徐智華 趙靖 田力揚(yáng)

摘 ?要：居家養(yǎng)老服務(wù)的法治化是目前我國(guó)亟待解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。文章通過(guò)歸納總結(jié)我國(guó)近年來(lái)在探索適宜我國(guó)發(fā)展的養(yǎng)老模式的過(guò)程中逐步確立的以居家養(yǎng)老為核心的養(yǎng)老服務(wù)體系，得出居家養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)展的政策分散性、規(guī)范碎片化以及法律制度的缺位已嚴(yán)重影響到居家養(yǎng)老服務(wù)的良性發(fā)展的結(jié)論。發(fā)展我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持立法先行，明確立法理念，再逐步完善多元化監(jiān)管法律制度、資金保障法律制度，并在確保能夠長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的前提下，進(jìn)一步完善居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù);法律監(jiān)管制度;資金保障制度;法治化路徑

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2022.05.07

一、引言

自我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，由養(yǎng)老引發(fā)的各種問(wèn)題與矛盾日漸凸顯，近幾年，公民養(yǎng)老作為重要的民生問(wèn)題，已成為國(guó)家和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題，2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》要求，各地政府要建立起社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)開(kāi)啟全面依法治國(guó)新征程，在現(xiàn)有的法律、法規(guī)基礎(chǔ)上，各地政府充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的推行制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件。2014年是居家養(yǎng)老服務(wù)法律體系構(gòu)建的元年，北京市開(kāi)始擬定《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》并于2015年1月通過(guò)，這是全國(guó)首部居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，具有重要的開(kāi)創(chuàng)性意義。隨后，江蘇、浙江、河北等地相繼啟動(dòng)了《居家養(yǎng)老服務(wù)條例》的制定工作。截至2022年5月，全國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）基本制定了相應(yīng)的法規(guī)、條例。這些由地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)或地方政府頒布施行的規(guī)章制度在效力位階上低于法律，且因?yàn)槲覈?guó)各地基本情況不同，相應(yīng)措施的重點(diǎn)也有所不同，既有側(cè)重規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)工作的，又有側(cè)重規(guī)定如何發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的。由于居家養(yǎng)老服務(wù)缺少全國(guó)統(tǒng)一立法，加上地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異等因素的限制，目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)仍面臨諸多問(wèn)題。

二、我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的概念界定與法律關(guān)系分析

（一）我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的概念界定

1987年，我國(guó)首次提出社區(qū)服務(wù)概念，并將其作為社會(huì)福利體系的一部分在全國(guó)范圍內(nèi)推行。檢索中國(guó)知網(wǎng)，“居家養(yǎng)老”一詞首次出現(xiàn)在1995年袁緝輝的《強(qiáng)化家庭作用 ?支持居家養(yǎng)老》中，他認(rèn)為，我國(guó)正從家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老過(guò)渡，這是社會(huì)進(jìn)步的體現(xiàn);在發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老的過(guò)程中應(yīng)重視家庭作用，即便是社會(huì)養(yǎng)老也可在家庭中進(jìn)行，即所謂的“居家養(yǎng)老”。[1]

2008年，全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱“老齡辦”）等十部委出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行了定義：“居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會(huì)力量依托社區(qū)，為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式?！盵2]在地方性法規(guī)中，如《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》《寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，均強(qiáng)調(diào)居家養(yǎng)老服務(wù)是以家庭為基礎(chǔ)、以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，由政府提供基本公共服務(wù)，企業(yè)等機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化服務(wù)，社區(qū)提供互助服務(wù)等，為居住在家的老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)。

綜上所述，“居家養(yǎng)老服務(wù)”是指老年人在實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老過(guò)程中，由政府、社區(qū)以及養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等多主體提供的服務(wù)。它具體包括提供養(yǎng)老服務(wù)的主體、方式及如何保障居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量等內(nèi)容。

（二）我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)中形成的多層法律關(guān)系分析

法律關(guān)系即社會(huì)關(guān)系經(jīng)過(guò)國(guó)家法律調(diào)整后所形成的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系的主體一般是雙方當(dāng)事人，居家養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系涉及多個(gè)主體，故包含多組法律關(guān)系，需要分別進(jìn)行討論。

1.政府與老年人之間的法律關(guān)系。該法律關(guān)系主要是依據(jù)我國(guó)《憲法》中關(guān)于公民權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定形成的，這些權(quán)利與義務(wù)規(guī)定同樣適用于居家養(yǎng)老服務(wù)中的政府與老年人。在政府與老年人的法律關(guān)系中，政府負(fù)有開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的義務(wù)，老年人享有政府所提供的養(yǎng)老服務(wù)保障的權(quán)利。

