方伶俐 熊琪琦

摘要：在推進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，社會治理重心不斷向基層下移。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，智慧社區(qū)作為基層智慧治理的基本單元和構(gòu)成模塊，其建設(shè)與發(fā)展成為基層現(xiàn)代化治理的重點領(lǐng)域，得到了國家和地方的高度重視與支持。新時代我國智慧社區(qū)建設(shè)還處于發(fā)展階段，為了加快推動智慧社區(qū)建設(shè)，可以依循整體性治理理論，從智慧社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀入手，找出智慧社區(qū)建設(shè)的碎片化問題，加強各部門、各主體間的整合與協(xié)調(diào)，解決碎片化現(xiàn)象，打造居民滿意的智慧社區(qū)。

關(guān)鍵詞：整體性治理理論；智慧社區(qū)；碎片化；困境；路徑

基金項目：國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目“基層智慧治理創(chuàng)新實踐的困境與優(yōu)化路徑研究——以武漢市智慧社區(qū)為例”（202210512016）。

作者簡介：方伶俐，湖北大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士；熊琪琦，湖北大學(xué)公共管理學(xué)院。（湖北武漢430062）

中圖分類號：D669.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）09-0007-07

一、問題的提出

基層治理是國家治理的基石，推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。在向基層放權(quán)賦能的同時，要構(gòu)建能夠更好滿足群眾需求的基層治理共同體，加強基層智慧治理能力，提升基層治理現(xiàn)代化水平。社區(qū)作為城市治理的基本單元，其治理水平和能力的提高對城市實現(xiàn)有效治理起著重要作用，建設(shè)和發(fā)展智慧社區(qū)成為基層現(xiàn)代化治理的重點領(lǐng)域。

2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱“住建部”）首次發(fā)布關(guān)于開展“智慧城市”試點工作的通知，并最終確定國家首批智慧城市建設(shè)試點地區(qū)。同年，住建部相繼出臺《國家智慧城市試點暫行管理辦法》《國家智慧城市（區(qū)、鎮(zhèn)）試點指標(biāo)體系（試行）》等政策，確立了智慧城市建設(shè)的總體框架及中長期目標(biāo)。在國家政策的指導(dǎo)和推動下，北京、上海、南京等地結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H率先開啟智慧社區(qū)建設(shè)試點，通過創(chuàng)新智慧服務(wù)平臺，建設(shè)智能高效的線上線下相結(jié)合的服務(wù)體系，推進社區(qū)精細化管理。例如，北京市智慧社區(qū)建設(shè)在養(yǎng)老助殘方面創(chuàng)新“一鍵通”服務(wù)系統(tǒng)，讓老年人和殘疾人在有需要時只需按下“一鍵通”上面的按鈕就能立刻得到子女、社區(qū)建設(shè)或定點醫(yī)療機構(gòu)的幫助。南京市鼓樓區(qū)智慧社區(qū)建設(shè)實踐中，不僅研發(fā)推廣了“我的南京”APP，區(qū)相關(guān)部門還創(chuàng)建了“鼓樓e家”特色智慧平臺，開發(fā)智能機器人“鼓寶”，讓居民隨時隨地得到服務(wù)[1]。上海市民政局將研發(fā)的“社區(qū)云”APP投入各個區(qū)和街道使用，通過“社區(qū)云”APP構(gòu)建統(tǒng)一的社區(qū)治理主體數(shù)據(jù)庫，創(chuàng)新軟件程序，不僅給社區(qū)和街道的一線工作者們減負，還為居民與社區(qū)各成員的互動提供了機會。

目前全國各地都在開展智慧社區(qū)建設(shè)，一定程度上推動了社區(qū)治理的智慧化和精細化。從信息化角度來看，智慧社區(qū)是信息技術(shù)發(fā)展和變革到一定程度的社區(qū)新模式，強調(diào)治理手段與治理模式的不斷更新，旨在為居民創(chuàng)造更美好、便捷的生活[2]。從服務(wù)體系看，智慧社區(qū)建設(shè)以居民個體為服務(wù)對象，以居民需求為服務(wù)導(dǎo)向，注重不同對象的差異化服務(wù)，切實提升居民的生活質(zhì)量[3]。從技術(shù)手段的運用來看，智慧社區(qū)運用先進物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以物聯(lián)化的形式將社區(qū)內(nèi)的人和物通過網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，形成現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化和智能化的新型社區(qū)運行模式[4]。綜合來看，智慧社區(qū)是以現(xiàn)代化技術(shù)為基礎(chǔ)，利用信息平臺將各種資源匯聚在一起，使其得到充分的開發(fā)和利用，促使各主體為居民提供更加全面和精細的服務(wù)，從而滿足居民個性化需求的社區(qū)治理新方式。

