王亦楠

（國務院發(fā)展研究中心，北京市 100010）

0 引言

小水電行業(yè)自2018年開始清理整治以來，總體上有力推進了全國小水電的升級改造、綠色發(fā)展，但在部分地區(qū)如湖南張家界、陜西秦嶺、貴州和四川赤水河等地，也出現了“一刀切拆除”的過度整治現象。2021年12月23日，水利部、國家發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等七部委聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步做好小水電分類整改工作的意見》（水電〔2021〕397號），明確指出：“有的地方整改還存在一些問題，如評估分類不科學、整改措施不到位，部分電站保留大壩拆除發(fā)電設施論證不充分，防洪、灌溉、供水受影響等”，并要求已完成整改的地區(qū)，開展“回頭看”，查缺補漏，糾正整改工作中存在的問題。

部分地區(qū)小水電的過度整治，已產生了不容忽視的安全隱患。若真正貫徹落實上述七部委文件，亟須在2022年汛期到來前盡快亡羊補牢，避免已有的問題繼續(xù)惡化，甚至發(fā)展成重特大安全事故。

1 三個不容忽視的重大安全隱患

1.1 拆除水電站后，水庫的防洪減災能力大打折扣

水庫大壩是現代社會保障防洪、抗旱、灌溉、供水所不可缺少的重要基礎設施。正常運行情況下的防洪水庫，通常在汛期暴雨來臨之前，利用水輪發(fā)電機組將水庫水位降至發(fā)電死水位，以騰出庫容來滯洪，并根據調度有序下泄從而起到錯峰的作用，同時給下游群眾提供足夠的安全撤離時間。拆掉水輪發(fā)電機組，水庫就失去了機組出水口和機組調洪庫容，從而導致滯洪能力大大降低，甚至喪失防洪功能。水電站拆除后對水庫調洪庫容的不利影響示意如圖1所示。

圖1 拆除水輪發(fā)電機組對水庫調洪庫容影響的示意圖Figure 1 Schematic diagram of the influence of dismantling hydrogenerator set on reservoir flood regulating capacity

拆除防洪水庫的水電站，會導致洪災的發(fā)生頻率和嚴重程度顯著提升，僅以2021年陜西旬陽的“9·28特大洪災”為例說明。陜西旬河為漢江左岸較大的一級支流，共有47座小水電，44座于2020年8月中旬被拆除，其中4座是防洪電站（即趙灣、大嶺、季家坪、鐘家坪水電站，基本情況如表1和圖2、圖3所示①數據來源：陜西省秦嶺小水電整治前期調查公示信息及相關批建文件。），均位于旬陽城區(qū)上游。

圖2 趙灣電站實景圖Figure 2 Real scene picture of Zhaowan hydropower station

圖3 大嶺電站實景圖Figure 3 Real scene picture of Daling hydropower station

表1 陜西旬河4座防洪電站的基本情況Table 1 Basic information of 4 flood control hydropower stations in Xunhe River，Shanxi Province

安康市政府、陜西水務集團曾多次請求保留這些防洪電站，但未獲準。被拆除后僅一個多月，旬陽城區(qū)就頻頻發(fā)生洪災。按官方報道僅為“十年一遇”的洪水，卻多次翻過防洪標準為“50～100年一遇”的河堤，縣城和跨江大橋被淹，數萬群眾多次被緊急轉移，交通長時間癱瘓，累計受災人數達十萬以上（見圖4、圖5所示）②金臺資訊《陜西安康旬陽市遭遇洪水侵襲 7495人撤離》，2021年9月28日。?！?·28特大洪災”中，旬河洪峰流量為3950m3/s，據業(yè)內專家計算，如果防洪電站還在，將能減少2000m3/s的流量（按機組調節(jié)庫容的滯洪時間為2h計算），也即會使洪峰流量至少降低50%以上③中國水力發(fā)電工程學會，《秦嶺小水電整治還有太多遺留問題亟待解決！》，2021年11月23日。。

圖4 9·28洪水淹沒旬河大橋Figure 4 9·28 Flood flooded the Xunhe River Bridge

圖5 9·28洪水進入旬陽市區(qū)figure 5 9·28 Flood entered downtown Xunyang

1.2 失去發(fā)電功能，大壩安全隱患突出、管理堪憂

水庫放水過程必須進行消能（否則就會影響水庫大壩和下游岸坡的安全），本身并不消耗水、只是利用水流落差發(fā)電的水電站，是變害為利、最有效的消能手段。所以，原本沒有水電站的水庫大壩、投運一段時間后專門增建水電站的例子有很多，但保留大壩卻專門把水電站拆掉的做法，國內外都前所未有，因為“反科學”。拆掉水電站后，水庫大壩的運行調度模式完全脫離了原設計工況，在技術上失去了最重要且可靠的消能設施和安保電源，在管理上失去了運行維護的專業(yè)隊伍和經費保障。這種做法既不會恢復河流原貌，又將大壩置于容易垮壩潰壩的高風險中。下文僅以湖南張家界為例說明。

