王江燕

（中央社會主義學(xué)院， 北京 100081）

習(xí)近平總書記在2018 年全國 “兩會” 上所作的 “新型政黨制度” 重要論述， 是近幾年學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的課題①。 綜合分析既有研究成果， 大多是從理論層面對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度進(jìn)行歷史、 特色、 優(yōu)勢、 價值等方面的闡釋， 研究視角也比較宏觀； 而對新型政黨制度在具體運(yùn)行中面對的問題關(guān)注不多， 一定程度上存在重理論輕實(shí)踐的傾向②。 同時也存在 “理論政策文獻(xiàn)層面的梳理較多， 對中國新型政黨制度過程的研究較為薄弱?！保?］圍繞發(fā)展完善這一制度， 各級黨委也出臺了一系列改革創(chuàng)新舉措， 努力推動中央精神的貫徹落實(shí)。 那么， 這些改革創(chuàng)新舉措在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行情況如何？ 制度的相關(guān)主體——執(zhí)政黨與參政黨及其成員又是如何看待這一制度的具體效能呢？ 近年來， 筆者依托社會主義學(xué)院黨外人士教育培訓(xùn)的資源優(yōu)勢， 從政黨主體參與的角度， 對 “新型政黨制度” 的運(yùn)行狀況和制度效能進(jìn)行了持續(xù)、 廣泛的調(diào)查分析， 希冀從政治過程的角度促進(jìn)這一課題的研究， 以體現(xiàn)中共十九屆四中全會提出的 “要著力固根基、 揚(yáng)優(yōu)勢、 補(bǔ)短板、 強(qiáng)弱項， 構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、 運(yùn)行有效的制度體系”［2］的要求， 在保持對新型政黨制度足夠自信的同時， 本著解放思想、 實(shí)事求是的原則， 直面問題、 分析問題、 解決問題， 堅持改革創(chuàng)新， 努力把制度優(yōu)勢全面轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的治理效能。

一、 新型政黨制度效能認(rèn)知： 問題及看法

我國新型政黨制度是一種具有開放包容性的彈性制度組成。 “中國多黨合作與政治協(xié)商制度之所以具有制度效率， 其內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一種有創(chuàng)意的制度安排?！保?］中國共產(chǎn)黨與八個民主黨派、 無黨派人士是這一制度的基本構(gòu)成。 因此， 本課題的調(diào)研對象， 包括了從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同層級的執(zhí)政黨相關(guān)工作人士、 參政黨成員及其他黨外人士 （為方便表述， 本文統(tǒng)稱之為 “黨派成員”）， 通過廣泛收集調(diào)查問卷以及實(shí)地座談、 交流③， 去發(fā)現(xiàn)和挖掘不同層級參與主體對新時代發(fā)展完善新型政黨制度的看法和行為。

（一） 新型政黨制度的認(rèn)知和認(rèn)同問題

對制度的認(rèn)同與否往往來自于比較。 習(xí)近平總書記提出 “新型政黨制度” 論述的背景是改革開放40 年的偉大成就、 “中國之治” 與 “西方之亂” 的鮮明對比以及世界形勢所面臨的百年未有之大變局，因此， 在調(diào)研中， 筆者強(qiáng)烈體會到相比之前， 黨內(nèi)外對我國新型政黨制度及其優(yōu)越性的充分肯定和自信度明顯提升， 對自覺推動相關(guān)理論和實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展的熱情和活力前所未有。 同時， 地方政黨協(xié)商、民主治理不斷涌現(xiàn)出了許多鮮活的經(jīng)驗(yàn)， 有效呼應(yīng)和充分體現(xiàn)了我國新型政黨制度所內(nèi)在貫穿的政治邏輯和秩序要求， 并呈現(xiàn)出蓬勃向上的發(fā)展趨勢。

在回答 “習(xí)近平總書記關(guān)于新型政黨制度的論述中， 您最看重的是？” 這一問卷時， 面對 6 個選項， 有26%的調(diào)查對象選擇了 “這一制度是中國共產(chǎn)黨、 中國人民和各民主黨派、 無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造”； 25%的調(diào)查對象選擇了 “是從中國土壤中生長出來的， 符合中華民族一貫倡導(dǎo)的天下為公、 兼容并蓄、 求同存異等優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”。 （如圖1） 這兩個選項最受關(guān)注， 表明黨內(nèi)外相關(guān)人士對于我國政黨制度的創(chuàng)新本質(zhì)以及中華文明根性都有著充分的認(rèn)知和深刻的把握。