作為中部地區(qū)的代表性城市，武漢市近年來經(jīng)濟社會發(fā)展迅速。2021年，地區(qū)生產(chǎn)總值達17716.76億元，較上年增長12.2%；常住人口達1364.89萬人，較上一年增加120.12萬。經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與人口數(shù)量的不斷增加對基層治理提出了更高要求，建設(shè)智慧社區(qū)成為武漢市提升基層治理效能的必然趨勢。2021年7-8月，筆者實地調(diào)研武漢市6個中心城區(qū)的7個典型社區(qū)，包括武昌區(qū)的三角路社區(qū)和胭脂路社區(qū)、江岸區(qū)的聯(lián)合社區(qū)、洪山區(qū)的幸福社區(qū)、硚口區(qū)的發(fā)展社區(qū)、東西湖區(qū)的戀湖社區(qū)以及漢陽區(qū)的新新社區(qū)，全面了解目前武漢市智慧社區(qū)的建設(shè)情況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在政策的指導(dǎo)和推動下，武漢市社區(qū)智慧化建設(shè)發(fā)展迅速，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有序革新，服務(wù)平臺創(chuàng)新發(fā)展，多元主體有序參與。但是深入探究后發(fā)現(xiàn)智慧社區(qū)建設(shè)中碎片化現(xiàn)象嚴重，存在資源碎片化、主體目標(biāo)與責(zé)任分散化等問題，在一定程度上阻礙了社區(qū)智慧化進程。

整體性治理理論強調(diào)整合多元主體和各類資源，形成協(xié)同治理，為破除建設(shè)碎片化問題、探索智慧社區(qū)建設(shè)的合適路徑提供了有力指導(dǎo)，有利于更好地推動智慧社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)基層智慧治理，提升治理效能。

二、研究視角：整體性治理理論

（一）整體性治理理論的核心內(nèi)容

整體性治理理論旨在解決公共管理過程中的碎片化問題。該理論提出，政府應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，以居民需求為導(dǎo)向，通過整合、協(xié)調(diào)不同主體的各類資源，促進主體間的協(xié)同治理，從而為居民提供精細化服務(wù)。具體而言，整體性治理理論包含三個核心內(nèi)容。第一，以整合與協(xié)調(diào)為根本。將機構(gòu)分散但職能相近的部門整合成新的組織機構(gòu)[5]，從而使不同部門、不同組織之間加強橫向的溝通與聯(lián)系，達到協(xié)調(diào)的目的。第二，以公民的實際需求為導(dǎo)向，強調(diào)以人為本。政府將服務(wù)公民作為主導(dǎo)理念，通過政府部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)以及政府部門與非政府部門的整合滿足公民的需要，相互間形成整體性的溝通合作，避免碎片化服務(wù)，保證政府部門與非政府部門的良性互動。第三，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為手段。信息技術(shù)是該理論重要的工具，通過運用現(xiàn)代化信息技術(shù)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)不同部門在線治理，為公眾提供無縫隙服務(wù)[6]。信息技術(shù)推動數(shù)據(jù)等要素從碎片化狀態(tài)逐漸整合為系統(tǒng)性、整體性的并可加以挖掘和再利用的資源，為公眾提供更加精細的服務(wù)。

（二）整體性治理理論與智慧社區(qū)建設(shè)的契合性

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展與進步，社區(qū)居民的需求不斷向更高層次邁進，這對社區(qū)治理提出了高質(zhì)量發(fā)展的要求。從建設(shè)方向上看，居民期待建成智能家居、智慧政務(wù)與智慧民生等通過網(wǎng)絡(luò)化和信息化形成的新形態(tài)社區(qū)[7]。從建設(shè)目標(biāo)上看，居民希望社區(qū)提供多元、全面的服務(wù)，滿足個性化需求[8]。從政務(wù)服務(wù)的提供上看，居民更傾向于智慧社區(qū)提供就地或網(wǎng)上辦理業(yè)務(wù)服務(wù)，減少時間的耗費。從智慧社區(qū)不同主體的活動方式上看，居民支持政府創(chuàng)建一個多主體共存的平臺，通過該平臺，不僅政府、企業(yè)以及各種組織間能減少溝通障礙，實現(xiàn)信息共享，居民也能夠真正地參與智慧社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)共治[9]。為此，亟須建成一個利用現(xiàn)代信息技術(shù)，始終圍繞居民公共服務(wù)需求，進一步整合可利用資源，優(yōu)化社區(qū)治理方式和辦事流程，以增強服務(wù)智能化和精細化的智慧社區(qū)。

