曲友范　宮明晗　孫璦璘等

關(guān)鍵詞：森林生態(tài);自然保護區(qū);管理制度;問題;對策

我國的自然保護區(qū)分為國家級和地方省、市、縣（縣級市、區(qū)）等四級保護區(qū)，根據(jù)資源屬性可分為林業(yè)、水資源、海洋、地質(zhì)礦產(chǎn)等行業(yè)自然保護區(qū)。近幾年，劃定各類保護區(qū)面積不斷擴大，各級管理措施和投資力度逐年加大，相關(guān)配套法律、法規(guī)逐步完善，包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理條例》等法律條例，自然保護區(qū)管理逐步走向法制化、規(guī)范化。

1管理機構(gòu)逐步健全，管理隊伍不斷擴大

自從第一輪中央環(huán)保督察以來，各自然保護區(qū)相繼組建完善了自然保護區(qū)管理機構(gòu)，管理和科研人員大幅度增加。牟平?山省級自然保護區(qū)是2012年11月經(jīng)山東省人民政府批準(zhǔn)由市級自然保護區(qū)晉升為省級自然保護區(qū);2013年12月，山東省機構(gòu)編制委員會批準(zhǔn)設(shè)立牟平?山省級自然保護區(qū)管理處，與牟平區(qū)林業(yè)局合署辦公，2017年，根據(jù)中央環(huán)保督察的要求實現(xiàn)獨立辦公，牟平區(qū)編制委員會核定編制19人，實有在崗16人，內(nèi)設(shè)辦公室、規(guī)劃經(jīng)營科、管理保護科、科研宣教科4個科室。據(jù)統(tǒng)計，煙臺市18處省級自然保護區(qū)有一半以上建起了獨立管理機構(gòu)，管理隊伍在編人員達到300多人，不少保護區(qū)還成立護林專業(yè)隊和森林消防專業(yè)隊，省級自然保護區(qū)管理隊伍日益擴大，科研和管理人員逐年增加，為保護區(qū)今后的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2管護能力明顯提升

近幾年各級政府對省級自然保護區(qū)的重視，投入資金不斷增加。以山東省為例， 每年安排5 000多萬生態(tài)補償資金，用于省級以上自然保護區(qū)提升能力建設(shè)。山東牟平?山省級自然保護區(qū)近幾年爭取到800多萬生態(tài)補償資金，維修硬化了部分巡山通道、建起了森林防火和生態(tài)監(jiān)測視頻監(jiān)控系統(tǒng)，維修改造2處管護點，購置了森林消防專用車和高壓水泵。通過幾年的建設(shè)，省內(nèi)省級以上自然保護區(qū)管護能力都有了明顯提升。

3科研和宣教能力不斷增強

為更好地發(fā)揮自然保護區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)中的引領(lǐng)作用，提升保護區(qū)科研能力，搭建科研與應(yīng)用對接平臺，科研能力建設(shè)出實招、求實效，充分發(fā)揮利用高校與科研院所的高端人才聚集、課題研究、科研創(chuàng)新等專業(yè)優(yōu)勢;“走出去”加大與科研院所交流，深化科研項目合作，深度合作引才聚智，借助科研合作提升保護區(qū)專業(yè)人才的科研能力和專業(yè)水平。

山東牟平?山保護區(qū)重視保護區(qū)管理制度和干部作風(fēng)建設(shè)，積極與山東林科院、魯東大學(xué)、煙臺林科所等院校、科研院所、社會林業(yè)經(jīng)營主體等建立合作機制，開展聯(lián)合辦學(xué)、在職教育、專業(yè)知識培訓(xùn)、林業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣等，重點培養(yǎng)懂技術(shù)、善管理、會經(jīng)營的新型人才[1]。

4存在的問題

4.1法律法規(guī)不完善，不適應(yīng)自然保護區(qū)的發(fā)展

我國自然保護區(qū)目前的法律框架主要形成于改革開放之后，國家和地方有關(guān)自然保護區(qū)的法律、法規(guī)大量出臺。但是，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，一些法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的需求。例如，1994年實施的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第三十二條規(guī)定：“在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施”。這就制約了保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的修建，如防火通道等，以前的防火通道大多比較窄，滿足不了現(xiàn)在發(fā)展的需求。再如，以水滅火設(shè)施和瞭望通訊等基礎(chǔ)設(shè)施都無法建設(shè)。

