作者簡(jiǎn)介：王展（1977-），女，漢族，河南鄭州人，本科，研究方向：園林。

摘 要：隨著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的確立，自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃與管理制度進(jìn)一步完善，國(guó)家公園作為自然保護(hù)地中生態(tài)價(jià)值最高的一類，在國(guó)土規(guī)劃中占有重要地位。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)仍處于試點(diǎn)階段，其管理機(jī)制存在諸多問(wèn)題，需要相關(guān)部門的不斷探索與設(shè)計(jì)。本文立足國(guó)土空間規(guī)劃的大背景，對(duì)國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制進(jìn)行研究，首先對(duì)介紹了國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，以及國(guó)家公園規(guī)劃管理相關(guān)理論;其次分析了當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃背景下國(guó)家公園規(guī)劃管理在實(shí)施過(guò)程中面臨的具體問(wèn)題;然后對(duì)完善國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制的對(duì)策進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃;國(guó)家公園規(guī)劃;管理機(jī)制

中圖分類號(hào)：TB 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.09.088

0 引言

國(guó)土空間規(guī)劃是指國(guó)家對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的國(guó)土空間在時(shí)間和空間上做出的開(kāi)發(fā)安排和保護(hù)規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃工作主要包括三個(gè)層面：一是由各級(jí)政府相關(guān)部門編制國(guó)土空間的總體規(guī)劃;二是各地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際情況編制詳細(xì)規(guī)劃;三是在特定區(qū)域、領(lǐng)域，為保護(hù)特定功能與環(huán)境而對(duì)空間規(guī)劃作出特定安排，進(jìn)行相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃存在內(nèi)容重疊沖突、規(guī)劃類型繁雜、地方規(guī)劃缺乏科學(xué)性等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了國(guó)土空間規(guī)劃整體工作的效率與效果，尤其在國(guó)家公園規(guī)劃方面，由于管理機(jī)制的不完善，甚至影響了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。2019年5月黨中央、國(guó)務(wù)院針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的體系建設(shè)與監(jiān)督實(shí)施出臺(tái)《若干意見(jiàn)》，全面部署我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的編制與實(shí)施工作，希望通過(guò)強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃在土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等方面的指導(dǎo)和約束，建立起責(zé)權(quán)清晰、上下統(tǒng)一、科學(xué)高效的規(guī)劃體系，切實(shí)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間生產(chǎn)、生活空間的科學(xué)分布，加快現(xiàn)代化城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)。

1 國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制理論概述

1.1 國(guó)家公園規(guī)劃管理體系

國(guó)家公園的概念最早由美國(guó)提出，強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園的“公共財(cái)產(chǎn)屬性”。2013年世界自然保護(hù)聯(lián)盟將國(guó)家公園定義為具備文化、娛樂(lè)、科普等功能大范圍的生態(tài)系統(tǒng)。我國(guó)國(guó)家公園管理與保護(hù)工作起步較晚，直到2008年黑龍江湯旺河國(guó)家公園才作為我國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位獲批建設(shè)，學(xué)術(shù)界才開(kāi)始對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行探討，從國(guó)家公園的內(nèi)涵、建設(shè)目標(biāo)等方面，將國(guó)家公園劃歸生態(tài)開(kāi)發(fā)與保護(hù)范疇，并將其與經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)相區(qū)別。2019年6月黨中央聯(lián)合國(guó)務(wù)院針對(duì)我國(guó)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系出臺(tái)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)其管理體系做出指導(dǎo)，提出要合理調(diào)整保護(hù)地范圍，推進(jìn)確權(quán)等級(jí)，實(shí)行差別化管控，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、分級(jí)管理。