與居民需求相比，智慧社區(qū)建設(shè)不盡如人意，社區(qū)的智慧化治理水平也無法有效提高，其關(guān)鍵在于智慧社區(qū)建設(shè)的碎片化問題嚴重。對此，整體性治理理論為基層智慧社區(qū)建設(shè)提供了理論依據(jù)，可以發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用。第一，指導(dǎo)社區(qū)各方資源進一步有效整合；第二，引導(dǎo)多元主體積極參與，為居民提供全面、多元的服務(wù)；第三，推動智慧社區(qū)治理手段的綜合運用，通過現(xiàn)代化信息技術(shù)加強事前預(yù)防、事后解決，增強服務(wù)的智能化和精細化。

三、武漢市智慧社區(qū)建設(shè)的基本情況

（一）制定政策，明確標(biāo)準(zhǔn)，強化制度保障

作為第一批智慧城市建設(shè)試點，武漢市貫徹落實了國家各部門有關(guān)推進智慧社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)意見和建設(shè)指南，明確了智慧社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)推動社區(qū)智慧化建設(shè)展開。

2014年初，武漢市政府成立專門工作小組，以指導(dǎo)智慧城市建設(shè)工作。隨后，武漢市在政府工作報告中提出，推動數(shù)字治理，實施包括智慧社區(qū)在內(nèi)的15個專項智慧規(guī)劃。2016年6月，武漢市政府在“十三五”規(guī)劃中提出，推動智慧社區(qū)建設(shè)，推廣智慧政務(wù)運行。同年9月，武漢市民政局推廣“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老服務(wù)”新模式，提出推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與“互聯(lián)網(wǎng)+”的結(jié)合。2018年11月，武漢市人民政府發(fā)布《關(guān)于推進服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造服務(wù)名城的若干意見》，提出發(fā)展智慧社區(qū)，特別是發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)醫(yī)療+居家養(yǎng)老”的智慧健康養(yǎng)老模式。2020年5月，結(jié)合新冠肺炎疫情防控和智慧城市建設(shè)的實際情況，武漢市提出加快5G基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城市精細化管理，深化智慧社區(qū)便民應(yīng)用，提升社會治理和民生服務(wù)能力。2020年12月，武漢市人民政府辦公廳發(fā)布《武漢市加快推進新型智慧城市建設(shè)實施方案》，提出社會治理“一網(wǎng)共治”，其中就包括智慧社區(qū)建設(shè)。2021年10月，武漢市政府提出借助5G、人工智能等新技術(shù)，構(gòu)建居家、社區(qū)、機構(gòu)“三位一體”的智慧化養(yǎng)老服務(wù)體系，打造智慧養(yǎng)老“武漢樣板”。武漢市出臺的各項政策為智慧社區(qū)建設(shè)提供了有力保障，特別是有關(guān)政務(wù)服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)性文件讓武漢市智慧政務(wù)系統(tǒng)和社區(qū)智慧養(yǎng)老建設(shè)趨向成熟，極大地推動了智慧社區(qū)建設(shè)。

（二）做好統(tǒng)一規(guī)劃，落實老舊社區(qū)基建革新

在武漢市智慧社區(qū)建設(shè)過程中，政府發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃的主導(dǎo)作用，實施老舊社區(qū)改造三年行動計劃。具體包括落實基建改造的主要范圍、合作對象、資金幫扶以及政策支持，推動老舊社區(qū)的各種基礎(chǔ)設(shè)施改造工作，配備包括監(jiān)控門禁系統(tǒng)、煙感報警系統(tǒng)等在內(nèi)的齊全的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，為老舊小區(qū)智慧化發(fā)展打下基礎(chǔ)。如，武昌區(qū)胭脂路社區(qū)老舊社區(qū)改造工作，由武漢市政府和武昌區(qū)政府共同規(guī)劃，出臺整體改造、智慧化建設(shè)思路。社區(qū)通過資金和具體政策的支持，與地方國企合作，全面改善老舊小區(qū)硬件設(shè)施基礎(chǔ)，并在各小區(qū)配備諸如智能井蓋、消防報警系統(tǒng)的智能化設(shè)備，完善小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）創(chuàng)建信息化服務(wù)平臺，實現(xiàn)高效率辦事流程

