劉運坤

摘? 要：本文通過對湖南省湘西自治州吉首市的實地觀察和對相關(guān)規(guī)劃文件的分析總結(jié)，探究在鼓勵縣域發(fā)展的背景下，以吉首市為代表的脫貧地區(qū)的縣城如何以高鐵建設(shè)為契機，來提升城鎮(zhèn)空間發(fā)展，獲得更好的基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)資源以及推動縣城治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從而實現(xiàn)縣城的發(fā)展。文章指出了高鐵新城規(guī)劃區(qū)域協(xié)同性不夠、缺少總體規(guī)劃統(tǒng)籌以及過度重增量發(fā)展而非存量挖掘的不足的現(xiàn)狀。最后，針對脫貧地區(qū)城鎮(zhèn)空間發(fā)展及治理改善的優(yōu)勢和不足，提出以高鐵新城建設(shè)為契機帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、根據(jù)地方實際情況制定發(fā)展戰(zhàn)略、重視政策指導(dǎo)和縣城空間規(guī)劃三點建議。

關(guān)鍵詞：高鐵建設(shè);縣城;城鎮(zhèn)空間發(fā)展;地區(qū)治理

中圖分類號：C939? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）03-92-05

Exploration of High-Speed Rail Construction on Urban Spatial Development and Governance Improvement in Poverty Alleviation Areas from the Perspective of County Development

—Take Jishou City as an Example

Liu Yunkun

（School of Management， prefecture Minzu University of China， Beijing? 10086）

Abstract： Based on the field observation and analysis of relevant planning documents in Jishou， Xiangxi autonomous， Hunan Province， this paper explores how counties in poverty-stricken areas， represented by Jishou City， can take high-speed railway construction as an opportunity to improve urban spatial development under the background of encouraging county development. To obtain better infrastructure and social public service resources and promote the modernization of the county governance system and governance capacity， so as to realize the development of the county. This paper points out the lack of regional coordination， the lack of overall planning and excessive emphasis on incremental development rather than inventory mining. Finally， in view of the advantages and disadvantages of urban spatial development and governance improvement in poverty-stricken areas， three suggestions are put forward： taking the construction of high-speed railway new city as an opportunity to drive local economic development， formulating development strategies according to local actual conditions， attaching importance to policy guidance and county space planning.

Keywords： high-speed rail construction; county; the development of urban space; regional governance

脫貧地區(qū)如何鞏固脫貧成果、防止返貧、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及實現(xiàn)地區(qū)的持續(xù)發(fā)展，是國家和社會持續(xù)關(guān)注的問題。本文在縣城發(fā)展視角下，以吉首市在張吉懷高鐵建設(shè)通車前后的對比作為案例，探究高鐵的建設(shè)通車對脫貧地區(qū)的城市國土空間規(guī)劃以及治理改善問題，以期為類似的脫貧地區(qū)提供經(jīng)驗。

1 高鐵建設(shè)前的地區(qū)狀況與瓶頸

湖南省湘西州為土家族和苗族聚居區(qū)，吉首市作為州府，在土家族和苗族的基礎(chǔ)上多民族雜居，而在遠離城區(qū)的鄉(xiāng)村中，苗族占主要地位，部分村落仍保留著傳統(tǒng)的苗族文化和生活習(xí)慣，不重視農(nóng)業(yè)耕作，整體經(jīng)濟水平落后;加之相對隔離，環(huán)境閉塞。

1.1 交通閉塞，基礎(chǔ)設(shè)施有待加強

在多山地、少平地的條件下，湘西州和吉首市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不便，交通建設(shè)較為困難，從1978年至今，僅有一條焦柳鐵路通過;2008年才有第一條高速公路建成通車，交通發(fā)展相較周邊的懷化、張家界以及湖北恩施滯后，運輸能力不足，缺少經(jīng)濟發(fā)展的必要基礎(chǔ)條件和驅(qū)動力。

1.2 整體城鎮(zhèn)化率高，但內(nèi)部發(fā)展不均衡

根據(jù)第七次人口普查的數(shù)據(jù)，吉首市常住人口為 40.88萬人，與第六次全國人口普查的 30.21萬人相比增長了35.34%，總體人口增長明顯。同時根據(jù)2019年年末的數(shù)據(jù)，吉首市總?cè)丝?1.24萬人，其中城鎮(zhèn)人口26.84萬人，城鎮(zhèn)化率為74.18%，較上一年提高了0.12%。可見近些年來，吉首市持續(xù)保持人口增長，城鎮(zhèn)化的進程也隨著持續(xù)發(fā)展。但在與此同時也出現(xiàn)了城市發(fā)展內(nèi)部失衡問題。由于前期的規(guī)劃理念不成熟，城市治理經(jīng)驗欠缺，雙塘街道發(fā)展定位、規(guī)劃布局以及與周邊協(xié)同發(fā)展存在一定的問題;依托湘西經(jīng)濟開發(fā)區(qū)設(shè)立的吉鳳街道成為當前吉首市城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展的重要支點，但其與周邊街道以及村鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展有待加強。

