高鵬

摘 要：當(dāng)前我國(guó)外匯業(yè)務(wù)檔案管理上存在一定限制因素，信息化重視程度有待提高、上游管理數(shù)據(jù)資源共享不足、體制機(jī)制有待完善。文章分析“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下外匯業(yè)務(wù)檔案管理存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策，助力外匯業(yè)務(wù)檔案管理水平提升。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)+；政務(wù)服務(wù)；外匯業(yè)務(wù)檔案；檔案管理

外匯業(yè)務(wù)檔案是指在辦理外匯業(yè)務(wù)或外匯檢查過(guò)程中產(chǎn)生的，具有保管和利用價(jià)值的歷史記錄，一般不包括文書、會(huì)計(jì)、基建檔案以及政府采購(gòu)、科技信息、內(nèi)審內(nèi)控等相關(guān)檔案。外匯業(yè)務(wù)檔案涉及涉外主體跨境資金流動(dòng)各領(lǐng)域，涵蓋外商投資、境外投資、外債、境外上市、跨境擔(dān)保、個(gè)人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、跨境證券投資等諸多方面，總量龐大、領(lǐng)域復(fù)雜，是跨境投融資記錄和涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要參考資料。當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下，外匯業(yè)務(wù)檔案管理思路滯后于時(shí)代對(duì)涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。本文分析探討“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下外匯業(yè)務(wù)檔案管理水平提升路徑。

一、 外匯業(yè)務(wù)檔案管理研究意義

自國(guó)家外匯管理局（以下簡(jiǎn)稱“外匯局”）1979年成立以來(lái)，全國(guó)各分支局在內(nèi)部審批、行政許可等業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中產(chǎn)生了大量外匯業(yè)務(wù)檔案。這些檔案經(jīng)由業(yè)務(wù)辦理部門整理、裝訂，移交外匯局各業(yè)務(wù)綜合部門保管，一直以來(lái)以紙質(zhì)形式為主。目前國(guó)內(nèi)作為涉外業(yè)務(wù)主體的銀行和企業(yè)信息化、電子化步伐加快，為涉外經(jīng)濟(jì)做匯兌管理服務(wù)的外匯局，其行政許可審核材料也逐漸以圖像、音頻、視頻等信息化、電子化數(shù)據(jù)載體為主。[1]而國(guó)內(nèi)對(duì)外匯業(yè)務(wù)檔案管理的研究較少，為加快推進(jìn)外匯業(yè)務(wù)檔案管理方式和手段變革，本文對(duì)外匯業(yè)務(wù)檔案管理展開研究，以便更好更快適應(yīng)新時(shí)代各方面要求。

二、 外匯業(yè)務(wù)檔案管理存在的問(wèn)題及原因

外匯局于2019年實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理，在此過(guò)程中暴露出外匯業(yè)務(wù)檔案管理存在的一些問(wèn)題。

1. 對(duì)紙質(zhì)檔案存在較強(qiáng)路徑依賴

外匯業(yè)務(wù)檔案管理制度經(jīng)過(guò)三次調(diào)整，均在紙質(zhì)業(yè)務(wù)審批檔案管理思路框架下推進(jìn)。2004年《關(guān)于規(guī)范外匯業(yè)務(wù)重要憑證、審批核準(zhǔn)、檔案管理的指導(dǎo)意見》以指導(dǎo)意見形式規(guī)范了外匯業(yè)務(wù)重要憑證、審批核準(zhǔn)、檔案管理等內(nèi)容，明確了外匯業(yè)務(wù)檔案管理內(nèi)容。2014年《國(guó)家外匯管理局 國(guó)家檔案局關(guān)于印發(fā)〈外匯業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定〉的通知》、2019年《國(guó)家外匯管理局 國(guó)家檔案局關(guān)于下發(fā)〈外匯業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定〉的通知》根據(jù)簡(jiǎn)政放權(quán)和業(yè)務(wù)調(diào)整，明確檔案材料業(yè)務(wù)范圍、檔案清單、保管期限等，但是未具體提及檔案管理數(shù)字化、信息化方面內(nèi)容。在管理規(guī)定上未強(qiáng)制開展紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為電子檔案工作，實(shí)踐中存在無(wú)法查詢歷史銷毀檔案的情況。近兩年就發(fā)生過(guò)民事訴訟需查詢20世紀(jì)80年代外商到資的證明材料，因超過(guò)保管期限檔案已銷毀無(wú)法查詢，引發(fā)當(dāng)事人向紀(jì)檢投訴的案例。

2. 缺乏電子印章和電子檔案管理制度

因?yàn)槿狈﹄娮訖n案管理制度，雖然業(yè)務(wù)受理環(huán)節(jié)中企業(yè)上傳電子版或業(yè)務(wù)材料掃描件，但是外匯局端審批環(huán)節(jié)仍需打印出企業(yè)網(wǎng)上申請(qǐng)的紙質(zhì)材料進(jìn)入紙質(zhì)審批流程。因?yàn)槿狈﹄娮佑≌?，審批結(jié)束后材料錄入業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)雖然為電子形式，仍需打印出行政許可決定書并在打印件加蓋外匯業(yè)務(wù)印章，再掃描為電子件上傳至“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)供申請(qǐng)人查詢。如果申請(qǐng)人需要紙質(zhì)蓋章件，還需要現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)取或由外匯局郵寄給申請(qǐng)人。