針對智慧社區(qū)建設(shè)實際，結(jié)合省“鄂匯辦”的功能，武漢市創(chuàng)建“武漢微鄰里”信息化服務(wù)平臺。該平臺主要設(shè)計“議事”“報事”“辦事”三大板塊，為居民辦事提供準(zhǔn)確的辦事指南，居民根據(jù)實際需要選擇板塊，實現(xiàn)社區(qū)治理的參與，同時各區(qū)、街道甚至社區(qū)結(jié)合自身實際需求，自主開發(fā)服務(wù)平臺，完善線上平臺的功能。武漢市江岸區(qū)相關(guān)部門創(chuàng)建“民呼我應(yīng)”信息化服務(wù)平臺，通過社區(qū)“民呼我應(yīng)”工作站來了解居民的難事，再向江岸區(qū)二七街道辦事處“民呼我應(yīng)”服務(wù)中心上報，最終交由相關(guān)部門負責(zé)解決，更好地實現(xiàn)了“民呼我應(yīng)”。漢陽區(qū)江堤街辦事處新新社區(qū)結(jié)合轄區(qū)內(nèi)小區(qū)分散、老年人多的特點，自主創(chuàng)建了智慧信息平臺和智慧一體機，真真切切便捷了老年群體，也提高了社區(qū)工作人員的辦事效率。

（四）社區(qū)貫徹以人為本的治理理念，主動開展智慧服務(wù)

對社區(qū)工作人員來說，在智慧化建設(shè)過程中秉承以人為本的理念，盡力為居民群眾提供智慧服務(wù)是其工作的根本任務(wù)。疫情期間，武漢市各社區(qū)通過各種線上平臺或程序，利用智能化產(chǎn)品，收集居民信息，為居民提供各種服務(wù)。在當(dāng)今疫情防控常態(tài)化情況下，這些智慧化服務(wù)依然發(fā)揮著極大的作用，使社區(qū)與居民、居民與居民的溝通更加便捷和安全。如，洪山區(qū)幸福社區(qū)利用智能化硬件設(shè)備及時監(jiān)測小區(qū)出入人員的體溫信息，同時社區(qū)專業(yè)人員開發(fā)在線信息收集程序，實現(xiàn)無接觸收集居民基本信息和日常需求，提供社區(qū)配菜預(yù)約服務(wù)，為居民的日常生活提供保障。截至目前，該社區(qū)居民依然使用社區(qū)自主開發(fā)的線上小程序，隨時隨地查找小區(qū)周邊各種服務(wù)（藥店、便利店等），必要時還會通過社區(qū)代買請工作人員為行動不便的人群提供上門服務(wù)。

（五）積極引入、整合優(yōu)化各類社會資源，滿足群體多元需求

武漢市智慧社區(qū)建設(shè)不僅重點抓社區(qū)，而且結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)，積極引入包括企業(yè)、社會組織與志愿者等社會層面提供的各種服務(wù)項目入駐社區(qū)。通過與其他主體的緊密合作，形成諸如“互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”等智慧養(yǎng)老項目，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的智慧服務(wù)。武昌區(qū)三角路社區(qū)通過引進企業(yè)，將智慧化技術(shù)應(yīng)用到居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老中，為老年群體提供精細化的養(yǎng)老服務(wù)。胭脂路社區(qū)不僅將智慧養(yǎng)老引入社區(qū)，還引入專門開發(fā)人工智能產(chǎn)品的公司對幼兒群體提供具有記憶功能、存儲功能、學(xué)習(xí)功能的智能產(chǎn)品，通過小朋友與機器人之間的人機互動實現(xiàn)“科學(xué)育兒”。洪山區(qū)洪山街道幸福社區(qū)通過線上與大學(xué)志愿者團隊對接，將志愿者資源引入社區(qū)，大學(xué)生志愿者通過線上、線下雙結(jié)合的志愿服務(wù)，將其所學(xué)服務(wù)給社會，也為居民增強意識、拓展知識提供了一種有效途徑。