2 高鐵建設(shè)帶來的機遇與動力

2021年，作為國家“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)中重要的區(qū)域鐵路連接線的張吉懷高鐵正式通車，并在吉首市雙塘街道設(shè)吉首東站。張吉懷高鐵作為黨中央和湖南省對于湘西地區(qū)實現(xiàn)全面脫貧的重點支援項目，其建設(shè)通車對于湘西地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略意義十分重大，是吉首市加快鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)縣城經(jīng)濟發(fā)展，進入發(fā)展“快車道”的重要機遇和推動力。

2.1 城鎮(zhèn)化與地區(qū)規(guī)劃的發(fā)展

道路的建設(shè)，交通的發(fā)展能夠為農(nóng)村發(fā)展帶來眾多的資源，引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興和縣城的城鎮(zhèn)化。自張吉懷高鐵開始建設(shè)以來，吉首市利用高鐵建設(shè)的契機對吉首高鐵新城片區(qū)做出了詳細的空間規(guī)劃，并對吉首市的城市總體規(guī)劃做出了相應(yīng)的修改，提出要將高鐵新城片區(qū)建設(shè)成為吉首城市新中心，與乾州中心、州府片區(qū)一起形成“三位一體”格局，定位為武陵山新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、新型工業(yè)化先導(dǎo)區(qū)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)（圖1）。

（1）擴展城市規(guī)劃和布局框架

根據(jù)2016年《湘西自治州人民政府關(guān)于進一步推進新型城鎮(zhèn)化的實施意見》，要求優(yōu)化規(guī)劃布局，加快城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提出要堅持“多規(guī)合一”，進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，完善覆蓋全州城鄉(xiāng)的規(guī)劃體系，要完成從《湘西州州域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、城市（縣城）設(shè)計和園區(qū)建設(shè)規(guī)劃，到村莊規(guī)劃實現(xiàn)全覆蓋。

原雙塘街道中心遠離吉首市中心城區(qū)，且內(nèi)部鄉(xiāng)村聚落仍然分散，只通過簡單的道路連接，而高鐵的修建，帶來的便是建設(shè)上的巨大飛躍，雙塘街道依托高鐵站直接成為“高鐵新城”，成為整個吉首市發(fā)展的一個重要支點。吉首市建成區(qū)南北13km，東西寬約 1.5km，帶狀狹長的城市空間結(jié)構(gòu)導(dǎo)致雙塘街道原有只有一條道路連接，而高鐵新城的建設(shè)，使城市規(guī)劃新的內(nèi)外環(huán)道路，使得城市東部的雙塘社區(qū)高鐵新城能夠與主城區(qū)的東西向交通連接，打破原有的單一空間結(jié)構(gòu)[1～5]。

高鐵新城的規(guī)劃建設(shè)，使得原本的偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)納入整個城市的規(guī)劃和建設(shè)體系中來，打破原有的鄉(xiāng)村割裂和分散狀態(tài)。原有鄉(xiāng)村的人口、物資得以集中發(fā)展，也更加便于資源的調(diào)配，空間的布局規(guī)劃和土地的利用，在改善鄉(xiāng)村建設(shè)的同時也帶來了管理上的便利[6～8]。

（2）加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

高鐵站周邊的土地開發(fā)和房地產(chǎn)建設(shè)迅速發(fā)展，這也就使得圍繞著高鐵站的新建城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步加速和完善，除前文提到的道路修建、路網(wǎng)完善外，電力、供水等方面的建設(shè)也在繼續(xù)加強，達到城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)標準和高鐵站所需的配套要求。

（3）提供老城區(qū)城市更新空間

得益于高鐵新城的建設(shè)，吉首市東西向的發(fā)展空間得到拓展，城市的發(fā)展空間擴大，有大量的新開發(fā)地區(qū)可以轉(zhuǎn)接承載原有老城區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)和職能。老城區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移后，得以有充足的空間進行基礎(chǔ)設(shè)施改造和城市更新，在吉首市城市總體規(guī)劃（2003-2020）中，明確提出要在開發(fā)建設(shè)新區(qū)的同時，應(yīng)有計劃地進行城市舊區(qū)的更新建設(shè)和維護。在新區(qū)開發(fā)的同時，便可以有充足的空間對舊城基礎(chǔ)交通設(shè)施、用地布局、城區(qū)環(huán)境以及舊居民區(qū)進行改造。