圖1 對 “習(xí)近平總書記關(guān)于新型政黨制度” 講話的認(rèn)同

從我國新型政黨制度的重要主體——民主黨派目前的發(fā)展現(xiàn)狀看， 改革開放之后出生的青年一代已經(jīng)成為成員主力， 同時新的社會階層成員占比不斷增加。 根據(jù)相關(guān)研究， 新時代的民主黨派成員具有加入黨派時間較短、 受教育程度高、 “海歸” 眾多、 高職稱高收入者居多的新特點(diǎn)［4］。 這些特點(diǎn)決定了新時代的黨派成員對西方民主有著一定的認(rèn)知， 自我意識更為強(qiáng)烈。 本次調(diào)研對象中的黨派成員超過97%學(xué)歷在本科以上， 應(yīng)該說， 意識形態(tài)多樣性在他們身上會得到充分體現(xiàn)。 但我們發(fā)現(xiàn)，他們目前對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度的認(rèn)同達(dá)到了令人意外的高度。 比如對 “多黨合作制度是最適合中國的” 這樣一個有些爭議的問題， 我們發(fā)現(xiàn)有接近三分之二的調(diào)查對象選擇了 “非常同意”（如表1）。 而對 “堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)， 對中國的發(fā)展極為重要” 這一問題的理解， 有約80%的調(diào)查對象選擇了 “非常同意”， 不同意這一觀點(diǎn)的人只有1.7%。 （如圖2） 結(jié)合青年人的思想特點(diǎn)，這一選擇無疑具有非同尋常的意義。

圖2 對 “堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)， 對中國的發(fā)展極為重要” 的理解

表1

正是因?yàn)檫@種制度自信， 黨派成員也更加樂觀看待中國政黨制度的發(fā)展完善。 在 “中國的政黨制度會長期堅持并不斷完善” 這一問題上， 也就不難看出大家選擇的 “一邊倒” 現(xiàn)象 （如表2）。

表2

通過調(diào)查我們可明顯感受到， 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度無疑已經(jīng)深入人心并得到了廣泛的擁護(hù)和支持， 這對我們堅持和完善這一制度、 充分發(fā)揮這一制度的效能奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

（二） 提升新型政黨制度效能亟待解決體制機(jī)制方面的問題

“制度的生命力在于執(zhí)行”［2］。 在中共中央的高度重視下， 各地貫徹執(zhí)行我國新型政黨制度的力度不斷提升。 2017 年調(diào)研時， 針對 “中央關(guān)于多黨合作、 政治協(xié)商的相關(guān)文件， 在您所在地貫徹的程度是？” 這一問題， 有超過2/3 的調(diào)查對象選擇“一般” 或者 “不滿意”。 2018 年， 面對同一問題，選擇 “一般” 或者 “不滿意” 尚不足 1/3， 可謂有了根本的改觀。 2019 年， 面對 “新時代多黨合作制度創(chuàng)新發(fā)展目前最需要關(guān)注的問題是？” 大部分調(diào)查對象選擇的是 “政策落實(shí)” 和 “體制機(jī)制完善”， 這和前兩年的調(diào)查結(jié)果基本一致。 這表明，目前在體制機(jī)制方面如何將中央政策落實(shí)到位， 仍然是制約我國新型政黨制度發(fā)展的最大障礙， 需要執(zhí)政黨和參政黨的持續(xù)共同努力。

這里的體制機(jī)制， 一是指黨的領(lǐng)導(dǎo)體制， 二是指黨派自身發(fā)揮作用的運(yùn)行機(jī)制。 在黨派自身發(fā)揮作用的運(yùn)行機(jī)制上， 黨派天生的松散不足性 （工作業(yè)余、 組織分散、 領(lǐng)導(dǎo)兼職）， 組織發(fā)展面臨瓶頸、人才恐慌、 黨派整體運(yùn)行不暢等都影響到政黨功能的實(shí)際發(fā)揮。 鑒于我國政黨關(guān)系的特色， 這些問題在一定程度上也與黨的領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)聯(lián)。 長期以來， 由于一些地方和部門的領(lǐng)導(dǎo)同志長期習(xí)慣于把多黨合作歸入統(tǒng)戰(zhàn)工作、 而又往往將統(tǒng)戰(zhàn)工作視作局部性工作， 這對大家對這一基本政治制度在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中所形成的政治傾向與定位的看法形成深刻影響。 政治慣例、 思維慣性所帶來的體制機(jī)制弊端必然會顯示到制度認(rèn)知中。 調(diào)查中超過56%的對象認(rèn)為我國政黨制度在實(shí)踐中形成了 “偏集中”的政治傾向， 加強(qiáng)和改善黨對多黨合作制度的領(lǐng)導(dǎo)始終是發(fā)揮這一制度效能的基本點(diǎn)。 有57%的調(diào)查對象認(rèn)為 “中共領(lǐng)導(dǎo)的重視和身體力行” 是提高我國政黨制度效能最重要、 最直接的動力源（如圖 3）。