（六）激發(fā)居民主體意識，引導(dǎo)居民自主參與監(jiān)督建設(shè)

在實際建設(shè)和運行中，居民通過自發(fā)組成業(yè)主委員會，承擔(dān)督辦職責(zé)，對物業(yè)管理公司的市場化選擇予以直接監(jiān)督來滿足小區(qū)居民的日常服務(wù)需求[10]。例如，在戀湖社區(qū)某一小區(qū)，居民自主成立業(yè)主委員會，對物業(yè)公司的采購和小區(qū)管理進行監(jiān)督，維護小區(qū)全體居民的利益。除此之外，社區(qū)居民委員會也對居民監(jiān)督和參與提供多種渠道。居民通過主動向社區(qū)提出建議，推動社區(qū)居委會對建設(shè)企業(yè)的日常監(jiān)督，促使企業(yè)履行職責(zé)、規(guī)范行為，滿足居民多元化需求。

自武漢市智慧社區(qū)建設(shè)以來，社區(qū)工作人員的工作方式以及居民的生活方式都發(fā)生了很大的改變。社區(qū)工作人員利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，與居民溝通更便捷、更頻繁，降低了溝通成本，提高了治理效率。居民從智慧社區(qū)建設(shè)中獲得了安全感、滿足感，有效地實現(xiàn)了共建共治共享。

四、武漢市智慧社區(qū)建設(shè)的碎片化問題

（一）政策碎片化

自2013年我國進行智慧城市試點工作起，智慧社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺，但是無論從政策內(nèi)容，還是從政策目標(biāo)上看，現(xiàn)有政策尚未形成一個完善的政策體系。政策碎片化問題突出，導(dǎo)致基層智慧社區(qū)建設(shè)推進緩慢，且困難重重。

第一，“智慧社區(qū)”官方定義遲滯，導(dǎo)致政府相關(guān)部門與工作人員缺乏智慧化建設(shè)理念，政策制定不及時。智慧社區(qū)建設(shè)工作在2013年正式開啟，但是其官方概念直至2021年10月在《智慧社區(qū)建設(shè)運營指南（2021）》中才得以明確闡明。期間，智慧社區(qū)的定義大多是相關(guān)學(xué)者各自的闡釋。然而不同學(xué)者的闡釋折射出智慧社區(qū)治理理念的不同以及治理范圍的不同，從而導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不清晰，“誰來建、建什么、怎么建”等基本問題一直困擾著基層，基層無法及時制定實施推進智慧社區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策，導(dǎo)致智慧社區(qū)建設(shè)緩慢。第二，政策不完整，缺乏具體實施方案以及相關(guān)配套政策，導(dǎo)致基層執(zhí)行參考不足。如，2016年國務(wù)院出臺的關(guān)于“十三五”國家信息化規(guī)劃，提出從創(chuàng)新社會治理的角度推進社區(qū)智慧化建設(shè)，實現(xiàn)公共服務(wù)信息平臺的有效利用，但并未出臺具體的實施方案、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)配套文件。第三，政策不連貫，大部分文件都是零零碎碎地出臺，前后相關(guān)性弱，基層貫徹落實難度大。通過實地調(diào)研了解到，智慧社區(qū)建設(shè)推進存在困難的主要原因是缺乏牽頭部門和具體說明基本思路和方案的文件，導(dǎo)致智慧社區(qū)建設(shè)目的、組成元素、資金、標(biāo)準(zhǔn)都處于模糊不清的狀態(tài)。第四，政策指導(dǎo)內(nèi)容單一，地區(qū)建設(shè)同質(zhì)性強。隨著我國人口老齡化加重，智慧養(yǎng)老成為各地區(qū)智慧社區(qū)建設(shè)的主要內(nèi)容。武漢市先后出臺系列政策文件，如2016年出臺的“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”工作實施方案，大力推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合。在各社區(qū)普遍建立起社區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式的同時，出現(xiàn)同質(zhì)化嚴重、針對性不強、作用不明顯、其他領(lǐng)域智慧建設(shè)不足等問題。

此外，智慧社區(qū)建設(shè)目標(biāo)寬泛、模糊，缺乏具體建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致不同區(qū)域的社區(qū)智慧化建設(shè)存在較大差距，各企業(yè)更傾向于為中心城區(qū)社區(qū)提供多元化科技服務(wù)，其他城區(qū)的智慧社區(qū)發(fā)展被不同程度忽視。