2.政府與養(yǎng)老服務(wù)提供者之間的法律關(guān)系。政府可通過(guò)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的形式在特定社區(qū)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作，由中標(biāo)的社會(huì)機(jī)構(gòu)即服務(wù)直接提供方向老年人給付養(yǎng)老照料服務(wù)。在此種方式下，政府與養(yǎng)老服務(wù)提供者之間依據(jù)《政府采購(gòu)法》等法律、法規(guī)的規(guī)定形成法律關(guān)系，具體包括政府負(fù)有公開(kāi)招標(biāo)信息、保證程序公正的義務(wù)，社會(huì)機(jī)構(gòu)負(fù)有提交投標(biāo)文件、保證符合投標(biāo)條件的義務(wù)。在中標(biāo)之后，政府與服務(wù)提供者簽訂養(yǎng)老服務(wù)協(xié)議，具體的權(quán)利與義務(wù)主要規(guī)定在協(xié)議之中，同時(shí)要按《民法典》有關(guān)合同方面法律規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。簽訂協(xié)議后，政府與養(yǎng)老服務(wù)提供者形成新的法律關(guān)系，政府享有按照約定要求養(yǎng)老服務(wù)提供者進(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的權(quán)利，并負(fù)有按照協(xié)議支付費(fèi)用的義務(wù);養(yǎng)老服務(wù)提供者根據(jù)協(xié)議享有請(qǐng)求政府按時(shí)支付費(fèi)用的權(quán)利，且負(fù)有按照約定以及法律法規(guī)的規(guī)定提供相應(yīng)居家養(yǎng)老服務(wù)的義務(wù)。

3.老年人與養(yǎng)老服務(wù)提供者之間的法律關(guān)系，即雙方當(dāng)事人依據(jù)簽訂的“養(yǎng)老服務(wù)合同”而形成的養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)合同主要約定以下內(nèi)容：（1）老年人享有及時(shí)、良好的照料服務(wù)等權(quán)利，并負(fù)有按約定支付費(fèi)用、接受服務(wù)提供方管理等義務(wù);（2）養(yǎng)老服務(wù)提供者主要負(fù)有對(duì)老年人給予照料服務(wù)、安全保障、及時(shí)告知等義務(wù)，并享有按期收取養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)、征求意見(jiàn)后修改管理方式等權(quán)利。

三、我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的歷史回顧與發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的歷史回顧

20世紀(jì)60年代，英國(guó)學(xué)者提出“在適合環(huán)境中養(yǎng)老”（Aging in Place）的理論，英國(guó)政府為響應(yīng)此理論，在國(guó)內(nèi)推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，此后其他國(guó)家開(kāi)始相繼效仿。相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)起步晚、基礎(chǔ)弱，根據(jù)其發(fā)展特征大致可分為3個(gè)階段。

1.政策指導(dǎo)下的社區(qū)服務(wù)福利化階段（2006年以前）

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)實(shí)行的是政府承包社會(huì)福利的形式。在改革開(kāi)放逐步取消計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下，1983年，民政部開(kāi)始醞釀城市社會(huì)福利事業(yè)改革，提出依靠社會(huì)多元化的主體力量提供社會(huì)福利服務(wù)。隨后，民政部明確社區(qū)服務(wù)概念，并于1989年組織研討我國(guó)城市社區(qū)服務(wù)狀況，明確街道及居委會(huì)是社區(qū)服務(wù)的實(shí)施者。[3]1992年，中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》，強(qiáng)調(diào)社區(qū)服務(wù)應(yīng)當(dāng)產(chǎn)業(yè)化并逐漸形成一個(gè)正規(guī)行業(yè)領(lǐng)域。1993年，民政部提出要在調(diào)研社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)上制定相關(guān)法律、法規(guī)。1996年，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)《老年人權(quán)益保障法》，該法規(guī)定“發(fā)展社區(qū)服務(wù)，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動(dòng)、疾病護(hù)理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)”。

2000年，民政部等要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化，建立一個(gè)主體多元化、內(nèi)容多樣化、隊(duì)伍專業(yè)化的社會(huì)福利服務(wù)體系。2001年，民政部又提出在社區(qū)形成內(nèi)容全面、機(jī)制健全的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

2006年，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見(jiàn)的通知》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)用政策引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域;同年，國(guó)務(wù)院提出政府要強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)施實(shí)現(xiàn)良好的監(jiān)督管理。[4]

社區(qū)服務(wù)福利化階段以豐富社會(huì)服務(wù)各項(xiàng)政策、發(fā)展社區(qū)服務(wù)為主，尚未強(qiáng)調(diào)居家養(yǎng)老服務(wù)理念，主要呈現(xiàn)如下特征：

（1）鼓勵(lì)多主體參與、走產(chǎn)業(yè)化道路。我國(guó)的養(yǎng)老模式從家庭養(yǎng)老和政府養(yǎng)老相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴熬蛹茵B(yǎng)老”為主的養(yǎng)老模式，這表明國(guó)家在開(kāi)展老齡化工作服務(wù)方面的重要理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老不再由政府或家庭單獨(dú)承擔(dān)，而是由政府、社會(huì)、社區(qū)、家庭等多主體共同參與和支撐。同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)并引導(dǎo)社會(huì)各方面力量參與養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展，走產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化發(fā)展道路，逐步建成以政府為主導(dǎo)、社會(huì)力量全面參與、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。

