魯敬誠

摘 要：堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要進(jìn)路就是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的重要表現(xiàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)體系不可或缺的組成部分。新時(shí)代，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)取得了顯著成就。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，切實(shí)發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)過程和內(nèi)容的科學(xué)性原則，保證黨的各項(xiàng)工作成功；應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)中國法和黨章的耦合性原則，使黨的領(lǐng)導(dǎo)在雙方的互動中不斷完善。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依規(guī)治黨，將黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大效能。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)；黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)原則；政黨治理與國家治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D26 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2022）11-0050-03

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》指出黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循“堅(jiān)持正確政治方向，增強(qiáng)‘四個(gè)意識、堅(jiān)定‘四個(gè)自信、做到‘兩個(gè)維護(hù)”等等六項(xiàng)原則。作為黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的制定嚴(yán)格遵循六項(xiàng)原則。黨內(nèi)法規(guī)制定的首要前提是“堅(jiān)持正確政治方向”，這是黨內(nèi)法規(guī)制定目的和根本遵循。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)既要充分解讀黨章精神，又不能逾越黨章邊界。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)具體體現(xiàn)以下原則。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)要堅(jiān)持總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則

總攬全局、協(xié)調(diào)各方是黨實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的基本原則，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)的重要遵循。這一原則既能“使黨駕馭矛盾，總攬全局，真正發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用”，又能“使黨組織較好地行使監(jiān)督職能，有效地防止和克服官僚主義。”[1]正如黨章所概括的那樣，“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！盵2]多部黨內(nèi)法規(guī)也規(guī)定了“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》明確“1+4”黨內(nèi)法規(guī)體系框架結(jié)構(gòu)下，將黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)論述明確如表1。

從層級來看，文本中含有“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”原則的法規(guī)多為“條例”，僅有一部黨內(nèi)法規(guī)為“規(guī)定”，即《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》。這部法規(guī)的相關(guān)論述圍繞地方黨委的職能展開，在《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》中已有了明確規(guī)定。除此之外，其余明確“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”原則的“條例”涵蓋了組織、領(lǐng)導(dǎo)和自身建設(shè)領(lǐng)域，范圍較廣；“條例”層級本身較高，內(nèi)容全面系統(tǒng)、具有長期執(zhí)行效力。由黨章和“條例”提出“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則本身就對全黨有較強(qiáng)的規(guī)范性。

從內(nèi)涵價(jià)值來看，實(shí)現(xiàn)黨總攬全局就是指黨的全方位領(lǐng)導(dǎo)，包括對國家生活和社會生活的領(lǐng)導(dǎo)，但是這一領(lǐng)導(dǎo)的前提是保證各方職權(quán)獨(dú)立，以使具體的執(zhí)行機(jī)關(guān)能夠切實(shí)發(fā)揮自主性。正如劉少奇在黨的八大上所解釋的：“黨應(yīng)當(dāng)而且可以在思想上、政治上、方針政策上對于一切工作起領(lǐng)導(dǎo)作用。當(dāng)然，這不是說，黨應(yīng)當(dāng)把一切都包辦起來，對一切都進(jìn)行干涉；也不是說，對于自己所不懂的事情，可以安于做外行?！盵3]264也即黨應(yīng)當(dāng)善于領(lǐng)導(dǎo)，無論哪一層級，黨的領(lǐng)導(dǎo)都要出現(xiàn)在“帶全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性的重大問題”[4]上。要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，一方面，黨要通過派駐黨組等形式嵌入非黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，黨要善于將自己的主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆朴谕ㄟ^國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮總攬全局的作用。協(xié)調(diào)各方是中國特色社會主義制度的一個(gè)重要優(yōu)勢。要求“各級黨委從推進(jìn)全局工作的要求出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好黨委、人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的關(guān)系，使各方面都能各司其職，各盡其責(zé)，相互配合，形成合力?！盵4]這最大限度形成治國理政的強(qiáng)大合力，集中力量干大事；有利于各方面的思想和行動統(tǒng)一起來，形成整體力量。概言之，“黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。如果中國出現(xiàn)了各自為政、一盤散沙的局面，不僅我們確定的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，而且必定會產(chǎn)生災(zāi)難性后果?！盵5]另一方面，“協(xié)調(diào)”就意味著正確處理組織內(nèi)外關(guān)系，就避免了由于權(quán)力過分集中而導(dǎo)致的辦錯(cuò)事、辦壞事。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)要堅(jiān)持過程和內(nèi)容的科學(xué)性原則