1.2 國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制的作用

國(guó)家公園規(guī)劃管理并不僅包括對(duì)自然資源和空間規(guī)劃要素的管理與規(guī)劃，而是要從國(guó)土空間規(guī)劃的視角出發(fā)，將其納入國(guó)家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的整體規(guī)劃體系之中。首先，國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制是對(duì)國(guó)家公園各項(xiàng)工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，通過(guò)明確規(guī)劃目標(biāo)，設(shè)計(jì)管理方案，規(guī)范各項(xiàng)管理活動(dòng)，提高國(guó)家公園規(guī)劃管理的有效性;其次，國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制與國(guó)土空間規(guī)劃相聯(lián)系，保證國(guó)土空間規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)性與一致性;另外，國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制的完善還能夠有效提高國(guó)家公園的生態(tài)功能，切實(shí)保障和提升當(dāng)?shù)睾腿w國(guó)民的生活水平。

2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下國(guó)家公園規(guī)劃管理實(shí)施中存在的問(wèn)題

當(dāng)前國(guó)家公園項(xiàng)目正處于試點(diǎn)階段，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《若干意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，各地區(qū)試點(diǎn)紛紛開(kāi)展國(guó)家公園相應(yīng)的總體規(guī)劃編制工作，并根據(jù)地區(qū)自然特點(diǎn)進(jìn)行差異化探索，但總結(jié)各地區(qū)國(guó)家公園建設(shè)情況，在管理規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中仍存在一些共性問(wèn)題。

2.1 規(guī)劃目標(biāo)不夠清晰

國(guó)家公園在國(guó)內(nèi)仍屬于新興事物，國(guó)家公園的規(guī)劃管理需要從其他地區(qū)或國(guó)外吸取經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)還應(yīng)根據(jù)國(guó)家公園保護(hù)理念和自身自然條件進(jìn)行有效調(diào)整。但在當(dāng)前國(guó)家公園的規(guī)劃管理實(shí)施過(guò)程中，由于缺乏相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和有效的指導(dǎo)措施，國(guó)家公園規(guī)劃管理的目標(biāo)往往不夠明確，各項(xiàng)管理制度的編制也存在嚴(yán)重的滯后性。例如，在國(guó)家公園總體規(guī)劃中將自然資源評(píng)價(jià)作為規(guī)劃管理的主要內(nèi)容，但在具體落實(shí)時(shí)可能會(huì)出現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)與利用目標(biāo)重疊沖突的情況?，F(xiàn)存的管理模式相對(duì)僵化，很難與形態(tài)各異、特點(diǎn)不同的國(guó)家公園保護(hù)項(xiàng)目有效聯(lián)結(jié)，導(dǎo)致國(guó)家公園規(guī)劃工作難以適應(yīng)當(dāng)今時(shí)代的要求，需要不斷突破固有的思維定式，通過(guò)識(shí)別國(guó)家公園的保護(hù)價(jià)值，制定科學(xué)的中、長(zhǎng)期規(guī)劃任務(wù)，并通過(guò)對(duì)周圍單位和其他地區(qū)積極經(jīng)驗(yàn)的吸取，不斷調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)和具體管理方案，完善國(guó)家公園管理機(jī)制。

2.2 規(guī)劃管理制度有待完善

我國(guó)國(guó)家公園管理制度尚不完善，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，國(guó)家公園項(xiàng)目正在初建階段，國(guó)家針對(duì)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與國(guó)家公園項(xiàng)目出臺(tái)一系列指導(dǎo)文件，對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)實(shí)施方向和規(guī)劃方案進(jìn)行指導(dǎo)，但在具體實(shí)施內(nèi)容、規(guī)劃成果等強(qiáng)制性要求內(nèi)容并未形成固定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家規(guī)范，當(dāng)前階段各地區(qū)、單位對(duì)國(guó)家公園規(guī)劃管理制度的編制仍在不斷探索階段;其次，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)范圍仍需相關(guān)單位予以確認(rèn)，國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)在規(guī)劃管理工作方面與地方政府部門存在事權(quán)重疊問(wèn)題，需要雙方共同探索更科學(xué)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制與工作方法。另外，國(guó)家公園規(guī)劃管理工作缺乏有效的公眾監(jiān)督渠道，國(guó)家公園規(guī)劃管理工作也并未開(kāi)通公眾參與機(jī)制，社會(huì)力量在國(guó)家公園管理機(jī)制建設(shè)方面難以發(fā)揮應(yīng)有效果。