（2）明確發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，規(guī)劃相關(guān)職能部門職責(zé)。在中共中央、國(guó)務(wù)院于2000年發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》中，將老齡化工作定位為“關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家長(zhǎng)治久安的一個(gè)重大社會(huì)問(wèn)題”，堅(jiān)持家庭與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的積極作用，建立和完善老年社會(huì)服務(wù)體系。這些內(nèi)容為我國(guó)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

2.全面推行下的居家養(yǎng)老服務(wù)體系建立階段（2006—2013年）

2006年，第二次全國(guó)老齡工作會(huì)議首次提出建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)體系。[5]2008年，老齡辦等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》，將居家養(yǎng)老服務(wù)定位為政府與社會(huì)在社區(qū)聚合功能的基礎(chǔ)上，向居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式。隨后，大量居家養(yǎng)老服務(wù)政策相繼出臺(tái)。2011年，國(guó)家開(kāi)始重視居家養(yǎng)老服務(wù)方面的法治工作，建立起制度化的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。[6]2013年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，要求在強(qiáng)化居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的同時(shí)，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提出具體構(gòu)建意見(jiàn)與規(guī)劃。[7]

在居家養(yǎng)老服務(wù)體系建立階段，我國(guó)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)有清晰的定位，出臺(tái)了一系列全國(guó)性政策文件，以全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。該階段特點(diǎn)如下。

（1）居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)概念內(nèi)涵清晰。2008年出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》明確了居家養(yǎng)老服務(wù)的概念，之后的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》又對(duì)“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”“居家養(yǎng)老服務(wù)”的概念與具體內(nèi)容進(jìn)行了明確界定，并首次提出了將資金投入、制度建設(shè)、政策扶持、人才培養(yǎng)和科技成果運(yùn)用等保障措施運(yùn)用于居家養(yǎng)老服務(wù)工作中，這補(bǔ)充、完善了居家養(yǎng)老服務(wù)法律體系的內(nèi)涵。

（2）相關(guān)部門職能完善，居家養(yǎng)老服務(wù)法律體系初步形成。在《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》里，國(guó)家針對(duì)各個(gè)部門在分工合作機(jī)制中的職能作出專門規(guī)定，突出表現(xiàn)為居家養(yǎng)老服務(wù)不再由民政部門和老齡辦專管，衛(wèi)生、財(cái)政、教育等部門都開(kāi)始投入居家養(yǎng)老服務(wù)工作并在政策上進(jìn)行支持，初步形成了政策制定和執(zhí)行上的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

雖然與居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法規(guī)和政策相繼出臺(tái)，但是居家養(yǎng)老服務(wù)體系建立階段仍未形成全國(guó)統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務(wù)法律體系。各部門開(kāi)始按照其職能完成居家養(yǎng)老服務(wù)工作并制定了各自的規(guī)范性文件，由于沒(méi)有統(tǒng)一的、綜合性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)制定具有較高效力的法律文件，最終導(dǎo)致該階段居家養(yǎng)老服務(wù)工作存在“政出多門”“各自為政”“效力沖突”等問(wèn)題。

3.區(qū)域試點(diǎn)下的居家養(yǎng)老法律制度構(gòu)建階段（2013年至今）

2013年，在經(jīng)歷了“大部制”改革以后，關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)、政策等，更多的是由中央或各地方民政部門為牽頭單位，由同級(jí)的衛(wèi)生部門、財(cái)政部門、銀行機(jī)構(gòu)、工信部門等為輔助單位，以前政出多門、政策沖突等現(xiàn)象逐漸減少。2015年1月，全國(guó)首部居家養(yǎng)老服務(wù)條例《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》正式實(shí)施，隨后全國(guó)各地相繼出臺(tái)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)條例。如江蘇省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議在2015年9月25日批準(zhǔn)實(shí)施的《蘇州市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，合肥市人大常委會(huì)2016年11月10日批準(zhǔn)的《合肥市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，河北省第十二屆人民代表常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議于2016年12月2日通過(guò)的《河北省居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，由浙江省人大會(huì)常委會(huì)2018年3月31日批準(zhǔn)的《寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，等等。

隨著居家養(yǎng)老服務(wù)工作的深入發(fā)展，2016年，全國(guó)社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議審議通過(guò)了《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》，我國(guó)首次將居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象定義為“所有居家的老年人”，與黨的十九大工作中社會(huì)保障工作“兜底線、織密網(wǎng)”的思路相契合。這一階段，各地試點(diǎn)推行居家養(yǎng)老服務(wù)，制定條例進(jìn)行保障，為其法律制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，積極開(kāi)展條例制定工作，推動(dòng)了居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度體系的建立和完善，主要有以下兩方面特點(diǎn)。