4.2部分保護區(qū)規(guī)模較小，不利于規(guī)?；芾砗涂蒲泄ぷ鏖_展

縱觀省級自然保護區(qū)，部分保護區(qū)面積太小。煙臺市有五處保護面積在3 000公頃以下的省級自然保護區(qū)，占全市的三分之一，麻雀雖小但“五臟俱全”。這些省級自然保護區(qū)普遍存在管護面積少，資金來源少，管理和科技人員少，機構(gòu)設(shè)置一點不少等特點，這不僅不利于保護區(qū)日常管理和科研工作開展，也使保護區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和管護能力建設(shè)水平偏低。因此，采取就近合并或以大兼小方式擴大保護區(qū)規(guī)模，有利于保護區(qū)向更高層次拓展。

4.3自然保護區(qū)劃定和管理體制不規(guī)范，管理體系不完備

部分自然保護區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等交叉重疊。由于實行分條塊、分部門管理的模式，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)“同一地域、多塊牌子、多部門管理、多套法律規(guī)定”的多馬拉車現(xiàn)象，給實際管理帶來嚴(yán)重困難。還有一部分自然保護區(qū)內(nèi)存在人類活動頻繁的生產(chǎn)生活區(qū)和道路設(shè)施。多數(shù)省級以上自然保護區(qū)內(nèi)存在村莊、道路和農(nóng)田，這些歷史形成的自然保護區(qū)內(nèi)人類活動頻繁的現(xiàn)狀，不符合《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》關(guān)于自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動的規(guī)定，也不符合《山東省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》第十五條“禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動”的規(guī)定。在自然保護區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)開展參觀、旅游活動，應(yīng)由自然保護區(qū)管理機構(gòu)編制方案，方案應(yīng)當(dāng)符合自然保護區(qū)管理目標(biāo)。嚴(yán)禁開設(shè)與自然保護區(qū)保護方向不一致的參觀、旅游項目。但在實際工作中，有些省級自然保護區(qū)的旅游項目涉及到保護區(qū)的緩沖區(qū)，還有一部分省級自然保護區(qū)的旅游項目與保護方向不一致。例如泰山省級自然保護區(qū)很多旅游景區(qū)是歷史文化旅游景區(qū)，這與自然保護區(qū)開展生態(tài)旅游相違背，但泰山文化歷史悠久，自秦皇、漢武、唐宗、宋祖，直至明清，歷代帝王封禪祭祀，文人墨客吟詠題刻，留下豐富的文物古跡，被譽為露天的歷史、藝術(shù)博物館。因此，在省級自然保護區(qū)開展旅游方面應(yīng)該避免局限于生態(tài)旅游，只要對生態(tài)環(huán)境沒有影響，所有旅游項目都應(yīng)發(fā)掘出來，供人們欣賞。

4.4管理人員業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)有待提高，科技人員不足，科研監(jiān)測能力滯后

省級自然保護區(qū)大多地處偏遠山區(qū)，交通、住房、醫(yī)療、子女教育等條件較城區(qū)差別很大，很難吸引和留住年輕有專業(yè)知識的人才。雖然有一部分基礎(chǔ)比較好的保護區(qū)，管理人員素質(zhì)比較高，還有高校培養(yǎng)人才的注入，但是大部分保護區(qū)職工老齡化明顯，學(xué)歷偏低，專業(yè)技術(shù)人員偏少，經(jīng)濟來源單一，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，使得基層人員工作生活條件艱苦，工作難度較大，科技人員無法開展相應(yīng)的科研工作，影響了保護區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展。因此，必須對保護區(qū)人力資源進行必要的改革，通過加強老員工專業(yè)知識培訓(xùn)和引進高水平人才，來解決管理和科技人員水平低下的問題，以此適應(yīng)保護區(qū)今后的發(fā)展。