3 完善國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制的對(duì)策

3.1 樹立國(guó)土空間規(guī)劃管理理念

國(guó)家公園規(guī)劃管理作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，在其管理機(jī)制完善過(guò)程中必須要樹立國(guó)土空間規(guī)劃管理的理念。首先，國(guó)家公園規(guī)劃管理要符合國(guó)土空間總體規(guī)劃要求，完成其自然資源保護(hù)與有效利用的總體任務(wù)，這需要規(guī)劃管理部門隨時(shí)關(guān)注國(guó)家的政策導(dǎo)向，深入研究相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，明確國(guó)家公園的規(guī)劃目標(biāo);其次，國(guó)家公園規(guī)劃管理需要符合當(dāng)?shù)刈匀惶攸c(diǎn)與經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)的實(shí)際情況，結(jié)合地區(qū)實(shí)際和國(guó)家公園具體情況編制具有可行性的詳細(xì)規(guī)劃;另外，針對(duì)與地區(qū)政府其他建設(shè)部門相沖突的規(guī)劃內(nèi)容，規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)溝通，科學(xué)論證，探尋有效的解決方案。樹立國(guó)土空間規(guī)劃管理理念，就是要通過(guò)深入理解國(guó)土空間總體規(guī)范，分析國(guó)家公園未來(lái)發(fā)展方向，從管理體系、規(guī)劃目標(biāo)、具體措施等多個(gè)方面構(gòu)建起責(zé)權(quán)清晰、上下統(tǒng)一、科學(xué)高效的國(guó)家公園規(guī)劃體系，從而推動(dòng)我國(guó)國(guó)家公園與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作的進(jìn)一步完善。

3.2 健全國(guó)土空間規(guī)劃背景下的國(guó)家公園規(guī)劃管理法治保障機(jī)制

當(dāng)前我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)仍處于初級(jí)階段，規(guī)劃管理工作只能以國(guó)務(wù)院與黨中央出臺(tái)的《若干意見(jiàn)》作為指導(dǎo)文件，缺乏相應(yīng)的法律保障機(jī)制。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下，要健全國(guó)家公園規(guī)劃管理的法治保障機(jī)制，首先要系統(tǒng)樹立國(guó)家公園規(guī)劃管理的各項(xiàng)工作，對(duì)其中必須執(zhí)行的工作以法律法規(guī)的形式規(guī)定下來(lái);其次要進(jìn)一步明確國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)范圍，將其與國(guó)土空間規(guī)劃、城市建設(shè)與政府部門的職責(zé)進(jìn)行分離，保證相關(guān)部門的責(zé)權(quán)一致性;同時(shí)，充分借鑒國(guó)內(nèi)其他先行地區(qū)和國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的實(shí)際情況，制定更詳細(xì)的法律法規(guī)，并在具體實(shí)施過(guò)程中不斷調(diào)整;另外面向公眾征集相關(guān)意見(jiàn)，進(jìn)一步完善國(guó)家公園規(guī)劃管理工作內(nèi)容。