（1）服務(wù)內(nèi)容全面。居家養(yǎng)老服務(wù)提供的內(nèi)容從物質(zhì)方面逐步進(jìn)入精神文化層面，不論是國(guó)家政策還是地方條例，在居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度中都提出應(yīng)為老年人提供全面的養(yǎng)老服務(wù)，既要保障老年人的身體健康，也要保障老年人的心理健康。例如，最早出臺(tái)的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》第三條從老年人的用餐服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、家庭護(hù)理服務(wù)、緊急救援服務(wù)、日間照料服務(wù)、家政服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、文娛及體育活動(dòng)等方面作出了規(guī)定。

（2）相關(guān)的服務(wù)準(zhǔn)入制度、供給制度和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)逐步完善。從2016年開(kāi)始，民政部在全國(guó)多個(gè)地區(qū)啟動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)的試點(diǎn)工作，并于2017年印發(fā)《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作涉及的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了指導(dǎo)。

居家養(yǎng)老法律制度構(gòu)建階段，雖然政府部門在服務(wù)準(zhǔn)入和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了豐碩的成果，但仍存在一些問(wèn)題。

（1）中央層面仍以政策為主，缺乏技術(shù)性、可操作性規(guī)定，各地方政府難以通過(guò)現(xiàn)有的居家養(yǎng)老服務(wù)條例指導(dǎo)地方工作。在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件中，都有關(guān)于政府購(gòu)買、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、鼓勵(lì)民間資本舉辦家政服務(wù)企業(yè)等內(nèi)容，這些規(guī)定為居家養(yǎng)老服務(wù)工作中引入PPP（政府和民間資本合作）等模式提供了法律保障和理論支撐。但是，現(xiàn)階段這些工作仍處于探索建立以及試驗(yàn)推廣階段，法律制度也只作出一些原則性規(guī)定，尚未形成實(shí)際可操作的細(xì)則性規(guī)定。地方政府沒(méi)有統(tǒng)一的、操作性強(qiáng)的規(guī)范可循，只能根據(jù)各自的現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的發(fā)展。

（2）政府在居家養(yǎng)老服務(wù)工作開(kāi)展中的主導(dǎo)地位強(qiáng)勢(shì)，既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者。政府主導(dǎo)是目前我國(guó)構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)法律體系的基本要求，主要指政府通過(guò)制定居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)，并監(jiān)督各服務(wù)主體等行為。由此可見(jiàn)，在居家養(yǎng)老服務(wù)工作開(kāi)展中，政府集制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，權(quán)力的集中很難保證政策的有效執(zhí)行。

（二）我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

1.服務(wù)發(fā)展速度較快

20世紀(jì)90年代，我國(guó)開(kāi)始提出居家養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)想，2006年部署開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)格局，2013年提出要建立全面覆蓋城鄉(xiāng)的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并且要涵蓋所有居家的老年人。伴隨著居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策的不斷增多，財(cái)政支出也在逐年上升，根據(jù)《2017中國(guó)社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2017年全國(guó)社會(huì)服務(wù)事業(yè)費(fèi)支出達(dá)到5932.7億元，約為2010年支出的兩倍。在老年服務(wù)方面我國(guó)發(fā)展迅速，居家養(yǎng)老服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全面覆蓋。

在創(chuàng)新居家養(yǎng)老服務(wù)方式上，智慧養(yǎng)老在我國(guó)得到迅速發(fā)展。利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，老年人的家人或者承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)可以時(shí)刻關(guān)注在家老年人的身體狀況。例如，在老人離開(kāi)房屋或摔倒時(shí)，能立即通知醫(yī)護(hù)人員或親屬。同時(shí)，發(fā)展智慧養(yǎng)老能全方位監(jiān)測(cè)老人的健康狀況，如佩戴手腕式血壓計(jì)、衛(wèi)生間改裝后能夠自動(dòng)監(jiān)測(cè)老人的尿液、糞便等，這樣一來(lái)，老人在日常生活中就能完成醫(yī)療檢查。

2.地方立法初見(jiàn)成效

加快社會(huì)事業(yè)發(fā)展，更好改善民生一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)。居家養(yǎng)老服務(wù)需要政府主導(dǎo)參與，需要政府對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出法律性規(guī)范，以確保良好而高效地實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)目標(biāo)。《憲法》《老年人權(quán)益保障法》只是規(guī)定了保障老年人權(quán)益的相關(guān)問(wèn)題，而沒(méi)有針對(duì)如何保障、怎樣建立保障作出具體規(guī)定。自2011年起，國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件要求重視養(yǎng)老方面立法工作，建立起養(yǎng)老服務(wù)法律體系。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)不斷強(qiáng)化依法治國(guó)思想，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌下，地方政府充分發(fā)揮能動(dòng)性，針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的推行制定了相應(yīng)的法規(guī)。

