文／陳宏勝 深圳大學建筑與城市規(guī)劃學院 副研究員 碩士生導師

黃依慧 深圳大學建筑與城市規(guī)劃學院 碩士研究生

1 背景

在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，不論學界、業(yè)界還是政策制定者，均對“規(guī)劃賦能”有著積極的態(tài)度和期許，特別是在“有為政府”與“有效政策”的發(fā)展策略下[1]，兼具“有為”與“有效”雙重效能的城鄉(xiāng)規(guī)劃對經(jīng)濟社會的引領(lǐng)作用被不斷放大。在我國過去數(shù)十年的快速發(fā)展歷程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃對地方的快速發(fā)展提供了有力的指導，并從空間供給層面保障了不同發(fā)展階段下經(jīng)濟社會目標的實現(xiàn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城市發(fā)展和治理的核心手段，與地方的自然本底、經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境基礎(chǔ)、歷史文化等實現(xiàn)了深度融合，在不同的城市產(chǎn)生了許多具有地方特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃案例、模式、范式等。在城市發(fā)展與城鄉(xiāng)規(guī)劃的互動關(guān)系上，規(guī)劃塑造了城市，城市也定義了規(guī)劃，城市規(guī)劃甚至已經(jīng)成為城市文化的核心組成部分。特別是對于地方特色鮮明、具有全國性示范意義的城市，融合了地方創(chuàng)新性發(fā)展經(jīng)驗的城鄉(xiāng)規(guī)劃，值得做更多系統(tǒng)的總結(jié)。

2021 年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于推廣借鑒深圳經(jīng)濟特區(qū)創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法的通知》，系統(tǒng)總結(jié)和推廣新時代“深圳經(jīng)驗”，獲得了廣泛關(guān)注。深圳從特區(qū)設立之初，就被賦予了改革探索的重要歷史使命，曾創(chuàng)造許多“第一”，“深圳經(jīng)驗”也成為國家在全面深化改革開放上的重要參考，許多發(fā)展經(jīng)驗和政策探索從深圳走向了全國[2]。與經(jīng)濟社會層面的改革創(chuàng)新探索同步，深圳市在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域也開展了一系列的創(chuàng)新性實踐，通過城市建設為中國的改革開放探路。在深圳市從以農(nóng)村為主體快速走向全域城鎮(zhèn)化的爆發(fā)式發(fā)展歷程中（圖1），城鄉(xiāng)規(guī)劃有效地保障了深圳市的發(fā)展需求。特別是，深圳市分別于1992 年、2000 年被授予“特區(qū)立法權(quán)”和“較大市立法權(quán)”，保障了在城市規(guī)劃和建設領(lǐng)域出現(xiàn)的新難題能夠獲得創(chuàng)新性的解決方案的可能性，也為相關(guān)規(guī)劃實踐得以合法化和制度化作出了貢獻。如1998 年《深圳市城市規(guī)劃條例》獲批通過，確立了以法定圖則為核心的城市規(guī)劃體系，形成了深圳規(guī)劃中最具地方特色的法定圖則制度[3]。2021 年，全國首個城市更新地方立法《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》正式實施，開啟了城市更新制度化建設的新階段。作為走在改革開放前沿的城市，深圳市更早地遭遇了城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的經(jīng)濟、社會、制度等問題，其規(guī)劃實踐探索已經(jīng)超出了深圳本身的需求范疇[4]，還為全國其他區(qū)域的未來發(fā)展，探索了適合我國國情的發(fā)展之路。周干峙院士曾在對深圳規(guī)劃的歷史經(jīng)驗總結(jié)時認為[5]，深圳是我國改革開放后自力按照規(guī)劃建設的城市，深圳規(guī)劃標志我國城市規(guī)劃從計劃經(jīng)濟時代進入市場經(jīng)濟時代，深圳規(guī)劃的歷史經(jīng)驗值得進行更多的挖掘、總結(jié)和提高?；诖耍疚膶ι钲谔貐^(qū)建立四十年以來的城鄉(xiāng)規(guī)劃核心議題進行梳理，結(jié)合不同階段的經(jīng)濟社會背景進行分析和評述。本文以國內(nèi)有關(guān)城市規(guī)劃研究的相關(guān)核心期刊論文為研究材料，使用CNKI 論文檢索工具按主題詞進行文獻檢索，檢索1980 年至2020 年相關(guān)的文獻（共359篇），借助CiteSpace 對文獻進行分析，研究熱點主要有“城市更新”“總體規(guī)劃”“法定圖則”“城中村”“土地整備”“城市設計”等（圖2）。