（4）公共服務(wù)資源集中、統(tǒng)籌發(fā)展

原欠發(fā)達的鄉(xiāng)村通過城鎮(zhèn)化之后，統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)也使得更多教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源能夠進入原鄉(xiāng)村地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。以高鐵新城為依托，雙塘街道原有的雙塘小學(xué)與吉首市教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量最為豐富的吉首大學(xué)師范學(xué)院附屬小學(xué)整合;雙塘中學(xué)則與湘西州民族中學(xué)的初中部溶江中學(xué)進行整合，使得雙塘街道的居民有更多的機會進入到好的學(xué)校。吉首市人民醫(yī)院則加深了與雙塘衛(wèi)生院的合作，并且在高鐵新城片區(qū)開設(shè)分院，使當?shù)鼐用衲軌蛳硎芨玫尼t(yī)療資源。通過上述途徑，使得整個吉首市之前欠發(fā)展地區(qū)的公共服務(wù)資源得到了迅速的發(fā)展，吉首市整體的公共服務(wù)資源配置更加的平衡[8～9]。

2.2 治理能力的提升

2.2.1 高鐵建設(shè)的要求

高鐵作為精密儀器設(shè)施，需要政府和鐵路部門對其線路上接觸網(wǎng)、變電站、軌道等設(shè)施實行非常嚴格的沿線管理體制體系來保障其安全、正常的運行。尤其在鄉(xiāng)村地區(qū)，居民受教育程度較低，缺乏相關(guān)知識和法治精神，更需要合理有效的管理制度。反面例子如2021年5月，京廣高鐵沿線就有農(nóng)民的地膜被強風掛到接觸網(wǎng)上，導(dǎo)致線路大面積晚點。

因此，吉首市政府和沿線各縣政府，可將高鐵建設(shè)作為契機，加強對于地方管理體制的建設(shè)，來提升地方的治理體系和治理能力現(xiàn)代化。湘西州政府也需要在此基礎(chǔ)上做好統(tǒng)籌工作，協(xié)調(diào)沿線各縣市，提高地區(qū)的管理水平和整體性。

2.2.2 城鎮(zhèn)化的要求

鄉(xiāng)村在城市化的過程中，管理部門面對著管理對象、相關(guān)事務(wù)以及職能的轉(zhuǎn)變。高鐵新城的建設(shè)規(guī)劃意味著雙塘街道的管理事務(wù)更加的復(fù)雜化，城市化的集約發(fā)展也意味著需要更多考慮與整個吉首市城區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

同時，鄉(xiāng)村建設(shè)、城市化水平提高、意味著對于基礎(chǔ)設(shè)施的管理需要進一步加強;人口數(shù)量增加意味著管理的范圍在不斷擴大;經(jīng)濟總量上升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化則意味著對當?shù)氐慕?jīng)濟資源、社會資本的管理需要擴大和加強。上述均表明，對于雙塘街道的政府，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村發(fā)展，就必須有相對應(yīng)的治理體系和治理能力，這是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟發(fā)展過程中的需要，也是能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展、得以為繼的條件[10～11]。

3 高鐵新城相關(guān)發(fā)展規(guī)劃的不足

3.1 缺少總體規(guī)劃統(tǒng)籌高鐵新城建設(shè)和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

吉首市的最近一版城市總體規(guī)劃仍是2013年修改的《吉首市城市總體規(guī)劃（2003—2020）》，在高鐵新城的規(guī)劃出臺后，沒有及時的出臺新的吉首市總體規(guī)劃，使得國家政策導(dǎo)向、城市發(fā)展和地區(qū)規(guī)劃文件之間嚴重脫節(jié)，地區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)性文件嚴重滯后。

3.2 高鐵新城的規(guī)劃在區(qū)域協(xié)同性方面有待加強

吉首市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)發(fā)展不足，較周邊吸引力不強，交通通達度較弱，物流集散完全依賴于吉首市在湘西州作為州府的行政地位，高鐵新城相關(guān)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)充分考慮這些現(xiàn)實情況來編制。目前，《吉首市城市總體規(guī)劃（2003—2020）》和《吉首市高鐵新城控制性詳細規(guī)劃及核心區(qū)城市設(shè)計》對吉首市高鐵新城的定位與省內(nèi)長株潭地區(qū)乃至周邊的懷化和張家界等有一定的趨同性。

