杜國明，梁常安，李寧寧

（1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，哈爾濱 150030；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，哈爾濱 150030）

一、引 言

2022年“兩會”期間，習(xí)近平總書記再次深入闡述糧食安全問題，強(qiáng)調(diào)糧食安全是“國之大者”。糧食安全問題是涉及我國國民經(jīng)濟(jì)與社會穩(wěn)定的全局性、基礎(chǔ)性的重大戰(zhàn)略問題，是保障國家安全的重要基石（宋小青等，2012）；在影響糧食安全的各項因素中，耕地資源是最重要的自然資源基礎(chǔ)，對糧食有效供給能力起著最根本的約束作用（朱紅波，2006）。近年來，國內(nèi)耕地非農(nóng)化、非糧化態(tài)勢抬頭，不穩(wěn)定耕地、超坡地、污損地等大量土地仍需生態(tài)退耕（趙愛棟等，2016）；耕地撂荒、破碎化與復(fù)種指數(shù)降低等耕地利用邊際化問題凸顯（陳詩波等，2016；杜國明等，2021）；化肥、農(nóng)藥等過量施用導(dǎo)致的土壤污染、退化問題頻發(fā)（閔繼勝等，2016；郝亮等，2017）；耕地資源保有壓力、高質(zhì)量利用與可持續(xù)利用壓力加劇。另一方面，國際糧食市場動蕩提升了我國糧食外部供給風(fēng)險（崔寧波等，2020）。內(nèi)外部形勢啟示著需要轉(zhuǎn)變耕地利用方式，以保持糧食安全上的戰(zhàn)略定力。

1990年，我國為促進(jìn)糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，保障國家糧食安全，設(shè)立了國家糧食儲備局。2018年，整合國家發(fā)改委、民政部和能源局的部分職能，共同組建國家糧食和物資儲備局。在發(fā)生突發(fā)災(zāi)害、重大疫情的情況下，有效保證了物資供給，維護(hù)了社會穩(wěn)定。在糧食安全方面，糧食儲備能夠解決臨時的供給問題，未能從根本上解決生產(chǎn)問題。未雨綢繆的意識和“藏糧于地”的思想，啟發(fā)著維護(hù)糧食安全的思路應(yīng)當(dāng)向糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)移、向耕地資源轉(zhuǎn)移——建立耕地戰(zhàn)略儲備制度。

永久基本農(nóng)田和耕地紅線劃定強(qiáng)調(diào)了耕地資源數(shù)量保障，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)關(guān)注了耕地的生產(chǎn)能力，“良田糧用”政策夯實了糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，耕地輪作與休耕制度提倡耕地可持續(xù)利用，但對于耕地彈性利用關(guān)注仍顯不足。隨著新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)建設(shè)進(jìn)程的深入，耕地資源安全面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)尖銳，表現(xiàn)為耕地數(shù)量縮減、質(zhì)量衰退和生態(tài)系統(tǒng)破壞等問題，嚴(yán)重威脅我國糧食安全。建立耕地戰(zhàn)略儲備制度，劃定國家耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)，構(gòu)建以耕地生產(chǎn)能力為核心的彈性供給平衡機(jī)制，在約束土地利用行為、嚴(yán)守耕地邊界的同時，加強(qiáng)耕地利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)（梁鑫源等，2022），能夠有效化解一系列風(fēng)險，提高我國應(yīng)對突發(fā)事件的能力。建立耕地戰(zhàn)略儲備制度不僅是在土地管理制度方面的一項創(chuàng)新，也是維護(hù)糧食安全、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的新思路。

二、耕地戰(zhàn)略儲備的內(nèi)涵

耕地戰(zhàn)略儲備問題已引起有關(guān)學(xué)者的關(guān)注，并從多方面進(jìn)行闡述（李道亮等，1999；陳昌春等，2004；梁鑫源等，2022）。綜合相關(guān)研究內(nèi)容，本文提出，耕地戰(zhàn)略儲備制度旨在維護(hù)糧食安全、平衡糧食供給，通過調(diào)整利用方式、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，儲備具有一定產(chǎn)出能力的耕地資源，其本質(zhì)在于通過地力儲備實現(xiàn)藏糧于地、提高耕地生產(chǎn)潛力，以達(dá)到維護(hù)糧食安全的戰(zhàn)略目的（見圖1）。耕地戰(zhàn)略儲備的主要內(nèi)容和形式包括生態(tài)型儲備、結(jié)構(gòu)型儲備和休耕型儲備。

