文|文長存胡豹

產(chǎn)量目標導向的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，特別是化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)化學品的密集施用，在解決中國糧食安全問題等方面已取得了顯著成效。然而，持續(xù)過量農(nóng)業(yè)化學品的施用導致了嚴重的生態(tài)環(huán)境危機，包括土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染和溫室氣體排放增加等。嚴重的是，生態(tài)環(huán)境的惡化還會影響農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與質(zhì)量安全。同時，惡化的環(huán)境還會以資源詛咒的方式進一步影響農(nóng)民收入，形成“貧困-污染”陷阱。為此，我國高度重視化肥農(nóng)藥減量問題。2015年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織開展化肥農(nóng)藥使用量零增長行動，浙江作為全國首個整省推進的國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)暨農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展試點先行區(qū)，堅持抓住農(nóng)藥化肥投入品減量增效這一關鍵核心問題，于2019年初在全國率先推出“肥藥兩制”改革（化肥農(nóng)藥實名制購買和定額制施用），成效顯著。

浙江“肥藥兩制”（實名制購買、定額制施用）改革是肥藥治理制度創(chuàng)新的一個典型。以浙江“肥藥兩制”改革實踐為例，通過梳理“肥藥兩制”改革背景，剖析其制度內(nèi)涵，凝練制度創(chuàng)新經(jīng)驗，甄別深化“肥藥兩制”面臨的問題與挑戰(zhàn)，從而為浙江深化“肥藥兩制”改革，高質(zhì)量推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供對策建議，也為我國其他地區(qū)“肥藥雙減”和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒。

浙江“肥藥兩制”改革的主要成效與經(jīng)驗

2020年以來，浙江把“肥藥兩制”改革作為新時代“三農(nóng)”工作的一項重要行動，驅(qū)動全省農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。2021年2月，全省“肥藥兩制”改革進入以數(shù)字化推動“肥藥兩制”改革向化肥、農(nóng)藥“雙實名、雙定額”升級，全面撬動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支撐體系建設，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級進入新階段。

化肥農(nóng)藥實名制購買，是指購買者到農(nóng)資經(jīng)營門店購買肥藥產(chǎn)品時，需出示有效身份證件，配合農(nóng)資經(jīng)營店如實完整登記購買人的信息?；兽r(nóng)藥實名制購買有利于監(jiān)管部門實現(xiàn)農(nóng)藥化肥經(jīng)營、使用、回收全程可追溯監(jiān)管，為農(nóng)藥廢棄包裝物定標定額回收處置提供數(shù)據(jù)支撐，同時也有利于保護農(nóng)資經(jīng)營者和使用者合法權(quán)益?；兽r(nóng)藥定額制是一種指導肥藥施用的一種限量標準規(guī)范，是一種農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)規(guī)制制度，根本目的在于提高肥藥利用效率，推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。杭州臨安于2020年4月率先出臺了浙江省首個化肥定額限量的地方標準，各（市、區(qū)）根據(jù)不同區(qū)域、不同作物生產(chǎn)實際需要，因地制宜，制定分階段、分區(qū)域、分作物控肥目標任務及限量標準。

“肥藥兩制”改革本質(zhì)上是政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展外部性的干預，實現(xiàn)了過去對農(nóng)藥化肥“零增長”式總量控制到“靶向式”作物定額控制的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府部門對農(nóng)業(yè)肥藥治理方式由粗放式向精細治理轉(zhuǎn)變，同時也是推進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理由末端治理向源頭治理轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

2019年浙江與各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）化肥施用總量/強度數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》計算所得。

近些年，浙江先后制定出臺多項化肥農(nóng)藥實名制購買、定額制施用等相關實施方案和政策文件，逐步建立和完善政策體系。通過目標責任制，將“肥藥兩制”改革的總目標層層分解、細化，形成一整套以目標為基礎的指標體系作為對各級組織的考評依據(jù)，形成上下聯(lián)動、多方協(xié)作的工作機制。從2019年開始，農(nóng)藥實名制購買、化肥定額制施用指標被列入農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評價體系中。2020年將“肥藥兩制”指標作為省級農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行縣創(chuàng)建考核的重要內(nèi)容，納入鄉(xiāng)村振興和“五水共治”考核體系，形成了一套可借鑒的經(jīng)驗。

堅持試點先行，示范輻射帶動全域。堅持因地制宜，試點先行，積極試點探索肥藥定額制的新技術(shù)、新機制、新路徑。以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行示范項目縣建設為載體，以點帶面漸次推開“肥藥兩制”改革落地，帶動全域農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。2019年率先在30個農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行示范項目縣，選擇主導產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）開展化肥定額制施用試點，并鼓勵其他縣（市、區(qū)）自行開展試點，穩(wěn)步有序擴大試點范圍。同步開展肥藥減量增效技術(shù)模式推廣試點，2019年以來，實施6個國家級果菜茶有機肥替代化肥試點，100個省級特色主導產(chǎn)業(yè)有機肥替代化肥示范區(qū)建設，創(chuàng)建綠色防控融合示范縣（市、區(qū)）26個，示范面積7.93萬公頃。