圖3 提高制度效能最重要、 最直接的動力源

（三） 新型政黨制度的民主監(jiān)督效能提升問題

我國新型政黨制度 “新就新在通過制度化、程序化、 規(guī)范化的安排集中各種意見和建議、 推動決策科學(xué)化民主化， 有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、 階級利益、 區(qū)域和集團(tuán)利益決策施政導(dǎo)致社會撕裂的弊端。”［5］可以 “廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯誤的機(jī)制， 有效克服決策中情況不明、 自以為是的弊端。”［6］295進(jìn)入新時代， 國家治理面臨著日趨精致化、 科學(xué)化的要求， 對于黨和政府優(yōu)化決策、 不犯顛覆性錯誤、 始終保持正確領(lǐng)導(dǎo)的要求也越來越高。 這些要求體現(xiàn)在新型政黨制度的創(chuàng)新發(fā)展領(lǐng)域中， 就是要更進(jìn)一步強(qiáng)化這一基本政治制度所固有的協(xié)商民主特質(zhì)、 民主監(jiān)督效能。

在2015 年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議、 中共中央 《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》 《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》 以及 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例 （試行）》 精神指引下， 民主監(jiān)督組織化程度日益提高， 一些地方還探索嘗試了民主黨派、 無黨派人士 “抱團(tuán)監(jiān)督” 等新的工作形式④。 在2018 年的問卷調(diào)查中， 有57%的調(diào)查對象肯定所在地方的黨派組織近期組織過專門的民主監(jiān)督活動 （2019 年這一數(shù)據(jù)是58%）。 48%的調(diào)查對象認(rèn)為目前黨派民主監(jiān)督最有效的方式是 “專項監(jiān)督” （2019 年這一數(shù)據(jù)是52.3%， 這也表明專項監(jiān)督在黨派逐步得到擴(kuò)大和重視）， 但目前民主監(jiān)督的效能還沒有被廣泛認(rèn)可。 針對 “您認(rèn)為中國政黨制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的最主要的功能是？” 這一問題時， 分別有46%、 22%的調(diào)查對象勾選了 “政治參與” 和 “民主監(jiān)督”。 相應(yīng)地，對于 “您認(rèn)為中國政黨制度實(shí)際上發(fā)揮的最主要的功能是？” 這一問題時， 有38%、 16%的調(diào)查對象分別選擇了 “政治參與” 和 “社會整合”， 而 “民主監(jiān)督” 選項則只有 13.7%的勾選率 （如圖 4）。 到了2019 年的問卷調(diào)查， 面對同樣的問題， 數(shù)據(jù)發(fā)生了一些輕微的變化。 對于 “您認(rèn)為中國政黨制度實(shí)際上發(fā)揮的最主要的功能是？” 這一問題時， 有60%和4%的調(diào)查對象分別選擇了 “政治參與” 和 “社會整合”， “民主監(jiān)督” 選項則仍然是 13.7% （如圖 4）。

圖4 中國政黨制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的最主要功能

（四） 黨派成員提升自身能力的意愿

與2015 年之前調(diào)研時不少黨派成員愛發(fā)牢騷、傾向于將問題集中在對中共黨委的要求和抱怨上相比， 近幾年黨派成員的心理和態(tài)度明顯地在 “向內(nèi)轉(zhuǎn)” ——更多地強(qiáng)調(diào)自身的問題和不足了。 比如在面對 “從現(xiàn)實(shí)中看， 您認(rèn)為多黨合作制度目前存在的最大問題是？” 這一問題時， 之前排第一的選項是 “黨委政府缺乏民主合作意識”， 近兩年選擇最多的是 “黨外干部缺乏成長途徑” （如表3）， “缺乏成長途徑” 顯然不是一方面的問題。 這種細(xì)微的變化折射出黨外人士對于提升自身能力、 推進(jìn)自身成長的關(guān)注。

表3

“本領(lǐng)恐慌” 也成為黨派成員近兩年的普遍感受。 在 “您認(rèn)為所在黨派內(nèi)部存在最突出問題是什么？” 這一問題中， 選項最多的是 “參政議政能力有限” （如表 4）。

表4

而在學(xué)習(xí)培訓(xùn)中， 大家也認(rèn)為， 相對于學(xué)習(xí)理論、 提高共識、 解決思想認(rèn)識來說， 大家更傾向于通過學(xué)習(xí)來提升履職能力、 增強(qiáng)參政本領(lǐng)。 所以，對 “您認(rèn)為針對多黨合作制度的學(xué)習(xí)培訓(xùn)最應(yīng)該加強(qiáng)哪些方面？” 這一問題， 就有了如下的調(diào)查結(jié)果（如表 5）。

表5

綜上， 我們可以通過調(diào)研得到一個基本的共識： 要切實(shí)提升新型政黨制度效能， 確實(shí)需要針對目前的現(xiàn)實(shí)狀況， 去了解清楚相關(guān)主體的所思所想、 問題所在。 除了過去大家普遍認(rèn)為的地方黨委統(tǒng)戰(zhàn)工作意識、 能力、 水平外， 更應(yīng)該從參政黨所面臨的主要困難、 黨外人士的成長途徑方面來考慮。 而這其中的體制機(jī)制問題是執(zhí)政黨和參政黨必須責(zé)任分擔(dān)、 共同面對的問題。