圖1 耕地戰(zhàn)略儲備制度的內(nèi)涵

生態(tài)型儲備是指通過生態(tài)修復(fù)手段增強(qiáng)耕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，保持、提升其生產(chǎn)潛力的耕地儲備。耕地是復(fù)雜的人地耦合系統(tǒng)，同時具備生產(chǎn)、生態(tài)功能，只有二者相互協(xié)調(diào)，才能保持耕地的可持續(xù)利用（孔祥斌，2020）。從生態(tài)系統(tǒng)角度而言，通過對耕地生態(tài)系統(tǒng)脆弱地區(qū)展開系統(tǒng)性生態(tài)修復(fù)，以提升此類耕地資源的生產(chǎn)潛力（李道亮等，1999）；從利用方式角度而言，保持不穩(wěn)定耕地的生產(chǎn)功能不喪失，同時拓展其生態(tài)功能；在此過程中提升其生產(chǎn)潛力。

結(jié)構(gòu)型儲備是指在不損壞生產(chǎn)能力的前提下，根據(jù)市場情況和形勢要求，能夠隨時調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的耕地儲備。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，在品類、質(zhì)量等方面均存在較明顯問題（宋洪遠(yuǎn)，2016）。通過生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，特別對于經(jīng)濟(jì)作物用地、園地與糧食作物用地的種植結(jié)構(gòu)及布局調(diào)整，有助于改善農(nóng)業(yè)供給問題，也在客觀上形成了糧食生產(chǎn)能力的耕地儲備。

休耕型儲備是指通過暫停耕種、實現(xiàn)地力恢復(fù)的耕地儲備。近年來我國耕地土壤退化和污染問題凸顯。休耕目標(biāo)也從調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品供給向耕地保護(hù)方面拓展；被定義為是以恢復(fù)或者提升耕地的生態(tài)功能及承載能力的綜合管控過程（吳宇哲等，2019），已成為保護(hù)耕地資源、保障農(nóng)產(chǎn)品供給的有力手段。

三、建立國家耕地戰(zhàn)略儲備制度的必要性

（一）應(yīng)對極端情況保障國家糧食安全的重要支撐

糧食安全是國家安全的重要組成部分。糧食供給可分為國內(nèi)供給和進(jìn)口補(bǔ)充兩方面。在國內(nèi)供給方面，糧食安全主要依賴于耕地資源的合理利用。一般情況下，耕地產(chǎn)能隨著集約化利用水平的提高不斷增加。而在資源承載力、農(nóng)戶耕作行為等因素影響下，糧食產(chǎn)能達(dá)到極值甚至出現(xiàn)下降（梁鑫源等，2022）；當(dāng)前科技和資源條件下，國內(nèi)糧食供需長期處于緊平衡狀態(tài)、結(jié)構(gòu)性矛盾突出。在進(jìn)口補(bǔ)充方面，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口已成為我國糧食供給的重要來源（毛學(xué)峰等，2015），近年來我國糧食進(jìn)口規(guī)模不斷增長、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，且進(jìn)口來源多樣化、主動權(quán)得到強(qiáng)化，但以國際局勢緊張、新冠疫情肆虐等為代表的外部不確定性增加，給糧食國外供給帶來巨大風(fēng)險（朱晶等，2021；杜志雄等，2021）。

國際國內(nèi)的雙重壓力要求我國必須建立耕地戰(zhàn)略儲備制度，保持滿足自給戰(zhàn)略的耕地數(shù)量，建立非常態(tài)糧食生產(chǎn)規(guī)模，進(jìn)一步加強(qiáng)糧食生產(chǎn)儲備與保護(hù)能力，以保證在面對重大自然災(zāi)害、國際社會動蕩、局部戰(zhàn)爭等特殊情形時，依然能夠通過及時組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，把儲備耕地的生產(chǎn)潛能轉(zhuǎn)化為糧食產(chǎn)量。這是堅持自我為主，牢牢掌握國家糧食安全主動權(quán)的關(guān)鍵。