多渠道協(xié)同發(fā)力，做好改革配套保障。堅持綜合施策，確定了“精、調(diào)、改、替”的化肥總體技術(shù)路線和“控、替、精、統(tǒng)”農(nóng)藥總體技術(shù)路線，多渠道協(xié)同發(fā)力，大力推進增施用商品有機肥、秸稈還田、綠肥種植等有替代措施養(yǎng)地，耕地質(zhì)量大幅提升。推廣應用精準測報、綠色防控、統(tǒng)防統(tǒng)治、高效用藥等農(nóng)藥減量四大措施，規(guī)范農(nóng)戶科學合理用藥，減少化學農(nóng)藥使用量。

注重數(shù)字技術(shù)應用，提高制度創(chuàng)新的集成性。借力浙江數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢，注重制度規(guī)范和信息技術(shù)兩種基本治理手段的有機組合，突破體制機制障礙，整合資源要素，推進跨領域、跨行業(yè)、跨部門的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性創(chuàng)新，初步構(gòu)建了省級統(tǒng)一監(jiān)管、市縣突出特色、貫通省市縣三級的數(shù)字化在線監(jiān)管平臺。例如通過建立省級“肥藥兩制”改革數(shù)字化管理系統(tǒng)，并以投入品增減掛鉤機制為系統(tǒng)架構(gòu)邏輯，推動省級系統(tǒng)跨地區(qū)、跨層級、跨平臺數(shù)據(jù)對接、信息互通和資源共享。

浙江省永康市“農(nóng)藥全過程管理一件事”改革流程圖

浙江省深化“肥藥兩制”改革面臨的挑戰(zhàn)

浙江省以肥藥減量為切入點的“肥藥兩制”改革，撬動了從生產(chǎn)源頭到消費終端全過程全環(huán)節(jié)的監(jiān)管與治理的變革。但在縱深推進“肥藥兩制”改革的過程中，一些深層次的難點和問題日益凸顯，突出表現(xiàn)為以下四個方面：

綠色農(nóng)產(chǎn)品消費市場誘導機制不夠順暢。有效的市場需求和效益激勵是農(nóng)業(yè)主體采納肥藥定額施用等標準化生產(chǎn)的直接動因，肥藥實名登記、定制施用的采用有助于提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。但目前市場有效需求不足，消費者對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的巨大潛在需求尚未普遍轉(zhuǎn)化為實際購買行動，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升后農(nóng)產(chǎn)品價格上升這一經(jīng)濟增值途徑還不順暢。目前以“肥藥兩制”提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量更多是政府行政力量主導，市場誘導機制還未占主導。

定額制向小農(nóng)戶推行難度不斷增大。浙江肥藥施用強度雖實現(xiàn)了連年下降，但目前化肥施用強度仍大于發(fā)達國家的安全上限值，也大于中國生態(tài)縣和生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設要求的化肥施用強度的標準下限。浙江人多地少，經(jīng)濟作物面積高、復種指數(shù)高、高產(chǎn)作物品種多的“三高”種植結(jié)構(gòu)，未來肥藥減量難度加大。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評價還停留在縣域?qū)用?，尚未細化延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體層面，缺乏能直接激勵小農(nóng)戶綠色生產(chǎn)行為的政策。目前“定額制”的推行以規(guī)模經(jīng)營主體為主，主要政策和資金主要傾斜于規(guī)模經(jīng)營主體，小農(nóng)戶參與機會較少。

涉農(nóng)數(shù)字平臺功能亟待整合拓展。部分地區(qū)在突破體制機制障礙，打通相關平臺方面做出了較好的探索，但從全省整體來看，已建立的農(nóng)資監(jiān)管、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯等多個平臺之間的協(xié)同性不足，數(shù)據(jù)對接、資源共享等體制機制及平臺集成性有待突破。農(nóng)藥實名購買實現(xiàn)了全覆蓋，但實名制購買登記信息錄入只有部分縣（市區(qū)）實現(xiàn)了自動化，全域?qū)崿F(xiàn)自動化設備安裝也面臨資金、人才、管理等多方面的瓶頸難題。相關數(shù)據(jù)的整合與開發(fā)應用不足，耕地地力、生態(tài)環(huán)境等基礎性、長期性指標的觀測應用尚處于初級階段。

深化“肥藥兩制”改革推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的對策建議

“肥藥兩制”改革作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領域一項重要制度創(chuàng)新，在推動區(qū)域農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展上發(fā)揮了顯著作用。但作為一項系統(tǒng)復合工程，仍需在具體政策設計和改革創(chuàng)新的集成性、協(xié)同性、配套性上進行迭代完善。