二、 制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的制約因素分析

從理念上來講， 我國新型政黨制度在對西方文明進(jìn)行借鑒的基礎(chǔ)上再造了一種融匯傳統(tǒng)智慧與現(xiàn)代本質(zhì)的新型民主形式。 “新型政黨制度超越了以往所有政黨制度的分類標(biāo)準(zhǔn)， 以 ‘新’ ‘舊’界分政黨制度， 實(shí)現(xiàn)了對西方理論話語的創(chuàng)造性突破?！保?］這一超越黨派狹隘利益紛爭、 致力于包容合作的制度， 內(nèi)含著對 “人民” 這一概念的辯證認(rèn)知和民主真諦的不懈追求， 讓民主從價值理念轉(zhuǎn)變?yōu)樵袊蟮氐闹贫刃螒B(tài)和治理機(jī)制， 賦予中國民主政治發(fā)展道路獨(dú)有的精神特質(zhì)， 其特色與價值不容低估。 正是如此， 我們更應(yīng)該將這一制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為社會治理效能。 依據(jù)以上的調(diào)研， 可以發(fā)現(xiàn)目前制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的制約因素主要體現(xiàn)在：

（一） 新型政黨制度在基層的權(quán)威性不夠

當(dāng)前深化改革、 推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)在基層、 矛盾也集中在基層。 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度， 理應(yīng)也必須要在基層發(fā)揮出真正的效能。 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)： “涉及人民群眾利益的大量決策和工作， 主要發(fā)生在基層。 要按照協(xié)商于民、 協(xié)商為民的要求， 大力發(fā)展基層協(xié)商民主， 重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！保?］當(dāng)前制約新型政黨制度效能發(fā)揮的關(guān)鍵在于這一制度在基層運(yùn)行的生機(jī)和活力， 在于這一基本政治制度能否在治理基層矛盾、 改善基層政治生態(tài)上有所作為。 但恰恰到了基層， 這一制度有弱化現(xiàn)象。 正如某地方統(tǒng)戰(zhàn)部長所認(rèn)為的： “目前的情況是僅靠一把手的胸懷和水平來保障這項政治制度的落實(shí)， 加上現(xiàn)在中共地方領(lǐng)導(dǎo)干部輪流得比較快，使得這項工作總在低水平循環(huán)， 因此這項制度很難落到實(shí)處?！保?］

圍繞新型政黨制度， 中央層面制訂了大量的文件、 定立了完整的目標(biāo)和規(guī)范體系， 但一些長期以來就一直存在的問題也還總是解決不了、 避免不了。 部分基層黨委對新型政黨制度在推動黨和政府科學(xué)決策、 民主決策、 依法決策方面的特殊作用和重要意義認(rèn)識不足， 習(xí)慣性地沿用照搬其處理日常黨務(wù)工作的思路和做法來處理統(tǒng)戰(zhàn)事務(wù)， 或是習(xí)慣于下命令、 作指示， 而對于協(xié)商， 以及與之相關(guān)的溝通、 說服、 交友， 甚至必要的妥協(xié)等統(tǒng)戰(zhàn)工作藝術(shù)比較陌生， 以至于影響了工作效能。 黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部對于黨派和統(tǒng)戰(zhàn)工作的重視程度存在著從高層到基層逐漸減弱的趨向 （這一現(xiàn)象被稱作 “上熱、 中溫、 下涼”）。 這是因?yàn)榕c當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、 維護(hù)穩(wěn)定等顯性工作相比，政黨制度的作用是隱性的， 多年來陷于 “說起來重要， 做起來次要， 忙起來不要” 的尷尬境地，缺乏實(shí)際的制度權(quán)威。

（二） 政策的頂層設(shè)計與基層實(shí)踐脫節(jié)

從治理效能的視角來看， 國家治理的水平取決于制度供給的能力。 “什么是制度供給？ 簡單地說，就是定規(guī)則、 定規(guī)章、 定規(guī)矩， 為行為提供自由的邊界， 使任何個人、 組織和團(tuán)體的行動都受到必要的約束和限制。 實(shí)際上， 國家治理就是通過有效的制度供給， 克服或避免國家生活出現(xiàn)混亂局面。”［10］目前， 我國新型政黨制度的頂層設(shè)計是比較明確的， 但在實(shí)踐層面上的一些問題并沒有被完整地呈現(xiàn)出來、 也沒有能夠進(jìn)入政策視野。 新型政黨制度在實(shí)踐中存在的各種問題， 很多都是基層土壤的問題。 就像一棵樹的成長一樣， 是否根深葉茂不取決于樹干、 樹葉的形狀， 而主要取決于這棵樹隱藏在土壤之下的部分： 看不到， 但又無時不在。