圖1 深圳市經(jīng)濟總量及常住人口總量變化（1980—2020 年）（圖片來源：作者自繪）

圖2 關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡（圖片來源：作者自繪）

2 深圳城市發(fā)展與空間演化

2.1 深圳城市發(fā)展進程回顧

深圳前身寶安縣，因鄰近香港，早在20世紀五六十年代與香港即已開展過邊境小額貿(mào)易，在“建設具有相當水平的出口商品生產(chǎn)基地、吸引港澳旅客及加強邊防”的戰(zhàn)略設想下，1979 年1 月中央同意寶安縣改為深圳市，并下轄羅湖、南頭、松崗、龍華、龍崗、葵涌六個區(qū)（見《關(guān)于設立深圳市和珠海市的決定》），同年中央決定在深圳、珠海、汕頭、廈門試辦“出口特區(qū)”，1980 年8 月全國人大常委會批準國務院提出的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》，正式宣布深圳、珠海和汕頭劃出一定區(qū)域設置經(jīng)濟特區(qū)[6]。經(jīng)過40 多年的快速發(fā)展，深圳完成了從“邊陲小鎮(zhèn)”“出口特區(qū)”“經(jīng)濟特區(qū)”到“國際化大都市”的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)造了舉世矚目的“深圳速度”。特區(qū)制度始終是深圳城市空間結(jié)構(gòu)演化的核心影響因素。深圳市的空間結(jié)構(gòu)演化直接反映了改革開放政策實施后的制度空間特征，封閉式的試驗區(qū)（1979 年國家批準設立出口特區(qū)）成為城市早期建設的基本單元。不同的學者從不同的視角對深圳城市空間演化做出過不同的劃分，如陳可石等[7]從組團式空間開發(fā)模式角度將深圳空間發(fā)展歷程劃分為“據(jù)點式發(fā)展期”（1979—1986）、“串珠式組團發(fā)展期”（1987—1990）、“帶狀走廊發(fā)展期”（1991—1995）、“圈層軸線式組團發(fā)展期”（1996—2005）和“網(wǎng)狀組團發(fā)展期”（2006 至今）；王吉勇[8]從分權(quán)和行政區(qū)劃視角將深圳新區(qū)發(fā)展歷程劃分為“特區(qū)成立”（1979—1992）、“撤縣設區(qū)”（1992—2005）和“特區(qū)一體化”（2005—2012）三個階段。在城市空間開發(fā)利用上，深圳市實踐了一系列對全國城市建設和發(fā)展具有重要意義的探索，如1987 年深圳市政府首次公開拍賣土地使用權(quán)，為后續(xù)全國城市土地制度改革積累了重要的實踐經(jīng)驗。又如在經(jīng)歷了1992 年、2003 年兩輪“統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)”后，深圳成為國內(nèi)第一個沒有農(nóng)村的城市[9]。進入千禧年，深圳市城市空間利用逐漸進入瓶頸期，建設用地增量拓展逐漸減少，存量挖潛成為主要開發(fā)方向。具有標志性的事件是，2009 年出臺《深圳市城市更新辦法》及2011 年出臺《關(guān)于推進土地整備工作的若干意見》，深圳市全面進入存量土地開發(fā)階段[10]。