激活小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)綠色政策的積極性。破除農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的社會效益大、生態(tài)效益高和經(jīng)濟效益低的矛盾，是農(nóng)戶自愿參與、自覺推行“肥藥兩制”等制度安排的關鍵。當前“肥藥兩制”改革自上而下的系列化指標、標準、考評等框架體系已逐步完善。從政府干預和引導角度，必須調(diào)整干預策略和補充制度缺陷，推動制度干預從單一的行政性強推式向配套性、組合式政策創(chuàng)新導入轉(zhuǎn)變。一方面強化政策參與的典型示范和政策引導作用，在從上到下的行政目標責任考核制的基礎上，推進新科技服務體系和黨政服務體系嵌入鄉(xiāng)土社會，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織和規(guī)模主體的示范、引領和服務作用，引導小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。另一方面重點要把“肥藥兩制”改革與提升綠色生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)轉(zhuǎn)化結(jié)合起來，推進綠色農(nóng)產(chǎn)品生態(tài)標簽、生態(tài)補償、價格補貼、GEP（生態(tài)產(chǎn)品總值）核算等配套性制度安排和政策創(chuàng)新。

提高“肥藥兩制”數(shù)字化管理系統(tǒng)的集成性?！爸贫?技術(shù)”型治理模式是數(shù)字信息時代追求治理技術(shù)精細化和治理機制集成化、高效化的一種具體體現(xiàn)，契合了復雜性社會治理的現(xiàn)實需求。抓住數(shù)字農(nóng)業(yè)和“數(shù)字鄉(xiāng)村”建設有利契機，以大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字化技術(shù)為手段，將過去以末端治理為主、條塊分割的治理方式進行系統(tǒng)整合，推進不同管理部門、上下一體化協(xié)同治理，實現(xiàn)部門間信息共享和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免多頭執(zhí)法和重復執(zhí)法，實現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展在制度層面可執(zhí)行性和技術(shù)層面可操作性的統(tǒng)一，降低制度供給的組織成本與監(jiān)督成本。打破“數(shù)據(jù)孤島”，積極推動“肥藥兩制”改革數(shù)字化管理系統(tǒng)接入國家平臺，力推將數(shù)字管理成果與標準化綠色農(nóng)產(chǎn)品市場價值實現(xiàn)關聯(lián)，降低標準化綠色農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息不對稱，助推綠色農(nóng)產(chǎn)品市場價值溢價的實現(xiàn)。在提高“肥藥兩制”改革數(shù)字化管理系統(tǒng)集成性的同時，建立統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)主體等信息保護監(jiān)管平臺，構(gòu)筑大數(shù)據(jù)安全“防護罩”，同步建立信息安全監(jiān)管制度。明確監(jiān)管主體，使實名制等數(shù)字化管理監(jiān)管主體與執(zhí)行主體相分離。實施分級分類保護，強化對人臉識別、掃碼等技術(shù)應用等的監(jiān)管。完善信息保護機制，防止實名制實施及數(shù)字系統(tǒng)所收集的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的個人信息被他人非法利用，廣泛宣傳個人信息安全知識、技術(shù)和理念，增強農(nóng)民信息安全意識。

強化農(nóng)業(yè)綠色政策綜合供給的協(xié)同。加大“肥藥兩制”改革財政支持力度，加大農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展基礎性、公共性、引領性設施工程投入力度。持續(xù)開展配套項目建設，加強農(nóng)業(yè)主體綠色發(fā)展等級評價體系評價結(jié)果與資金項目、金融信貸、用地用能等要素配置的關聯(lián)。探索電子生產(chǎn)記錄在法律層面的依據(jù)，全面推動電子記錄替代傳統(tǒng)紙質(zhì)記錄。強化農(nóng)業(yè)政策性保險綠色導向，推動產(chǎn)量損失補償向市場價格補償拓展。完善有機肥推廣、統(tǒng)防統(tǒng)治等方面的配套激勵政策。探索第三方服務模式，加強專業(yè)社會化服務組織培育，鼓勵發(fā)展多層次、多類型的農(nóng)業(yè)社會化服務，鼓勵和引導小農(nóng)戶向新型經(jīng)營主體轉(zhuǎn)化，肥料企業(yè)等社會化服務組織通過托管服務、統(tǒng)防統(tǒng)治等方式，提高小農(nóng)戶“肥藥兩制”參與度，發(fā)揮連片規(guī)模服務效應。引導農(nóng)戶與市場有效對接，激活利益聯(lián)結(jié)機制，通過公共區(qū)域品牌的打造等手段，打通優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)價實現(xiàn)渠道。

加強農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的科技配套支撐。強化“肥藥兩制”改革科技平臺支撐體系，加快技術(shù)集成創(chuàng)新與推廣應用。深化政產(chǎn)學研推全方位協(xié)作機制，廣泛吸收產(chǎn)學研涉農(nóng)專家，建立“肥藥兩制”改革專家團隊，聚力攻關關鍵技術(shù)難題，加大對生物農(nóng)藥、生物肥料等綠色技術(shù)研發(fā)力度。加強產(chǎn)業(yè)技術(shù)團隊與農(nóng)技推廣體系有機銜接，推進“產(chǎn)業(yè)+團隊+項目+基地”的推廣應用模式，大力推廣有機肥替代化肥、綠色防控替代化學防治、“一戶一業(yè)一方”精準施肥模式。優(yōu)化基層農(nóng)技人才配置結(jié)構(gòu)，開展高素質(zhì)農(nóng)民培訓工程，在農(nóng)民培訓中完善“肥藥兩制”改革有關課程，提高農(nóng)民適應農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的能力。