張家界市共有88座水電站，86座電站在2019年9月被集中關停。之后，長潭河、茶林河、木龍灘、茶庵等16座大中型水庫（均按1994年國務院批準的《澧水流域規(guī)劃》建設，均承擔著防洪、供水、灌溉、發(fā)電等綜合功能）因失去發(fā)電功能而長期處于非正常運行狀態(tài)，壩基、邊坡早已出現安全隱患。比如，長潭河水庫2021年3月和10月的兩次水下檢查結果顯示，壩下護坦的鋼筋混凝土剝落面積和程度正與日俱增，目前鋼筋網已大面積裸露損毀（見圖6所示）。

圖6 長潭河水庫Figure 6 Changtan River reservoir

更糟糕的是，因專業(yè)人員流失，大壩的日常安全監(jiān)測工作不得不全部停止，泄洪閘門的電源供給、水庫的精準調度、防汛物資的及時補充等防汛基礎工作，也都失去了保障。長潭河電站是張家界地區(qū)電網調度內最大的水電站，雖然并非小水電，但也在2019年被強制退出了發(fā)電功能。2021年3月9日，張家界市應急局在給慈利縣防汛指揮部下發(fā)的“防汛抗旱突出問題交辦單”中，就已明確指出 “長潭河電站廠房供電電源功率不足，不能滿足廠區(qū)排水和大壩弧門的啟閉要求；弧形閘門漏油嚴重，影響度汛安全；大壩消能設施破壞嚴重”等問題，而長江水利委員會等部門組織的幾次現場調查后均認為“只有重啟水電站才能從根本上消除大壩安全隱患”，但電站至今未能重啟。如果繼續(xù)擱淺下去，任由各種隱患不斷累積疊加，庫容高達上億立方米的長潭河水庫一旦垮壩潰壩，將對下游慈利、石門兩縣的人民群眾生命財產安全造成難以估量的重大損失，后果不堪設想。

1.3 拆水電既加劇電力短缺，又危及政府誠信和社會穩(wěn)定

水電是世界公認的最成熟、最穩(wěn)定且靈活的清潔能源，被國際能源署譽為“能源轉型的基石、低碳發(fā)電的支柱”，并呼吁各國政府“要想如期實現氣候目標，應盡快解決水電發(fā)展的絆腳石，將水電納入能源和氣候議程之中?！雹堋禝EA首發(fā)〈水力發(fā)電市場報告〉：水電是低碳發(fā)電的支柱》，2021年7月26日。為保護環(huán)境、改善民生、實現減排，當前國際社會都在不遺余力地挖掘小水電的資源潛力，發(fā)達國家的小水電開發(fā)程度遠高于我國，而國內一些地方卻以“一刀切”拆除水電站、降低小水電開發(fā)程度為政績。這既違背了《2030年前碳達峰行動方案》《關于新時代推進西部大開發(fā)形成新格局的指導意見》《關于新時代推動中部地區(qū)高質量發(fā)展的意見》等中央文件的精神，又造成了電力短缺、社會穩(wěn)定等諸多現實問題。

2021年下半年，全國多省市出現“電荒”，其中陜西、湖南、江西等地區(qū)的缺電與“一刀切拆除”水電站不無關系。比如，張家界、安康在拆水電前都是電力富裕且已實現碳達峰、每年還能向外輸出大量清潔水能的地區(qū)，現在卻要靠重啟或新建煤電廠來解決缺電問題，很多關停已久的小煤礦也復工復產。一邊是生產生活嚴重限電，一邊是水能資源白白流失；一邊要努力降碳，一邊卻強拆水電。拆除水電站是巨大的資源浪費，也是比“運動式減碳”后果更糟糕的“運動式增碳”。

此外，小水電通常是地方政府按國家政策招商引資的重點項目，履行了審批核準和驗收手續(xù)、符合《行政許可法》《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)的水電站，行政許可還未到期時就強制拆除，需要大量資金補償。目前“一刀切”拆除小水電的地區(qū)大多是剛摘帽的國家級貧困縣（水電是當地經濟、就業(yè)的重要支柱）。因地方財政不堪重負，大多數電站在資產補償、職工安置、銀行貸款等都未明確的情況下就被強拆退出，少數有補償協(xié)議的電站也一直未能落實補償資金。而且電站退出后，大壩每年的防洪安保、維護檢修仍需要大筆支出，也沒了著落。舉債拆電站且債務還在越滾越大，讓地方政府、水電企業(yè)和當地群眾都陷入了困境。很多地方都出現了較大社會矛盾和群體上訪事件，亟須化解社會穩(wěn)定風險。而且地方政府依靠部門規(guī)章、地方性法規(guī)等，就隨意否定依國家法律審批建設的水電站合法性，是下位法否定上位法，嚴重損害了法律權威性和政府公信力。

2 三點建議

2.1 已拆除的壩后和渠道電站應盡快恢復發(fā)電

我國是洪澇災害特別頻繁和嚴重的國家，應急管理部發(fā)布的2021年全國十大自然災害中，特大暴雨洪澇災害就占了一半。近年來，中央一再強調要“加快構建抵御自然災害防線。要立足防大汛、抗大災，針對防汛救災暴露出的薄弱環(huán)節(jié)，迅速查漏補缺，補好基礎設施短板?！?/p>

