申延平，郝江帆，蘇國(guó)輝，王陸新，葉 晗

(1.自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034； 2.青島海洋地質(zhì)研究所，山東 青島 266071)

2012年12月，原墨西哥總統(tǒng)培尼亞上臺(tái)，2013年開(kāi)始大力推進(jìn)能源油氣改革，打破國(guó)家石油公司壟斷；2018年12月，新一屆總統(tǒng)洛佩斯上臺(tái)，2019年開(kāi)始確立與上屆政府相左的油氣改革思路和目標(biāo)，擬重塑國(guó)家石油公司的主導(dǎo)地位。墨西哥持續(xù)至今的兩輪油氣改革，在開(kāi)放與封閉、國(guó)際化和國(guó)有、放與控之間的思路和方向不同，并在立法、區(qū)塊出讓、油氣改革等各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行了探索與實(shí)踐，這些做法對(duì)于同樣是國(guó)有石油公司占主導(dǎo)地位的我國(guó)油氣管理及改革具有研究?jī)r(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，可從墨西哥油氣改革的做法與經(jīng)驗(yàn)中得到借鑒與啟示。

1 墨西哥油氣資源概況

1.1 儲(chǔ)量、產(chǎn)量、消費(fèi)量情況

據(jù)2021年BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)[1]，截至2020年底，墨西哥石油探明儲(chǔ)量為9億t，居世界第十八位；天然氣探明儲(chǔ)量為2 000億m3，占全球0.1%；石油和天然氣產(chǎn)量分別為9 510萬(wàn)t和301億m3，占全球的2.3%和0.8%。墨西哥是除歐佩克外重要的產(chǎn)油國(guó)，目前為世界第十一大原油生產(chǎn)國(guó)，同時(shí)是美國(guó)第二大石油進(jìn)口來(lái)源國(guó)。自2013年油氣改革以來(lái)，每年的石油和天然氣儲(chǔ)量、產(chǎn)量和消費(fèi)情況見(jiàn)表1和表2。

表1 2013—2020年墨西哥石油儲(chǔ)量、產(chǎn)量和消費(fèi)情況Table 1 Oil reserves,production and consumption from 2013 to 2020 in Mexico

表2 2013—2020年墨西哥天然氣儲(chǔ)量、產(chǎn)量和消費(fèi)情況Table 2 Natural gas reserves,production and consumption from 2013 to 2020 in Mexico 單位：十億m3

1.2 進(jìn)出口情況

2020年，墨西哥原油主要出口到美國(guó)、歐洲、印度等，成品油主要出口到美國(guó)、新加坡、中南美洲等。液化天然氣主要從美國(guó)、特立尼達(dá)和多巴哥等國(guó)進(jìn)口。

1.3 石油行業(yè)格局

石油行業(yè)是墨西哥國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，行業(yè)格局以墨西哥國(guó)家石油公司為主導(dǎo)，外資和私營(yíng)企業(yè)共同參與。墨西哥國(guó)家石油公司壟斷著墨西哥油氣資源的勘探、開(kāi)發(fā)、煉制、運(yùn)輸和銷售業(yè)務(wù)，占全國(guó)石油生產(chǎn)總量的90%以上。

2 2013年墨西哥油氣改革主要做法

2013年，原總統(tǒng)培尼亞引領(lǐng)的墨西哥油氣改革正式啟動(dòng)，其聲勢(shì)和力度都很大，一度吸引了世界的目光，被視為油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的風(fēng)向標(biāo)。其指導(dǎo)思想是：國(guó)家保留所有權(quán)并控制油氣資源；打破國(guó)家石油公司的壟斷，外國(guó)資本和國(guó)內(nèi)私有企業(yè)等通過(guò)各種合同模式參與油氣業(yè)務(wù)；進(jìn)行全方位的市場(chǎng)化改革，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高產(chǎn)量。 在立法、機(jī)構(gòu)改革、區(qū)塊規(guī)劃與出讓、打破壟斷方面的主要做法如下所述。

