(chuàng)新。

當(dāng)然，財政平衡制度是以經(jīng)常性支出為基礎(chǔ)的，雖然它對于彌補作為區(qū)域不平衡核心的基礎(chǔ)設(shè)施方面的差距是必要的，但還是不夠的，需要一個連貫的投資戰(zhàn)略來彌補創(chuàng)收能力方面的結(jié)構(gòu)性差距。

（五）完善資產(chǎn)負債表信息——監(jiān)督地方負債

確定上級政府中長期的總體資源規(guī)劃，然后在下級政府中分攤債務(wù)限額，對于城市實現(xiàn)財政可持續(xù)轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。正如上文第4 節(jié)所探討的，一個關(guān)鍵問題是確定和允許地方政府通過資本市場的稅收形成自源收入。制度上對這一措施的基本補充是獲得與借貸和PPP 項目相關(guān)負債的完整信息。2001年，我國引入了國際貨幣基金組織的《政府財政統(tǒng)計手冊》（GFSM2001／14），這是一個衡量中央和省級財政存量和流量的綜合系統(tǒng)。同時，國庫體系也進行了現(xiàn)代化改造，為中央和省級政府建立了國庫單一賬戶體系。

采用完整的GFSM2001／14 和國庫單一賬戶體系，意味著中央政府能夠跟蹤經(jīng)濟中的現(xiàn)金流，為地方政府制定更詳細的支出目標(biāo)，并盡量減少資金挪用。

然而，權(quán)責(zé)發(fā)生制會計于2015 年才引入省一級政府，地方財政管理仍主要以現(xiàn)金為基礎(chǔ)。在預(yù)算和國庫系統(tǒng)或地方資產(chǎn)負債表中沒有有效地記錄負債。2008 年至2010 年期間國家采取的反經(jīng)濟周期的政策造成了地方債務(wù)過多，當(dāng)時我國的一攬子經(jīng)濟刺激計劃主要是通過城市投資公司和地方政府融資平臺提供資金。很多地方政府沒有能力償還這些債務(wù)，只能指望中央兜底。雖然中央政府有能力處理地方政府的債務(wù)，但會導(dǎo)致道德風(fēng)險，并削弱對整體預(yù)算的約束。另外，如果沒有債務(wù)的詳盡信息，地方政府為了財政支出仍然有繼續(xù)舉債的動機。

另一方面，投資者對地方政府貸款的警惕性越來越高。中央政府自2015 年起允許發(fā)行市政債券，期望債券比隱藏在資產(chǎn)負債表外的城市投資公司、地方政府融資工具和PPP 項目的債務(wù)更容易被監(jiān)控。然而，由于市政債券并不與政府收入掛鉤，所以債務(wù)實際上并不是由發(fā)行債券的政府承擔(dān)的。類似的問題也出現(xiàn)在監(jiān)管不力的融資渠道，如PPP 項目中。2018 年，國家發(fā)展改革委暫停了對PPP 項目的審批，以評估地方政府的償還能力。結(jié)果，2000 個擬議的基礎(chǔ)設(shè)施項目被暫?；蛉∠?，包括巴圖和呼和浩特的新地鐵系統(tǒng)計劃。

“十四五”規(guī)劃的一個核心目標(biāo)是使地方財政實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，國家需要采取措施加強地方政府管理債務(wù)的能力，既要通過具體的稅收手段（如上文所述）增加自源收入，又要掌握完整的資產(chǎn)負債表信息。第一步要在地方政府的資產(chǎn)負債表中生成欠款和負債的完整信息，作為未來獲得信貸的前提條件，無論是銀行貸款、債券還是PPP項目。在實現(xiàn)完整的資產(chǎn)負債表之前，本文建議用中國人民銀行每周/每月的貨幣調(diào)查監(jiān)測信貸趨勢，作為地方在融資負債方面的早期預(yù)警機制。

國家發(fā)展改革委和財政部已經(jīng)在醞釀引入更嚴格的基礎(chǔ)設(shè)施投資標(biāo)準(zhǔn)，要求地方政府的財政收入比以前的標(biāo)準(zhǔn)提高三倍，并收緊其他指標(biāo)，如人口和GDP。地方政府也應(yīng)拿出更有力的可行性報告，設(shè)定更明確的目標(biāo)，比如成本回收和客流預(yù)測等。推出新的投資標(biāo)準(zhǔn)后，包括貴陽、昆明、蘭州、西安在內(nèi)的13 個城市的地鐵計劃不容樂觀。