4.5基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科研投入不足

自然保護區(qū)屬純公益性事業(yè)單位，資金保障由各級財政投入。在我國自然保護區(qū)實行實級行政區(qū)管理，即國家級和地方級。地方又分省級、市縣級。其中，國家級的自然保護區(qū)通常由國家委托地方管理，保護區(qū)大多地處丘陵山區(qū)，市縣地方經(jīng)濟相對落后，財政經(jīng)費有限，缺乏基本的資金保障。2017—2021年，山東省每年按照管護面積和自然保護區(qū)考核結(jié)果安排少量的省級自然保護區(qū)建設(shè)專項資金;由于自然保護區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科研資金不足，造成自然保護區(qū)普遍缺乏資金，無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施和管護能力建設(shè)的需要，導(dǎo)致自然保護區(qū)資源管護能力弱、影響了自然保護區(qū)科研監(jiān)測、科普宣教等工作的深入開展。各保護區(qū)的宣傳受投入、科研和社區(qū)協(xié)調(diào)不夠等因素影響，一是科研資料和成果較少：大多自然保護區(qū)的資源家底不清，沒有較為全面和詳實的科普資料或介紹其基本情況的書籍，基礎(chǔ)科研成果極少，其科學(xué)性不能得到很好的揭示;保護區(qū)資源信息平臺沒有成體系建立，缺乏科技支撐載體;如何開發(fā)利用保護區(qū)資源，社區(qū)共管研究分析等工作沒有開展，影響或制約著其功能的發(fā)揮。二是宣傳的力度不夠，只停留在面上的常規(guī)宣傳，缺乏有科學(xué)性說服力的圖文并茂的資料。群眾對保護區(qū)功能、作用和其發(fā)展帶來的效益認(rèn)識不到位，盜獵野生動物、亂采濫挖植被、破壞生境和自然資源不斷遭到蠶食的現(xiàn)象依然存在，非法侵犯保護區(qū)合法權(quán)益的事件也有發(fā)生，整個社會對保護區(qū)還沒有形成自覺保護的局面，極大地制約了自然保護區(qū)事業(yè)的發(fā)展。

4.6自然保護區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)

自然保護區(qū)大多生態(tài)良好、風(fēng)光秀美，是旅游開發(fā)的首選地。但是，由于對生態(tài)保護重要性認(rèn)識不足，加之缺乏生態(tài)專業(yè)知識，對“守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線”缺乏科學(xué)指導(dǎo)，導(dǎo)致以破壞自然保護區(qū)自然資源為代價促進經(jīng)濟發(fā)展，獲取眼前利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。新時代對自然保護區(qū)建設(shè)管理提出了更高標(biāo)準(zhǔn)和更嚴(yán)要求，近幾年環(huán)保督察工作中發(fā)現(xiàn)自然保護區(qū)存在一些老大難問題，這些問題既有深層次的體制機制問題、時間跨度較長的歷史遺留問題，也有自然保護區(qū)嚴(yán)管理與原住民求發(fā)展引起的問題，還有自然保護區(qū)內(nèi)村莊道路多、人類活動多、集體山林多，資金投入少、管護人才少、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備薄弱等問題。這些問題交織疊加，使部分自然保護區(qū)逐步進入矛盾多發(fā)期，給自然保護區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展帶來了較大的壓力和挑戰(zhàn)。個別地區(qū)直接影響到了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，使得對自然保護區(qū)的建設(shè)和管理存在與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

5對策和建議

5.1進一步完善法律法規(guī)，突出依法管理和治理保護區(qū)，確保保護區(qū)健康發(fā)展

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》于1994年10月9日頒布，自1994年12月1日起實施，2017年10月進行了修改，《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》1985年6月21日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，1985年7月6日發(fā)布實施;《山東省森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》1992年9月10日發(fā)布實施，2018年1月23日進行了修改。在自然保護區(qū)的定義、自然保護區(qū)管理機構(gòu)的主要職責(zé)、自然保護區(qū)建立的報批程序和批準(zhǔn)主體、自然保護區(qū)的功能分區(qū)，自然保護區(qū)主管機構(gòu)表述等條款中，上述法律、規(guī)章、制度的規(guī)定存在一些不一致的地方，在實際工作過程中容易造成歧義。此外，自然保護區(qū)分類管理制度不夠完善，自然保護區(qū)監(jiān)督檢查機制沒有明確規(guī)定，相關(guān)行政許可的主體規(guī)定不清，土地權(quán)屬問題未作具體規(guī)定等，影響和制約了管理到位[2]。自然保護區(qū)升降級考核和退出機制要納入法律法規(guī)體系，打破自然保護區(qū)“終身制”。對于不再符合條件或者失去保護價值的自然保護區(qū)給予降級、撤銷，同時對人為因素造成保護區(qū)降級或者撤銷的，要依法追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。