3.3 完善規(guī)劃公眾參與機(jī)制

公眾參與機(jī)制是我國(guó)民主政治的重要體現(xiàn)，是展現(xiàn)國(guó)家公園公益性質(zhì)的重要方式，同時(shí)也是吸收公眾意見(jiàn)、完善國(guó)家公園功能性的重要途徑。在法律規(guī)定范圍內(nèi)，國(guó)家公園規(guī)劃管理部門通過(guò)與相關(guān)利益者、周邊輻射范圍內(nèi)居民的對(duì)話溝通，能夠有效提升規(guī)劃管理制度和效果的公眾認(rèn)可度，提高公眾對(duì)國(guó)家公園項(xiàng)目的理解和關(guān)注。從具體工作方面，國(guó)家公園規(guī)劃管理部門可以從以下三個(gè)方面對(duì)公眾參與機(jī)制進(jìn)行調(diào)整：首先是細(xì)化規(guī)劃管理意見(jiàn)的征求方式，國(guó)家公園規(guī)劃管理需要極強(qiáng)的專業(yè)性，內(nèi)容涉及多個(gè)專業(yè)和研究領(lǐng)域，從事不同工作的公眾很難形成系統(tǒng)、完成的規(guī)劃意見(jiàn)，但不同領(lǐng)域的公眾卻能通過(guò)對(duì)國(guó)家公園建設(shè)的各個(gè)方面進(jìn)行觀察和分析，因此在規(guī)劃管理制度的編制過(guò)程中，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)一步拆解，再通過(guò)對(duì)公眾關(guān)注點(diǎn)的分析，設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，征集公眾意見(jiàn)，從而確保公眾參與的有效性;其次是豐富公眾參與的途徑，無(wú)論是國(guó)家公園規(guī)劃管理的各項(xiàng)信息公示，還是公眾參與方式、調(diào)查問(wèn)卷的發(fā)放與回收方式，都可以采用多種方式進(jìn)行，比如針對(duì)年輕公眾，可以采用多媒體、電子問(wèn)卷方式實(shí)施公眾信息征集工作，針對(duì)年紀(jì)較大的公眾，可通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)放問(wèn)卷、個(gè)人訪談等方式征集公眾意見(jiàn);同時(shí)，重視對(duì)公眾參與效果的反饋與公示，通過(guò)系統(tǒng)整理和科學(xué)分析過(guò)程，吸納公眾意見(jiàn)中的有益因素，并對(duì)采納情況進(jìn)行公示，對(duì)未采納意見(jiàn)說(shuō)明未采納原因，對(duì)公眾意見(jiàn)予以反饋，用于激發(fā)公眾參與國(guó)家公園規(guī)劃管理的積極性。另外，國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)重視社會(huì)組織的力量，進(jìn)一步擴(kuò)大信息征集范圍，吸引社會(huì)各界對(duì)國(guó)家公園項(xiàng)目的關(guān)注，并對(duì)非機(jī)密信息進(jìn)行公示，與相關(guān)專業(yè)的社會(huì)組織建立聯(lián)系，對(duì)國(guó)家公園規(guī)劃管理中非機(jī)密建設(shè)現(xiàn)狀、相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行可視化展示和動(dòng)態(tài)更新，便于專業(yè)人士做出更精準(zhǔn)判斷，提出更具專業(yè)性的意見(jiàn)建議。

4 結(jié)論

國(guó)家公園體制建設(shè)是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措和有效途徑。對(duì)國(guó)家公園規(guī)劃管理機(jī)制進(jìn)行研究，不僅是推動(dòng)我國(guó)國(guó)家公園項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵，而且對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃具有重要意義，同時(shí)也是對(duì)我國(guó)自然資源保護(hù)和利用模式的積極探索。建立規(guī)范統(tǒng)一、責(zé)權(quán)一致的國(guó)家公園規(guī)劃管理體制能夠有效推動(dòng)我國(guó)國(guó)家公園項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)提高國(guó)家公園及自然保護(hù)地管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。盡管最近幾年來(lái)國(guó)家對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃、自然保護(hù)地建設(shè)、國(guó)家公園項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)注與支持持續(xù)加大，但就目前我國(guó)國(guó)家公園的規(guī)劃管理而言，依舊處于不斷探索的初級(jí)階段，規(guī)劃管理制度不完善、相關(guān)法律法規(guī)不健全、規(guī)劃目標(biāo)不明確、社會(huì)監(jiān)督作用得不到有效發(fā)揮等問(wèn)題嚴(yán)重影響了我國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃管理工作的進(jìn)行。雖然當(dāng)前階段國(guó)家公園規(guī)劃管理工作已經(jīng)成為相關(guān)部門與專業(yè)學(xué)者的研究熱點(diǎn)，但在短時(shí)間內(nèi)，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和核心管理技術(shù)的欠缺，國(guó)家公園規(guī)劃管理工作仍將面臨各種問(wèn)題，相關(guān)部門與管理機(jī)構(gòu)應(yīng)立足當(dāng)前實(shí)際，充分調(diào)動(dòng)周圍資源，針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題積極探討應(yīng)對(duì)措施，不斷完善管理體系。

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