2014年是居家養(yǎng)老服務(wù)具體法律體系構(gòu)建的初年，北京市開(kāi)始擬定居家養(yǎng)老服務(wù)條例并于年底通過(guò)，這是具有開(kāi)創(chuàng)性意義的地方法規(guī)。隨后，在江蘇、浙江、河北等地相繼啟動(dòng)了居家養(yǎng)老服務(wù)條例的制定工作。目前，各省基本都制定了相應(yīng)的法規(guī)。這些由地方人大或人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，或者由地方政府頒布實(shí)行的政府規(guī)章在效力位階上低于法律，且因?yàn)榈赜蚧厩闆r不同，采取措施的重點(diǎn)也不同，有的直接規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)如何開(kāi)展，有的規(guī)定如何發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。但總的來(lái)說(shuō)，都為實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)良好發(fā)展提供必要的法律保障。

四、我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境

實(shí)施居家養(yǎng)老是緩解社會(huì)養(yǎng)老壓力的有效措施，構(gòu)建居家養(yǎng)老服務(wù)法律體系是建設(shè)全面居家養(yǎng)老社會(huì)的重要前提。目前，我國(guó)大部分地區(qū)都開(kāi)展了居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)工作，且居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)已經(jīng)初具規(guī)模，但尚未形成良好的法治保障。居家養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)期處于無(wú)法可依的狀態(tài)，不可避免地產(chǎn)生諸多問(wèn)題。

（一）專門立法缺失與法律規(guī)定碎片化

自2006年居家養(yǎng)老服務(wù)理念提出以來(lái)，至今已發(fā)展了十幾年，雖然地方居家養(yǎng)老服務(wù)條例接連出臺(tái)，但是國(guó)家層面一直缺失一部針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的專門法律。

現(xiàn)階段對(duì)全國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)有指導(dǎo)、規(guī)制意義的法律條文分散于不同的法律中，呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)，這導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏法律上的可操作性。例如，《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！薄独夏耆藱?quán)益保障法》第三十八條提出：“地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門、基層群眾性自治組織，應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入城鄉(xiāng)社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動(dòng)、日間照料、疾病護(hù)理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)，就近為老年人提供服務(wù)。”這些法律條文雖然都對(duì)老年人的養(yǎng)老權(quán)作出了一定的規(guī)定，但在如何保障養(yǎng)老權(quán)實(shí)現(xiàn)方面尚未形成具體的、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。

我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的立法工作不是傳統(tǒng)的“國(guó)家法律—地方性法規(guī)—基層工作條例”由上及下模式，而是在宏觀層面先由國(guó)家出臺(tái)意見(jiàn)、文件進(jìn)行指導(dǎo)，其次在經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展程度高的城市進(jìn)行法律性文件立法的試點(diǎn)工作，省級(jí)政府制定出內(nèi)容更加詳細(xì)、法律效力更高的地方行政規(guī)章等，最后國(guó)家出臺(tái)或修改相應(yīng)的居家養(yǎng)老法律法規(guī)，這屬于典型的“由下及上”的立法模式。

現(xiàn)階段居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度缺位，居家養(yǎng)老服務(wù)模式已運(yùn)行十幾年，各地條例接連出臺(tái)卻仍未形成較為統(tǒng)一、權(quán)威的規(guī)范，法治重點(diǎn)在于立法，因此，將成熟、穩(wěn)定、具有普遍意義的政策轉(zhuǎn)化為法律，對(duì)未來(lái)更好地發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作有至關(guān)重要的作用。

（二）法律監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不健全

政府在推進(jìn)居家養(yǎng)老建設(shè)的過(guò)程中，更注重如何建設(shè)與推進(jìn)，忽視了相關(guān)監(jiān)管與評(píng)估問(wèn)題。監(jiān)管與評(píng)估制度是檢驗(yàn)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行效果，保證其長(zhǎng)期運(yùn)行的制度保障。目前，我國(guó)居家養(yǎng)老在監(jiān)管評(píng)估機(jī)制方面存在如下問(wèn)題：一方面，我國(guó)缺乏居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的監(jiān)管制度，也未設(shè)立專門的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督職能部門;另一方面，許多養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)雖設(shè)立了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但很少會(huì)定期進(jìn)行自我評(píng)估，或由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。這些因素最終導(dǎo)致目前居家養(yǎng)老服務(wù)水平低、質(zhì)量差，服務(wù)質(zhì)量不高，老年人或其家庭就對(duì)居家養(yǎng)老不認(rèn)可，從而阻礙了養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