2.1 立法改革，構(gòu)建墨西哥油氣管理系統(tǒng)法律框架

經(jīng)歷能源立法改革后，墨西哥油氣資源勘探、開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的核心法律、法規(guī)體系建立，法律法規(guī)明確了油氣區(qū)塊出讓及油氣資源勘探開(kāi)發(fā)法律框架，但仍有諸多具體管理細(xì)則尚待制定。

1) 修訂憲法。2013年12月12日，墨西哥國(guó)會(huì)常設(shè)委員會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)了對(duì)《憲法》的修訂，并于2013年12月31日生效，墨西哥油氣改革啟動(dòng)?！稇椃ā访鞔_規(guī)定了油氣資源歸國(guó)家所有，油氣行業(yè)不再由國(guó)家壟斷，允許墨西哥國(guó)家石油公司通過(guò)零輪招標(biāo)參與油氣勘探開(kāi)發(fā)等活動(dòng)。

2) 二次立法。2014年，墨西哥油氣改革進(jìn)入“二次立法”階段[2]，總統(tǒng)簽署了9個(gè)油氣新法案以及12個(gè)修訂后的已有法案的草案，主要涵蓋了三部分內(nèi)容，包括墨西哥油氣行業(yè)新法律框架、行業(yè)收入分配以及墨西哥國(guó)家石油公司章程。

2.2 重組能源部門并重新界定職責(zé)

墨西哥油氣區(qū)塊管理機(jī)構(gòu)權(quán)力相對(duì)集中，由能源部總體牽頭，明確了區(qū)塊授予以及執(zhí)行階段的各部門職責(zé)，分工合作，主要管理部門有能源部和國(guó)家油氣委員會(huì)等。

墨西哥能源部負(fù)責(zé)確定招標(biāo)的勘探開(kāi)發(fā)區(qū)塊，劃分國(guó)家石油公司保留的區(qū)域，制定勘探生產(chǎn)合同規(guī)則。同時(shí)還負(fù)責(zé)設(shè)立合同具體條款和條件，并對(duì)投標(biāo)者進(jìn)行技術(shù)和經(jīng)濟(jì)資格審查。向油氣下游項(xiàng)目發(fā)放許可證。

國(guó)家油氣委員會(huì)負(fù)責(zé)建立招標(biāo)區(qū)塊資料室，制定合同投標(biāo)規(guī)則，根據(jù)確定的條款，進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)和合同授予，并負(fù)責(zé)批準(zhǔn)勘探工作量和油田開(kāi)發(fā)方案。同時(shí)，還對(duì)海外勘探生產(chǎn)合同進(jìn)行管理[3]。

國(guó)家油氣信息中心主要負(fù)責(zé)油氣區(qū)塊信息的調(diào)查和分析，并上報(bào)國(guó)家油氣委員會(huì)，為后續(xù)的油氣區(qū)塊公開(kāi)出讓招標(biāo)活動(dòng)提供信息支持和依據(jù)。

墨西哥石油基金負(fù)責(zé)管理和支配區(qū)塊開(kāi)放帶來(lái)的收入和油氣銷售收入，例如關(guān)稅和礦費(fèi)，但不包括所得稅；墨西哥財(cái)政及公共信貸部確定每個(gè)合同的經(jīng)濟(jì)和財(cái)稅條款，并且負(fù)責(zé)驗(yàn)證和審查合同執(zhí)行情況；產(chǎn)業(yè)安全和環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)作業(yè)過(guò)程中健康、安全、環(huán)境(HSE)方面的監(jiān)管，包括安全生產(chǎn)、水處理問(wèn)題、固體垃圾處理以及節(jié)能和二氧化碳減排等問(wèn)題。