2.2 深圳城市空間發(fā)展戰(zhàn)略選擇

“多中心組團”是深圳市城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的長期選擇[11]，對城市空間結(jié)構(gòu)、空間開發(fā)模式及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局產(chǎn)生了深遠的影響，城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)性是深圳規(guī)劃的重要成功經(jīng)驗之一。1982 年《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展大綱》首次提出帶狀組團的空間構(gòu)想，并在后續(xù)的各版總體規(guī)劃中得到延續(xù)和發(fā)展。在城市空間發(fā)展戰(zhàn)略上，深圳建區(qū)初期采取滾動式開發(fā)的方式，以最大限度獲取開發(fā)效益，經(jīng)濟性考量成為深圳空間開發(fā)戰(zhàn)略選擇的核心影響因素。以此為起點，歷經(jīng)關(guān)內(nèi)開發(fā)、全域開發(fā)和區(qū)域均衡等三次戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。1980 年深圳特區(qū)建立，1982 年深圳經(jīng)濟特區(qū)管理線設立，將深圳轄區(qū)劃分為“關(guān)內(nèi)”和“關(guān)外”兩部分，其中，“關(guān)內(nèi)”率先開放，出口貿(mào)易和外資引進規(guī)模不斷增加。隨著改革開放政策的不斷深化和市場經(jīng)濟的逐步建立，關(guān)內(nèi)、關(guān)外城市功能分工開始顯現(xiàn)。到1992 年寶安縣被撤銷，新設寶安和龍崗兩區(qū)，國家通過行政區(qū)劃調(diào)整方式為深圳后續(xù)發(fā)展提供空間基礎(chǔ)，基于城市整體利益的關(guān)內(nèi)、關(guān)外一體化已成為發(fā)展趨勢，深圳經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)體系走向全域布局。2000年前后，隨著關(guān)內(nèi)關(guān)外的聯(lián)系越發(fā)緊密，關(guān)于是否撤銷“二線關(guān)”的爭議不斷增多[12]。在總體戰(zhàn)略選擇上，在編制《深圳市城市總體規(guī)劃（1996—2010）》和《深圳市城市總體規(guī)劃（2010—2020）》中，均強調(diào)了網(wǎng)絡城市的結(jié)構(gòu)，積極推行市域均衡發(fā)展戰(zhàn)略。到2010 年，國務院批復擴大深圳特區(qū)范圍，將原位于特區(qū)外的寶安區(qū)、龍崗區(qū)納入特區(qū)范圍內(nèi)，“二關(guān)線”作為區(qū)別內(nèi)外的功能消失，2018 年國務院批復同意撤銷深圳經(jīng)濟特區(qū)管理線，市域均衡發(fā)展成為主要的戰(zhàn)略選擇，并采取更積極的策略發(fā)力粵港澳大灣區(qū)和深圳都市圈的一體化發(fā)展。