（三）資金保障制度不健全

目前，針對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目，大多數(shù)國(guó)家都出臺(tái)相關(guān)政策以鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與，但在實(shí)踐中居家養(yǎng)老服務(wù)依然更多依賴政府，諸多條例規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)保障居家養(yǎng)老服務(wù)資金充足，并以財(cái)政預(yù)算支出和公益彩票收入作為其最大資金來(lái)源。

政府的財(cái)政能力是有限的，過(guò)度承擔(dān)公共服務(wù)支出將導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)陷入運(yùn)行困境，一旦無(wú)財(cái)政收入，政府會(huì)面臨不能作為的困境。居家養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)或社會(huì)服務(wù)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在開(kāi)展此工作的過(guò)程中引入社會(huì)力量，并建立健全相關(guān)制度。在地方條例中，針對(duì)社會(huì)資本只作了簡(jiǎn)單的鼓勵(lì)性規(guī)定，缺少明確的法律定位，難以給予社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的信心。社會(huì)資本是公共服務(wù)的重要組成部分，是公共服務(wù)發(fā)展的重要支撐，政府應(yīng)當(dāng)給予其明確的法律定位，并設(shè)置準(zhǔn)入清單，允許其進(jìn)入部分公共服務(wù)領(lǐng)域。

五、我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的法治化路徑

（一）樹(shù)立居家養(yǎng)老服務(wù)專門立法之新理念

養(yǎng)老問(wèn)題是社會(huì)治理問(wèn)題，開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)立法工作是為了在老齡化日益嚴(yán)峻的背景下更好地實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的目標(biāo)。在居家養(yǎng)老服務(wù)立法工作中，應(yīng)先樹(shù)立正確的立法理念：從多元主體出發(fā)，配置各角色功能，以建立起多方聯(lián)動(dòng)、和諧統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度。

1.應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)政策。公共服務(wù)因?yàn)橹苯雨P(guān)系到公民利益而被政府特殊管控。前期的福利國(guó)家政策將養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)保障責(zé)任歸屬于政府責(zé)任之中，但隨著人口激增與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府財(cái)政收入逐漸無(wú)法負(fù)擔(dān)巨額的福利性支出，福利多元主義理論應(yīng)運(yùn)而生。福利多元主義理論要求政府開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)多方主體參與社會(huì)福利事業(yè)，共同建設(shè)一個(gè)可持續(xù)的社會(huì)福利制度。在開(kāi)放公共服務(wù)市場(chǎng)的政策下，政府無(wú)需直接向社會(huì)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，一般通過(guò)委托、招標(biāo)等方式讓服務(wù)商為公民提供居家養(yǎng)老服務(wù)。[8]政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)從供給型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，符合現(xiàn)階段我國(guó)深化體制改革的要求。[9]在立法上，居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)或包含以下內(nèi)容：（1）要認(rèn)識(shí)到當(dāng)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域時(shí)，投資方與政府之間是合作關(guān)系，政府依然負(fù)有質(zhì)量監(jiān)管的職責(zé);（2）應(yīng)通過(guò)立法明確政府、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體的法律地位，確定其權(quán)利與義務(wù);（3）政府應(yīng)當(dāng)向開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的社會(huì)機(jī)構(gòu)提供幫助，給予一定政策優(yōu)惠;（4）政府應(yīng)嚴(yán)格履行自身責(zé)任，制定機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章制度，以保障社會(huì)機(jī)構(gòu)提供良好的居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.厘清多元主體法律關(guān)系。居家養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上涉及多類主體，政府、社會(huì)、社區(qū)、家庭都負(fù)有構(gòu)建居家養(yǎng)老體系的責(zé)任，因此，立法時(shí)應(yīng)當(dāng)納入所有主體。在居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度中的多元主體既各有定位又相互聯(lián)系，厘清主體之間的關(guān)系對(duì)實(shí)現(xiàn)主體間的有效協(xié)作具有重要意義。

3.明確監(jiān)管中的結(jié)果導(dǎo)向理念。政府在開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)工作時(shí)，既要重視過(guò)程管理又應(yīng)堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向。政府作為居家養(yǎng)老服務(wù)法律關(guān)系的重要主體之一，應(yīng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行與結(jié)果進(jìn)行系統(tǒng)化的考察與調(diào)研，及時(shí)解決服務(wù)中的問(wèn)題與不足，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)效益。因此，在居家養(yǎng)老服務(wù)專門立法中，應(yīng)當(dāng)明確以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹鞯脑u(píng)估方式。政府應(yīng)當(dāng)更多地接受來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督。堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向理念，實(shí)際上是為了更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)并完善居家養(yǎng)老服務(wù)，讓老年人擁有高質(zhì)量的晚年生活。

（二）構(gòu)建與完善監(jiān)管法律制度

居家養(yǎng)老服務(wù)工作的順利開(kāi)展離不開(kāi)體系化的養(yǎng)老服務(wù)制度支撐，由于主體的多元化，整個(gè)服務(wù)制度內(nèi)存在許多具體配套制度。在完善監(jiān)管法律制度時(shí)，應(yīng)從多元化的主體角度出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)多元化的監(jiān)管體系。