2.3 制定油氣區(qū)塊出讓五年規(guī)劃

2015年9月30日，墨西哥能源部制定了《2015—2019戰(zhàn)略遠(yuǎn)景五年計(jì)劃》，計(jì)劃出讓區(qū)塊23.5萬(wàn)km2，資源量1 048億桶。將國(guó)家的油氣區(qū)塊分為淺水、深水以及陸上常規(guī)區(qū)塊、陸上非常規(guī)區(qū)塊四種，分四輪進(jìn)行招標(biāo)出讓。根據(jù)五年計(jì)劃，墨西哥計(jì)劃開(kāi)放深水區(qū)塊119個(gè)，淺水區(qū)塊112個(gè)，陸上常規(guī)區(qū)塊150個(gè)，陸上非常規(guī)區(qū)塊128個(gè)。 墨西哥政府規(guī)劃海上深水區(qū)塊的平均單個(gè)面積為985 km2，淺水區(qū)塊平均每個(gè)為428 km2，陸上區(qū)塊平均每個(gè)面積為190 km2，非常規(guī)區(qū)塊平均面積335 km2。油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃成功實(shí)施后將大大推動(dòng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 對(duì)國(guó)家石油公司實(shí)行零輪招標(biāo)，對(duì)國(guó)內(nèi)外開(kāi)放市場(chǎng)和進(jìn)行區(qū)塊出讓

2014年8月13日，在外資和私有投資者競(jìng)標(biāo)前，墨西哥國(guó)家石油公司一家參與了墨西哥政府的零輪招標(biāo)，優(yōu)先獲取了包括陸上、淺水和深水在內(nèi)的39.6%的油氣區(qū)塊，面積約16萬(wàn)km2。同時(shí)根據(jù)墨西哥能源部的建議，讓出60.4%的油氣區(qū)塊，交由政府進(jìn)行公開(kāi)出讓招標(biāo)，這有利于國(guó)家對(duì)優(yōu)質(zhì)油氣資源的控制，同時(shí)為國(guó)家對(duì)外出讓油氣區(qū)塊提供了基礎(chǔ)。

2014年12月，墨西哥對(duì)國(guó)內(nèi)外開(kāi)放市場(chǎng)，截至2018年6月底，墨西哥國(guó)家油氣委員會(huì)成功出讓約110個(gè)區(qū)塊，有來(lái)自20個(gè)國(guó)家的75家公司最終簽署了獨(dú)立或聯(lián)合作業(yè)合同，其中，墨西哥國(guó)內(nèi)公司有36家，承諾鉆井136口。

3 2019年墨西哥油氣改革的背景

3.1 新一屆政府對(duì)2013年油氣改革不滿

墨西哥總統(tǒng)更迭，政策朝令夕改，極不穩(wěn)定。上屆政府總統(tǒng)培尼亞為右派，現(xiàn)執(zhí)政總統(tǒng)洛佩斯為左派，是2013年油氣改革的強(qiáng)烈反對(duì)者之一。國(guó)內(nèi)各利益集團(tuán)爭(zhēng)斗激烈，對(duì)油氣和能源的改革目標(biāo)始終沒(méi)有達(dá)成一致。

新一屆政府認(rèn)為2013年的油氣改革成效不盡如意，明確表達(dá)對(duì)前期油氣改革的不滿，認(rèn)為油氣改革是失敗的。上屆政府對(duì)油氣改革的困難估計(jì)不足，頂層設(shè)計(jì)預(yù)期經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過(guò)高，無(wú)法實(shí)現(xiàn)。改革以來(lái)，油氣產(chǎn)量仍然下滑，國(guó)家石油公司在墨西哥舉足輕重，是政府收入主要來(lái)源，但處境越發(fā)困難。此前的能源政策讓只想賺錢的私營(yíng)企業(yè)受益,甚至產(chǎn)生腐敗。從改革導(dǎo)向、思路、市場(chǎng)主體、產(chǎn)量等方面，新一屆政府著手新的能源油氣改革。