從應(yīng)然狀態(tài)上看，“正確決策是各項(xiàng)工作成功的重要前提。”[6]做出正確的決策是黨的一項(xiàng)根本任務(wù)。從實(shí)然狀態(tài)上看，黨的十二大黨章明確要求黨應(yīng)當(dāng)制定正確的決策，經(jīng)過歷次黨章修訂完善，這一論述最終體現(xiàn)為“黨必須實(shí)行民主的科學(xué)的決策，制定和執(zhí)行正確的路線、方針、政策”[7]。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)作為重要規(guī)章制度，必然要遵循建設(shè)過程和內(nèi)容的科學(xué)性原則，實(shí)現(xiàn)應(yīng)然性與實(shí)然性的統(tǒng)一。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定過程體現(xiàn)了科學(xué)性。從黨內(nèi)法規(guī)制定的普遍性規(guī)律來看，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確黨內(nèi)法規(guī)制定包括“規(guī)劃與計(jì)劃”“起草”“審批與發(fā)布”等環(huán)節(jié)。“規(guī)劃與計(jì)劃”環(huán)節(jié)包括黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，具體流程都是“由中央紀(jì)委和中央各部門、各省級黨委提出制定建議，由中辦統(tǒng)一匯總后廣泛征求意見擬定，經(jīng)中央書記處辦公會議討論，報(bào)黨中央審定或?qū)徟鶾8]。在黨內(nèi)法規(guī)的起草環(huán)節(jié)，相關(guān)制定主體應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的調(diào)查研究，“充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議?！北匾獣r(shí)可以“吸收黨委及其工作機(jī)關(guān)法律顧問和有關(guān)專家學(xué)者參加，或者委托專門機(jī)構(gòu)開展”[8]10調(diào)查研究。在黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見?！奥犎↑h代表大會代表和基層黨員、干部以及有關(guān)專家學(xué)者的意見”[8]，充分聽取群眾意見。進(jìn)入“審批與發(fā)布”環(huán)節(jié)的黨內(nèi)法規(guī)由工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行前置審核，對于存疑的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)提出修改意見或退回；審核批準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)，按程序報(bào)批發(fā)布；對于實(shí)際工作迫切需要但還不夠成熟的黨內(nèi)法規(guī)，可以先試行[8]。黨內(nèi)法規(guī)制定的全過程體現(xiàn)了科學(xué)性。以《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》為例，該《條例》是新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的重要遵循。從試行條例的起草、調(diào)研、征求意見、制定頒布，再到試行條例的內(nèi)容完善、修訂印發(fā)，充分體現(xiàn)了制定的科學(xué)性。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的具體內(nèi)容體現(xiàn)了科學(xué)性?！包h的領(lǐng)導(dǎo)行為是否科學(xué)，對黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)具有重要影響?！薄搬槍Σ煌I(lǐng)導(dǎo)對象，黨組織可以采取不同的領(lǐng)導(dǎo)行為?！盵9]黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)包括黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊(duì)建設(shè)方面的法規(guī)。由于各領(lǐng)域具體特點(diǎn)不同，領(lǐng)導(dǎo)行為也發(fā)生了一定的變化。申言之，這些領(lǐng)導(dǎo)行為分為命令指示、直接管理、歸口領(lǐng)導(dǎo)、決策決定、推薦提名干部、提出建議、指導(dǎo)督查和號召提倡等。新修訂的《軍隊(duì)政治工作條例》堅(jiān)持的一條原則就是突出強(qiáng)化黨對我軍絕對領(lǐng)導(dǎo)[10]。這與黨章里“中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領(lǐng)導(dǎo)”[2]具有內(nèi)在價(jià)值的一致性，表明了黨對軍隊(duì)的絕對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，體現(xiàn)的是一種命令指示式的領(lǐng)導(dǎo)?！吨袊伯a(chǎn)黨政法工作條例》的“堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到政法工作各方面和全過程”[11]，也體現(xiàn)了這一邏輯。黨組織依據(jù)自身領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)對有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，以推動黨的領(lǐng)導(dǎo)主張?jiān)谙嚓P(guān)工作中得到全面準(zhǔn)確貫徹落實(shí)也是黨領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》指出黨委政法委應(yīng)當(dāng)“保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實(shí)”[11]“中央和地方各級黨委政法委員會指導(dǎo)、支持、督促政法單位在憲法法律規(guī)定的職責(zé)范圍內(nèi)開展工作?！盵11]《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》則指出農(nóng)村工作必須“堅(jiān)持教育引導(dǎo)農(nóng)民聽黨話、感黨恩、跟黨走，把農(nóng)民群眾緊緊團(tuán)結(jié)在黨的周圍”[12]。這體現(xiàn)的是黨組織發(fā)出倡導(dǎo)性號召，推動黨的主張成為全社會的共識，轉(zhuǎn)化為群眾自覺擁護(hù)的號召提倡型領(lǐng)導(dǎo)。如果將范圍擴(kuò)大到為數(shù)眾多的黨內(nèi)規(guī)范性文件中，那么黨的領(lǐng)導(dǎo)行為方式更加多元。需要明確的是，盡管黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中領(lǐng)導(dǎo)方式在不同領(lǐng)域展現(xiàn)出不同特點(diǎn)，但每一種法規(guī)中的具體領(lǐng)導(dǎo)方式卻不恒定，而是一種或幾種方式的組合。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)建設(shè)要堅(jiān)持國法和黨章的耦合性原則