1.從立法層面建立居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估法律制度?？?jī)效在一般意義上是對(duì)政府某一時(shí)期履行一定職責(zé)產(chǎn)生的效果，進(jìn)行考核而形成直觀的、可視的結(jié)論或數(shù)據(jù)。建立績(jī)效評(píng)估制度從我國(guó)政治發(fā)展方向來(lái)看，是建設(shè)服務(wù)型政府的必要措施;從強(qiáng)化政府治理手段來(lái)看，是治理方式的創(chuàng)新，以項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)管實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理。居家養(yǎng)老服務(wù)制度中的績(jī)效評(píng)估制度應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建：（1）明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括服務(wù)提供者的標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)方式的標(biāo)準(zhǔn);（2）強(qiáng)化政府對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)，地區(qū)政府的績(jī)效考核重要參考包括服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施情況;（3）確定績(jī)效評(píng)估主體及其權(quán)責(zé)。

2.完善多元主體監(jiān)管制度。我國(guó)的《政府采購(gòu)法》《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)中制定了有關(guān)公共服務(wù)監(jiān)管的規(guī)定，但尚未出臺(tái)專門針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管制度。由于居家養(yǎng)老服務(wù)主體的多元性，其監(jiān)管制度應(yīng)具有常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化等特征，且應(yīng)設(shè)置多層次、多元化的監(jiān)督機(jī)制。（1）政府監(jiān)督，政府需約束參與居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，主要包括對(duì)參與主體的合法性、政策優(yōu)惠享有條件、經(jīng)營(yíng)行為的競(jìng)爭(zhēng)公平性等進(jìn)行監(jiān)督;（2）非提供服務(wù)參與主體的監(jiān)督，是指如基金會(huì)類提供資金但不直接參與服務(wù)提供的主體、服務(wù)對(duì)象及其家庭成員或者社會(huì)大眾對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作開(kāi)展的監(jiān)督;（3）媒體監(jiān)督，主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和傳媒及時(shí)跟蹤報(bào)道在居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為，以提升社會(huì)公眾的關(guān)注度，從而對(duì)參與主體形成輿論約束，各主體也可通過(guò)媒體進(jìn)行自我宣傳或者網(wǎng)絡(luò)自發(fā)的典型報(bào)告，增加社會(huì)層面對(duì)居家養(yǎng)老模式的接受度;（4）行業(yè)監(jiān)督，賦予養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)以監(jiān)督權(quán)，以彌補(bǔ)其他組織專業(yè)性不足的缺點(diǎn)。

3.確立第三方評(píng)估機(jī)制的法律地位。目前，公共服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估、監(jiān)管評(píng)估主要是由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。在居家養(yǎng)老服務(wù)中可允許政府或社會(huì)組織邀請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。作為區(qū)別于政府的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在成立與發(fā)展中應(yīng)保持其特有的獨(dú)立性：（1）需明確其作為一個(gè)民事主體可以獨(dú)立承擔(dān)評(píng)估義務(wù)與相應(yīng)責(zé)任;（2）應(yīng)確保該機(jī)構(gòu)內(nèi)部具有穩(wěn)定的評(píng)估團(tuán)隊(duì)以保證評(píng)估結(jié)果的公信力;（3）在評(píng)估對(duì)象的確立上，保障評(píng)估對(duì)象與評(píng)估機(jī)構(gòu)是絕對(duì)的無(wú)利益關(guān)系。在引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，不論是依申請(qǐng)?jiān)u估還是專項(xiàng)評(píng)估都應(yīng)當(dāng)按照公平公正原則，全面公開(kāi)評(píng)估對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等資料，并以合同形式明確權(quán)利義務(wù)。在接受評(píng)估任務(wù)后，評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為應(yīng)當(dāng)符合評(píng)估規(guī)則，接受政府與社會(huì)的監(jiān)督，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)定期公開(kāi)評(píng)估信息，做到程序上的公正、公開(kāi)。

（三）完善資金保障法律制度

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，老年人對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的要求不斷提高，導(dǎo)致發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的資金需求提升，拓寬服務(wù)資金來(lái)源，形成政府財(cái)政、社會(huì)資本、基金保險(xiǎn)以及家庭的多元資金渠道對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

1.明確社會(huì)資本法律地位。根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016—2020年）》的規(guī)定，社會(huì)資本參與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多元化供給的方式有兩種：一種是社會(huì)資本與政府合作，共同在社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)中心向老年人提供居養(yǎng)服務(wù);另一種是社會(huì)資本直接提供服務(wù)，政府向其購(gòu)買居養(yǎng)服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)中的社會(huì)資本多是指社會(huì)組織，而筆者討論的社會(huì)資本不僅指社會(huì)組織，還包括社會(huì)募捐、社會(huì)慈善等。