3.2 油田進(jìn)入穩(wěn)產(chǎn)期或遞減期，原油產(chǎn)量連續(xù)17年下滑，制約油氣行業(yè)發(fā)展

墨西哥90%以上的原油產(chǎn)量來(lái)自開(kāi)采年齡超過(guò)20年的老油田，且其80%以上的油田已進(jìn)入穩(wěn)產(chǎn)期或遞減期。油田普遍老化，成本相對(duì)較高?？菜谞栍吞锖推渌Ｉ洗笮陀吞镏鹉隃p產(chǎn)，墨西哥的原油產(chǎn)量在2004—2020年已連續(xù)17年呈下滑趨勢(shì)(圖1)。國(guó)內(nèi)油氣市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力，資金投入不足，新技術(shù)開(kāi)發(fā)滯后，從而導(dǎo)致產(chǎn)量持續(xù)下降，儲(chǔ)量也不斷萎縮，嚴(yán)重制約油氣行業(yè)發(fā)展。

圖1 2004—2020年墨西哥原油產(chǎn)量Fig.1 Mexico’s crude oil production from 2004 to 2020

3.3 墨西哥國(guó)家石油公司運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題

墨西哥國(guó)家石油公司運(yùn)營(yíng)管理的主要問(wèn)題：一是機(jī)構(gòu)臃腫，人員龐雜，效率低下；二是油田日益老化、石油產(chǎn)量大跌；三是腐敗嚴(yán)重；四是稅賦高，負(fù)債高；五是安全事故頻發(fā)。

墨西哥國(guó)家石油公司是關(guān)系其國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要國(guó)有公司，營(yíng)業(yè)收入最高時(shí)占墨西哥政府預(yù)算的34%，政府向該公司征收各種稅費(fèi)過(guò)多，需要上繳超過(guò)70%的收入[4]，企業(yè)不堪重負(fù)，難以持續(xù)發(fā)展，因此財(cái)報(bào)表現(xiàn)變差，債務(wù)高達(dá)1 130億美元，負(fù)債累累的墨西哥國(guó)家石油公司已從世界500強(qiáng)排名第30位跌到第257位?；葑u(yù)評(píng)級(jí)(Fitchr Ratings)和穆迪投資者服務(wù)公司(Moody’s Investors Service Inc.)將其債券評(píng)級(jí)下調(diào)至垃圾級(jí)。

墨西哥國(guó)家石油公司近年來(lái)安全事故頻發(fā)[5]，接連發(fā)生多起多人傷亡事件，是大型石油公司中罕見(jiàn)的，反應(yīng)出其公司管理水平低下。 2019年震驚全球的管道爆炸事故，造成100余人死亡；2021年8月發(fā)生的火災(zāi)導(dǎo)致石油產(chǎn)量減少1/4。由于治安和管理混亂，墨西哥境內(nèi)偷油問(wèn)題猖獗，平均每1.4 km的輸油管道就有一個(gè)竊油孔洞，盜油者鉆洞偷油給其帶來(lái)極大安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 能源安全無(wú)法保障

由于受到管理體制和經(jīng)營(yíng)方式的限制，墨西哥國(guó)內(nèi)煉油加工能力不足，導(dǎo)致作為美國(guó)第三大原油進(jìn)口來(lái)源國(guó)的墨西哥，每年還需從美國(guó)進(jìn)口大量成品油氣。國(guó)家能源安全長(zhǎng)期受制于人，無(wú)法得到保障。受2014年的北美頁(yè)巖革命和2020年新冠肺炎疫情沖擊，世界油價(jià)低迷，墨西哥石油產(chǎn)量持續(xù)下滑。