在地方基層， 新型政黨制度被期待的價值和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然面臨諸多掣肘和困難， 實(shí)踐效果與社會認(rèn)同度之間存在較大反差。 深究其中的關(guān)鍵， 可能在于中央要求的一致性與地方實(shí)踐多樣性的矛盾。 相關(guān)政治主體所承載的政治期待與其自身所實(shí)際擁有的政治能力、 所獲取的政策空間之間仍然存在落差， 也就是我們的文件制定、 政策貫徹落實(shí)尚未充分考慮到相關(guān)的程序保障及政策實(shí)踐的有效性問題。 比如， 關(guān)于多黨合作如何嵌入社會基層協(xié)商治理尚缺乏制度性和規(guī)范性依據(jù)， 這容易導(dǎo)致基層需要摸著石頭過河， 擔(dān)心有越位的風(fēng)險。 再比如，地市級政黨協(xié)商的問題， 目前指導(dǎo)這方面實(shí)踐的最主要規(guī)范性依據(jù)就是中共中央制定并發(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》 （以下簡稱 《意見》）。此 《意見》 所設(shè)計的政黨協(xié)商主要包括以下三個基本特征： 一是它主要發(fā)生在執(zhí)政黨和參政黨的領(lǐng)導(dǎo)層之間； 二是它所涉及的主要是事關(guān)國家和地方發(fā)展全局的大政方針性事務(wù)； 三是其實(shí)踐途徑以會議性協(xié)商為主， 輔之以書面協(xié)商、 約談協(xié)商等。 這種設(shè)計安排相對來說比較適合中央級或省級協(xié)商治理， 不太契合社會基層治理的客觀實(shí)際。 一是黨派在縣以及縣以下的行政區(qū)域中一般不設(shè)專門的領(lǐng)導(dǎo)和組織機(jī)構(gòu)， 所以也就不存在領(lǐng)導(dǎo)層； 二是基層治理事務(wù)一般不會涉及大政方針等戰(zhàn)略性問題， 往往到了基層就是具體的民生問題； 三是基層協(xié)商治理的途徑雖也包括會談協(xié)商， 但更多是以調(diào)研、 走訪等形式為主。 這種脫節(jié)導(dǎo)致了政黨協(xié)商嵌入社會基層治理的依據(jù)缺失， 基層的政黨協(xié)商很難有實(shí)質(zhì)性的展開。 對于中央政策， “有一傳手， 沒有二傳手，尤其是缺乏扣球手， 總不得分。 這是個老問題， 解決起來難度不小”［11］。 因此， 目前的重點(diǎn)是要解決制度與基層實(shí)踐的矛盾問題。

（三） 基層黨派成員成長需要與政黨組織功能的不足

改革開放帶來了新的統(tǒng)戰(zhàn)對象， 黨派成員的更新?lián)Q代也非常迅速。 與物質(zhì)相對匱乏時代的老一輩相比， 新一代民主黨派成員中盡管有出于追名逐利動機(jī)和投機(jī)心態(tài)加入黨派的， 但根據(jù)調(diào)查， 絕大部分青年成員都是有理想、 有報負(fù)、 有學(xué)識、 有社會責(zé)任感的新生力量， 他們普遍對黨派活動的參與度和積極性較高、 有強(qiáng)烈的參政意愿， 但也普遍面臨著一定的履職困境。

首先是民主黨派社會基礎(chǔ)需要加強(qiáng)。 1957 年，毛澤東在關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的講話中指出： “民主黨派是否能長期存在下去， 不是單由共產(chǎn)黨一方面的愿望決定的， 還要看民主黨派自己的表現(xiàn)， 要看他是否取得人民的信任”［12］。 “或者說，當(dāng)前民主黨派作用發(fā)揮不充分， 主要不是因?yàn)樵趪抑袩o ‘位’， 而是在社會中無 ‘根’”［13］， 這要求黨派組織及成員還要進(jìn)一步深入群眾、 服務(wù)民生，在議政建言上得到價值認(rèn)可。

其次是黨派自身能力更待提高。 黨派能力不是簡單的黨派成員個人能力的疊加， 而是作為一個政黨組織整體的政治影響力、 政策參與度及社會貢獻(xiàn)。 “由于發(fā)展成員的趨同以及指導(dǎo)理論的趨同而出現(xiàn)的表達(dá)意見能力下降的趨勢， 由于受制度環(huán)境的制約以及自身能力素養(yǎng)的制約民主黨派的民主監(jiān)督功能 （主要對中共的監(jiān)督） 弱化的趨勢， 由于政治競爭水平相對較低而導(dǎo)致的民主黨派政治活力下降的趨勢， 等等， 并由此引發(fā)了黨派整體性功能難以發(fā)揮、 黨派中出現(xiàn)政治功利主義等問題。 這些都制約了民主黨派參與生動活潑的協(xié)商民主實(shí)踐?！保?4］這說明民主黨派作為中國共產(chǎn)黨的 “好幫手”， 在地方治理中起到應(yīng)有的作用還有很大的空間。 政黨自身的組織能力、 參政議政能力還要不斷加強(qiáng)。