5.2優(yōu)化整合保護對象相近的保護區(qū)，達到適度規(guī)?；芾?/p>

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院和省委、省政府關(guān)于建立自然保護地體系的重大決策部署，緊緊圍繞全面建成分類科學(xué)、布局合理、保護有力、管理有效的自然保護地體系的目標(biāo)，按照一個自然保護地一個牌子、一個機構(gòu)的要求，對交叉重疊、相鄰（相連）的、且保護對象相近的自然保護區(qū)進行整合優(yōu)化，合理設(shè)置自然保護區(qū)類型、劃定保護地邊界和功能分區(qū)，有效處置歷史遺留問題，將交叉重疊或在同一自然地理單元內(nèi)相鄰（相連）的自然保護區(qū)整合優(yōu)化為一個自然保護地，保留一個有地區(qū)標(biāo)志性的自然保護區(qū)牌子。例如，煙臺市14處森林生態(tài)類型自然保護區(qū)，保護面積在1 400-20 000公頃不等，相互間隔距離最近的1.2公里，打破行政界線，不同區(qū)域有兩個以上自然保護地合并后有利于統(tǒng)一管理的，可以整合成一個保護地。一個自然保護地有兩個以上相互獨立且地理位置相距較遠、保護對象和保護區(qū)等級不一致或者整體管理難度較大的區(qū)域，可以按自然地理單元設(shè)立兩個或多個自然保護地，這樣有利于自然保護區(qū)大體系、大格局管理。

5.3理順保護區(qū)管理體制，解決不合理功能區(qū)劃，使其得到健康發(fā)展

按照國家有關(guān)自然保護區(qū)法律法規(guī)，理順保護區(qū)管理體制。目前，各省對省級自然保護區(qū)管理體制不統(tǒng)一，有的將省級自然保護區(qū)納入省或設(shè)區(qū)市主管部門管理，有的規(guī)定省級自然保護區(qū)由所在地縣級主管部門管理，這是自然保護區(qū)按行政區(qū)劃進行劃分根本原因，造成了自然保護區(qū)設(shè)置“零碎化”。有些該保護區(qū)的區(qū)域和保護對象因行政區(qū)域的原因被排除在保護區(qū)以外，因此，根據(jù)省級自然保護區(qū)管護面積和涉及行政區(qū)域分別納入省或設(shè)區(qū)市級主管部門管理的規(guī)定勢在必行。根據(jù)自然保護區(qū)的保護需要編制完善功能區(qū)劃，解決以行政區(qū)劃建保護區(qū)導(dǎo)致功能區(qū)劃不科學(xué)、不合理并產(chǎn)生的一系列歷史遺留問題，盡快使自然保護區(qū)規(guī)劃合理、邊界清晰、管理有效。

5.4強化人才隊伍培養(yǎng)，打造高素質(zhì)管理隊伍

加強人才隊伍建設(shè)，打造一支適應(yīng)保護區(qū)發(fā)展要求的職工隊伍。通過舉辦管理人員培訓(xùn)班、鼓勵在職人員自學(xué)和參加函授學(xué)習(xí)、建立自然保護區(qū)與相關(guān)高校和科研院所掛鉤合作關(guān)系等措施提高自然保護區(qū)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時，積極創(chuàng)造條件，改革保護區(qū)職工職稱評聘優(yōu)惠政策，放寬職稱晉升條件，增加崗位設(shè)置數(shù)量，暢通職工職稱晉升通道，吸引科技人員、年輕優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才到自然保護區(qū)工作，以提高專業(yè)技術(shù)人員在自然保護區(qū)管理人員中所占的比例。