（二）信息碎片化

通過多方主體加強合作，推進信息資源共享，實現(xiàn)基層社會治理的信息化，不但有利于內(nèi)外資源整合，減少治理成本，而且有助于加強治理能力，提升治理效能。但是，現(xiàn)階段智慧社區(qū)建設(shè)還存在智慧服務(wù)供需信息不匹配、數(shù)據(jù)流通不暢的碎片化問題。

第一，智慧服務(wù)供需信息不匹配。調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，武漢市智慧社區(qū)整體建設(shè)水平偏低，大多數(shù)社區(qū)智慧化建設(shè)集中在養(yǎng)老和政務(wù)服務(wù)方面，忽視了居民對其他諸如智慧商務(wù)、智慧醫(yī)療等的服務(wù)需求，智慧化建設(shè)和智慧服務(wù)的提供與居民的實際需求脫節(jié)嚴重。以智慧養(yǎng)老為例，大多數(shù)居民目前并未形成智慧養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老的觀念，依然依靠家庭養(yǎng)老，而且智慧養(yǎng)老費用相對較高，一些老年居民沒有能力或者不愿意購買智慧養(yǎng)老服務(wù)。因此，即使是在老年人口聚集的社區(qū)，智慧養(yǎng)老中心也是人員稀少。第二，不同層級政府間、政府與企業(yè)之間信息平臺獨立運行，數(shù)據(jù)流通不暢，重復(fù)建設(shè)問題嚴重。以“武漢微鄰里”平臺與江岸區(qū)自主開發(fā)的“民呼我應(yīng)”信息化服務(wù)平臺為例。由于市、區(qū)政府之間沒有實現(xiàn)信息的全面共享，信息無法互通，江岸區(qū)各社區(qū)工作人員需要同時使用這兩個平臺，重復(fù)錄入同一信息，導(dǎo)致社區(qū)工作人員任務(wù)繁重。政府與企業(yè)之間的聚合平臺尚未打通。調(diào)研中，智慧養(yǎng)老企業(yè)相關(guān)負責(zé)人提到，他們所需的很多信息都不得不單獨向社區(qū)索要，但很多時候社區(qū)為保護居民隱私，提供給企業(yè)的信息很有限，所以目前仍是企業(yè)單向建設(shè)。

（三）目標(biāo)碎片化

智慧社區(qū)的建設(shè)主體主要包括政府部門、企業(yè)以及居民。三者性質(zhì)不同，對于智慧社區(qū)建設(shè)的理念不一，認識也有差別，尤其是在治理目標(biāo)上分歧明顯，碎片化狀態(tài)嚴重，導(dǎo)致三者往往各行其是，無法形成治理合力，阻礙了社區(qū)智慧化進程。

第一，政府是智慧社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量，為智慧社區(qū)建設(shè)提供政策、資金等支持，以推動社區(qū)智慧化建設(shè)為目標(biāo)。但在組織內(nèi)部，不同層級政府在智慧社區(qū)建設(shè)中往往會出現(xiàn)目標(biāo)偏離情況。具體表現(xiàn)在，上級政府根據(jù)居民的需求出臺系列方案和措施，同時希望借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)使基層服務(wù)和治理水平不斷提升，但由于各種因素的影響，基層政府在貫徹落實時，其目標(biāo)往往從最初的滿足居民需求轉(zhuǎn)變?yōu)闄C械執(zhí)行上級命令、完成任務(wù)，很少從實際考慮居民是否需要或者是否有能力購買相關(guān)服務(wù)，最終也無法從實質(zhì)上提升其治理能力。第二，對企業(yè)來說，他們參與智慧社區(qū)建設(shè)的主要目標(biāo)是盈利，同時通過與政府合作為自身創(chuàng)造更好的發(fā)展空間，提升其社會影響力。于是，在社區(qū)智慧化建設(shè)中，很多企業(yè)為達成自身目標(biāo)，盲目投標(biāo)政府主導(dǎo)的各個智慧項目，并未實地考察居民的真正需求，甚至在某些時候還會和政府以及居民進行利益博弈。這與智慧社區(qū)建設(shè)的初衷和目標(biāo)相沖突，制約了社區(qū)智慧化的快速發(fā)展。第三，居民寄希望于政府包攬智慧社區(qū)建設(shè)中的所有事務(wù)，承擔(dān)智慧服務(wù)的全部費用，但現(xiàn)實中政府沒有能力完全滿足。首先，居民共治理念不足，不僅對社會資本缺乏足夠的信任，還將政府視為萬能政府，導(dǎo)致其忽視了自身在社區(qū)智慧化建設(shè)中的作用，也忽略了自身的參與能力。其次，居民在智慧化建設(shè)過程中過度關(guān)注價格以及智慧服務(wù)的性價比，導(dǎo)致其面對智慧服務(wù)時意愿不高，多是觀望，對企業(yè)智慧服務(wù)正常運行增添巨大阻力。