（二）實施“藏糧于地”戰(zhàn)略、夯實耕地產(chǎn)能基礎(chǔ)的必然要求

2015年，黨的十八屆五中全會提出實施藏糧于地戰(zhàn)略，意在通過提高耕地綜合生產(chǎn)能力，實現(xiàn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，在不同情形下通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、利用方式來滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和糧食需求（陳印軍等，2016）。藏糧于地戰(zhàn)略有兩個重要目的，即保障國家糧食安全供給和促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。這不僅對國內(nèi)耕地的數(shù)量和質(zhì)量提出要求，更重要的是強(qiáng)調(diào)了耕地利用及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，在糧食庫存壓力較大時，適當(dāng)實施耕地休耕。當(dāng)前我國耕地數(shù)量呈現(xiàn)波動性變化、質(zhì)量參差不齊且整體偏低；需要分類開展耕地保護(hù)工作，針對不同承載力的耕地資源進(jìn)行差異化管理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不合理的利用方式，如占優(yōu)補(bǔ)劣、土壤退化、重金屬污染等問題，嚴(yán)重降低了耕地資源可持續(xù)利用程度，亟需加強(qiáng)利用方式約束，以提高耕地資源可持續(xù)利用潛力。

藏糧于地戰(zhàn)略目的的實現(xiàn)，有賴于可靠的耕地資源基礎(chǔ)。實施耕地戰(zhàn)略儲備制度，有針對性地建立耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)，通過區(qū)劃的方式有差異地展開耕地保護(hù)措施；強(qiáng)調(diào)耕地的核心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，強(qiáng)調(diào)利用方式約束和生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)、提高耕地承載力和生產(chǎn)潛力。

（三）實施“三位一體”耕地保護(hù)戰(zhàn)略的現(xiàn)實選擇

耕地具有多種功能，其中的非生產(chǎn)型功能越來越受重視。2017年初《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》明確提出，將耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”管護(hù)作為新時期耕地保護(hù)的核心理念；以生態(tài)系統(tǒng)理念保護(hù)耕地已成為我國耕地保護(hù)的新趨勢（劉娟等，2015；祖健等，2018）。我國歷來重視耕地保護(hù)工作，制定了耕地紅線、永久基本農(nóng)田紅線、占補(bǔ)平衡等政策，保障了我國耕地的基本數(shù)量。質(zhì)量保護(hù)是當(dāng)前耕地保護(hù)工作的重點，如當(dāng)前政府試點推行輪作休耕制度，以圖減緩?fù)寥劳嘶厔?，保持良好地力水平。生態(tài)保護(hù)正處于廣泛、深入探索之中，如耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以彌補(bǔ)耕地資源生態(tài)功能（孔祥斌，2020）。

“三位一體”耕地保護(hù)需要從系統(tǒng)的觀念出發(fā)，綜合考慮數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)的關(guān)系。耕地數(shù)量指農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)中耕地要素的規(guī)模，是保護(hù)工作開展的基礎(chǔ)；耕地質(zhì)量則是指耕地要素對系統(tǒng)里農(nóng)作物生長的服務(wù)能力；而耕地生態(tài)則指耕地要素的所處環(huán)境，是耕地數(shù)量、質(zhì)量保護(hù)的基礎(chǔ)（祖健等，2018）。系統(tǒng)的顯著特征就是具有一定的邊界，“三位一體”耕地保護(hù)工作的推進(jìn)，也需要劃定不同級別農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的邊界，實行分區(qū)分級保護(hù)；這是由我國自然條件和社會經(jīng)濟(jì)特征共同決定的（汪陽潔等，2009）。耕地戰(zhàn)略儲備制度提出要劃定、建立國家耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)。儲備區(qū)的劃定是分區(qū)分級保護(hù)的第一步。就是否為儲備區(qū)首先開展分區(qū)保護(hù)，同時在儲備區(qū)內(nèi)部進(jìn)一步劃分，以確定分級保護(hù)?！叭灰惑w”的耕地保護(hù)強(qiáng)調(diào)在數(shù)量保護(hù)的基礎(chǔ)上，側(cè)重質(zhì)量保護(hù)，開展生態(tài)保護(hù)；這與耕地戰(zhàn)略儲備制度強(qiáng)調(diào)耕地利用行為約束，開展耕地生態(tài)修復(fù)等內(nèi)容不謀而合（見圖2）。

圖2 耕地戰(zhàn)略儲備制度應(yīng)對極端情況、維護(hù)糧食安全的邏輯

四、建立耕地戰(zhàn)略儲備制度的可行性

（一）具有良好的物質(zhì)基礎(chǔ)