3.3 高鐵新城建設(shè)帶來城市空間增量，但忽視了城市存量挖掘

實施城市更新行動是黨的十九屆五中全會做出的重要決策部署，是國家“十四五”規(guī)劃《綱要》明確的重大工程項目。高鐵新城的建設(shè)可以大幅擴張吉首市的發(fā)展空間，疏散轉(zhuǎn)移老城區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口。但吉首市對老城區(qū)的改造更新則缺少更多指導(dǎo)性的意見和具體的實施措施，嚴重忽視了對現(xiàn)有城區(qū)的存量挖掘，不利于縣城的良性健康發(fā)展。

4 對策建議

4.1 以高鐵新城建設(shè)為契機，帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展

高鐵是我們國家當下最具有時代性和實效性的交通設(shè)施。脫貧地區(qū)的縣城可以利用高鐵的修建為地區(qū)帶來交通上的便利，打破空間上的閉塞。依托建設(shè)高鐵新城，擴大發(fā)展空間，吸引人口流入，獲得更多勞動力和經(jīng)濟發(fā)展資源，連接更廣闊的經(jīng)濟發(fā)展平臺，為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供動力。同時，當?shù)剜l(xiāng)村也可以以高鐵站為依托，融入城市統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展，獲得更好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和更優(yōu)質(zhì)的社會醫(yī)療、教育等資源。

4.2 因地制宜制定發(fā)展戰(zhàn)略

脫貧地區(qū)資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)有著很大的差異，面臨諸如高鐵建設(shè)帶來發(fā)展機遇的時候，以縣城為載體的城鎮(zhèn)發(fā)展更需要結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，明確地區(qū)的功能定位、發(fā)展當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、使地區(qū)能夠在區(qū)域中充分發(fā)揮自身的作用，將地方的自然資源和人文情況轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展動力和發(fā)展優(yōu)勢，而不是一味的按照發(fā)達地區(qū)的發(fā)展模板制定發(fā)展戰(zhàn)略，落入發(fā)展陷阱。

4.3 重視政策指導(dǎo)和縣城空間規(guī)劃

（1）提高城市規(guī)劃工作的前瞻性，做好規(guī)劃的動態(tài)評估與調(diào)整

城市工作是一個系統(tǒng)工程。需要有整體性的規(guī)劃對區(qū)域的空間布局和相關(guān)發(fā)展定位做出統(tǒng)籌，使地區(qū)能夠在所處的系統(tǒng)中發(fā)揮作用，并有效引導(dǎo)縣城與周邊鄉(xiāng)村的融合發(fā)展和與周邊城市的協(xié)同發(fā)展。我國的地方政府，尤其是廣大脫貧地區(qū)在對于“新城”或“新區(qū)”的開發(fā)中更需要有階段性的、總體性的、明確的規(guī)劃引導(dǎo)新區(qū)與周邊區(qū)域和城市總體協(xié)調(diào)發(fā)展，使縣城及周邊地區(qū)在脫貧后“平穩(wěn)起步”。同時，在規(guī)劃的實施過程中做好定期評估工作，在國務(wù)院批準的高鐵等重大工程建設(shè)或由于其他情形經(jīng)評估需修改規(guī)劃的，應(yīng)及時修改和調(diào)整規(guī)劃，規(guī)避發(fā)展中可避免的浪費和“走彎路”行為，還要做好規(guī)劃之間的銜接，避免出現(xiàn)規(guī)劃的“空窗期”。

（2）在增量擴張的同時重視存量挖掘

我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后，生產(chǎn)建設(shè)工作的增長量逐步放緩，并轉(zhuǎn)而挖掘已有空間和工作中的存量，利用優(yōu)化存量尋找生產(chǎn)工作和經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。地區(qū)的建設(shè)發(fā)展也是如此，脫貧地區(qū)的縣城作為后發(fā)地區(qū)，具有后發(fā)優(yōu)勢，需要充分貫徹新的發(fā)展理念，在諸如“高鐵新城”的建設(shè)為縣城開拓了巨大的發(fā)展空間，實現(xiàn)積累增量的同時，更需要重視對已有城鎮(zhèn)空間的改造升級、空間優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)更新，從而實現(xiàn)增量增長和存量挖掘的并舉，實現(xiàn)區(qū)域良性發(fā)展。

4.4 積極提升城市治理能力

除此之外，高鐵的建設(shè)能夠促進城鎮(zhèn)空間的擴張發(fā)展，而城鎮(zhèn)空間的擴張發(fā)展又能反過來助推和要求地方的治理體系和治理能力提升，實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，來逐步達到發(fā)展的目標。

做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，縣城作為重要的發(fā)展存量地區(qū)，以湖南省湘西州吉首市為代表的廣大脫貧地區(qū)的縣城開發(fā)和發(fā)展需要地方做好地區(qū)空間規(guī)劃，也要尋找發(fā)展契機，獲得發(fā)展資源，實現(xiàn)縣城的發(fā)展。

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