3 深圳市城鄉(xiāng)規(guī)劃的演進

3.1 1980—1990 年：特區(qū)規(guī)劃的新生

深圳特區(qū)成立之初，深圳城市規(guī)劃的探索處于起步階段，作為我國解決計劃經(jīng)濟體制問題的重要地方探索，深圳經(jīng)濟特區(qū)建設過程中從制度設計到建設活動均面臨諸多新情況[13]，相關(guān)學術(shù)討論主要集中在經(jīng)濟特區(qū)的制度問題層面展開。從高頻關(guān)鍵詞和突現(xiàn)關(guān)鍵詞來看，“經(jīng)濟體制改革”是這一階段的熱點，這與經(jīng)濟特區(qū)成立的背景有關(guān)。1978 年12 月，中共中央召開了十一屆三中全會，會議提出把全黨工作的重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，明確以經(jīng)濟建設為中心。作為實施“對外開放、對內(nèi)搞活”方針的具體實踐，深圳在經(jīng)濟體制進行了多方面的嘗試和突破，如1981 年首次工資制度改革和1983 年開展勞動用工制度改革，對經(jīng)濟體制的運行模式做出了許多創(chuàng)新性的地方實踐。其中，對我國城市發(fā)展模式和城市規(guī)劃范式產(chǎn)生深遠影響的首次探索是1981年首先對部分土地使用征收費用以及1987年首次進行土地拍賣，不僅大幅提升了城市用地效率，還影響了國家的土地使用制度的改革進程。改革開放的第一個十年，深圳市圍繞城市經(jīng)濟建設需要，在國家授權(quán)的大背景下，不斷突破計劃經(jīng)濟束縛并探索適合我國國情的城市經(jīng)濟發(fā)展新模式，積累了一系列改革經(jīng)驗[14]。在這一階段，城市規(guī)劃為深圳的城市建設提供了非常有力的支撐，如在1986 年版的《深圳經(jīng)濟特區(qū)總體規(guī)劃》中選用“帶狀多中心、組團式”結(jié)構(gòu)布局，為在資金有限的情況下快速形成規(guī)模效應起到了良好的示范作用[15]，并對深圳多中心的城市結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠的影響。據(jù)鄒德慈院士記載，在由中國城市規(guī)劃設計研究院和深圳市城市規(guī)劃局共同編制的深圳特區(qū)總體規(guī)劃評審會上，國內(nèi)外專家高度評議了編制完成的總體規(guī)劃，并被外方專家認可“中國規(guī)劃師和建筑師完全有能力解決中國自己的問題”[16]。

3.2 1990—2000 年：多中心組團向全域發(fā)展

毗鄰香港的地緣優(yōu)勢是深圳被設立為經(jīng)濟特區(qū)的重要影響因素，在20 世紀80 年代，隨著國家發(fā)展中心向經(jīng)濟建設轉(zhuǎn)移，深圳特區(qū)成為向外資開放的主要窗口。據(jù)文獻記載[17]，1979—1984 年間，深圳實際利用外資占到整個珠三角的40%。隨著“三來一補”項目的大量落地，深圳與香港形成了“前店后廠”的跨界地域生產(chǎn)體系[18]，并快速完成了初級工業(yè)體系的建立。進入20 世紀90 年代中后期，深圳順應新一輪全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重組，開啟了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系的變革，從“三來一補”的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向大型跨國公司制造業(yè)轉(zhuǎn)型[19]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化意味著城市空間擴張。一方面，大量傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)加快向“關(guān)外”或珠三角其他地區(qū)轉(zhuǎn)移；另一方面，高技術(shù)園區(qū)和新工業(yè)組團開始形成。深圳在進行產(chǎn)業(yè)升級時首先面臨城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，特別是1997 年香港回歸后，深港聯(lián)系更加緊密，香港進一步向深圳及珠三角其他地區(qū)轉(zhuǎn)移制造功能，并引發(fā)了深圳一系列的空間響應。其中，最重要的空間結(jié)構(gòu)變化是城市新中心——福田中心區(qū)建設。福田中心區(qū)的規(guī)劃定位最早可追溯至1980 年制定的《深圳市經(jīng)濟特區(qū)城市發(fā)展綱要》，到1992 年《福田中心區(qū)詳細規(guī)劃》提出了深圳CBD 的功能定位，正式開啟了深圳市從羅湖到福田的“二次創(chuàng)業(yè)”[20]。1992 年國務院批復同意撤銷寶安縣，設立寶安和龍崗兩區(qū)，1996 年版的深圳市城市總體規(guī)劃首次將城市規(guī)劃區(qū)拓展到全市域，全域均衡發(fā)展成為深圳區(qū)域發(fā)展的核心追求。