此外， 還存在參政議政體制安排的制度化渠道少， 基層黨派成員履職鍛煉的平臺不夠， 機(jī)制不健全等問題。 這同一直以來民主黨派習(xí)慣尋找資歷深、 年紀(jì)大、 工齡長的人才有關(guān)［15］， 那些政治素質(zhì)好、 發(fā)展?jié)摿Υ蟆?年輕人才難以進(jìn)入黨外人才梯隊， 從而影響了他們履職的積極性。 從目前調(diào)研來看， 很多基層組織具體的問題還糾結(jié)于編制、 人員、 資金、 場所等客觀條件， 根本談不上黨派社會治理參與能力和影響力上。

三、 新時代新型政黨制度要 “管用”

新時代我們黨執(zhí)政面臨的形勢、 問題和挑戰(zhàn)發(fā)生了深刻變化， 新型政黨制度能在這個國情、黨情、 世情變化中發(fā)揮多大作用， 貢獻(xiàn)多大智慧，關(guān)鍵要靠制度的 “管用”。 “民主不是裝飾品， 不是用來做擺設(shè)的， 而是要用來解決人民要解決的問題的?！保?］管用， 就是要 “堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度， 更好體現(xiàn)這項制度的效能， 著力點(diǎn)在發(fā)揮好民主黨派和無黨派人士的積極作用”［16］； 管用， 就是要切實(shí)從社會矛盾出發(fā)， 不斷增強(qiáng)制度自身包容性， 有效整合應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而生的新社會群體和新社會階層， 將其納入現(xiàn)有的政治體制， 從而實(shí)現(xiàn)社會利益的有序表達(dá)， 化解社會矛盾， 提升民眾的政治信任和政府公信力； 管用， 更要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度， 重視多黨合作制度的現(xiàn)實(shí)存在意義及其治理價值。

（一） 從思想觀念上解決新型政黨制度的權(quán)威性問題

新時代全面推進(jìn)黨的建設(shè)的新的偉大工程， 需要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)， 增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、 思想引領(lǐng)力、 群眾組織力、 社會號召力。 這一加強(qiáng)和改進(jìn)同樣充分體現(xiàn)在推動新型政黨制度效能發(fā)揮中。

按照一般的社會認(rèn)知， 我國的民主黨派人數(shù)少， 基層缺少黨派組織， 民主黨派黨員以中高級知識分子和社會中上層人士為主， 多黨合作主要體現(xiàn)在上層， 與基層社會治理缺乏必要的關(guān)聯(lián)， 被認(rèn)為是沒有太多交集的關(guān)系范疇。 但推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化， 本身要求的是國家治理體系之間的有機(jī)整體聯(lián)系。 隨著改革開放的深化、 城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展， 越來越多的基層社會結(jié)構(gòu)更加多樣化、 高學(xué)歷人口不斷增加、 統(tǒng)一戰(zhàn)線資源日益豐富， 多黨合作作為我國基本政治制度必將在基層治理中發(fā)揮越來越廣泛的作用， 應(yīng)當(dāng)成為各個治理體系之間相互影響、 彼此協(xié)同的重要內(nèi)容和必然要求。 多黨合作與社會基層治理之間的彼此結(jié)合， 既是這一基本政治制度生命力的體現(xiàn)， 也是國家治理走向現(xiàn)代化的必然要求。