4 2019年油氣改革內(nèi)容及趨勢(shì)分析

2019年，新一屆政府著手能源政策轉(zhuǎn)變方向。2020年8月，總統(tǒng)洛佩斯正式取消上屆政府提出的國(guó)家油氣改革。新政策目標(biāo)是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)自然資源的管控；強(qiáng)調(diào)能源監(jiān)管部門與政府共同努力，參與到新的能源政策中，以達(dá)到“重新控制國(guó)家油氣和電力行業(yè)公共領(lǐng)域”的目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步發(fā)揮好國(guó)家石油公司的主導(dǎo)作用；到2025年將原油產(chǎn)量恢復(fù)到上一輪改革前的水平，即日產(chǎn)240萬(wàn)桶[6]；力爭(zhēng)汽油自足，確保國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的供應(yīng)。

4.1 推動(dòng)能源資源礦產(chǎn)法規(guī)的改革，由國(guó)際化、市場(chǎng)化向國(guó)有石油公司傾斜，發(fā)揮國(guó)有石油公司的主導(dǎo)作用

2019年，總統(tǒng)洛佩斯針對(duì)墨西哥能源政策提出了一系列改革方案，但墨西哥最高法院認(rèn)定其改革措施違反憲法。2021年3月26日，提出了《碳?xì)浠衔锓ā返牧⒎ㄌ岚?，該法案?021年5月5日生效?！短?xì)浠衔锓ā窋M通過(guò)支持國(guó)有企業(yè)及增加政府對(duì)能源產(chǎn)業(yè)的管控，達(dá)到恢復(fù)墨西哥國(guó)家石油公司的市場(chǎng)主導(dǎo)地位，維護(hù)國(guó)家安全、能源安全和保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革目標(biāo)。

2013年油氣改革后，墨西哥國(guó)家石油公司被打破壟斷，在燃料進(jìn)口、中游和下游市場(chǎng)的占有率已被私人企業(yè)大量瓜分。2019年油氣改革的方向是要重新發(fā)揮國(guó)有石油公司的主導(dǎo)作用，政策向國(guó)有石油公司傾斜，給從事原油、天然氣、汽油、石化制品的私營(yíng)企業(yè)帶來(lái)不利影響。具體措施：政府重新拿回傳統(tǒng)油氣、電力、礦產(chǎn)到可再生能源等的管理權(quán)；停止授權(quán)油氣勘探開(kāi)發(fā)合同，不準(zhǔn)許墨西哥國(guó)家石油公司組建合資企業(yè)，防止外來(lái)資本間接滲透墨油氣項(xiàng)目；停止對(duì)能源領(lǐng)域私營(yíng)公司的補(bǔ)助；外國(guó)企業(yè)還在參與作業(yè)，但政府無(wú)新項(xiàng)目計(jì)劃對(duì)外。

墨西哥政府決心通過(guò)深化改革，較好地經(jīng)營(yíng)墨西哥國(guó)家石油公司。由于墨西哥與我國(guó)都是國(guó)家石油公司占主導(dǎo)，墨西哥認(rèn)為我國(guó)油氣“三桶油”體制模式可借鑒：一是設(shè)立多個(gè)國(guó)家公司，保持一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；二是集團(tuán)母公司和上市子公司的模式，上市公司可對(duì)外合作，吸引外國(guó)資本。

4.2 履行已簽署合同，暫停新的出讓活動(dòng)

由于油氣改革寫(xiě)入了憲法，已簽署的合同具有法律效力。新一屆政府承諾遵守在上屆政府實(shí)行油氣改革后簽署的100多個(gè)油氣勘探和開(kāi)采合同。同時(shí)，暫停開(kāi)展新的油氣礦權(quán)出讓區(qū)塊活動(dòng)。2020年初，向私營(yíng)企業(yè)開(kāi)放的石油競(jìng)爭(zhēng)出讓活動(dòng)未按期舉行。這意味著新政府暫停向外資和墨西哥國(guó)內(nèi)的私營(yíng)企業(yè)開(kāi)放新的油氣區(qū)塊，由國(guó)家石油公司勘探開(kāi)發(fā)新的大油田。2019年，墨西哥在塔巴斯科(Tabasco)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)預(yù)計(jì)儲(chǔ)量達(dá)10億桶油當(dāng)量的新油田，由國(guó)家石油公司負(fù)責(zé)勘探開(kāi)發(fā)，有望扭轉(zhuǎn)該公司15年來(lái)低迷的產(chǎn)量。