3.3 2000—2010 年：四個難以為繼

經(jīng)過前20 年的快速發(fā)展，深圳的城鎮(zhèn)化進程面臨空間環(huán)境過載的挑戰(zhàn)，2005 年前后深圳市自上而下全面反思土地資源、水資源、人口承載力和環(huán)境容量的“四個難以為繼”，并積極尋求破解之策（圖3、圖4）。深圳市市域面積不足2000 平方公里，但經(jīng)濟活動非常繁榮，人口密度非常大。作為對外開放的重要窗口，深圳成為全球資本流動過程中的重要節(jié)點，空間成本和空間開發(fā)強度不斷提高。加之，作為全國人口的主要流入地之一，人口規(guī)模持續(xù)擴大，人地矛盾變得越發(fā)尖銳。人地矛盾直接的空間顯現(xiàn)是大規(guī)模城中村的出現(xiàn)，研究表明深圳城中村容納了接近50%的流動人口[21]。2004 年，《深圳市城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》發(fā)布，深圳正式開啟了大規(guī)模的城中村改造計劃。在此背景下，深圳城市規(guī)劃學界也在探求對城中村“非正規(guī)”空間的“正規(guī)化”利用，以從空間挖潛的角度增加空間的供給。在城鄉(xiāng)規(guī)劃研究的學術(shù)脈絡上，一方面關(guān)注城中村內(nèi)部復雜的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)及其產(chǎn)生的歷史制度根源[22,23]；另一方面，也將城中村作為緩解城市住房供給的有效渠道，尋求積極的空間治理之策[24]。總體來看，空間不足的問題成為深圳規(guī)劃的主要關(guān)注點，且隨著城市更新工作推進，公眾參與、更新單元等新議題和新經(jīng)驗開始增多。另外，從時區(qū)圖譜的連線可見，新出現(xiàn)的議題與前一時期的核心議題存在聯(lián)系，說明盡管有新的熱點詞和突發(fā)主題詞出現(xiàn)，但均立足于原有學術(shù)基礎(chǔ)，并在原有基礎(chǔ)上結(jié)合新的方向不斷拓展。

圖3 2001—2010 年文獻的關(guān)鍵詞時區(qū)圖譜（圖片來源：作者自繪）

圖4 2001—2010 年文獻的關(guān)鍵詞時間線圖譜（圖片來源：作者自繪）

3.4 2010 年至今：區(qū)域時代的來臨

經(jīng)過30 年的高速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，深圳市的增量土地供應已達極限，存量挖潛和空間優(yōu)化利用成為深圳規(guī)劃新議題。2012 年，深圳市存量土地供應首次超過新增用地，并開啟了城市土地管理制度改革綜合試點工作，深圳規(guī)劃的存量時代正式到來。與增量空間供給相比，存量空間挖潛和優(yōu)化面對的利益關(guān)系更為復雜[25]，空間的有限性成為制約深圳城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要因素。一方面，深圳城市更新曾為全國存量改造提供了具有正面參照意義的范式，如基于“利益共享”理念設計的多元主體協(xié)同合作模式[26,27]，及高密度城市土地整備、剛性管控和功能復合等國土空間利用提質(zhì)增效的新方法[28]。其中，對城鄉(xiāng)規(guī)劃用地體系具有深遠影響的是，深圳市在2013 年首次提出新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）概念，并在次年發(fā)布的《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》中增加了新用地類型。新型產(chǎn)業(yè)用地在應對城市產(chǎn)業(yè)空間成本上升、推動研發(fā)生產(chǎn)體系的空間融合等方面發(fā)揮了積極的作用，并為全國規(guī)劃界所關(guān)注。進入空間短缺時代，除了繼續(xù)探索存量空間挖潛之外，深圳積極再造城市增長中心。2010 年《前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》被國務院批復，前海開發(fā)正式拉開序幕。2018 年《前海城市新中心規(guī)劃優(yōu)化》提出建設前海城市新中心，構(gòu)建“大前?！卑l(fā)展格局，持續(xù)推動港深多領(lǐng)域緊密合作。2021 年10 月香港特區(qū)政府發(fā)布《北部都會區(qū)發(fā)展策略》，深港一體化過程中長期存在的“深熱港冷”跨城合作現(xiàn)象發(fā)生一定程度的轉(zhuǎn)變，港深、港粵合作關(guān)乎香港的繁榮穩(wěn)定，港深的跨制度、跨邊界合作仍有廣闊的拓展空間。同時，深圳市積極探索區(qū)域合作模式創(chuàng)新。2011 年廣東省委、省政府批復《深汕（尾）特別合作區(qū)基本框架方案》，正式設立深汕特別合作區(qū)，探索突破行政邊界的跨界一體化新模式。與此同時，受產(chǎn)業(yè)和人口外溢效應影響，深圳都市圈“環(huán)深發(fā)展帶”也隨之快速崛起，“向深發(fā)展”成為臨深城市空間發(fā)展戰(zhàn)略的主要著力點。2019 年，中共中央發(fā)布《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》及《關(guān)于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，深圳迎來“雙區(qū)時代”。2020 年國務院賦予深圳市更大的土地審批自主權(quán)，讓深圳在更加開放的環(huán)境下加快突破發(fā)展空間困境。

