胡珊

由于城市規(guī)劃變更，原來的安置區(qū)域不允許私人建房，貴州省×市×區(qū)政府不得已單方面解除拆遷協(xié)議，將原來約定的異地安置變更為參與式開發(fā)建設(shè)安置，此舉引發(fā)一名拆遷戶不滿。他因此將區(qū)政府告上法庭，要求區(qū)政府履行原來的拆遷協(xié)議，但這一訴訟請求被最高人民法院駁回。

案例

2011年8月23日，貴州省原×市政府公布了一則房屋征收補(bǔ)償安置實施方案，決定對轄區(qū)內(nèi)×村×片區(qū)的所有建（構(gòu)）筑物及附屬物進(jìn)行征收，房屋征收補(bǔ)償實行貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換、異地安置三種方式。

村民何某選擇了異地安置。按照征收安置方案，他可以獲得安置區(qū)域里的2塊宅基地，面積共240平方米。訂好拆遷協(xié)議后，他的房子隨即被拆除。

原本在2013年3月30日前，何某就能拿到新的宅基地。但2011年11月，國務(wù)院發(fā)函撤銷該地區(qū)建制，設(shè)立地級市，原×市行政區(qū)域變?yōu)椤羺^(qū)行政區(qū)域。2012年4月23日，×區(qū)政府接到市政府緊急通知，要求從即日起全市城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)停止審批私人建房申報，已批準(zhǔn)但還未開工建設(shè)的，由審批部門通知建房戶停止建設(shè)。同年11月22日，區(qū)政府通知何某所在村，對原來的安置方案進(jìn)行變更，取消了用宅基地進(jìn)行安置的方式，實行參與式開發(fā)建設(shè)安置，同時明確原來簽訂的拆遷協(xié)議廢止。

2013年，×區(qū)政府拿出一塊地開發(fā)了安置小區(qū)。按照變更后的新安置方案，何某可以在這片小區(qū)擁有3套120平方米的商品房以及1間70平方米的商鋪。但對這一拆遷安置方案，何某表示不滿，他多次要求區(qū)政府按原協(xié)議交付2塊宅基地，都遭到拒絕。

何某遂在2014年11月提起民事訴訟，請求區(qū)政府繼續(xù)履行原協(xié)議。此案經(jīng)過一審、二審，何某的起訴被駁回。2015年11月2日，何某又向法院提起行政訴訟。

行政訴訟也經(jīng)歷了一審、二審。貴州省高院認(rèn)為區(qū)政府為加快城市建設(shè)，提升城市形象，對城鎮(zhèn)城市規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致與何某簽訂的安置協(xié)議變更、解除，這一行為合法，判決區(qū)政府只需對何某履行房屋征拆行政補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)。

何某不服，向最高人民法院提起再審。最高人民法院認(rèn)為，區(qū)政府出于公共利益的需要，單方變更、解除協(xié)議，必須對相對人進(jìn)行補(bǔ)償。二審法院判決區(qū)政府對何某履行房屋征拆行政補(bǔ)償?shù)姆ǘ氊?zé)，并無不當(dāng)。該行政補(bǔ)償既包括區(qū)政府對何某進(jìn)行的安置補(bǔ)償，也包括區(qū)政府因單方解除協(xié)議，給何某造成損失的補(bǔ)償。最后，最高人民法院駁回了何某的訴訟請求。說法>

此案中，法院之所以支持行政機(jī)關(guān)，是因為行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中享有優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)指的是，法律規(guī)范賦予行政主體在履行職責(zé)過程中，為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)或維護(hù)社會公共利益，享有的相較于行政相對人的優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)。

我國現(xiàn)行立法雖未對行政優(yōu)益權(quán)的概念做出明確界定，但在司法解釋中已予以認(rèn)可?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款規(guī)定，“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告做出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求;給原告造成損失的，判決被告予以補(bǔ)償?！贝艘?guī)定賦予行政機(jī)關(guān)出于公共利益的原因，有突破行政協(xié)議約定，單方變更、解除行政協(xié)議的權(quán)力。

司法解釋做這樣的規(guī)定，是行政協(xié)議的性質(zhì)所決定。行政協(xié)議雖然與行政機(jī)關(guān)單方做出的行政行為一樣，都是為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，但與單方行政行為不同的是，它是一種雙方行為，是行政機(jī)關(guān)和行政相對人通過平等協(xié)商，以協(xié)議方式設(shè)立、變更或者消滅某種行政法上的權(quán)利義務(wù)的行為。它既保留了行政行為的屬性，又具有合同性，這種雙重屬性決定：一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與協(xié)議相對人平等協(xié)商訂立協(xié)議;協(xié)議一旦訂立，雙方都要依照約定履行各自的義務(wù);當(dāng)出現(xiàn)糾紛時，也要根據(jù)約定在《民法典》的框架內(nèi)主張權(quán)利。另一方面，“協(xié)商訂立”不代表協(xié)議雙方是一種完全平等的法律關(guān)系。法律雖然允許行政機(jī)關(guān)與行政相對人締結(jié)協(xié)議，但仍應(yīng)堅持依法行政，不能借由行政協(xié)議擴(kuò)大法定的活動空間。法律也允許行政機(jī)關(guān)享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標(biāo)實現(xiàn)時，行政機(jī)關(guān)可以單方變更、解除行政協(xié)議，不必經(jīng)過雙方協(xié)商一致。

由于行政優(yōu)益權(quán)的行使無須征得協(xié)議相對人的同意，這意味著行政機(jī)關(guān)在履行行政協(xié)議過程中，可以既做運動員，又當(dāng)裁判員，因此較易導(dǎo)致權(quán)力濫用。而尊重有約必守、合同自由的契約精神，是一切合同的生命力所在。如果行政主體動輒啟動行政優(yōu)益權(quán)，會嚴(yán)重?fù)p害行政相對人的權(quán)益和信賴，削弱政府公信力，導(dǎo)致行政協(xié)議喪失存在的價值。所以，在行政實踐中，行政優(yōu)益權(quán)的行使受到嚴(yán)格限制。

在司法實踐中，一般認(rèn)為行政優(yōu)益權(quán)的行使必須滿足以下條件：首先，必須是為了防止或除去對公共利益的重大危害;其次，做出單方調(diào)整或者單方解除時，應(yīng)當(dāng)對公共利益的具體情形進(jìn)行釋明;再次，單方調(diào)整須符合比例原則，將由此帶來的副作用降到最低;最后，應(yīng)當(dāng)對行政相對人因此遭受的損失依法或者依約給予相應(yīng)補(bǔ)償。

值得一提的是，行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)在《民法典》的框架之外做出的單方處置，也就是說，行政協(xié)議本來能夠依照約定繼續(xù)履行，只是出于公共利益考慮才人為地變更或解除。如果是由于行政相對人違約致使合同目的不能實現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)完全可以依照《民法典》的規(guī)定或者合同約定采取相應(yīng)的措施，沒有必要行使行政優(yōu)益權(quán)。1856727C-9B2A-4D8B-8173-E3726AD88D35