不穩(wěn)定耕地概念強(qiáng)調(diào)耕地受到自然條件約束，及其后續(xù)維持耕種用途面臨的不確定性。2014年發(fā)布的第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示有996.3萬公頃耕地屬于處于林區(qū)、草原以及河流湖泊最高洪水位控制范圍內(nèi)或受沙化、荒漠化等因素影響的不穩(wěn)定耕地①全國土地利用二次調(diào)查將不穩(wěn)定耕地分為5 類：“位于河道防洪泄洪區(qū)內(nèi)、位于湖泊防洪泄洪區(qū)內(nèi)、林區(qū)內(nèi)林業(yè)職工自行開墾、草原過度開墾及受土地荒漠化、沙化及其他因素影響”。。而2020年發(fā)布的第三次全國國土資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國有740.32 萬公頃耕地位于年降水量200 毫米以下的干旱地區(qū)，占全國耕地的5.79%；位于25度以上坡度的耕地422.52萬公頃，占3.31%②國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局“第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報”http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633490.htm。從不穩(wěn)定耕地的角度出發(fā)，相關(guān)研究提出我國耕地后備資源總共為535.28 萬公頃，與安徽、四川等省份的耕地面積相當(dāng)（郭樹斌，2019；梁鑫源等，2022）。

園地用來種植以采集果、葉、根、莖、汁等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物；主要滿足居民飲食結(jié)構(gòu)多樣化需求。三調(diào)數(shù)據(jù)顯示園地面積達(dá)2 017.16萬公頃，其中66%分布在秦嶺—淮河以南地區(qū)。因園地對耕作層的破壞程度不一，其轉(zhuǎn)化為耕地的難度也存在顯著差異。即便如此，園地依然是當(dāng)前新增耕地的重要來源；華北地區(qū)就存在顯著的耕地、園地互相轉(zhuǎn)化利用現(xiàn)象（張永生等，2018）。在不穩(wěn)定耕地之外，園地是耕地戰(zhàn)略儲備制度更為堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

不穩(wěn)定耕地利用難度較大，生產(chǎn)效益不突出；但其生態(tài)功能往往對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)具有顯著影響。園地以種植經(jīng)濟(jì)作物為主，但部分園地仍具備耕作的基礎(chǔ)自然條件。耕地戰(zhàn)略儲備制度在此物質(zhì)基礎(chǔ)條件上，強(qiáng)調(diào)注重生態(tài)修復(fù)、利用方式調(diào)整；通過劃定耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)，保證能夠隨時調(diào)整作為耕地利用的能力、潛力，以滿足特殊情況下的糧食生產(chǎn)需要。

（二）具有充分的理論基礎(chǔ)

土地承載力是指土地資源的“最大負(fù)荷”（封志明等，2017）；土地適宜性則是指“一定條件下一定范圍內(nèi)的土地對某種用途的適宜程度”（趙羿等，2005；喻忠磊等，2015）。土地的自然特性決定了其承載力；承載力與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，決定了土地作為耕地進(jìn)行利用以及何種利用程度的適宜性。當(dāng)前許多承載力較低、適宜性較差的土地被作為耕地長期利用，引發(fā)水土流失、土壤退化；耕地可持續(xù)利用能力下降、土地的綜合生產(chǎn)效益受損、地方生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性遭到破壞（張銳等，2013；李洪任等，2020）。耕地戰(zhàn)略儲備制度根據(jù)承載力與適宜性劃定耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)，通過調(diào)整利用方式、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，能夠增強(qiáng)地方生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、提高土地綜合生產(chǎn)效益、保證耕地資源的可持續(xù)利用。

土地的可持續(xù)利用是土地適宜性在時間維度的拓展（陳百明等，2001）。1993年FAO從生產(chǎn)性、安全性、保護(hù)性、可行性和可接受性等方面對土地可持續(xù)利用的內(nèi)涵進(jìn)行概括（宋戈等，2018）。耕地戰(zhàn)略儲備制度強(qiáng)調(diào)耕地的可持續(xù)生產(chǎn)能力，通過生態(tài)手段降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險、保持耕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，提供多種儲備方式以提高制度可行性與社會接受程度。當(dāng)前人造資本對自然資本的替代程度有限性凸顯，可持續(xù)發(fā)展的觀念深入人心（張曉玲，2018）。耕地戰(zhàn)略儲備制度正是土地可持續(xù)利用理念在耕地方面的一次實踐。

（三）具有堅實的制度基礎(chǔ)