世界上90%以上的垮壩潰壩事故都發(fā)生在沒有水電站的水庫大壩。目前，因為小水電過度整治，導致失去水電站消能的水庫大壩不在少數，其中有的庫容高達上億立方米，有的壩下一兩千米就是村莊學校。亟須高度重視陜西旬陽“9·28特大洪災”和湖南張家界長潭河水庫等已暴露出來的重大安全隱患。如果確認大壩和渠道是當地供水、灌溉、防洪所不可缺失的民生工程，亟須盡快亡羊補牢、恢復發(fā)電功能，讓大壩的安全狀況和防洪功能回到正常狀態(tài)，從根本上消除重特大安全事故的隱患。不能等釀成人禍災難后再反思、付出完全不必要的社會代價。

2.2 有的放矢解決部分小水電的生態(tài)不良影響

部分小水電所在河道出現減水脫流現象，并非小水電固有缺陷，而是自然氣候地理和運行管理不善的雙重因素使然。我國的自然地理條件決定了很多河流都是季節(jié)性河流，即使沒有水電站，枯水期河道也會脫水斷流。而水電站運行管理不善則是歷史遺留問題，部分早期建設的引水式小水電規(guī)劃設計不夠科學，當時并沒有保證“生態(tài)流量”的意識和管理手段，目前通過技術改造和加強管理完全能解決。此外，還有很多專門承擔著供水灌溉功能的水庫如陜西西安石砭峪、大峪水庫等，有沒有水電站，原來的自然河道都是沒有水的。所以，要真正保護河流生態(tài)、解決減水斷流問題，亟須實事求是、具體問題具體分析，徹底查清河段減水斷流的真正原因，切忌將所有小水電不加區(qū)分地“一拆了之”?？茖W的小水電整治應以合理確定、嚴格監(jiān)管“生態(tài)流量”為重點，并盡快落實生態(tài)流量的電價補償制度。

需要特別強調兩點：一是小水電本身并不消耗水，“退電還水”是個偽命題。國內外實踐都已證明，科學開發(fā)小水電本身就是生態(tài)保護工程。原本坡降陡、除了雨季就很難存住水的山區(qū)河道，正因為有了水電站蓄豐補枯，顯著提高了水源涵養(yǎng)能力，并減少了山洪、滑坡、泥石流等地質災害的發(fā)生。二是“保留大壩拆水電站”根本不會解決魚類洄游問題。改變天然河流形態(tài)、阻擋魚類洄游的是大壩而非水電站。高壩可以通過修建階梯魚道或增殖放流等措施來解決珍稀魚類的洄游問題（如果當地確有洄游性珍稀魚種的話），對于低壩引水式小水電，完全可通過技術手段對大壩樞紐進行改造、實現河道連通。

2.3 不合理的自然保護區(qū)功能劃界應及時調整

當前很多已經拆錯的水電站之所以遲遲不糾錯，原因之一是不合理、不科學的自然保護區(qū)劃界。很多基層反映，地方政府曾以為“保護區(qū)劃得越大、國家補貼就越多”，所以很多自然保護區(qū)都存在著劃界粗略、盲目求大的問題，致使當前亂象叢生、經濟社會發(fā)展嚴重受限。

比如，大鯢本是水陸兩棲動物，然而1996年成立的張家界大鯢國家級自然保護區(qū)卻沒有陸域、只有水域，且張家界全市76%的水域都被劃入其中，形成大量“區(qū)中城、區(qū)中鎮(zhèn)、區(qū)中村”，群眾生產生活只要涉及取用水，均不同程度涉及保護區(qū)。長潭河電站因位于保護區(qū)的緩沖區(qū)而被強制關停，但是其上游位于核心區(qū)的江埡電站和同處緩沖區(qū)的魚潭電站，卻都未關停、照常發(fā)電至今。顯然執(zhí)行的又是雙重標準，同時也證明水電站的存在并不必然是“破壞環(huán)境”。

再如，廣東惠州象頭山國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)正在建設抽水蓄能電站，而并不在核心區(qū)的小金河梯級水電站卻計劃全部拆除。曾被譽為“亞洲第一壩”，也是習仲勛同志當年高度重視并扶持建設的仁化縣重大水利工程——高坪水電站，不僅是當地工農業(yè)發(fā)展的基礎命脈，而且顯著改善了當地水源涵養(yǎng)能力和生態(tài)環(huán)境，依托高坪水庫才有了后來高坪省級自然保護區(qū)的申報和成立?，F在，卻要因為高坪水電站在高坪自然保護區(qū)內而必須拆除退出。

不合理、不科學的自然保護區(qū)的劃界應盡快調整，尤其要注意貫徹“系統(tǒng)思維”、服務于國家發(fā)展大局，應和相關規(guī)劃做好銜接，以保障國家水安全、糧食安全、碳中和等戰(zhàn)略目標的貫徹落實。如果用不合理的自然保護區(qū)劃界，來判定大量水電站的去留，就好比試卷的標準答案本身就是錯的，那么判卷越嚴格，造成的錯誤就越大。