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與國法和黨章具有耦合性，主要源于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)在國法和黨章的雙重影響下對同一或近似事物進(jìn)行調(diào)整；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)具體內(nèi)容反映國法和黨章所未明確的要求。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和外生性政黨權(quán)力，加之中國特殊的黨政結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)決定了黨內(nèi)法規(guī)可以間接對黨外群眾與非黨組織產(chǎn)生較強(qiáng)的作用力，即黨內(nèi)法規(guī)的溢出效力[13]。這一效力實(shí)際上深化了黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與國法和黨章的耦合，黨的領(lǐng)導(dǎo)在雙方的互動中不斷完善。

從領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)具體調(diào)整國法和黨章原則事宜的角度看，第一，在黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本前提下，憲法和黨章分別認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義“最本質(zhì)的特征”[14]和“最大優(yōu)勢”[2]。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是為“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”，保障黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮[15]的。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)立規(guī)最重要的一條政治前提，契合了國法和黨章的內(nèi)在邏輯。第二，以政治建設(shè)類法律法規(guī)為例，《中華人民共和國人民武裝警察法》規(guī)定“人民武裝警察部隊(duì)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)”[16]，是發(fā)揮武裝力量維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定作用的基礎(chǔ)。黨章要求“中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持對人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對領(lǐng)導(dǎo)”[2]，既是對國法要求的響應(yīng)，又是“黨指揮槍”傳統(tǒng)的體現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨政法工作條例》明確規(guī)定政法工作的首要原則就是堅(jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)與國法和黨章相耦合的顯著表征。第三，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)類法律法規(guī)為例，鄉(xiāng)村振興是“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”的重要戰(zhàn)略?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)[17]。黨章則要求中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)中要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。國法與黨章的相關(guān)規(guī)定，耦合了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》“堅(jiān)持黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”“堅(jiān)持走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路”[12]3的相關(guān)論述。

從黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)釋義國法和黨章相關(guān)論述的角度看，“為把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而奮斗”[2]是黨章規(guī)定的社會主義初級階段基本路線的目的。但有關(guān)“富強(qiáng)民主文明和諧美麗”的內(nèi)涵，仍然需要黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的補(bǔ)充。以生態(tài)文明建設(shè)類法律法規(guī)為例，黨章規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”[2]?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門，對本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！盵18]至于具體的落實(shí)措施、黨和環(huán)境保護(hù)部門的具體關(guān)系等內(nèi)容則由眾多黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范。《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》指出中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察包括例行督察、專項(xiàng)督察和“回頭看”等，并且指明了督察的組織機(jī)構(gòu)、督察對象和程序、紀(jì)律等內(nèi)容，對國法和黨章的有關(guān)內(nèi)容起到了補(bǔ)充作用。以社會建設(shè)類法律法規(guī)為例，《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定縣級以上政府“實(shí)行食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制”“對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作負(fù)責(zé)”“建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制”[19]。這明確了各級人民政府處理食品安全相關(guān)事宜的組織結(jié)構(gòu)。《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》補(bǔ)充了本工作需要遵循的原則，即“必須堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)‘四個(gè)意識、堅(jiān)定‘四個(gè)自信、做到‘兩個(gè)維護(hù)”[20]。概言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的補(bǔ)充作用主要表現(xiàn)在兩方面：一是補(bǔ)充國法和黨章中尚未明確組織結(jié)構(gòu)、具體釋義的部分；二是規(guī)定國法和黨章中未明確的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本政治前提。

四、結(jié)語

“進(jìn)入新時(shí)代，我們黨從事關(guān)黨長期執(zhí)政和國家長治久安的戰(zhàn)略高度堅(jiān)持依規(guī)治黨、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，制定出臺一大批重要黨內(nèi)法規(guī)，為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，提供了堅(jiān)強(qiáng)制度保障?！盵15]而“截至2021年7月1日，現(xiàn)行有效黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)共772部”[15]，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)成為黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分，為完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)提供了重要保障，是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化的重要表現(xiàn)、政黨治理現(xiàn)代化的重要表征和國家治理能力現(xiàn)代化的縮影。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的根本原則。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依規(guī)治黨，扎實(shí)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平，強(qiáng)化黨的執(zhí)政能力，鍛造走在時(shí)代前列的中國共產(chǎn)黨，將黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大效能。

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