3. 重收藏輕使用管理模式制約利用

外匯局近三年歷史檔案調(diào)閱基本可以實(shí)現(xiàn)，超過(guò)三年的檔案，因人員變動(dòng)、檔案未主動(dòng)移交，基本難以調(diào)閱。目前外匯局檔案管理方式重收藏輕使用，難以滿足涉外經(jīng)濟(jì)各方對(duì)檔案信息的使用需求。以外匯局新疆分局為例，在對(duì)新疆轄域內(nèi)各級(jí)外匯局的內(nèi)部檢查中發(fā)現(xiàn)，檔案管理政策調(diào)整滯后于業(yè)務(wù)政策調(diào)整和人員變化，外匯業(yè)務(wù)檔案管理存在盲目性、隨意性、碎片化和孤立化問(wèn)題。

存在以上問(wèn)題的原因，一是對(duì)檔案管理重視程度不夠。外匯局主要精力集中于外匯領(lǐng)域改革、外匯風(fēng)險(xiǎn)防范，未能全面認(rèn)識(shí)檔案建設(shè)對(duì)于提高改革效率、防范外匯風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)值。對(duì)各級(jí)外匯分支局而言，改進(jìn)檔案管理不能直接帶來(lái)工作效益，不愿投入人力、財(cái)力和物力開展相關(guān)工作，造成改革觸角向檔案管理延伸緩慢。二是體制機(jī)制建設(shè)有待完善。從外部來(lái)講，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下，信息數(shù)據(jù)共享職責(zé)不明確，難以對(duì)檔案信息進(jìn)行高效統(tǒng)一管理；從內(nèi)部來(lái)講，外匯局和各分支局對(duì)電子印章的認(rèn)識(shí)程度和推進(jìn)速度，是檔案信息化進(jìn)程推進(jìn)的關(guān)鍵所在。

三、 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”背景下提高外匯業(yè)務(wù)檔案管理水平具體路徑

要充分認(rèn)識(shí)國(guó)家提出的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》的重要性和前瞻性，理解外匯業(yè)務(wù)檔案管理在跨境資金流動(dòng)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)收集和強(qiáng)化外匯管理與服務(wù)方面具有不可替代的基礎(chǔ)性支撐作用。

1. 改造現(xiàn)行業(yè)務(wù)流程，夯實(shí)外匯業(yè)務(wù)檔案管理轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)

在全面推進(jìn)政府運(yùn)行和服務(wù)模式數(shù)字化背景下，國(guó)家提出要深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。在檔案信息化建設(shè)中也提出要進(jìn)一步融入數(shù)字中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息化與檔案工作深度融合，推進(jìn)檔案管理數(shù)字化、智能化水平提升。[2]在此背景下外匯局應(yīng)以電子化、數(shù)字化為目標(biāo)，進(jìn)行業(yè)務(wù)審批流程再造，推進(jìn)檔案管理信息化進(jìn)程。突破當(dāng)前外匯局紙質(zhì)審批流程，轉(zhuǎn)向電子化審批，把線下辦理程序調(diào)整為辦公自動(dòng)化與線上辦理相結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與外匯局審批電子化、系統(tǒng)登記無(wú)縫關(guān)聯(lián)協(xié)同。

2. 推進(jìn)外匯局電子印章使用，建立健全電子檔案管理制度

外匯局檔案管理制度體系建設(shè)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。一是要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”管理目標(biāo)，圍繞電子印章和電子檔案管理，有針對(duì)性健全外匯業(yè)務(wù)檔案管理制度。二是充分認(rèn)識(shí)外匯業(yè)務(wù)檔案收集、整理、裝訂、移交與保管工作流程規(guī)范的重要性。三是制定相應(yīng)的檢查考核機(jī)制，做好外匯業(yè)務(wù)檔案日常監(jiān)督管理，定期開展外匯業(yè)務(wù)檔案管理自查和檢查。通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一電子印章制章系統(tǒng)，推進(jìn)電子印章在外匯領(lǐng)域的使用。[3]目前新疆分局正在積極探索電子印章和網(wǎng)上業(yè)務(wù)申請(qǐng)與內(nèi)部審批的電子化銜接操作與制度設(shè)計(jì)。在確保電子印章使用安全性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)印章圖片加載到行政審批受理單和行政許可決定書中，以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理的全流程電子化。

3. 加強(qiáng)檔案電子化實(shí)踐探索，提升檔案利用率

將歷史檔案掃描成電子檔案保管，紙質(zhì)檔案和電子檔案同時(shí)歸檔，規(guī)范電子文件和電子檔案管理流程。為保障電子檔案的不可篡改和原始記錄性，探索歸檔數(shù)據(jù)以數(shù)字證書形式驗(yàn)證，自動(dòng)通過(guò)業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成電子檔案。[4]在電子檔案借閱中，可以使用數(shù)字簽名、數(shù)字水印等技術(shù)保障檔案安全性，提高檔案使用率。在外匯局系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)不同部門、不同業(yè)務(wù)條線、不同地區(qū)的電子檔案借閱，打破現(xiàn)有紙質(zhì)檔案管理碎片化、使用孤立化的瓶頸，實(shí)現(xiàn)檔案資源集成和共享，在防范跨境業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和提升監(jiān)管效率中真正發(fā)揮外匯業(yè)務(wù)檔案的有效價(jià)值。

注釋與參考文獻(xiàn)

[1]劉陽(yáng).大數(shù)據(jù)時(shí)代檔案管理模式變化研究[D].湘潭：湘潭大學(xué)，2015.

[2]陳聰.關(guān)于加快推進(jìn)檔案信息化建設(shè)的幾點(diǎn)思考[J].機(jī)電兵船檔案，2021（5）：34-36.

[3]金夢(mèng)然.電子簽章在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中應(yīng)用的幾點(diǎn)思考[J].網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)與應(yīng)用，2021（5）：124-125.

[4]趙改俠.電子印章風(fēng)險(xiǎn)及防范措施探析[J].中國(guó)質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)報(bào)，2021（1）：13-17.