（四）責(zé)任碎片化

在智慧社區(qū)建設(shè)過程中，各參與主體之間定位不明、權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致智慧社區(qū)建設(shè)低效。第一，基層政府權(quán)責(zé)不對等，特別是社區(qū)層面。社區(qū)作為基層政府的派出機構(gòu)，在智慧化建設(shè)中直接面向居民，但在社區(qū)自治機制被納入國家行政體制的環(huán)境下，社區(qū)承擔(dān)了過多責(zé)任但被賦予較少權(quán)力[11]。如，在“武漢微鄰里”平臺的使用中，上級政府要求社區(qū)通過“微鄰里”報事系統(tǒng)處理居民的日常問題，有些問題由于社區(qū)沒有權(quán)力處理還需要進一步上報，但最終責(zé)任依然聚集在社區(qū)。第二，社區(qū)和企業(yè)存在相互觀望、互相推責(zé)的情況，特別是社區(qū)和物業(yè)公司之間，由于分工不明，主體責(zé)任履行不到位。社區(qū)本應(yīng)在居民、上級政府與物業(yè)之間發(fā)揮協(xié)調(diào)和推動作用，將居民需求落到實處；物業(yè)公司則是小區(qū)智慧建設(shè)的規(guī)劃和實施者。但實際中，社區(qū)希望物業(yè)公司成為主力，全程參與智慧社區(qū)建設(shè)，尤其希望由物業(yè)公司來提供資金，緩解社區(qū)資金的壓力。物業(yè)公司則希望社區(qū)做好前期工作，完善基礎(chǔ)設(shè)施，做好資金運營，為物業(yè)參與提供充足的條件。兩者間存在認識誤差，本職責(zé)任落實不到位，使得智慧社區(qū)建設(shè)難以推進。除此之外，社區(qū)與企業(yè)的合作也存在真空地帶。部分社區(qū)直接將智慧服務(wù)外包到公司后，就變成“甩手掌柜”，并未很好地履行銜接居民需求與第三方公司建設(shè)的重要職責(zé)。第三方公司由于缺少居民的需求信息，難以實現(xiàn)服務(wù)供給與需求相適配。第三，居民主體意識不強、參與意識薄弱、監(jiān)督意識不足。居民作為智慧社區(qū)建設(shè)的重要參與主體，起著建議、監(jiān)督和反饋的作用。然而在現(xiàn)實中，大部分居民依然存在本位主義心理，認為自己只需享受服務(wù)。這種心理導(dǎo)致居民主體意識缺失、參與意識減弱，不僅無法真實有效地傳遞自身對智慧服務(wù)的需求，而且不能很好地監(jiān)督各主體服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量。

五、整體性治理理論下推進智慧社區(qū)建設(shè)的路徑選擇

（一）完善政策體系，破除政策碎片化

智慧社區(qū)是我國智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是我國實現(xiàn)基層治理智慧化與現(xiàn)代化的必由之路，政府在其中要發(fā)揮宏觀引導(dǎo)作用。第一，中央政府要加強頂層設(shè)計，做好規(guī)劃指導(dǎo)。在當(dāng)今信息技術(shù)不斷發(fā)展的社會環(huán)境下，智慧社區(qū)建設(shè)內(nèi)容在不斷發(fā)展和更新，中央政府相關(guān)部門應(yīng)不斷更新、完善已有政策，及時發(fā)布全國性的智慧社區(qū)建設(shè)指南和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)文件與政策，以指導(dǎo)基層人員落實相關(guān)方案。第二，地方政府要結(jié)合中央政策，因地制宜，制定地方智慧社區(qū)建設(shè)政策和推進機制。首先，要考慮政策的連貫性。基層政府主要負責(zé)落實上級政策安排，上級政府在制定政策時應(yīng)當(dāng)保持政策的連續(xù)和完整，避免出現(xiàn)政策前后關(guān)聯(lián)性不強的局面。其次，要開展實地調(diào)研，因地制宜建設(shè)智慧社區(qū)。不同社區(qū)人口分布特點、經(jīng)濟發(fā)展水平不同，地方政府要通過實地調(diào)查，有針對性地對不同社區(qū)智慧化建設(shè)內(nèi)容作出調(diào)整和改變，豐富智慧社區(qū)建設(shè)內(nèi)容，避免“以偏概全”，形成建設(shè)單一的局面。