4.3 加強(qiáng)下游煉化，減少進(jìn)口依賴，實(shí)現(xiàn)能源自足

目前，墨西哥的汽油供應(yīng)依賴于其他國(guó)家進(jìn)口。2021年11月，墨西哥只剩不到一周用量的汽油儲(chǔ)備，因此緊急恢復(fù)使用六家煉油廠[7]。增產(chǎn)是改革的核心，墨西哥在過(guò)去十幾年中一直努力應(yīng)對(duì)產(chǎn)量下降，加強(qiáng)煉化業(yè)務(wù)，包括對(duì)現(xiàn)有煉油廠進(jìn)行改造升級(jí)和投資建設(shè)新煉油廠，既增加石油附加值，又減少對(duì)進(jìn)口油品的依賴。

墨西哥政府對(duì)石油政策進(jìn)行徹底改革，目的是不再出售原油來(lái)進(jìn)口汽油和其他燃料，專注國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化和提煉原油，以停止從國(guó)外購(gòu)買汽油。此外，還通過(guò)建造拉斯博卡斯煉油廠(Las Bocas)，重啟圖拉(Tula)煉油廠建設(shè)，以及購(gòu)買美國(guó)鹿園煉油廠(Deer Park)等方式實(shí)現(xiàn)能源自足。同時(shí)，設(shè)置了石油產(chǎn)品最低儲(chǔ)備量，天然氣和汽油最低儲(chǔ)備5 d，飛機(jī)用油為1.5 d，作為全國(guó)儲(chǔ)備，額外儲(chǔ)備1.5 d[8]。

4.4 進(jìn)行電力能源改革，加強(qiáng)國(guó)家電力公司控制力

墨西哥能源改革還涉及電力改革。2013年油氣改革之后，墨西哥成立了國(guó)家能源控制中心(Cenace)，并鼓勵(lì)私有資本參與發(fā)電業(yè)務(wù)，終結(jié)了墨西哥國(guó)家電力公司(CFE)“一家獨(dú)大”的局面，逐步放開(kāi)了電力市場(chǎng)及能源市場(chǎng)。

2020年12月，墨西哥新一屆政府認(rèn)為上屆政府能源政策未使墨西哥國(guó)家電力公司得到公平對(duì)待，使其在本土電力市場(chǎng)的份額持續(xù)縮水。2021年10月，墨西哥總統(tǒng)洛佩斯正式向國(guó)會(huì)提交了一份改革法案，限制私有能源公司發(fā)電占比[9]，加強(qiáng)墨西哥國(guó)家電力公司在能源系統(tǒng)中的作用，提高其在電力市場(chǎng)的發(fā)電份額。據(jù)墨西哥政府官方估算的數(shù)據(jù)，墨西哥每年發(fā)電量中約有62%來(lái)自于私營(yíng)發(fā)電企業(yè)，法案提出確保墨西哥國(guó)家電力公司發(fā)電量占該國(guó)電力供給總量的54%以上。

4.5 限制可再生能源，天然氣短缺風(fēng)險(xiǎn)加大

2021年2月，墨西哥政府出臺(tái)了一份能源與電力改革法案，明確表示將限制可再生能源發(fā)展。相對(duì)于傳統(tǒng)油氣，風(fēng)能和太陽(yáng)能等可再生能源近年來(lái)的成本已經(jīng)具備高度競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)電量成本較墨西哥國(guó)家電力公司低30%～40%。墨西哥國(guó)家電力公司的業(yè)務(wù)規(guī)劃沒(méi)有涉及可再生能源，旗下大部分發(fā)電廠設(shè)備相對(duì)于私營(yíng)發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)更加老舊，效率低下。限制可再生能源，犧牲綠色電力事業(yè)，會(huì)導(dǎo)致電力成本的上升，消費(fèi)者受影響。