與中華人民共和國成立初期相比， 當(dāng)前民主黨派的人才優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢已經(jīng)不是那么明顯⑤， 但民主黨派以黨外知識分子為主體， 成員一般具有較高的學(xué)歷和專業(yè)水平， 在知識化和專業(yè)化程度方面具有自身特點(diǎn)， 他們所掌握的知識科技和文化等要素， 是我國國家治理和現(xiàn)代化建設(shè)所必需的至關(guān)重要的資源； 他們所主要聯(lián)系的社會群體， 也是國家治理中必須團(tuán)結(jié)的力量。 毛澤東在中華人民共和國建立初期就強(qiáng)調(diào)， 決不能忽視黨外人士這 “一根頭發(fā)”， 因?yàn)樗麄儽澈筮€有 “一把頭發(fā)”［17］。 鄧小平曾指出： “共產(chǎn)黨總是從一個角度看問題， 民主黨派就可以從另一個角度看問題， 出主意。 這樣， 反映的問題更多， 處理問題會更全面， 對下決心會更有利， 制定的方針政策會比較恰當(dāng)， 即使發(fā)生了問題也比較容易糾正。”［18］“一個革命政黨， 就怕聽不到人民的聲音， 最可怕的是鴉雀無聲。”［19］黨的十八大以來， 習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)黨外監(jiān)督的重要性。 在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上， 他強(qiáng)調(diào) “古人說：‘拒諫者塞， 專己者孤?！?如果把監(jiān)督當(dāng)成挑刺兒，或者當(dāng)成擺設(shè)， 就聽不到真話、 看不到真相， 有了失誤、 犯了錯誤也渾然不知， 那是十分危險的。 要從制度上保障和完善民主監(jiān)督， 探索開展民主監(jiān)督的有效形式。 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要多聽取民主黨派和無黨派人士對我們黨、 對黨員干部的意見和建議”［20］。目前， 我們要著力推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化， 關(guān)鍵是要形成治理的合力， 尤其是解決基層治理中存在的現(xiàn)實(shí)問題。 這迫切需要通過執(zhí)政黨提高思想認(rèn)識， 真正與黨外人士搞好合作、 協(xié)商， 限制權(quán)力的 “任性”， 尊重權(quán)利、 推進(jìn)參與、 發(fā)揚(yáng)民主， 發(fā)揮出政黨協(xié)商、 民主監(jiān)督在基層治理中的效能， 切實(shí)改變基層的決策模式和政治生態(tài)， 真正圍繞 “以人民為中心” 做好各項治理工作。

（二） 從可操作性上解決制度效能的體制機(jī)制問題

民主制度的運(yùn)行如果缺乏必要的程序、 技術(shù)和方法， 無法沉淀形成制度性的 “內(nèi)在結(jié)構(gòu)”， 無法經(jīng)歷對制度規(guī)則的接受和實(shí)踐過程， 也就無法實(shí)現(xiàn)制度的持續(xù)性和剛性。 我國的協(xié)商治理首先貫徹于政黨之間、 人民政協(xié)的協(xié)商治理過程中， 體現(xiàn)著執(zhí)政黨與參政黨圍繞治國理政確立和運(yùn)行的合作共治關(guān)系［21］。 中央政策已經(jīng)在政黨協(xié)商、 政協(xié)協(xié)商上有了根本性的指導(dǎo)意見， 目前各級地方組織需要加強(qiáng)的是從政治過程的角度推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新， 提供讓協(xié)商治理從 “理念的天花板” 走下來的可供操作的 “梯子”， 讓制度理念與地方的治理程序相契合、 相響應(yīng)。 “協(xié)商民主的根在基層”［22］， 我們倡導(dǎo)多黨合作深度參與地方治理、 基層治理， 也是為了讓政黨的根基更為牢固、 履職更為踏實(shí)、 解決問題更為具體、 凝聚共識更有途徑。

從政治過程的角度推進(jìn)基層多黨合作機(jī)制創(chuàng)新， 首先要讓協(xié)商治理有規(guī)劃、 有目的、 有步驟、有程序， 形成相應(yīng)的鼓勵、 促進(jìn)、 考核、 追責(zé)機(jī)制。 “讓說的和做的一致， 理論和政策一致， 政策和操作一致， 價值理念和行為方式一致?！保?3］在制定相關(guān)配套制度時， 要 “綜合考慮其普遍約束性、結(jié)構(gòu)合理性、 系統(tǒng)完整性和實(shí)踐操作性， 通過將具有普遍約束力的制度規(guī)定上升到黨內(nèi)法規(guī)等形式，提升制度約束力和剛性”［24］。 比如地方的政黨協(xié)商，必須在議程、 規(guī)則、 保障、 反饋上形成制度性安排。 在協(xié)商的準(zhǔn)備方面， 至少要明確提前若干天讓黨派成員知情明政、 有的放矢， 保障協(xié)商的參與環(huán)節(jié)。 中共中央頒發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》 對統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的規(guī)定明確到了鄉(xiāng) （鎮(zhèn)、街道） 一級， 而且增加了督查、 問責(zé)環(huán)節(jié)⑥， 充分體現(xiàn)了對基層工作的指導(dǎo)意義。

（三） 從源頭上解決民主黨派自身建設(shè)問題

近幾年來， 中共中央組織黨派深入開展脫貧攻堅民主監(jiān)督， 其他地方層面的黨派組織深入基層等的具體舉措， 是助力參政黨健康成長的務(wù)實(shí)途徑。 同時， 地方政黨協(xié)商逐步形成慣例。 “完善政黨協(xié)商制度決不是搞花架子”［5］， 從形式到實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)變是一個必然的趨勢。 在這個過程中要有計劃、 有目的地貫徹培養(yǎng)多元主體、 生態(tài)平衡的思維， 為民主黨派發(fā)展提供土壤和資源， 形成黨派從源頭成長的良性循環(huán)。 “共產(chǎn)黨和民主黨派要長期共存， 就要以對方的存在發(fā)展為前提和條件。肝膽相照， 光有 ‘肝’ 沒有 ‘膽’， 怎么 ‘相照’？”［25］要根據(jù)統(tǒng)戰(zhàn)工作對象和新的社會階層發(fā)展?fàn)顩r來規(guī)劃地方民主黨派的組織發(fā)展， 做好提前規(guī)劃、 未雨綢繆。