（二）整合信息資源，破除信息碎片化

第一，政府不僅要用傳統(tǒng)的“居民提出，政府提供”的過程來獲取居民需求，也要主動借助數(shù)字化技術(shù)，突破信息傳遞的空間場域限制，充分了解居民的需求，確保治理需求信息（民眾端）和治理供給信息（政府端）得到精準(zhǔn)匹配[12]。不僅如此，企業(yè)要發(fā)揮其對社會需求的敏銳反應(yīng)力，切實考察居民需求，解決供需脫節(jié)問題，避免無用或重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費。第二，政府要加強信息數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，實現(xiàn)各部門信息資源的整合與共享。為更好地建設(shè)信息服務(wù)平臺，各職能部門要對已有信息進行梳理和整合，以不侵犯公民隱私權(quán)為原則，實現(xiàn)平臺信息的共享[13]。政府要設(shè)立專門的部門來管理該平臺，對社區(qū)和企業(yè)進行有限度的開放，避免各方產(chǎn)生信息孤島或重復(fù)建設(shè)問題。同時，應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的法律法規(guī)來制約其他主體對信息的濫用。

（三）加強協(xié)商共治，破除目標(biāo)碎片化

為了破除目標(biāo)碎片化，應(yīng)充分發(fā)揮協(xié)商機制作用，加強主體間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，進一步加深各主體之間的多元協(xié)作。第一，從政策層面加強政府內(nèi)部不同部門間的橫向協(xié)作，減少由于合作成本而產(chǎn)生的矛盾，提高部門間的整合力度，協(xié)調(diào)利益關(guān)系。第二，加強政府部門的縱向監(jiān)督，以黨建為引領(lǐng)，推動基層政府切實落實上級政府的建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)。第三，構(gòu)建良性的政企合作關(guān)系。合理選擇第三方為政府和引入的企業(yè)制定合約，對合作目標(biāo)、模式、利益和風(fēng)險分配、各自的職責(zé)等進行詳細說明，為各方利益提供制度保障，用制度來約束各方主體，促進多方達成一致目標(biāo)，主動做到協(xié)商共治。

（四）明確責(zé)任機制，破除權(quán)責(zé)碎片化

智慧社區(qū)建設(shè)中，各主體應(yīng)明確自身定位，理清權(quán)責(zé)，形成建設(shè)合力。對政府來說，要做好詳細的總體規(guī)劃，明確不同層級、不同部門組織的責(zé)任，與此同時，賦予各部門相應(yīng)的權(quán)力，落實責(zé)任監(jiān)督機制，促進社區(qū)智慧化建設(shè)。對社區(qū)來說，首先要明確其“橋梁”作用，在引入智慧服務(wù)后應(yīng)該在居民和服務(wù)的企業(yè)間做好協(xié)調(diào)和溝通作用，將居民的需求提供給企業(yè)，實現(xiàn)需求與服務(wù)相適配。同時，為居民向企業(yè)爭取各種有利產(chǎn)品，推進智慧社區(qū)建設(shè)。其次要明確其主體意識，主動做好前期工作，積極聯(lián)系各方力量，為物業(yè)公司、業(yè)主委員會、社會組織等多元主體的參與鋪平道路，推動社區(qū)智慧化建設(shè)。對企業(yè)來說，要與社區(qū)和政府及時溝通與協(xié)商，找準(zhǔn)居民的需求，整合有用的資源，同時要明確其社會責(zé)任，確保其真正為居民提供物美價廉的智慧服務(wù)。對居民來說，要轉(zhuǎn)變思想、強化主體意識、提升參與層次、增強監(jiān)督理念，在智慧社區(qū)建設(shè)過程中積極作為，主動提供建議，加強對其他主體行為的監(jiān)督。同時，居民要主動建立相關(guān)自治組織，形成自我保護、利益維護的力量。

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責(zé)任編輯：周玉婷