以上論述并不等于我國應(yīng)該減少對中西部城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資。相反，鑒于目前地方政府債務(wù)過多，稅收基礎(chǔ)薄弱的風(fēng)險，國家發(fā)改委是在更加謹慎地擴大對部分城市的投資。例如，發(fā)展改革委于2019 年授權(quán)發(fā)行787 億元人民幣債券，為東北老工業(yè)城市之一的吉林市135 公里的輕軌系統(tǒng)提供資金。由于當(dāng)?shù)厥?、市級政府都無法處理債券發(fā)行的融資問題，由中央政府提供資金。投資輕軌有助于吉林的城市建設(shè)，增加其對勞動者和私人投資者的吸引力，重振一個勞動力流失的舊工業(yè)城市的往日雄風(fēng)。

地方政府的融資戰(zhàn)略應(yīng)著眼中長期發(fā)展，一方面盡量減少財政風(fēng)險，充分利用好社會資本刺激區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，另一方面穩(wěn)步推進收入分配和環(huán)境保護的重要目標(biāo)。如果上述計劃執(zhí)行順利，那么下一步將是完善各級政府的資產(chǎn)負債表，償還現(xiàn)有的債務(wù)，市縣地方財政的可持續(xù)發(fā)展。

五、總 結(jié)

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標(biāo)綱要》明確指出，要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。在鞏固東部沿海地區(qū)和超大特大城市開放先導(dǎo)地位的同時，加快中西部和東北地區(qū)開放步伐，助推內(nèi)陸地區(qū)成為開放前沿。要實現(xiàn)內(nèi)陸地區(qū)成為對外開放新高地，需要一系列的投資、稅收和財政制度配套。

首先，各級地方政府要擁有自源收入，并由中央立法明確和保證其稅源。地方政府獲得自源收入不僅將有力提升公共服務(wù)能力和水平，財政受中央減稅政策的影響減小，更重要的是能可持續(xù)地獲得社會資金，改善緊張的財政狀況。為各級地方政府精心設(shè)計的稅收征管體系除了財政功能，還要幫助中央政府貫徹收入分配、環(huán)境保護等目標(biāo)。建議的措施包括：

一是改革個人所得稅，給予地方政府一定的征稅權(quán)限，特別是省城和一線城市。一方面這將為地方政府帶來大量的自源收入，另一方面還可以通過提高高收入者的邊際稅率和鼓勵地方政府分享納稅人信息來縮小收入差距。

二是開征碳稅。國家開征碳稅有助于實現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，因為只要允許污染程度較高的地方設(shè)定更高的邊際稅率，可能有效解決城市擁堵、空氣污染和溫室效應(yīng)等問題。

三是征收房產(chǎn)稅，可根據(jù)占有率、地點、規(guī)模和當(dāng)?shù)胤?wù)成本等因素征收房產(chǎn)稅，與特定的公共服務(wù)，如教育掛鉤。房產(chǎn)稅不僅能組織收入，還有助于實現(xiàn)收入分配目標(biāo)，特別是幫助弱勢的外來人口獲得與城市居民同等的服務(wù)。

四是實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，其前提條件是地區(qū)間財力的大致均衡，即財政平衡制度，這是為了確保相似稅收水平下的所有地區(qū)都有能力提供相似的公共服務(wù)。

五是將負債的完整信息納入地方資產(chǎn)負債表。國際貨幣基金組織的GFSM2001／14 近幾年才被引入到省級政府，要全面記錄應(yīng)計項目還需要做很多工作。各級政府也應(yīng)采用該手冊作為借貸或PPP 項目融資的基礎(chǔ)，在改進負債記錄和加強監(jiān)測的同時，還應(yīng)該為新的基礎(chǔ)設(shè)施項目制定更嚴格的標(biāo)準(zhǔn)，以確保所有的投資都有助于在內(nèi)陸地區(qū)實現(xiàn)包容、彈性、綠色的新發(fā)展模式，貫徹“十四五”時期的戰(zhàn)略規(guī)劃。