人民政協(xié)是我國新型政黨制度的平臺， 也是專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)。 在黨派組織比較薄弱的地區(qū)，尤其重視人民政協(xié)作為實(shí)行多黨合作和政治協(xié)商制度重要政治形式和組織形式的作用發(fā)揮， 切實(shí)按照 “專門協(xié)商機(jī)構(gòu)” 建設(shè)的要求， 將多黨合作功能發(fā)揮與人民政協(xié)協(xié)商、 基層協(xié)商的銜接相融合。 通過政協(xié)組織， 整合黨派力量， 聯(lián)系黨外人士， 展示制度優(yōu)勢。

結(jié)語

改革開放四十余年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們， 沒有地方的探索創(chuàng)新， 就很難有頂層制度設(shè)計的發(fā)展完善；而沒有頂層設(shè)計的指引規(guī)范， 也很難有地方的成功實(shí)踐， 我國新型政黨制度同樣如此。 新時代要切實(shí)提升這一基本政治制度的治理效能， 改革創(chuàng)新是唯一路徑。 創(chuàng)新這一制度的動力來自現(xiàn)實(shí)的需要， 創(chuàng)新的活力來自直接面對問題和矛盾的地方與基層。黨的十九屆四中全會以現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)， 梳理中國治理的問題清單并使之轉(zhuǎn)化為治理改革的任務(wù)清單，憑借中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的集中性、 協(xié)調(diào)性、 高效性優(yōu)勢， 通過改革不斷完善制度體系， 新型政黨制度自然是其中的應(yīng)有之義。 習(xí)近平總書記指出， 要 “使改革更加精準(zhǔn)地對接發(fā)展所需、 基層所盼、 民心所向。 要吃透中央制定的重點(diǎn)改革方案， 同時完善落實(shí)機(jī)制， 從實(shí)際出發(fā)、 從具體問題入手， 見物見人， 什么問題突出就著重解決什么問題， 使改革落地生根”［6］108。 這對我國新型政黨制度的效能提升來說也是如此。

注釋：

①2018 年3 月4 日， 習(xí)近平總書記在看望參加全國政協(xié)十三屆一次會議的民盟、 致公黨、 無黨派人士、 僑聯(lián)界委員時全面論述了我國 “新型政黨制度”（詳見 《人民日報》2018 年 3 月 5 日）。 根據(jù)相關(guān)的文獻(xiàn)梳理， 2018 年 3 月之前， 學(xué)界關(guān)于 “新型政黨制度” 有過零星研究。 2018年3 月之后， 以此為標(biāo)題的學(xué)術(shù)成果已經(jīng)超過500 篇。

②具體文獻(xiàn)綜述參見周云蓮： 《黨的十八大以來中國新型政黨制度研究述評》 （《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》， 2018 年第 3 期），鐘彬、 周成： 《黨的十九大以來我國新型政黨制度研究述評》 （《理論建設(shè)》， 2020 年第 6 期）， 柳寶軍： 《近年來國內(nèi)學(xué)界新型政黨制度研究現(xiàn)狀與展望》（《社會主義研究》，2020 年第 5 期）。

③調(diào)查問卷的發(fā)放對象包括2017——2019 年中央社會主義學(xué)院各類黨外人士培訓(xùn)班次； 實(shí)地調(diào)研地點(diǎn)有浙江臺州、山東青島、 貴州畢節(jié)等地。

④根據(jù)實(shí)地調(diào)研及相關(guān)公開資料， 多省市都有相關(guān)的舉措。參見劉敏婕采： 《為新型政黨制度發(fā)展探索湖南經(jīng)驗(yàn)》，（《湘聲報》， 2018 年 4 月 27 日）。

⑤建國初期， 高學(xué)歷人才普遍集中在黨外。 習(xí)仲勛曾在1953 年講話中說， 大學(xué)中的共產(chǎn)黨員不及各民主黨派人士多， 甚至不及一半。 以高等學(xué)校為例， 北大、 清華、師大這三所大學(xué)中一共有310 名正教授， 其中只有9 名共產(chǎn)黨員， 中國科學(xué)院的高級研究人員有293 人， 黨員只有6 人， 也只占2.047%.參見中央統(tǒng)戰(zhàn)部、 中央文獻(xiàn)研究室編： 《習(xí)仲勛論統(tǒng)一戰(zhàn)線》， 中央文獻(xiàn)出版社2013 年版， 第 127 頁。

⑥參見：《中共中央印發(fā) 〈中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例〉》，（《人民日報》， 2021 年 1 月 6 日第 1 版）。