2.建立社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)法律制度。社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)的不同有：社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)象更加廣泛且不局限于勞動(dòng)者，自由職業(yè)者、農(nóng)民也必須參保;享受權(quán)利的條件除了達(dá)到一定年齡外，還有生病等喪失自理能力的情形;給付方式上以護(hù)理服務(wù)為主，金錢給付為輔。社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)也有相同之處，如都是由國(guó)家強(qiáng)制立法規(guī)定，都承擔(dān)了提供更舒適養(yǎng)老條件的責(zé)任。與社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)相比，社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)的特征是對(duì)因生病引起的生活不能自理負(fù)責(zé)、承擔(dān)護(hù)理服務(wù)給付義務(wù)而不直接對(duì)生病負(fù)責(zé)、承擔(dān)生病治療的費(fèi)用。因此，社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)也可作為居家養(yǎng)老服務(wù)的資金來(lái)源。在投保社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)后，老年人可直接憑借社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度享受養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)，無(wú)需再取出養(yǎng)老金購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。

3.完善資金監(jiān)管法律機(jī)制。多渠道資金籌集制度能為推行居家養(yǎng)老服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的資金保障，因此，在資金的監(jiān)督管理方面，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的資金監(jiān)管機(jī)制。社會(huì)資本以及財(cái)政撥付款參與居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)的居家養(yǎng)老服務(wù)基金制度，由社區(qū)統(tǒng)籌安排使用，相關(guān)單位應(yīng)制定嚴(yán)格的管理辦法，從基金申請(qǐng)、使用程序上實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管。社區(qū)作為基金管理者負(fù)有向社會(huì)公開(kāi)經(jīng)費(fèi)使用報(bào)告與居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效報(bào)告以接受社會(huì)監(jiān)督的責(zé)任。相關(guān)單位應(yīng)在拓寬資金來(lái)源的基礎(chǔ)上嚴(yán)格管控資金的使用，一方面社區(qū)能通過(guò)公開(kāi)資金使用程序與服務(wù)報(bào)告宣傳服務(wù)工作，提升社會(huì)資本流入量，另一方面嚴(yán)格管理資金將保障居家養(yǎng)老服務(wù)有效開(kāi)展，最終實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)科學(xué)發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

居家養(yǎng)老作為一個(gè)包括了政府、社會(huì)、社區(qū)、家庭等多方主體力量的新型模式，在今后將一直是我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)。居家養(yǎng)老服務(wù)制度經(jīng)歷了多個(gè)發(fā)展階段，通過(guò)國(guó)家政策變遷、地方試點(diǎn)改革及條例立法，初步形成了較為完備的理論體系與法律制度體系，在緩解社會(huì)養(yǎng)老壓力方面發(fā)揮著巨大作用，但研究者們應(yīng)當(dāng)注意到目前居家養(yǎng)老服務(wù)工作中的不足。居家養(yǎng)老服務(wù)在我國(guó)日漸成熟的情況下亟須進(jìn)行法治化研究，以法律的形式確定居家養(yǎng)老服務(wù)的原則，在成文法中完善相應(yīng)的多元化監(jiān)管制度、資金籌集監(jiān)管制度，進(jìn)一步完善相關(guān)制度，為社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)提供強(qiáng)大的社會(huì)保障。

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The Dilemma of Home-based Care Service

and Its Legalization Path in China

Xu Zhihua ? ?Zhao Jing ? ?Tian Liyang

（Zhongnan University of Economics and law Law School，Hubei，Wuhan，430073）

Abstract：The legalization of home-based elderly care services has become a focal issue that needs to be solved urgently in our country. By summarizing the elderly care service system with home care as the core that has been gradually established in the process of exploring suitable elderly care models for my country's development in recent years，the article concludes that the policies for home care services are decentralized，standardized and fragmented，as well as the lack of legal systems，this conclusion has seriously affected the healthy development of home-based elderly care services. To develop home-based elderly care services in my country，we should adhere to legislation first，clarify the legislative concept，and then gradually improve the legal system for diversified supervision and financial security，and further improve the legal system for home-based elderly care services on the premise of ensuring long-term sustainable development.

Key words：Elderly care services;Legal supervision system;Fund guarantee system;The path of legalization

基金項(xiàng)目：本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老模式面臨的法律問(wèn)題及對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18YJA820028）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：徐智華，女，1961年生，教授，博士生導(dǎo)師，勞動(dòng)法與社會(huì)保障法研究中心主任，研究方向：勞動(dòng)法、社會(huì)保障法、經(jīng)濟(jì)法。趙靖，女，1990年生，博士研究生，研究方向：勞動(dòng)法、社會(huì)保障法、經(jīng)濟(jì)法。田力揚(yáng)，男，1993年生，碩士研究生，研究方向：勞動(dòng)法、社會(huì)保障法、經(jīng)濟(jì)法。