2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出實施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，將糧食安全上升到國家戰(zhàn)略高度。2015年黨的十八屆五中全會提出堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略；以促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革，提升糧食綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。2021年國家十四五規(guī)劃再次提出“強(qiáng)化國家經(jīng)濟(jì)安全保障”，把糧食安全視為國家安全的重要組成部分；強(qiáng)調(diào)深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略。

藏糧于地戰(zhàn)略是實現(xiàn)糧食安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵一步，核心在于通過保護(hù)耕地來保障糧食安全，需要統(tǒng)籌當(dāng)前需要和未來需求（陳印軍等，2016）。耕地戰(zhàn)略儲備制度強(qiáng)調(diào)耕地利用約束和生態(tài)修復(fù)，是藏糧于地戰(zhàn)略的進(jìn)一步深化和具體化。糧食安全作為一項長期性的目標(biāo)與任務(wù)，需要以長遠(yuǎn)的目光看待耕地利用問題。耕地戰(zhàn)略儲備制度通過利用約束和生態(tài)修復(fù)，保持耕地地力穩(wěn)中有升，雖然減少了當(dāng)前糧食生產(chǎn)但也增大了未來糧食生產(chǎn)潛力；把糧食安全“藏”于耕地未來的地力之中，是實施糧食安全戰(zhàn)略、藏糧于地戰(zhàn)略的長遠(yuǎn)選擇、有力支撐。

五、耕地戰(zhàn)略儲備制度的框架設(shè)計

（一）確立耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)劃定制度

今后，修訂《土地管理條例》等法律法規(guī)，明確實施耕地戰(zhàn)略儲備制度，明確耕地戰(zhàn)略儲備和耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)的概念。在國土空間規(guī)劃中增設(shè)耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)，并在耕地保護(hù)等專項規(guī)劃中明確開展耕地戰(zhàn)略儲備規(guī)劃。將位于國有林區(qū)、草原等范圍內(nèi)面積較大的不穩(wěn)定耕地及地勢平坦、耕作層破壞較輕的園地等連片區(qū)域優(yōu)先劃定為耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)。將儲備區(qū)內(nèi)的耕地劃定為耕地戰(zhàn)略儲備，按照第三次國土調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一地籍編號、統(tǒng)一管理。要確定不同類型區(qū)域耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)劃定的最低面積標(biāo)準(zhǔn)、耕地質(zhì)量與資源稟賦標(biāo)準(zhǔn)，確保劃定區(qū)域具有一定的生態(tài)平衡能力，不存在嚴(yán)重的生態(tài)風(fēng)險。要以縣域為單元，對集中劃定的耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)進(jìn)行環(huán)境影響評價，指定耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)劃定、審批等主管部門。

（二）制定耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)用途管制制度

完善國土空間和土地用途管制制度，制定耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)用途管制規(guī)則，將耕地戰(zhàn)略儲備作為具有耕地與生態(tài)用地或耕地與園地等多重屬性的土地，進(jìn)行特殊管控。將耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)納入國土綜合整治范疇，實施耕地基本建設(shè)與生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào)的整治，提升其生產(chǎn)與生態(tài)的多功能性。明確耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)土地所有、使用、整治、保護(hù)、監(jiān)督主體。耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)的土地利用具有生態(tài)—生產(chǎn)二重性，對其的利用現(xiàn)狀、環(huán)境污染、自然資源資產(chǎn)價值等的監(jiān)測監(jiān)管要建立相應(yīng)的規(guī)章制度和技術(shù)體系，明確自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在監(jiān)管中各自的職責(zé)。

（三）完善戰(zhàn)略儲備耕地生態(tài)補(bǔ)償制度

鞏固退耕還林還草成果，兼顧生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)一步完善和推進(jìn)退耕還林建設(shè)。完善分類補(bǔ)償機(jī)制，針對耕地輪作、休耕展開差異化補(bǔ)償措施。加大財政縱向補(bǔ)償力度，突出耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)進(jìn)行重點補(bǔ)償；推動區(qū)域之間橫向補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。加快推動耕地資源生態(tài)環(huán)境權(quán)利確權(quán)工作，按照“誰受益、誰付費(fèi)”的原則，通過市場化機(jī)制擴(kuò)大補(bǔ)償主體、建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式，促進(jìn)耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)利益得到有效補(bǔ)償；突出耕地生態(tài)保護(hù)的激勵性，增強(qiáng)利益主體主動性。