根據(jù)墨西哥能源部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年傳統(tǒng)油氣能源發(fā)電量約占墨西哥整體發(fā)電量的74%左右，其中，天然氣發(fā)電占比約為59%。2020年出現(xiàn)的極端天氣，造成嚴(yán)重的天然氣供應(yīng)短缺和價(jià)格快速上漲，直接導(dǎo)致墨西哥國(guó)家電力公司運(yùn)營(yíng)成本超支25億美元。如果墨西哥電力系統(tǒng)對(duì)天然氣需求量加大，天然氣短缺的風(fēng)險(xiǎn)也將大大提升。

5 墨西哥油氣改革的經(jīng)驗(yàn)與不足

墨西哥油氣改革在開(kāi)放市場(chǎng)、打破壟斷、制定區(qū)塊規(guī)劃方面有許多有益探索,經(jīng)驗(yàn)和不足主要體現(xiàn)在以下幾方面。

5.1 增加油氣行業(yè)主體多元化，國(guó)際與國(guó)內(nèi)公司并舉

墨西哥資源豐富，但大多分布在海上，面對(duì)新的勘探區(qū)塊或者難度較大的深水區(qū)塊，尤其是區(qū)塊信息匱乏時(shí)，單靠本國(guó)力量是不夠的。這種情況下，引入國(guó)際大型企業(yè)、外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)才能推進(jìn)油氣行業(yè)投資的多元化，油氣市場(chǎng)化是必然選擇。2013年墨西哥油氣改革成功吸引了多個(gè)國(guó)家的各類石油企業(yè)參與競(jìng)標(biāo)，包括國(guó)際著名大型石油公司、國(guó)有石油公司，大量中小公司根據(jù)自身的需求和實(shí)際情況，也積極參與競(jìng)標(biāo)，極大豐富了競(jìng)標(biāo)群體，實(shí)現(xiàn)了競(jìng)標(biāo)群體的多元化和國(guó)際化。

5.2 墨西哥油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃明確，重視宣傳

墨西哥明確的油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃十分有利于投資者提前進(jìn)行公司注冊(cè)、籌集資金、積累經(jīng)驗(yàn)和人員、提前研究具體區(qū)塊等方面的準(zhǔn)備。墨西哥區(qū)塊出讓還高度重視宣傳推廣工作，將其視為出讓規(guī)劃的重要組成部分。墨西哥政府通過(guò)多種渠道對(duì)油氣出讓工作進(jìn)行宣傳，吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)的關(guān)注和參與。

5.3 墨西哥油氣改革的不足

墨西哥油氣改革的不足之處主要有兩個(gè)方面：一方面，國(guó)內(nèi)各利益集團(tuán)爭(zhēng)斗激烈，對(duì)油氣改革目標(biāo)始終沒(méi)有達(dá)成一致；另一方面，墨西哥是最早的石油國(guó)有化的國(guó)家之一，2013年的油氣改革“零輪招標(biāo)”只允許墨西哥國(guó)家石油公司保留40%的比例過(guò)低，且仍承擔(dān)繁重的稅賦；2019年的油氣改革轉(zhuǎn)向強(qiáng)化國(guó)家石油公司的主導(dǎo)作用。