結(jié)語

從邊陲小鎮(zhèn)到國際化大都市，深圳特區(qū)自1980 年成立以來，被黨和國家賦予了一系列重大歷史使命，作為深圳經(jīng)驗的重要組成部分，深圳規(guī)劃具有全國性的重要示范價值，是我國城市規(guī)劃體系中極具地方特色的重要組成部分。在過去四十年中，“特區(qū)制度”和“深圳城市”達到了高度契合，特區(qū)賦予了深圳先行先試的制度優(yōu)勢，深圳城市的地方特性具體化了特區(qū)制度的示范性內(nèi)容，制度和城市相得益彰。然而，在深圳成功經(jīng)驗的背后仍有許多不可忽視的發(fā)展危機，持續(xù)二十多年的“四個難以為繼”依舊存在，空間資源環(huán)境瓶頸已深刻影響深圳“人口-產(chǎn)業(yè)-空間”的平衡，人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)空間爭奪現(xiàn)象顯現(xiàn)，空間成本上升沖擊產(chǎn)業(yè)完整生態(tài)，過度追逐即時空間經(jīng)濟效益可能危及深圳的可持續(xù)發(fā)展。面向未來，在粵港澳大灣區(qū)的空間頂層設計下，破解深圳特區(qū)空間有限性問題（“空間內(nèi)卷化”）不僅須持續(xù)存量空間挖潛，創(chuàng)新空間利用模式，還須通過區(qū)域協(xié)同發(fā)展構(gòu)建新的中心城市疏解模式，將特區(qū)優(yōu)勢從城市范疇向區(qū)域范疇轉(zhuǎn)變，加快深圳都市圈西側(cè)崛起，探索支撐“深莞惠”大都市區(qū)從規(guī)劃藍圖轉(zhuǎn)向?qū)嶓w化治理的可能途徑，構(gòu)建具有中國特色的超大型城市治理模式。進入“雙區(qū)時代”，深圳面臨的問題和挑戰(zhàn)變得更加嚴峻，深圳能否繼續(xù)提供正面的城市區(qū)域發(fā)展經(jīng)驗、創(chuàng)造更為均衡的城市經(jīng)濟社會空間（建設“人民的城市”）、“深圳城市”能否持續(xù)放大“特區(qū)制度”優(yōu)勢等已經(jīng)成為考驗深圳上下的重大時代問題。站在新的歷史關(guān)口，深圳規(guī)劃要走出地方固有發(fā)展路徑，發(fā)揮規(guī)劃所具有的積極調(diào)控的“有為”屬性，從城市-區(qū)域的重新建構(gòu)中找尋新的“深圳答案”。