5.5轉(zhuǎn)變觀念，與高?？蒲性核?lián)合培養(yǎng)科技人才，解決科研人才不足的情況

自然保護區(qū)要積極組織開展學(xué)術(shù)研討會、夏令營和志愿者服務(wù)等項目，采取多種形式開展宣傳教育，尤其注重對青少年的生態(tài)道德教育，為公眾參與保護區(qū)的建設(shè)管理創(chuàng)造條件，使保護區(qū)成為提高全民文化素質(zhì)、宣揚生態(tài)文明理念和開展愛國主義教育的重要基地。

積極開展保護區(qū)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，積極與高等院校、科研院所、社會林業(yè)經(jīng)營主體等建立合作機制，開展聯(lián)合辦學(xué)、在職教育、專業(yè)知識培訓(xùn)、林業(yè)技術(shù)研發(fā)推廣等，重點培養(yǎng)懂技術(shù)、善管理、會經(jīng)營的新型人才。目前，山東牟平?山省級自然保護區(qū)已與山東省林科院、煙臺市林科院和魯東大學(xué)等簽訂合作協(xié)議，采取“引鳳筑巢”同步走的策略，引進科技人才，建起了60畝的林木種質(zhì)科技示范園，培養(yǎng)接骨木、速生楸、抗凍石榴新品種十幾種，為保護區(qū)多種經(jīng)營和科研帶來生機和活力。

5.6多渠道籌集資金，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科研投入不足的問題

強化資金保障，完善補償機制。一是提高省級以上自然保護區(qū)生態(tài)公益林效益補償標(biāo)準(zhǔn)。將省級以上自然保護區(qū)列入特殊區(qū)域，給予更高的補償標(biāo)準(zhǔn)，并逐年擴大特殊區(qū)域與一般區(qū)域補償標(biāo)準(zhǔn)差距。二是探索建立自然保護區(qū)集體林持續(xù)長久管理的體制機制。探索建立包括贖買、租賃核心區(qū)緩沖區(qū)林地林木在內(nèi)的自然保護區(qū)長久持續(xù)管護體制機制。三是明確各級政府財政事權(quán)和支出責(zé)任。合理增加資金投入，確保自然保護區(qū)建設(shè)資金和工作經(jīng)費。四是探索建立基于環(huán)境、生態(tài)資源利用與管理的生態(tài)補償費收繳機制。經(jīng)批準(zhǔn)在保護區(qū)實驗區(qū)進行適度利用資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照使用資源付費原則繳納生態(tài)補償費。對利用保護區(qū)生態(tài)、環(huán)境資源進行經(jīng)營開發(fā)的，其環(huán)境成本可以資源使用稅（費）的形式予以體現(xiàn)，其征收主要基于對生態(tài)、環(huán)境資源的利用方式與強度，體現(xiàn)真實的環(huán)境成本，用于生態(tài)、環(huán)境資源的保護與恢復(fù)。對不繳納延遲繳納生態(tài)補償金，或是不落實生態(tài)補償機制的項目，要進行相應(yīng)的評價，并給予相應(yīng)處罰。五是動員全社會一切有條件、有能力的部門、社會團體、企事業(yè)單位及個人捐資助推自然保護區(qū)建設(shè)事業(yè)。

近幾年，山東牟平?山保護區(qū)通過爭取各類資金1 700多萬元，改造硬化道路14.3公里（含森林防火通道6.3公里），改造危房79間，完成了以水滅火攔水壩除險加固、進山卡口監(jiān)控、低壓電力改造、以水滅火蓄水池、森林防火專用車輛購置和森林消防專業(yè)隊營房改造等項目，使保護區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯改善。

5.7創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，促進保護區(qū)區(qū)域周邊經(jīng)濟發(fā)展

完善相關(guān)法規(guī)，強化制度保障。對接精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護、群眾生活等方面工作，對涉及自然保護區(qū)的社區(qū)居民適當(dāng)傾斜，使其與《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》相關(guān)規(guī)定表述一致，進一步合理規(guī)范自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)生活必需的鄉(xiāng)村道路、能源設(shè)施、飲水工程等小型基礎(chǔ)設(shè)施的審批和村莊、農(nóng)田的管理。

6結(jié)束語

山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。同時，自然保護區(qū)要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，結(jié)合當(dāng)?shù)孛袼罪L(fēng)情，引導(dǎo)和幫助群眾合理利用自然資源，積極發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)，擴大就業(yè)，增加收入，促進社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。