6 對(duì)我國(guó)油氣改革的啟示

6.1 依據(jù)資源稟賦，引入外資和私營(yíng)企業(yè)，促進(jìn)油氣上游市場(chǎng)化

資源稟賦是考慮是否引入外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的基礎(chǔ)。我國(guó)開(kāi)展對(duì)外合作二十多年，在陸地、海上，以簽署產(chǎn)量分成合同(PSC)的方式，引入了殼牌、BP等公司。2011來(lái)以來(lái)，我國(guó)政府也在加強(qiáng)石油公司退出區(qū)域的區(qū)塊優(yōu)選和出讓工作，2021年在新疆、貴州等地開(kāi)展了石油、天然氣、頁(yè)巖氣的出讓工作。這些區(qū)塊資源稟賦一般，大多數(shù)是國(guó)有石油公司退出的區(qū)塊和空白區(qū)塊，這種情形下，引入有意進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)是在國(guó)有石油公司為主導(dǎo)的格局下的有益補(bǔ)充和必然選擇。

6.2 完善法律體系和法制配套，制定油氣出讓規(guī)劃

我國(guó)尚未制定油氣出讓區(qū)塊規(guī)劃，僅有山西省制定過(guò)省內(nèi)煤層氣資源勘查開(kāi)發(fā)五年規(guī)劃[10]。在油氣出讓規(guī)劃方面可借鑒墨西哥油氣改革的做法。

1) 加快相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)，為油氣區(qū)塊出讓規(guī)劃提供直接的法律以及規(guī)范性文件依據(jù)。區(qū)塊出讓程序、方式、資格準(zhǔn)入、評(píng)標(biāo)原則、出讓時(shí)間表規(guī)劃必須明確區(qū)塊出讓程序、方式、出讓時(shí)間表以及資格準(zhǔn)入、評(píng)標(biāo)原則等有關(guān)后續(xù)出讓工作開(kāi)展的具體內(nèi)容，這樣有利于出讓組織部門做好充分準(zhǔn)備，統(tǒng)籌規(guī)劃油氣資源利用空間布局和時(shí)序安排，促進(jìn)資源勘查開(kāi)發(fā)有序進(jìn)行，可持續(xù)發(fā)展。

2) 區(qū)塊規(guī)劃編制過(guò)程中可廣泛公開(kāi)征求各方意見(jiàn)。規(guī)劃制定過(guò)程以及內(nèi)容的公開(kāi)與透明有利于充分征求公眾包括個(gè)人和企業(yè)等對(duì)于規(guī)劃的意見(jiàn)和建議，充分保障公眾對(duì)規(guī)劃的知情權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動(dòng)企業(yè)和公眾的投資熱情，完善社會(huì)監(jiān)督，保障規(guī)劃后續(xù)工作的順利實(shí)施。

6.3 根據(jù)國(guó)情及資源分配狀況，建立以國(guó)家石油公司為主導(dǎo)的行業(yè)格局

中國(guó)、墨西哥、巴西、挪威等均為國(guó)家石油公司壟斷、擁有國(guó)內(nèi)最好的油氣資源與區(qū)塊的模式。國(guó)家石油公司在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要作用，為國(guó)家財(cái)政和稅收做出貢獻(xiàn)。這些國(guó)家長(zhǎng)期形成的以國(guó)家石油公司為主導(dǎo)的格局，不可能輕易打破。

我國(guó)的石油行業(yè)，已形成了陸上以中國(guó)石油天然氣集團(tuán)有限公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司為主體，海上以中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司為主體的國(guó)家石油公司主導(dǎo)的格局。2011年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)開(kāi)展多輪油氣競(jìng)爭(zhēng)性出讓工作，在常規(guī)油氣、頁(yè)巖氣、煤層氣等領(lǐng)域引入了多家地方國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)。但國(guó)家石油公司很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)在石油地質(zhì)、勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)等方面占有絕對(duì)性優(yōu)勢(shì)，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和石油行業(yè)中發(fā)揮重要作用。因此，在進(jìn)行油氣改革和推動(dòng)油氣上游市場(chǎng)化時(shí)，仍需在國(guó)家石油公司為主導(dǎo)的行業(yè)格局下，引入更多投資主體。