（四）構(gòu)建耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)建設(shè)資金保障制度

根據(jù)耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)的特殊管控要求，在土地整治、耕地質(zhì)量保護(hù)等專項資金支持以外，建立中央層面的專項資金給予特殊資金支持。將耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)建設(shè)與新增耕地跨省調(diào)劑制度等相銜接，通過耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)劃定、統(tǒng)籌地方新增耕地指標(biāo)；適度放寬跨省域新增耕地指標(biāo)調(diào)劑條件及范圍，通過區(qū)域橫向支付建立耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)建設(shè)基金。由自然資源部門牽頭，建立基金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，保證資金籌措、運(yùn)作及監(jiān)管過程有機(jī)協(xié)調(diào)開展。鼓勵吸納社會資本共同參與耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)建設(shè)工作，參與增加耕地指標(biāo)的收益分配。

六、耕地戰(zhàn)略儲備制度與現(xiàn)有制度的有效銜接

耕地戰(zhàn)略儲備制度的構(gòu)建不是要另起爐灶，而是對現(xiàn)行一些國家制度的繼承與創(chuàng)新，必須與這些制度有效銜接，從而保障該項創(chuàng)新制度能夠有效實施。

（一）與耕地保護(hù)制度有效銜接

耕地是糧食生產(chǎn)的“命根子”，耕地資源安全則是糧食安全戰(zhàn)略的核心。以往的耕地保護(hù)制度包含（永久）基本農(nóng)田劃定與保護(hù)、耕地占補(bǔ)平衡、耕地占用審批等制度，主要圍繞耕地數(shù)量保護(hù)展開。近年來開始強(qiáng)調(diào)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體化保護(hù)，構(gòu)建了永久基本農(nóng)田劃定、耕地保護(hù)紅線、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地占補(bǔ)平衡、生態(tài)退耕等制度體系。但現(xiàn)有制度對耕地規(guī)模的彈性缺乏設(shè)計。建立耕地戰(zhàn)略儲備制度，實施耕地戰(zhàn)略儲備的“三位一體”管理，不僅在耕地紅線規(guī)?；A(chǔ)上增強(qiáng)了數(shù)量彈性，確保這些耕地具有一定的生產(chǎn)能力、符合一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了耕地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，是對耕地保護(hù)制度的拓展。耕地戰(zhàn)略儲備制度與現(xiàn)有耕地保護(hù)制度相銜接，需要在耕地紅線、永久基本農(nóng)田紅線基礎(chǔ)上增加戰(zhàn)略儲備耕地紅線的內(nèi)容，從而為各地耕地保護(hù)及戰(zhàn)略儲備耕地劃定提供工作依據(jù)。

（二）與用途管制制度有效銜接

我國歷來強(qiáng)調(diào)建立“世界上最嚴(yán)格的土地用途管制制度”。隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，土地用途管制制度調(diào)整為國土空間用途管制制度。以往的國土空間用途管制制度均是建立在單一土地利用類型和單一土地功能基礎(chǔ)之上，客觀存在的土地混合利用、多功能利用等現(xiàn)象相矛盾，在實際執(zhí)行過程中的效果欠佳。耕地戰(zhàn)略儲備制度通過構(gòu)建耕地與生態(tài)用地或耕地與園地等多重屬性的國土空間用途管制規(guī)則，豐富了國土空間用途管制的制度內(nèi)涵，有利于提升國土空間用途管制制度的彈性與效用。后續(xù)，需要拓展國土空間用途管制制度，并在各級國土空間規(guī)劃特別是縣、鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制中明確耕地戰(zhàn)略儲備區(qū)，制定該區(qū)域用途管制規(guī)則，并將這一制度落實在土地利用的實踐中。

（三）與生態(tài)文明制度有效銜接

2015年印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》以來，國務(wù)院改組相關(guān)部門，聯(lián)同相關(guān)部委圍繞“山水林田湖草”生命共同體這一核心理念，加快建立、完善生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)制度體系；強(qiáng)調(diào)任何一塊土地及具體地類在生態(tài)文明中的重要作用。但就具體土地而言，其用途是具體、單一、相互排斥的。耕地戰(zhàn)略儲備制度強(qiáng)調(diào)耕地的生產(chǎn)、生態(tài)二重屬性；既是耕地保護(hù)工作吸納生態(tài)文明理念的重要表現(xiàn)，也是生態(tài)文明理念滲入耕地保護(hù)工作的鮮明實例。為保障耕地戰(zhàn)略儲備制度的落實，需要完善或修訂生態(tài)文明制度關(guān)于耕地保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴膬?nèi)容。